Конфликтные отношения зарождаются, когда складывается атмосфера напряженности между оппозиционными сторонами, выражающая наличие опрделенного предмета спора и конкуренции, несовпадения позиций политических субъектов. На этом этапе пружина конфликтного взаимодействия еще сжата и контуры будущего развития противоречия могут только угадываться.
Конфликт не возникает вдруг. Причины его накапливаются, зреют иногда довольно длительное время. В процессе вызревания конфликта можно выделить несколько ступеней: 1) скрытая стадия, обусловленная неравным положением двух (в простом варианте) групп в сферах “иметь” и “мочь”, охватывающих все аспекты жизненных условий. Главная причина возникновения скрытого конфликта – это стремление людей к улучшению своего статуса и к превосходству; 2) стадия напряженности. Она может быть нулевой, средней степени и высокой; 3) стадия антагонизма, как следствие высокой напряженности, особенно при сочетании ее структурной и конъюнктурной разновидностей; 4) несовместимость, как четвертая стадия конфликта, также является следствием высокой напряженности, это, собственно, конфликт. Конфликт может быть прерван на любой из стадий, на определенное время или окончательно, если будет изжита коренная причина.
Разрешение конфликта предполагает знание объекта конфликта, состава его участников, исторических корней, непосредственного повода и уровня напряженности.(См. рис.1)

Рис. 1

Принято считать, что разрешение конфликтов – это, как в дипломатии, “искусство возможного”, когда неудачи объясняют скорее сложностью ситуации, невозможностью ее преодоления, нежели неправильными действиями. Разрешение конфликта – дело довольно сложное.
Разрешение конфликта может идти различными путями. При определенных условиях это может произойти как бы самопроизвольно, когда предмет конфликта стихийно исчезает.
Рассмотрим конкретные методы. Во-первых, это метод “избегания” конфликта. В качестве примера могут служить следующие действия: уход с политической арены того или иного политического деятеля (добровольно), угроза ухода; увольнение с работы по собственному желанию, если тот или иной работник не может сработаться с руководством или с коллегами; эмиграция из страны; избегание встреч с “противником”; семейно-брачный развод и др.
Однако “избегание” конфликта не означает окончательной его ликвидации, фактического разрешения. Само противоречие, лежащее в основе конфликта противоборствующих сторон, остается. Так, например, в результате поражения во второй мировой войне, Япония отказалась от каких-либо притязаний на “северные территории”. Сегодня этот вопрос активно обсуждается с ее стороны. Россия же всячески избегает обсуждать проблему “северных территорий”, так как иначе это может привести, при сложившихся сегодня обстоятельствах, к осложнению отношений между двумя сторонами.
Второй метод разрешения конфликта – это его отрицание или подмена. Это такой способ отношения к конфликту, когда дают ему тлеть и перемещают в другую плоскость, в другую область. Например, фразеология политических деятелей, ведущих избирательную кампанию, носит нередко, отпечаток нигилизма. Чтобы победить, политику, нужно “набрать” максимум голосов, по необходимости удовлетворяя разные категории населения в их, далеко не полностью, совпадающих интересах, в силу чего он должен избегать четкой позиции по реальному конфликту, и пытаться, насколько возможно, подменять понятия, говоря о разногласиях, руководствуясь при этом такими сценариями, которые способствуют более широкому объединению, ведут к согласию между политическими субъектами.
Третий метод. Нередко конфликт разрешается методом конфронтации. Последняя обязательно выдвигает на авансцену политики явно неразрешимый антагонизм во всей его грубой неприкрытости. Конфронтация же ведет к кризису и поражению данного режима, его исчезновению (революция в России в 1917 г. и финал перестройки в 1991 году в СССР).
Вообще, история изобилует сценариями краха.
Четвертый момент разрешения конфликта можно назвать как способ его откладывания. Это своего рода оставление победителю в его полное владение своей территории, сдача своих позиций. Сдача на “милость победителя” – действие довольно распространенное в практике, особенно политической борьбы и в межличностных отношениях. В то же время следует отметить тот факт, что сторона, сдавшая свои позиции, по мере накопления сил и изменения ситуации в ее пользу, как правило, делает попытку вернуть утраченное в прошлом. Самый яркий пример – это Версальский договор 1919 года, “грабительский” и унизительный по отношению к Германии и некоторым другим странам. Последствия его известны – вторая мировая война. Или такой пример. Президент России Б. Ельцин в свое время сдал свой пост первого секретаря горкома партии Москвы, но через некоторое время взял реванш у Горбачева. И 1500 дней политического противостояния завершились крупной политической победой Б. Ельцина..

Идея внутренней противоречивости, конфликтности политики утвердилась в науке с XIX в. А. Токвиль, К. Маркс, Г. Зиммель, а впоследствии К. Боулдинг, Л. Козер, А. Бентли и другие теоретики рассматривали конфликт как ведущий источник политики, лежащий в основе происходящих в ней изменений и определяющий тем самым границы и характер существования данной сферы общественной жизни.
Реальное политическое сообщество людей всегда формируется через их взаимодействие, предполагая как сотрудничество, так и соревновательность. В целом политический конфликт и представляет собой не что иное, как разновидность (и результат) конкурентного взаимодействия двух и более сторон (групп, государств, индивидов), оспаривающих друг у друга распределение властных полномочий или ресурсов. Конфликт — один из возможных вариантов взаимодействия политических субъектов. Однако из-за неоднородности общества, непрерывно порождающего неудовлетворенность людей своим положением, различия во взглядах и иные формы несовпадения позиций, чаще всего именно конфликт лежит в основе поведения групп и индивидов, трансформации властных структур, развития политических процессов.
