Введение

Если органы внутреннего управления вообще возникают в государстве сравнительно поздно, то то же самое, в частности, следует сказать и о тех государственных учреждениях, которые имеют своей задачей содействие интеллектуальному развитию общества и отдельных лиц. О причине позднего возникновения внутреннего управления мы говорили выше; та же причина обусловливала и сравнительно позднее происхождение административных органов народного образования, а вместе с тем, конечно, и органов учебных. Но в отношении народного образования отыскивается еще особая причина объясняющая, почему в этой области государство лишь сравнительно с недавнего времени выступает со своей вспомогательной деятельностью; причина эта заключается в крайне медленном развитии в самом обществе потребности в образовании и интеллектуальном развитии.

Вместе с тем к носители верховной власти, как представители целого государства, в значительной степени отражающие на себе характер общества, лишь с большим трудом и в течении очень долгого времени успевают возвыситься до признания народного образования одним из главнейших факторов культурной жизни вообще; только после усвоения этой истины носителей государственной власти выступают со своей деятельностью на помощь народному развитию, возлагая эту деятельность на свои административные органы. Сказанное относятся не только к России, но и ко всем европейским и неевропейским государствам.

Конечно, каждое общество, на какой бы ступени политического развития оно ни находилось, имеет известный уровень интеллектуального развития; этот уровень медленно, но непрерывно возвышается, сначала под влиянием различного рода социальных факторов и только позднее под влиянием, между прочим, и фактора политического. Как в России, так и в западноевропейских государствах, образовательные административные органы появляются не ранее возникновения, так называемого, абсолютного государства; до этого момента уровень интеллектуального развития в европейских обществах поднимался, главным образом, под влиянием факторов социального свойства. Хотя отдельные меры по народному образованию и предпринимались в России еще с древнейших времен, однако, возникновение административных органов, на которые специально была возложена обязанность заботиться о распространении в народе образования, относится лишь к концу XVIII столетия.

Целью данной работы является рассмотрение Министерства народного просвещения и его институтов на местах ХIХ – начале ХХ вв.

Развитие административных органов народного образования

С начала XIX века, как самое образование, так и административная его организация, вступают в новую стадию. Впервые возникает самостоятельный центральный орган по делам народного образования — это министерство народного просвещения.

Сознавая великое значение образования и влияние его на народную жизнь, император Александр I обратил на эту часть свое особенное внимание и с большим старанием разрабатывал, вместе со своими ближайшими сотрудниками, план преобразования этой части. Трудность предпринятого дела заключалась, конечно. в том, что приходилось в одно и то же время и создавать школы различных видов и типов и впервые организовать центральное административное учреждение, на которое можно было бы возложить дальнейшую работу по распространению народного образования. Что касается самого характера образования, то в начале XIX века хорошо уже сознавали, что одного профессионального образования недостаточно, и что прежде всего следует подумать о системе общего образования. Оба вопроса, т.е. вопрос о системе образования и вопрос об административной его организации обсуждались в известном неофициальном комитете; проекты были представлены Лагарпом. Новосильцевым, бароном Клингером. Если члены комитета не всегда сходились в мнениях о системе образования, то все единогласно стояли за необходимость образования особого центрального органа; о названии этого органа также возникли разные мнения: одни предлагали назвать его министерством «общественного воспитания», другие советовали заменить слово «воспитание» более скромным словом «образование»; наконец, порешили на том, чтобы назвать это министерство «министерством народного просвещения».[1]

