РСФСР, как уже отмечалось, была принципиально новым типом государства. Но она стала также и новой формой объединения.
Эта форма вырисовалась не сразу. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, провозгласившая Россию федерацией, не определила ее конкретной формы. Анализ документов III Всероссийского съезда Советов позволяет сделать вывод, что ни резолюция о федеральных учреждениях, не говорят об автономии. Не говорится в упомянутых актах и о союзном государстве. Правда, Декларация упоминает о «союзе свободных наций», но союз наций — это еще не обязательно союзное государство. Союз наций может быть и в государстве с автономными включениями. Он был даже в унитарных, но многонациональных советских государствах (например, в Казахской, Татарской, Башкирской республиках). Союз наций — это понятие не правовое, а общеполитическое.
Следует прийти к выводу, что III Всероссийский съезд Советов, провозглашая федерацию, оставил вопрос о ее форме открытым. Такое положение, очевидно, не случайно. Сохранившийся рукописный экземпляр Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа показывает, что Ленин тщательно редактировал текст . Декларация принималась ВЦИК, а затем — дважды съездом. Следовательно, при желании ее можно было конкретизировать. Очевидно, законодатель умышленно оставил формулировку столь широкой. Весьма небольшой опыт государственного строительства — меньше трех месяцев — не позволил еще определить, какая форма федерации окажется лучше. Было и второе, главное, обстоятельство. Коммунистическая партия хотела предоставить народам России наиболее неограниченное право выбора формы государственной жизни, чтобы потом, обобщив их пожелания, сделать соответствующий вывод. Именно эта мысль и проведена в ч. IV Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа.
Практически развитие РСФСР после III съезда Советов пошло по линии создания автономных республик. Некоторые из возникавших в РСФСР в 1918 г. советских республик прямо называли себя автономными (Туркестан, Терская), другие (Кубано-Черноморская, Северо-Кавказская) просто объявляли себя частью РСФСР. В то же время эти республики присваивали себе такие широкие права, что трудно сказать, чем они отличались от независимых советских республик.
Конституция РСФСР 1918 года закрепляет практику создания автономии внутри РСФСР. Статья 11 ее говорит, что «…. автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику».
Практически эта норма была реализована в конце 1918 г. образованием Трудовой коммуны немцев Поволжья, в 1919 г. — образованием Башкирской АССР, а затем массовым строительством автономных единиц, развернувшимся с 1920 г. С этого времени лицо РСФСР как государства с автономными включениями вырисовалось вполне определенно.
Для РСФСР как государства такого рода уже в пору ее становления был свойствен специфический способ возникновения федеративных отношений, отличный от порядка образования союзного государства.
Для союзного государства характерен договорный способ оформления. При этом естественно, что в него объединяются уже существующие самостоятельные государства. РСФСР возникла иным путем. В основе ее образования лежал не договор, а закон. Она была провозглашена законами, принятыми III Всероссийским съездом Советов. При этом в данный момент не существовало еще ни одного из субъектов тех федеративных отношений, которые позже сложились внутри РСФСР.
Вряд ли можно согласиться что одной из причин провозглашения федерации в России явилась необходимость «сохранения национальных государств» . В момент провозглашения РСФСР сохранять еще было нечего, надо было создавать национальные государства. Говоря о порядке возникновения федеративных отношений в РСФСР, нужно, правда, отметить, что в резолюции «О федеральных учреждениях Российской республики», в ст. 5 предусматривается порядок, несколько похожий на договорный: «Способ участия советских республик отдельных областей в федеральном правительстве: равно как разграничение сферы деятельности федеральных и областных учреждений Российской республики определяется: Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и центральными исполнительными комитетами этих республик».
Если закон допускал, таким образом, первоначально некоторые элементы договорности, то на практике не получалось и этого. Ни одна из автономных республик, возникших в 1918 г., не заключила какого-либо соглашения с РСФСР, их ЦИК не вступали в какие-либо контакты по этому поводу.
Дело ограничилось лишь тем, что республики сразу по образовании заявляли о своем желании жить в составе РСФСР, что означало положительный ответ на призыв Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа самим определить свою судьбу. Здесь можно, конечно, увидеть нечто похожее на договор: центральная власть в лице III Всероссийского съезда Советов делала предложение образовать национальные государства, местные органы отзывались на это предложение согласием.