Важно также и то, что конфликты, означая соперничество тех или иных субъектов (институтов) с одними силами, как правило, выражают их сотрудничество с другими, стимулируя формирование политических коалиций, союзов, соглашений. Тем самым политические конфликты предполагают четкое формулирование позиций участвующих в политической игре сил, что благоприятно воздействует на рационализацию и структуризацию всего политического процесса.
Конфликты, сигнализируя обществу и властям о существующих разногласиях, противоречиях, несовпадении позиций граждан, стимулируют действия, способные поставить ситуацию под контроль, преодолеть возникшие возбуждения в политическом процессе. Поэтому дестабилизация власти и дезинтеграция общества возникают не потому, что возникают конфликты, а из-за неумения урегулировать политические противоречия, а то и просто элементарного игнорирования этих коллизий. Только непрерывное выявление и урегулирование конфликтов может считаться условием стабильного и поступательного развития общества. (Конфликтологи подметили: если энергия людей распылена на решение множества властно значимых задач, а не концентрируется на каком-либо одном конфликте, такие социальные и политические системы, как правило, сохраняют больше возможностей поддерживать стабильность своего развития. Неоднородные внутренние конфликты, налагаясь друг на друга, способны предотвратить глобальный раскол общества, чреватый для последнего полной утратой жизнестойкости.)
Таким образом, можно утверждать, что только отдельные разновидности политических конфликтов носят действительно разрушительный для общества характер. В основном же (и, прежде всего в странах с гибкой, развитой системой социального представительства) выявление и урегулирование конфликтов дает возможность эффективно поддерживать целостность политической системы, сохранять приоритет центростремительных тенденций над центробежными.
Позитивная роль конфликтов особенно заметна в современную эпоху, поскольку непримиримые конфликты (в частности раннеклассовые противоречия между буржуазией и пролетариатом, о которых писал К. Маркс) относятся к политическому контексту XIX в. Нынешнее же столетие не только исчерпало условия, в которых собственность превратилась бы в предмет непримиримых противоречий между людьми, но и вооружило последних могучими средствами обуздания агрессивных политических сил. И подлинными знамениями нашего времени становятся гуманизация, постепенный переход приоритетов от групповых к индивидуальным ценностям, увеличивающие предпосылки для согласования и примирения позиций конфликтующих сторон.
Источники политических конфликтов ученые, как правило, видят в действии либо внесоциальных, либо социальных факторов. Чаще всего к внесоциальным факторам относятся многочисленные — в духе К. Лоренца — интерпретации различных видов политической напряженности, базирующиеся на признании сходства внутривидовой враждебности животных и агрессивности человека. Однако данные современной науки не подтвердили, что люди обладают повышенной склонностью именно к конфликтам, а не к, положим, альтруизму или солидарности с себе подобными.
Более достоверно объясняет природу политических конфликтов признание ведущей роли социальных факторов. Среди данного рода детерминант, как правило, выделяют три основные причины, лежащие в основе политической конфронтации. Прежде всего — это разнообразные формы и аспекты общественных отношений, определяющие несовпадение статусов субъектов политики, их ролевых назначений и функций, интересов и потребностей во власти, недостаток ресурсов и т.д. Эти, условно говоря, объективные источники политических конфликтов чаще всего детерминируют противоречия между правящей и контрэлитой, различными группами давления, представляющими интересы определенных сил и ведущими борьбу за части государственного бюджета, а равно и между всеми иными политическими субъектами системы власти. Внешнюю напряженность такого рода конфликтов, как правило, удается погасить достаточно легко. Однако искоренить источники конфликтной диспозиции сторон, различным образом включенных в политическую игру, можно только путем преобразований, либо меняющих саму организацию власти в обществе, либо реформирующих социально-экономические основания политической деятельности конкурирующих субъектов.
Ко второму основному источнику политических конфликтов относятся расхождения людей (их групп и объединений) в базовых ценностях и политических идеалах, в оценках исторических и актуальных событий, а также в других субъективно значимых представлениях о политических явлениях. Такие конфликты наиболее часто возникают в тех странах, где сталкиваются качественно различные мнения о путях реформирования государственности, закладываются основы нового политического устройства общества, ищутся пути выхода из социального кризиса. В разрешении таких конфликтов найти компромисс порой весьма трудно. Если же, как, к примеру, в современной России, идейные расхождения касаются основополагающих ценностей и приоритетов политического развития, достижения согласия между конфликтующими сторонами (например приверженцами коммунистических и либерально-демократических идей) при-ходится добиваться в течение весьма и весьма длительного времени.
В последние годы ряд западных теоретиков (Дж. Бергон, К. Ледерер, Дж. Дэвис и др.) выдвинули еще одну версию, объясняющую природу политических конфликтов — т.н. теорию человеческих потребностей. Эта концепция утверждает, что конфликты возникают в результате ущемления или неадекватного удовлетворения потребностей, составляющих самое человеческую личность. Сторонники этой позиции относят к базовым источникам конфликтов разные ценности: О. Надлер — идентичность, экономический рост, трансценденцию (внутреннее самораскрытие); Р. Инглхарт — безопасность, общественное признание, нравственное совершенствование и проч. Удовлетворение такого рода стремлений не может быть предметом купли-продажи, торга с властью, которая должна лишь видоизменять и совершенствовать политические структуры в целях наиболее полного и адекватного удовлетворения этих универсальных человеческих потребностей.