Целью министерства народного просвещения и главною задачей, возложенною на министра этой части манифестом 8-го сентября 1802 года, является забота о воспитании юношества и распространении наук. В указе об учреждении училищ мы читаем: «народное просвещение в Российской Империи составляет особую государственную часть, вверенную министру сего отделения и, под его ведомством, распоряжаемую главным училищ правлением. Таким образом, главным орудием, посредством которого министру народного просвещения поручено было достижение столь высоких целей, является главное правление училищ. Это установление есть ни что иное, как учрежденная Екатериною II, в 1782 году комиссия, цель образования которой была приблизительно та же, что и министерства народного просвещения. По мнению Ф. Булгарина, учреждение это перепило к нам из Польши, где оно существовало под именем «воспитательной комиссии» (Kommissya Edukaciyna). С возникновением министерства народного просвещения, Екатерининская комиссия была переименована в «главное правление училищ», а председатель ее был назначен министром народного просвещения. «С учреждением министерства, говорит Сухомлинов[2], был усилен личный состав комиссии и вверено ей высшее управление всеми учебными заведениями империи, которые она обязана была разделять по полосам или провинциям, т.е. по учебным округам». Вся деятельность министерства народного просвещения, на первых порах его существования, сосредоточивалась, таким образом, в «главном правлении училищ». В состав этого учреждения должны были входить попечители университетов и их округов и другие члены по назначению Верховной власти. Так, на первый раз, в состав «правления» вошли: попечитель Виленского учебного округа и товарищ министра иностранных дел кн. Ад. Чарторижский, Харьковского округа, гр. Северин — Потоцкий, Дерптского — Клингер, Московского — Муравьев, Петербургского — Новосильцев, товарищ министра внутренних дел Строганов, академики Фус и Озерецковский и, наконец, генерал-майор Хитров. Как видим, в состав правления входили, между прочим, наиболее приближенные к государю лица, участвовавшие в совещаниях неофициального комитета. Члены главного правления в звании попечителей учебных округов, обязаны были заботиться каждый об устройстве своей части и представлять о всех текущих делах отчеты министру Главною обязанностью правления поставлялось учреждение университетов, которые, с своей стороны, могли бы явиться деятельными его помощниками и приняли бы на себя управление всеми училищами.[3] Университеты являлись, следовательно, учреждениями непосредственно подчиненными главному правлению. Указом 26 Января 1803 года учреждалось шесть университетов, в число которых вошли три уже существовавшие — в Москве, Вильне[4] и Дерпте и три образованные вновь — в С.-Петербургском округе, Казани и Харькове; кроме того, предполагалось учредить еще, по мере возможности, в Киеве, Тобольске и Устюге Великом. Благодаря таким благодетельным начинаниям, министерство народного просвещения вскоре приобрело общее сочувствие и заняло среди других министерств одно из самых видных мест; вместе с тем и вообще царствование императора Александра I, замечательное коренною реорганизацией административного строя, по справедливости может быть названо также эпохой возрождения умственной жизни русского общества; без университетов — этих рассадников истинного просвещения и органов науки — не было бы возможно дальнейшее гражданское развитие России.

Будучи наиболее озабочено распространением в обществе образования, путем создания необходимых для этого условий — учебных заведений, правительство начала текущего столетия не придавало особенно большего значения детальной разработке вопроса об административной организации этой части. Вот почему первое время министерство народного просвещения остается почти неорганизованным и действует чрез вышеупомянутое правление. Самая компетенция его не была точно определена; к его ведомству были отнесены, между прочим, такие вопросы, как цензура медицинских сочинений, производство в ученые медицинские степени, рассмотрение опытов, открытий и т. п.; в его ведении находились, между прочим, медицинский совет, медицинские учебные заведения и архивы.

«Общее учреждение министерств» яснее определило предметы, относившиеся к ведомству рассматриваемого министерства, говоря что сюда относятся: «все ученые общества, академии, университеты, все общие учебные заведения, исключая духовные, военные и те училища, кои особенно учреждены для образования юношества к отдельной какой либо части управления, как-то: горный корпус и другие ему подобные установления, кои, находясь в особенном ведомстве, сохраняют однако же в делах общих нужную связь а сношение с министром просвещения».[5] Что касается самой организации министерства, то она дана была ему только в 1817 году, когда, с присоединением к нему дел всех вероисповеданий, оно получило название «министерства духовных дел и народного просвещения».

Министерство духовных дел и народного просвещения должно было иметь в своем ведомстве дела духовные всех вероисповеданий и дела по народному образованию. Мотивом такого соединения являлось желание, чтобы «христианское благочестие, как выражено в манифесте, было всегда основанием истинного просвещения»; следовательно, соединение в одном ведомстве обоих указанных предметов не было только внешним, но имело в своем основании определенную идею. Едва ли мы ошибемся, если скажем, что источником подобного рода мероприятий в области управления народным образованием является тогдашнее поэтическое и мистическое направление мышления, проникшее как в высшие слои общества, так и в самое правительство. Император Александр I, после многих испытанных им неудач, усомнился в правильности своих прежних воззрений и сошел с того пути, по которому следовал с начала своего царствования; желая вместе с тем найти успокоение для своего душевного мира, он отдавался религиозному настроению, что должно было отразиться и на характере государственной деятельности.