Понимание природы и специфических свойств политики неизбежно предполагает осознание ее связей и отношений с другими сферами общественной жизни. Испытывая влияние экономики, морали, права, художественной культуры, политика и сама оказывает на них определенное воздействие, обретая при этом новые свойства и качества.
В настоящее время в политической науке предпринимается немало попыток утвердить одностороннюю зависимость политики от иных сфер общественной жизни или данных сфер от политики. При сохранении случаев морализации политики, утверждения ее исключительной зависимости от права, культуры, религии или экономики все же в большинстве своем ученые предпочитают учитывать двойственный характер ее взаимоотношений с другими областями жизни — причинно-следственный и функциональный.
Политика, наряду с другими общественными подсистемами, рассматривается как специфический способ решения социальных проблем, предлагающий для этого собственные приемы, техники, процедуры. Например, решение тех или иных конфликтов возможно не только военными средствами, но и путем применения политических методов; при этом поиск компромисса, который способен устранить острые формы противоборства, может осуществляться и под влиянием экономических факторов и осуждения противоборствующих сторон общественным мнением и т. д.
Рассмотрим взаимосвязь политики с другими сферами общественной жизни (рис. 1).

Рис. 1. Взаимосвязь политики с другими сферами общественной жизни

Политика формируется на пересечении ряда исторических тенденций, и потому сущностные причины ее возникновения не могут быть объяснены исключительно экономическими причинами. В целом экономические процессы не являются «прародителями» политической сферы. Зависимость от них сказывается на содержании деятельности конкретных политических систем и режимов правления. Так, слабо развитая экономика, как правило, предполагает централизацию власти и усиливает авторитарные тенденции. Экономический же рост, повышение доходов на душу населения в целом способствуют развитию демократических тенденций.
В основном экономика оказывает то или иное воздействие на политику через социальную сферу, т.е. определяя материальное положение разных социальных групп и обусловливая тем самым дифференциацию социальных статусов их членов. В то же время как разновидность властно-государственного принуждения политика сохраняет значительные регулятивные способности воздействия на экономические процессы. И прежде всего в тех ситуациях, когда та или иная хозяйственная проблема приобретает значительный социальный масштаб и начинает затрагивать интересы значительной части населения или всего государства. В этом смысле характер политического влияния на экономику может быть трояким: позитивным, негативным или нейтральным.
Так, в настоящее время в России без целенаправленной помощи государства в принципе невозможно сформировать прочный рыночный сектор в экономической жизни страны, сделать его системообразующим сегментом всей экономической сферы. Вместе с тем политическое влияние определенных оппозиционных сил направлено на придание противоположного характера деятельности государства, которое, по их мнению, призвано заниматься преимущественно непосредственным регулированием экономических связей, вытесняя тем самым рыночные структуры на периферию экономических отношений.
Потребности современного общественного развития, необходимость демонополизации и демилитаризации российской экономики, борьба с коррупцией и теневой экономикой однозначно требуют повышения роли политических методов регулирования этих сторон экономических процессов. В то же время в зоне мелкого и семейного бизнеса, в сфере развития предпринимательства и других секторах экономики, где сегодня можно руководствоваться внутриэкономическими стимулами, принципами самоорганизации, государственно-политические методы должны уступать свое место иным формам социального регулирования. В любом случае политические методы регулирования должны использоваться лишь в тех секторах экономики, где не хватает внутренних источников самодвижения или требуются серьезные трансформации сложившихся порядков.
Как относительно самостоятельные сферы общественной жизни политика и право формируются на основе влияния множества общественных факторов и не могут зависеть лишь от взаимного воздействия друг на друга. По сути дела, их взаимоотношения определяются особенностями присущих им способов регулирования социального порядка и технологий применения государственной власти.
По существу политика как средство упрочения публичной власти по природе своей рассчитана на некое превышение законодательных полномочий субъектов, выступающих от лица государства. Эта способность политики поддерживается возможностью ее структур и институтов опираться не только на правовые механизмы, но и на непосредственную поддержку населения, его отдельных слоев, способных собственными средствами поддерживать правительство, партии, лидеров и т. д. Подобная неформальная поддержка населения, являясь показателем соотношения политических сил, и заставляет власти зачастую считаться с ней больше, чем с нормами законов.
Такое положение свидетельствует о том, что политика всегда учитывает влияние реальных, а не формальных социальных центров, тех сил, которые способны практически воздействовать на перераспределение ресурсов и принятие решений. Иными словами, политика прежде всего ориентирована на реальные ресурсы и силу участников, оспаривающих власть, а не на их формальные статусы. Поэтому, например, находившиеся в «розыске» чеченские авторитеты в свое время признавались почти что официальными партнерами федерального Центра, а регионы, нарушающие российскую Конституцию, не испытывают правовых последствий таких действий, обладая должным весом при принятии важных для Кремля решений, и т. д.
В свою очередь, система правового регулирования изначально сориентирована на регулирование всего социального пространства в целом, без выделения каких-либо групповых приоритетов. Не случайно главной регулятивной установкой в правовой сфере выступает равенство всех слоев населения и граждан перед законом. В этом смысле для права ничего не значат ни групповая солидарность, ни статусные интересы, ни локальные ценности, ни реальное влияние того или иного субъекта на власть.
Проблема соотношения политики и морали занимала и занимает умы мыслителей на протяжении не одного тысячелетия. Данная проблема ставилась еще легистами в Древнем Китае, Платоном, Н. Макиавелли, Т. Гоббсом и другими учеными. В центре проблемы всегда стояли вопросы нравственного воздействия на власть, способности общества к одухотворению политической конкуренции. В процессе эволюции политической мысли выкристаллизовались три крайних позиции по этим вопросам.

Все, что совершает человек, проходит через его сознание. Внутренними источниками его активности выступают потребности и интересы. Вне их учета невозможно понять истинный смысл, намерения и конкретные шаги в политике государств, партий, социальных групп и конкретных личностей. Эта устойчивая связь отмечается многими учеными и политиками. “Ближайшее рассмотрение истории убеждает нас в том, – писал Г. Гегель, – что действия людей вытекают из их интересов, и лишь они играют главную роль” .
В этой связи политические интересы представляют собой актуальную и достаточно сложную теоретическую проблему, уяснение которой позволяет понять логику деятельности различных политических сил, предвидеть развитие политических событий и процессов .
Понятие “интерес” (лат. interest – иметь значение) активно используется в различных отраслях научного знания. При этом исходное понимание термина везде восходит к толкованию в словарях Даля, Ожегова, Ушакова – “интерес” как значение, важность дела; внимание, возбуждаемое к кому (чему)-нибудь значительному, важному, полезному или кажущемуся таковым . В философско-политологическом ключе интерес понимается как причина действий индивидов, социальных общностей, причина, определяющая их социальное поведение .
Природа интереса представителями различных отраслей знания объясняется по-разному. Так, психологи, социологи, философы, правоведы говоря об интересе указывают прежде всего на свой предмет исследования. Поэтому в литературе существует несколько подходов (концепций) объяснения генезиса интереса .
Приверженцы “психологической концепции” интересов видят их первооснову в психологии человека и его сознании. Интересы, по их представлению, выступают в виде чувств, желаний, настроений и устремлений к удовлетворению потребностей.
Сторонники другого подхода исходят из того, что интерес объективен и связан всецело не с сознанием и волей, а с материальными условиями жизнедеятельности людей (“концепция объективного интереса”).
Представляется, что более правильным является подход тех, кто видит корни интереса в единстве объективного и субъективного. Дело в том, что возникновение и содержание интереса обусловлено объективными потребностями субъектов социальной жизни. То, что необходимо для функционирования и развития отдельных индивидов, социальных групп, государств и общества в целом, составляет предмет их интереса. И в этом смысле интерес – это такое отношение к действительности, которое направлено на обеспечение всякого субъекта всем необходимым для его существования и развития .
В то же время интерес – это отражение в сознании людей потребностей как объективных явлений, их осмысление и осознание. Процесс же осознания проявляется в избирательности и целенаправленной деятельности субъектов интереса, что подчеркивает его субъективность.
Для уяснения содержания интереса важным является также понимание взаимосвязи потребностей и интересов. Как известно, потребность означает недостаток чего-либо, нужду в чем-либо для нормального существования личности, социальной группы, государства и общества в целом. То, чем может быть удовлетворена потребность, составляет предмет удовлетворения потребности. В этой связи существующая ориентация на создание и усвоение предмета потребности выступает как интерес. Разумеется, наличие потребностей еще не дает ответа на вопрос, почему человек поступил так или иначе. Дело в том, что потребности лишь обусловливают активность, но само содержание активности определяется интересами. Одна и та же потребность может быть удовлетворена с помощью разных предметов. Поэтому на ее основе могут формироваться различные интересы по содержанию, характеру и направленности. Это говорит о том, что изучить интересы – значит уяснить не только содержание потребностей, но и возможные пути, формы и способы их оптимального удовлетворения.
Своей структурой интересы отражают: а) социальное положение субъекта интереса или совокупность его практических связей с обществом; б) степень осознания субъектом своего положения в обществе; в) идеальные побудительные силы или мотивы деятельности, направленные на вполне определенные объекты интереса; г) само действие субъекта в социальной среде обитания.
Таким образом, интерес, это отношение (осознанное и заинтересованное) субъекта к объекту, который является средством удовлетворения той или иной потребности индивида или социальной общности. При этом всегда происходит соотнесение (1) потребностей, (2) объектов, служащих средством их удовлетворения, (3) социальных условий жизнедеятельности субъекта (социальная Среда) и (4) способов удовлетворения тех или иных потребностей.
В зависимости от сферы действия и социального носителя интересы разделяются на экономические, политические, культурные, нравственные, эстетические, религиозные, военные. Особое место среди них занимают интересы политические.
Политический интерес – это избирательное отношение институциональных и социальных субъектов политики к общественно-политическим процессам, событиям и явлениям, реальная причина их политической активности, основанная на вполне определенных мировоззренческих принципах, убеждениях и установках. Иначе говоря, это тот внутренний осознанный источник политического поведения, который побуждает субъекты политики к постановке определенных политических целей и осуществлению конкретных политических действий по их достижению.

Политика и возникла в связи с необходимостью реализации таких интересов групп, которые затрагивали их общественное положение и не поддавались удовлетворению без вмешательства институтов публичной власти, предполагая использование методов принуждения. Таким образом, политика стала регулировать не все групповые интересы, а лишь те из них, которые затрагивали их властно значимые потребности и предполагали вовлечение в конфликт «третьей» силы в лице государства. Из-за стихийного характера такой конкуренции К. Мангейм называл политику «самостийной» величиной, т.е. явлением, не способным возникнуть в результате искусственной реконструкции.