В состав вновь образованного министерства, согласно с характером вверенных его ведению предметов, вошли: 1) департаменты — духовных дел и народного просвещения, 2) главное правление училищ, 3) комитеты — ученый и хозяйственный.

В департаменте духовных дел сосредоточивалось управление делами всех вероисповеданий; следовательно как теми, которые до этого времени всецело ведались Св. синодом, так и теми, управление которыми было возложено ранее на особое учреждение — «главное управление духовных дел иностранных исповеданий». С передачей духовных дел православного исповедания в ведомство министерства народного просвещения, должны были возникнуть особенно тесные отношения между этим министерством и синодом. Это на деле, конечно, и обнаружилось и при том в форме подчинения синода министерству. Для всякого понятно, что это было явление не нормальное; синод в течение целого столетия по своем образовании оставался высшим в государстве учреждением по делам церковного управления; если в течение XVIII века наблюдаются иногда ограничения его власти, то исключительно в отношении его хозяйственной деятельности и притом в пользу сената. Теперь же министр духовных дел и народного просвещения стал к синоду в те же отношения, в каких стоял к сенату генерал-прокурор, несмотря на то, что в самом синоде была должность обер-прокурора.[6] Подчиненные отношения синода к министру духовных дел и народного просвещения, в частности, выразились в том, что синод обязан был представлять министру мемории, рассматривать по предложению министра вторично решенные уже дела, представлять ему протоколы своих заседаний, доклады государю, отчеты о делах. Министр объявлял синоду Высочайшие повеления, сносился по духовной части с прочими министрами, присутствовал в заседаниях синода; ему непосредственно были подчинены прокуроры синодальных контор;духовно-учебная часть также была поставлена в зависимость от рассматриваемого министерства, подчинена ему была и комиссия духовных училищ.

Управляя делами иностранных исповеданий, министр духовных дел и народного просвещения стал в отношения начальника к таким учреждениям, как римско-католическая коллегия и другие органы церковного управления разных вероисповеданий.

Что касается управления делами народного образования, то оно перешло во вновь образованный департамент этого названия, главное же правление училищ низошло на степень простого министерского совета, причем главною задачей, возложенною на правление было: составлять правила для учебных заведений, разрешать вопросы по удостоверению ученых званий, снабжать училища пособиями и проч. Министр имел, однако, право вносить на рассмотрение правления всякого рода дела, по своему усмотрению; этим правом, как известно, пользовались все министры по отношению к своим советам. Подобно этим последним, и правление училищ пользовалось лишь совещательным голосом, уступая в степени власти министру. В состав главного правления по прежнему входили все попечители учебных округов во время их пребывания в Петербурге, члены по назначению Верховной власти и лица временно приглашаемые по усмотрению министра. К составу главного правления относились также ученый и хозяйственный комитеты; первый имел своей задачей занятия по ученой части, в видах чего на него возлагалось рассмотрение учебников и всякого рода книг и проектов по ученой части, издание журнала департамента народного просвещения, возникшего еще в 1802 г. под именем «периодического сочинения».[7]

Решения ученого комитета подлежали утверждению главного правления. Хозяйственный комитет заведовал всеми экономическими вопросами по департаменту народного просвещения. В таком виде существовало министерство духовных дел и народного просвещения без всяких перемен в продолжении семи лет. В 1824 году духовные дела православного исповедания были отделены от министерства и снова введены в ведомство синода под именем отделения духовных дел греко-российского исповедания; в ведомстве же министерства народного просвещения, как оно вновь стало называться, были оставлены дела по народному просвещению и духовные дела иностранных исповеданий; последние в 1832 году были переданы в ведомстве министерства внутренних дел; в замену того, на министерства внутренних дел; в замену того, на министерство народного просвещения в 1834 году была возложена обязанность собирания и издания источников отечественной истории, а в следующем году заведование цензурой, в видах чего при нем были образованы «археографическая комиссия» и «главное управление цензуры»; последнею министерство заведовало в течение более, нежели четверти века; в 1862 году признано было необходимым передать ее вновь в министерство внутренних дел.