Понятно, что интересы, заставляющие человека переступать грань политической жизни, в основном имеют не индивидуальный, а надперсональный, групповой характер. Они приобретают определенное значение для человека как представителя конкретного класса, нации, той или иной части населения. Поэтому импульсы политической жизни исходят оттуда, где различные общности, стремясь к реализации собственных целей, влияют на положение (цели, статусы, интересы) других слоев, вовлекая государство как посредника в урегулирование этих споров.
Учитывая сказанное, политику можно было бы определить как совокупность отношений, складывающихся в результате целенаправленного взаимодействия групп по поводу завоевания, удержания и использования государственной власти в целях реализации своих общественно значимых интересов. В этом смысле политика понимается как результат столкновения разнонаправленных действий групп, соперничающих и друг с другом, и с правительством, которое тоже являет собой особую группу и потому защищает не только общесоциальные, но и собственные интересы .
Как глобальный механизм регулирования социальных отношений политика есть способ рационализации межгрупповых конфликтов и институциализации межгруппового диалога, придания процессу конкуренции за власть в основном цивилизованных и мирных форм. При этом структура и строение политического взаимодействия не дают возможности какой-то одной стороне, достигая своей цели, игнорировать наличие и противодействие конкурентов. В противном случае политика вырождается в монополизацию власти, превращающую политическую «игру» за власть в форму административного диктата.
С момента своего зарождения государство служит тем центром силы, который способен принудительными методами организовать должное распределение ресурсов, статусов, ценностей. Вот почему даже там, где между собой конкурируют партии или иные участники политики, борьба внутренне нацелена на овладение той или иной частью полномочий этого института. Правда, в сфере международной политики не существует какого-то единого государства, но и там политические отношения складываются по поводу оспаривания прав того центра и источника силы, который де-факто временно обладает такими реальными возможностями и полномочиями (например, ООН, олицетворяющая действенность системы международного права, или НАТО, обладающее силовыми ресурсами, позволяющими ему в то или иное время выступать от лица международного сообщества).
По своему характеру политическое регулирование означает использование государством принудительных способов урегулирования, как бы «поверх» находящихся в распоряжении сторон ресурсов. Например, не зависимо от экономической обоснованности использования материальных ресурсов государство может перераспределить их в пользу наиболее нуждающихся членов общества или в силу политической целесообразности поддерживать убыточные предприятия, строить и разрушать рыночные связи и т.д. С этой точки зрения политика представляет собой способ упрощения конфликтов, когда все их многообразное содержание подводится под общий знаменатель государственной воли. Вместе с тем она возникает тогда, когда деятельность государства становится объектом заинтересованности различных групп, общим для активной части населения делом.

Смысл наличия государственных служащих в доведении воли господствующего класса до рядовых исполнителей этой воли, до граждан, организаций и юридических лиц. При этом господствующий класс может иметь как созидательные цели, так и цели разрушительные, что видно на практике современного российского государственного аппарата, провозглашающего разрушение потенциала Российской Федерации за благо присоединиться к свободному рынку, где конкурентный характер отношений как раз признает именно наличие потенциала.
От качества работы государственного служащего зависит качество самого общества, на государственной службе которого он служит. Народ судит обычно не по заявлениям и декларациям верхов, до которых ему практически не добраться, а по результатам контакта с непосредственным, нижним во всей государственной иерархии чиновником, на уровне местного управления, и если при необходимости получить пенсию, он обнаруживает, что самый мелкий чиновник говорит, что денег нет, а верхние чиновники ничего добавить не могут, то эти действия самого нижнего чина в государственной иерархии и есть характеристика эффективности всего государственного аппарата.
Федеральный закон РФ 199-ФЗ 1995 г. Об основах государственной службы Российской Федерации содержит специальную главу V Обеспечение эффективности государственной службы, которая, к сожалению в противоречие с её названием содержит предписания об организации органов управления государственной службой. Профессор Д.Н.Бахрах соответствующий параграф своего учебника, посвященный содержанию этой главы закона, называет «Управление государственной службой», что значительно точнее отражает суть регулируемых в главе правоотношений. Эффективность работы государственного аппарата, по моему мнению, заключается в прогрессивном движении всего общества, организуемом действиями государственных служащих. Если государственная служба работает хорошо, то атомные подводные лодки не взрываются, космические корабли не затапливаются, а граждане ритмично работают и исправно получают заработную плату. Ничего этого в современной Российской Федерации нет.
15 февраля 2002 года Нижегородский суд признал распоряжение мэра города Нижний Новгород о проведении эксперимента по альтернативной военной службе распоряжением с превышением полномочий. И незаконным. Однако никаких правовых последствий для мэра не последовало. Известно, что право сильно не тяжестью наказания, а его неотвратимостью. Безнаказанность нарушителей главный признак неэффективной работы государственного аппарата.
Способами изменения ситуации являются конституционные права народа на смену государственного аппарата, действия которого не отвечают его интересам. Однако, вопрос революций не тема данной научной и учебной работы. Закон позволяет воспользоваться приведенными выше методами влияния на качество работы государственного аппарата и его государственных служащих.
Свобода действий государственного служащего от имени представляемого им государства, свобода усмотрения при оценке конкретной управленческой ситуации и возможные в связи с этим злоупотребления заставляют продумывать систему контроля за деятельностью такого чиновника как со стороны властей, так и со стороны народа. Такой контроль может быть организован различными способами: периодически публикуемыми для всеобщего сведения отчетами государственного служащего о выполненной им на посту работе, декларациями о доходах и имущественном положении, правом гражданина вызвать государственное должностное лицо в административный суд для разбирательства правомерности его поведения на государственной службе и т.д. Но главным способом контроля законности деятельности государственного служащего является контроль вышестоящего должностного лица. Ибо если само вышестоящее в иерархии должностей лицо не будет выполнять своей контрольной функции, никакие правила не могут быть выполнены, за этим следуют анархия, беспорядок, развал.
В этом отношении примечательна научная дискуссия, является ли полномочие Президента РФ обеспечивать законность в стране его правом или обязанностью. Например, его право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Отличие президента, да и любого другого должностного лица от обычного рядового гражданина заключается в том, что он выполняет публичную функцию. Публичное право имеет в качестве своей основной категории не права или обязанности, а компетенцию. Это основное отличие публичного права от частного. Так, Положение о министерстве содержит перечень того, что оно имеет право делать, но этот же перечень является и перечнем обязанностей Министерства. То есть в публичном праве компетенция это не права свободной личности, а общественные обязанности лица публичного права. Я лично согласен с Д.Ю.Скуратовым, когда он говорит, что Президент не может, а обязан принимать участие в законотворчестве . Так как это частный случай трактовки компетенции государственного органа или должностного лица. Приостановление действия незаконного акта органа исполнительной власти субъекта РФ это прямая обязанность Президента, если он не делает этого, он является соучастником в правонарушении, покровительствует нарушителям.

Можно сказать, что пока не возникло сомнений, действия должностного лица презюмируются законными. Они обязаны выполняться их адресатами. Это так называемые оспоримые акты управления в отличие от актов ничтожных. Ничтожные же акты не порождают правовых последствий с самого начала, как незаконные.
Отказ работника от выполнения работ в случае возникновения опасности для его жизни и здоровья вследствие нарушения требований охраны труда либо от выполнения тяжелых работ и работ с вредными и (или) опасными условиями труда, не предусмотренных трудовым договором, не влечет за собой привлечения его к дисциплинарной ответственности. Эта диспозиция статьи 220 Трудового кодекса РФ проводится под гипотезой Гарантии права работников на труд в условиях, соответствующих требованиям охраны труда. Следует считать, что эта статья применима также и к труду государственных служащих. Поскольку при приеме государственного служащего на работу с ним заключается трудовой договор, как это следует из пункта 6 статьи 21 федерального закона РФ 199-ФЗ 1995 г. А лица, виновные в нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, привлекаются к дисциплинарной ответственности в порядке, установленном настоящим Кодексом, иными федеральными законами, а также привлекаются к гражданско — правовой, административной и уголовной ответственности в порядке, установленном федеральными законами, гласит ст. 419 Трудового кодекса РФ.
Пункт 4 статьи 14 Ответственность государственного служащего Федерального закона РФ 119-ФЗ от 31 июля 1995 года Об основах государственной службы Российской Федерации гласит, что Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием.
Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель. В истории известен случай, когда министр обороны РФ П.С.Грачев, всегда верно служивший Б.Н.Ельцину, получив от него приказ на расстрел Верховного Совета в октябре 1993 г., попросил дать этот приказ письменно. Б.Н.Ельцин такой приказ выдал , но после расстрела парламента П.С.Грачев перестал быть министром обороны РФ. Если справочник видных лиц в РФ 1993 года содержит положительные качества П.С.Грачева как военачальника , то подобная книга 1999 года уже не упоминает его среди лиц, отнесенных её составителями к федеральной элите.
Если же письменного подтверждения нет, как например в казусе генерала Родионова в Тбилиси, ответственность за действия, совершенные по указанию начальника, М.С.Горбачева, несет исполнитель.
Сложным правовым моментом в данном случае является определение субъекта, имеющего право определять, является ли приказ начальника соответствующим законодательству или нет. С точки зрения Б.Н.Ельцина расстрел им парламента совершенно правомерен, поскольку сам Ельцин считал парламент коммунистическим, а идеологию коммунизма, этот выросший благодаря коммунизму человек, признает преступной и не имеющей права на существование. Точно так же он, выросший под благотворным влиянием надежного и грозного ядерного зонтика все делает для развала армии и ликвидации ядерного оружия в Российской Федерации. То есть оценки общественных процессов практически всегда носят субъективный характер. Государственный аппарат не может нормально функционировать, если каждый государственный служащий на свой вкус будет оценивать, выполнять ли ему приказ или нет.
С этой же проблемой сталкиваются и буржуазные страны. Вот как пишет об этом в Великобритании Н.С.Крылова: последней общей чертой статуса персонала ключевых звеньев государственной машины является последовательное проведение начал личной субординации, обеспечивающее подчинение нижестоящих вышестоящим. Это гарантирует более полное претворение желаний руководства, необходимое для проведения в жизнь воли правящего класса. Разумеется, степень жесткости подчинения приказам начальства в различных ключевых звеньях неодинакова. В крайней форме она проявляется в вооруженных силах и полиции, где для достижения своих классовых целей буржуазии абсолютно необходимо беспрекословное исполнение приказов начальства. Военнослужащие, как упоминалось выше, подчинены нормам военного права, которое предоставляет офицерам широкие дисциплинарные полномочия по отношению к рядовым военнослужащим (право ареста, расследования, наказания, передачи дела в военный суд). Кроме того, в военном праве есть ряд составов преступлений, направленных на поддержание в армии твердой дисциплины. Любое сопротивление или неподчинение рассматривается в войсках как тяжкое воинское преступление мятеж . Полицейские подчиняются детальному дисциплинарному кодексу, а полицейские формирования строятся на началах жёсткой дисциплины, обеспечивающей беспрекословное выполнение команд и распоряжений начальства.