Современная организация министерства народного просвещения

Вышесказанным определяется уже отчасти современная организация министерства народного просвещения; все те учреждения, которые получили в течении всего периода существования этого министерства более или менее устойчивое положение, сохраняются и до настоящего времени. Главное правление училищ усвоило себе не только значение, но и название совета министра, имеющего свои особенности, как в отношении организации, так и в отношении предметов ведомства. В состав совета, под председательством министра, входят: товарищ министра, директор департамента, председатель ученого комитета и два штатных члена по назначению Государя; но усмотрению последнего число назначаемых таким образом членов может быть в отдельных случаях и увеличиваемо. В состав совета, кроме того, входят попечители учебных округов в бытность их в Петербурге; таким образом, в совете постоянно присутствует попечитель Петербургского учебного округа. Состав совета может быть и еще более расширяем, так как в него приглашаются по делам соответствующих ведомств: председатель археографической комиссии, непременный секретарь академии наук, директор Николаевской обсерватории и ректоры университетов в бытность их в Петербурге или в особых чрезвычайных случаях, по усмотрению министра: все эти лица по делам им вверенным, или по тем, для которых они приглашены, подают голос на правах членов совета. Таким образом, в состав совета входят не только представители администрации, но и науки, что вполне соответствует и самым задачам этого учреждения. В отношении этих последних совет, согласно с общим учреждением министерств, рассматривает всякого рода вопросы, которые находит нужным предлагать ему министр, но кроме того, в силу самого закона, в совете министра народного просвещения должны рассматриваться: 1) проекты законов по учебной части и вопросы по преобразованию тех или других учреждений данного ведомства; 2) годовая денежная смета министерства и годовые отчеты по всем учреждениям подведомственным министерству; 3) хозяйственные вопросы и 4) дела, относящиеся до внутреннего устройства учебных заведений и внутреннего их управления в учебном и воспитательном отношении; дела этой категории рассматриваются предварительно в ученом комитете. Отсюда мы видим, что совет министра, принявши в свое ведение дела прежнего хозяйственного комитета, является в настоящее время высшим в государстве хозяйственно-педагогическим учреждением по ведомству народного просвещения. Однако, по степени своей власти, он стоит гораздо ниже других сходных с ним учреждений, какими являются напр. военный совет, медицинский совет и др., он сохраняет, согласно общему учреждению министерств, лишь совещательное значение и постановления его получают силу лишь по согласии с ними министра. В 1895 году при министерстве учреждена должность юрисконсульта, хотя закон и не определяет, в чем собственно должны состоять обязанности этого лица.[8]

Вся текущая административная деятельность министерства возложена на департамент народного просвещения, который в то же время служит исполнительным органом в отношении вопросов, решенных в совете министра и в ученом комитете. В 1893 году в составе департамента образовано особое отделение для заведования промышленными училищами, в видах содействия развитию промышленного образования.

Задачи и обязанности ученого комитета остаются, в общих чертах, прежние; рассмотрение педагогических вопросов, учебных пособий, изданий, рекомендуемых для учебных заведений, сочинений, предназначенных для поднесения Государю Императору и Особам Императорской фамилии, предположений об ученых экспедициях, командировках и других предприятиях по ученой части, проектов учреждения ученых обществ и т. п. Вот главнейшие задачи рассматриваемого учреждения.[9]

Обязанность археографической комиссии осталась прежняя — систематическое издание источников отечественной истории, в видах чего в состав комиссии, под председательством лица, назначенного Верховной властью, входит определенное число членов, сотрудников, корреспондентов и художников. Наконец, при министерстве народного просвещения образованы: 1) «редакция журнала министерства народного просвещения», имеющего целью обнародование постановлений и распоряжений по данному ведомству, а равно и вообще ознакомление этого ведомства с ходом учебной части, как в России, так и в других государствах; 2) особый «газетный разряд» для заведывания «С.-Петербургскими ведомостями» и «S.- Petersburger-Zeitung», 3) особая комиссия из лиц от разных правительственных учреждений, изъявивших согласие принять участие в международном обмене изданий по части наук и искусств; 4) архив министерства для хранения всех оконченных дел разных учреждений министерства.