К государственным служащим применяются все известные виды юридической ответственности: дисциплинарная, административная, уголовная и материальная. За материальные последствия иногда отвечает государственный орган, где служит служащий. Случай, когда описано применение принципа внепартийности ответственности номенклатурных работников, приведен М.Восленским: председателя колхоза, растратчика, предают суду, только с предварительным исключением его из коммунистической партии .
Дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих в современном государственном аппарате Российской Федерации в силу её непосредственности, оперативности и возможности учета конкретной обстановки правонарушения совершенно компетентным в ситуации лицом вышестоящим начальником государственного служащего.
В федеральном законе РФ от 31 декабря 1999 года N 228-ФЗ О выборах президента РФ в статье 16 Статус члена избирательной комиссии дается определение непосредственного подчинения: Под непосредственным подчинением в настоящем Федеральном законе понимаются служебные отношения между руководителем и подчиненным, при которых первый обладает в отношении последнего властно-распорядительными полномочиями, то есть имеет право приема на работу и увольнения подчиненного или в пределах должностных полномочий имеет право отдавать ему приказы, распоряжения, давать указания, обязательные для исполнения, применять меры поощрения и дисциплинарного взыскания.
Вызывает научную дискуссию характер ответственности, если она применяется судом: трудовая, служебная или административная. Дисциплинарная ответственность это ответственность по подчиненности. По существу под дисциплиной понимают повиновение установленным порядкам. Сознательное выполнение своих обязанностей иногда предполагает неповиновение, например, при неправомерном приказе.
Основанием ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок. Можно считать должностным упущением и некачественные акты управления, издаваемые должностными лицами. В дальнейшем они могут порождать иски граждан. Так, Президиумом Высшего арбитражного суда РФ рассматривался казус, когда территориальная госналогинспекция 2 города Костромы обратилась в Арбитражный суд Костромской области с иском к индивидуальному предпринимателю Скрынник С.А. о взыскании 10 тысяч рублей заниженного дохода, штрафа в размере заниженного дохода и недоимки по подоходному налогу. Местный арбитражный суд быстро все требования инспекции удовлетворил, а Президиум Высшего арбитражного суда РФ установил, что уже вступил в действие новый Налоговый кодекс, которым ответственность смягчена и применима к данному казусу, и что штраф признается не равным заниженной налооблагаемой базе, а только 20% от её величины и другие обстоятельства не вполне судом изучены . То есть государственным служащим тоже свойственно совершать ошибки, может быть и не всегда по умыслу. Обычно такие последствия действий должностного лица не являются основанием для применения дисциплинарной ответственности.
Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя, указанного в пункте 1 настоящей статьи, гласит п.2 ст. 14 федерального закона РФ 199-ФЗ 1995 г.).
Кроме дисциплинарного проступка, особым основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности руководителя организации, его заместителей является требование представительного органа работников. Оно предусмотрено статьей 195 Трудового кодекса РФ. Там предусмотрено: Работодатель обязан рассмотреть заявление представительного органа работников о нарушении руководителем организации, его заместителями законов и иных нормативных правовых актов о труде, условий коллективного договора, соглашения и сообщить о результатах рассмотрения представительному органу работников. В случае, если факты нарушений подтвердились, работодатель обязан применить к руководителю организации, его заместителям дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения. Это либо широкая уступка профсоюзному движению, либо фикция, так как диспозиция статьи имеет совершенно безразмерные формулировки, легко подпадающие под субъективное толкование.
Дисциплинарные взыскания, предусмотренные ст. 192 Трудового кодекса РФ, отличаются большой лаконичностью: За совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:
1. замечание;
2. выговор;
3. увольнение по соответствующим основаниям.
Эта же статья ограничивает возможность установления иных взысканий: Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категории работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания. Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине.

Государственная служба это служба общественная, публичная, она не может быть изъята из под контроля общества на всех этапах ее прохождения. Специфика правового статуса государственного служащего, должностного лица заключается в том, что презюмируется свобода его действий в рамках его компетенции. Таким образом, это лицо приобретает иногда чрезвычайно важные для людей полномочия. Так, должность президента страны Б.Н.Ельцин использовал для социальной революции, при которой граждане лишились как производственного потенциала, так и многих социальных завоеваний советского периода. Волей одного должностного лица приватизируются, присваиваются крупнейшие предприятия, связанные с жизнью массы народа. Например, постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 8 апреля 1998 г. 2364-П ГД О незаконных действиях исполняющего обязанности Председателя Правительства РФ С.В.Кириенко по передаче Грузии объектов недвижимости российских военных баз, находящихся на территории Грузии отмечается, что договор между РФ и Грузией не ратифицирован и не вступил в силу, а собственность согласно ст. 7 договора передается с момента вступления договора в силу. С.В.Кириенко предписывает Министерству обороны РФ своим распоряжением от 24 марта 1998 года 405-р исполнять не вступивший в силу международный договор, что противоречит статьям 20, 23 и 24 Федерального закона О международных договорах Российской Федерации.