Первоначальное устройство управления системой образования на региональном уровне было связано с университетами. Причем, когда учебные заведения среднего и начального образования были подчинены университетам и пока все управленческие функции осуществлялись университетами, в нормативных документах использовался термин «округ такого - то университета».

Таким образом, и название округа, и установленный законом порядок решения организационно-управленческих и кадровых вопросов, и определение единого лица для высшего руководства университетом и подведомственными ему учебными заведениями определяли центральное место университета в структуре округа в качестве регионального органа управления образованием.

Заключение

Из всего вышеизложенного о министерстве народного просвещения в России следует, что это министерство, возникнувшее, наряду с другими, в начале текущего столетия, впервые явилось специальным центральным органом по делам народного образования, После некоторых колебаний в отношении характера заведуемых предметов, данное министерство уже в течение тридцати -лет существует без всяких существенных изменений, имея в своем ведении исключительно вопросы образования; это обстоятельство выгодно отличает его от многих других министерств, имеющих более или менее разнохарактерную компетенцию. В большинстве важнейших западно-европейских государств заведывание делами образования находится обыкновенно в связи с некоторыми другими предметами, в соответствии с чем находится и название министерства; так, во Франции и Португалии в этом министерстве ведаются изящными искусства; в Австро-Венгрии, Пруссии, Дании, Швеции и Норвегии в одном и том же министерстве ведаются дела народного образования и церковного управления. В Бельгии и Соединенных Штатах Америки дела просвещения соединены со многими другими делами в министерстве «внутренних дел и народного просвещения». В Испании — в министерстве «народного просвещения, торговли и земледелия»; в Италии и Англии существуют самостоятельные министерства народного просвещения; в последней образовано даже два министерства — одно для заведывания первоначальным образованием, другое — науками и искусствами, хотя ни то, ни другое не называется министерством.

Все вышеизложенное о министерстве народного просвещения свидетельствует о том, что его организация в европейских государствах не представляет однообразия, что одни государства ставят это министерство самостоятельно и отдельно от прочих ведомств, другие, напротив, дело управления народным образованием соединяют с посторонними ведомствами; в одних государствах вся организация носит чисто бюрократический характер, в других к участию в управлении этим делом привлекается в весьма значительном числе элемент общественный, наконец, в некоторых дело образования находится почти всецело в руках самого общества, и административная организация государства имеет лишь самое слабое развитие. Типичными представителями этих трех систем являются Пруссия, Франция и Англия. Административная организация образования в России примыкает, очевидно, к первой.

Список литературы

1. Материалы для истории образования в России. Жур. Мин. Народ. Просв. ч. CXXVIII, стр. 13. 1865 г.

2. Ферлюдин П. Исторический обзор мер по высшему образованию в России. Выпуск 1. Академия Наук и университеты. Саратов, 1893.

3. Рождественский СВ. Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения. 1802-1902. СПб., 1902.

4. Медынский Е.Н. История русской педагогики до Великой Октябрьской социалистической революции. Учебник для пед. вузов. Изд. 2-е, испр. и доп. М., 1938.

5. Аврус А. И. История российских университетов. Очерки // Межрегиональные исследования в общественных науках. Вып. 1. М., 2001.

[1] Богданович. История I. Прилож. стр. 85-86.

[2] Материалы для истории образования в России. Жур. Мин. Народ. Просв. ч. CXXVIII, стр. 13. 1865 г.

[3] Пол. Соб. Зак. № 20597 ст. 19.

[4] В Вильне еще в 1599 году была основана высшая школа под именем академии, которая в 1803 году получила новое устройство и была переименована в университет. См. Булгарина, Воспоминания, V, 250.

[5] Пол. Собр. Зак. № 24686, § 11.

[6] Ферлюдин П. Исторический обзор мер по высшему образованию в России. Выпуск 1. Академия Наук и университеты. Саратов, 1893.

[7] Рождественский СВ. Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения. 1802-1902. СПб., 1902.

[8] Медынский Е.Н. История русской педагогики до Великой Октябрьской социалистической революции. Учебник для пед. вузов. Изд. 2-е, испр. и доп. М., 1938.

[9] Аврус А. И. История российских университетов. Очерки // Межрегиональные исследования в общественных науках. Вып. 1. М., 2001.