Подпись государственного служащего в некоторых особо важных для государства случаях требует своего подтверждения иными государственными органами, так, международные договоры сначала парафируются, потом ратифицируются представительными органами. Государственная Дума специально принимала акты, чтобы прекратить получение иностранных займов правительством В.С.Черномырдина, когда эти займы активно разворовывались. В случае непредставления таких соглашений на ратификацию международные финансовые организации уведомляются о недействительности для России таких соглашений, подписанных от имени России любым должностным лицом. Заявление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О переговорах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по вопросам получения дополнительных зарубежных кредитов».
Федеральный закон РФ 119-ФЗ от 31 июля 1995 года Об основах государственной службы Российской Федерации, принятый Государственной Думой ФС РФ 5 июля 1995 года уже в ст. 1 Государственная должность, в самом определении предусматривает положение об ответственности: Государственная должность — должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее — государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Правильно организованная система мер контроля за государственным служащим условие эффективности деятельности государственного аппарата.
Государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан .
Среди способов практической организации контроля за законностью деятельности государственных служащих можно назвать, во-первых, те, которые являются внутриаппаратными, например, личные действия государственного служащего и его начальника: отчеты, представление декларации о доходах и т.д., и, во-вторых, те, которые требуют институционального закрепления, это вся система правоохранительных и правообеспечивающих органов: следствие, суды, тюрьмы.
Доступность гражданину механизма контроля общества над своим порученцем-чиновником показывает степень демократичности общества. Демократичность заключается в степени участия граждан в делах общества. Среди технических приемов контроля над аппаратом буржуазная наука приводит к судам административной юстиции. Советская система давала прием отзыва депутата, но российские демократы отменили его при перестройке.

Принципы — это основополагающие идеи (требования), определяющие в своей совокупности идеальную конструкцию (модель) государства, которое могло бы называться правовым. Их формирование обусловлено объективными и субъективными факторами: уровнем развития культуры, науки, образования и других элементов, составляющих совокупный интеллект данной общественной системы; нравственно-духовным потенциалом общества, который выражается в признании большинством населения справедливым, а значит, и правовым существующего государственного устройства; наличием или отсутствием стабильного механизма реализации правовых начал в деятельности государственных органов; степенью освоения конкретным человеком права как собственной свободы, осознанной и в необходимых случаях и необходимых пределах им самим ограниченной.
С учетом исторических данных, общественной и государственной практики и с позиций современного научного знания можно выделить такие принципы правового государства.
1. Принцип приоритета права. В литературе при характеристике правового государства очень часто употребляется термин «господство права», происхождение которого, очевидно, связано с английским «rull of low» — «правление права» или «господство права». Русский перевод данного термина не адекватен вкладываемому в него содержанию и точнее было бы говорить о приоритетности права. Это поможет избежать, с одной стороны, трактовки права как средства подавления и насилия, а с другой — фетишизации права как самодовлеющего и самоуправляющегося явления.
Принцип приоритета права может быть раскрыт при усвоении следующих моментов. Во-первых, право неразрывно связано с человеком, это сторона его бытия, универсальное средство общения и гарантия нормального образа жизни. Во-вторых, государство не единственный источник формирования права. Во многих случаях оно лишь оформляет, облекает в правовую форму либо естественно-правовые требования, либо волеизъявление всего народа (общества), выраженное через референдумы, либо положения, сформировавшиеся в ходе общественной практики, в особенности судебной. В-третьих, право возникло раньше, а потому носит более естественный характер, чем государство. По одной из версий, государство возникло из необходимости организационно-властной, силовой поддержки правовых установлений в обществе в целях его нормального функционирования.
Великие мыслители- «одиночки» догадывались о происхождении права и его роли в жизни людей, но лишь сейчас можно сказать, что человечество постепенно, но последовательно осознает эту его роль и выбирает право в качестве приоритета в своем развитии. Отсюда необходимость ограничения государственной власти, связанности правом деятельности государственного аппарата, ориентирование государства на защиту прав и свобод человека.
В конечном счете приоритет права означает: а) рассмотрение всех вопросов общественной и государственной жизни с позиций права, закона; б) соединение общечеловеческих нравственно-правовых ценностей (разумность, справедливость) и формально-регулятивных ценностей права (нормативность, равенство всех перед законом) с организационно-территориальным делением общества и легитимной публичной властной силой; в) необходимость идеологически-правового обоснования любых решений государственных и общественных органов; г) наличие в государстве необходимых для выражения и действия права форм и процедур (конституции и законов, системы материальных и процессуальных гарантий и т.д.).
2. Принцип правовой защищенности человека и гражданина. Сразу следует подчеркнуть, что данный принцип носит первичный, комплексный, непреходящий и абсолютный характер.
Человек как разумное и общественное существо в процессе своей жизни, общения с себе подобными создает различные организационные формы своего существования и устанавливает приемлемые для себя правила игры, нормы поведения. В этом смысле право и государство производны от человека.
Комплексность заключается в том, что названный принцип лежит в основе всех взаимосвязей гражданина как с государством и его органами, так и с другими общественными образованиями, другими гражданами в рамках правовых отношений по поводу самых различных объектов.
Непреходящий характер указанного принципа обусловлен естественным происхождением права, возникшего, по существу, из стремления человека сохранить, защитить свои жизнь, свободу, здоровье и т.д. Иными словами, право возникло и существует как разумная сторона бытия, мера свободы человека.