Оглавление
Введение________________________________________________________ 3
Глава 1.
Характеристика исполнительной власти России_________________ 5
Глава 2. Понятие и
система органов исполнительной власти субъектов РФ_ 11
2.1. Система и классификация органов
исполнительной власти___________ 11
2.2. Органы исполнительной власти субъектов РФ_____________________ 15
2.3. Территориальные органы
федеральных органов исполнительной власти 25
Заключение_____________________________________________________ 28
Список источников и
литературы___________________________________ 30
Приложение 1___________________________________________________ 32
Приложение 2___________________________________________________ 33
Введение
В России формируется правовое государство, которое должно
представлять собой систему органов и институтов, обеспечивающих нормальное
функционирование гражданского общества на основе права, защиту прав и свобод
каждого гражданина, подъем экономики и духовный прогресс народа.
Согласно ст. 10 и 11 Конституции, государственная власть в
Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей — на
законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов
ведения и полномочий между Российской Федерацией и органами государственной
власти ее субъектов.
Органы судебной власти призваны в соответствии со ст. 118
Конституции рассматривать конституционные, уголовные, гражданские и
административные дела. Кроме того, судебная власть осуществляет контроль за законностью
в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц,
представителей власти. Порядок реализации этой функции определен рядом законов.
Что же касается исполнительной власти, то на эту ветвь государственной
власти возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная
деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными
лицами на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его
аппарата. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству, федеральным
министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, органам
исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.
Вопрос об исполнительной власти является одним из труднейших
вопросов правовой науки. Реальные характеристики этой ветви власти отражают
состояние государственности в данный момент в целом, позволяют оценить
потенциал и перспективы государственно-правовых методов разрешения социальных
проблем.
Главной причиной выбора
именно этой темы является стремление рассмотреть все разнообразие и сложность
этого института не только с учетом общетеоретического материала, показывающего,
какой должна быть исполнительная власть, но и воплощения идей правоведов,
философов.
Целью моей работы является рассмотрение теоретических
положений, на которых основываются принципы исполнительной власти, сравнение их
между собой для выявления наиболее подходящей для нашей страны концепции, а
также теоретическое изучение функций исполнительной власти, основы построения
органов исполнительной власти, изучение их правового статуса.
В соответствии с поставленной целью задачами работы будут
являться рассмотрение следующих вопросов:
-
дать характеристику
исполнительной власти России;
-
охарактеризовать
понятие органов исполнительной власти и принципы их организации и деятельности;
-
проанализировать
систему и классификацию органов исполнительной власти.
Для решения поставленных
задач автором изучена специальная литература, российское законодательство об
органах исполнительной власти; нормы конституционного и административного.
Данной теме посвящено много работ ученых и ведущих
специалистов в области административного права: Р. Драго, Д.Н. Бахраха,
Г.А.Туманова, А.П. Алехина и др.
Глава 1. Характеристика исполнительной власти России
Конституция Российской
Федерации 1993 года закрепила разделение
властей в главе об основах конституционного строя (статья 10). Принцип гласит: государственная власть в
Российской Федерации осуществляется на основе разделения на
законодательную, исполнительную и судебную. Органы этих властей
самостоятельные.[1]
Рациональность и
эффективность в управлении государством достигается главным образом при помощи
системы сдержек и противовесов.
Исполнительную власть в
Российской Федерации осуществляет правительство. Президент Российской Федерации
не является главой исполнительной власти, он является главой государства,
объединяя все власти, способствуя согласованному и эффективному
функционированию.
С точки зрения
профессора А.Н. Соколова, "исполнительную власть следует определить весьма
просто: она охватывает всю государственную деятельность, которая не относится
ни к законодательной, ни к судебной власти."[2]
Органы исполнительной власти включают Правительство Российской Федерации,
федеральные министерства и ведомства, иные федеральные органы исполнительной
власти; правительства, министерства и иные органы исполнительной власти
республик в составе РФ; глав администраций краев, областей, мэров городов
федерального значения со своим рабочим аппаратом; глав администраций городов и
других административных образований. Главной задачей органов исполнительной
власти является реализация Конституции, законов, указов президента, решений
вышестоящих органов исполнительной власти. В силу того, что эти органы обладают
не только исполнительной, но и распорядительной властью, их именуют
исполнительно - распорядительными
органами.
Под органом исполнительной власти как ветви
государственной власти следует понимать политическое учреждение, созданное для
участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях
полномочиями государственно-властного характера. Орган исполнительной власти
является учреждением, обособленным: а) организационно - он не входит в состав какой-либо
иной организации, не является ее структурным подразделением, б) функционально - его главное назначение - осуществление управленческой, исполнительно - распределительной деятельности по
руководству в хозяйственной, социально -
культурной, административно -политической
и других сферах жизни общества; в) юридически -
органы имеют свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от
компетенции какого - либо иного органа.[3]
Как трактуется
исполнительная власть в Советских источниках? Обычно исключительно с позиций
буржуазного государственного права как система органов государственного
управления. В основном все сводилось к определению конкретных субъектов
деятельности по реализации государственной власти, подчеркивая иногда
правоприменительный характер власти. В СССР использовался принцип
"разделения труда", обладавшего следующими характеристиками:
Само разделение труда
по осуществлению государственных функций фактически превратилось в нечто мало
определенное, так как оно происходит под эгидой всевластия Советов. Размытые
конституционные формулы о правительствах не вносили должной ясности;
• произошла подмена структурно - функционального механизма реализации
государственной власти весьма условными, нередко нестабильными и,
следовательно, чисто формальными определениями,
• разделение труда в отличие от разделения
властей ставит во главу угла не сущностные, а чисто компетенционные
характеристики государственных органов.
• партийно-государственный
механизм "подмял" под себя все государственно-правовые институты.[4]
Изучая современную
картину функционирования исполнительной власти, необходимо отметить, сто в
Конституции 1993 года нет достаточно
полного системно - структурного
определения исполнительной власти. К.С. Бельский считает, что "подобное
определение составителям Конституции РФ не удалось потому, что они не имели
четкого представления о функциях исполнительной ветви государственной власти
Понятие "исполнительная власть" оказалось подмененным понятием правительство
РФ".[5] Можно
сказать, что авторы Конституции пошли от обратного и признали, что
исполнительная власть есть вся государственная власть за вычетом той, которую
они предоставили Президенту, Федеральному Собранию и судебной власти.
Факторы, влияющие на
развитие государства и его основных ветвей власти, а также задачи и способы
государственного воздействия на процессы социального развития через
государственные структуры можно сгруппировать по нескольким направлениям.
Определяющее значение
имеют факторы национального (внутригосударственного) характера.
1) Резкое изменение территории государственного
пространства, в котором сформировалась и реализовалась вся инфраструктура
общества на протяжении нескольких веков истории России, искусственный разрыв
экономических связей, нарушение условий и как следствие - потеря источника трудовой занятости населения.
2) Изменение ауры национально - экономического и социально -культурного развития страны, что повлекло и
смену имиджа гражданина России (появление пропаганды о "захватнических",
поработи тельных чертах российского менталитета взамен братского отношения к
многонациональному складу населения СССР).
3) Стремительность миграционных процессов,
нарушившая устойчивость материальной, кадровой основы управления, повышение
ответственности государства за судьбы больших групп населения. Усиленное
внедрение синдрома "неразвитости", "слабой развитости"
общественных институтов, сознания и способностей граждан России привело к
увеличению разрыва между исполнительной властью и гражданским обществом,
снижению управляемости и необходимости включения в систему управленческих
решений социопсихологических мотивов.
4) Коррумпированность ослабляет государственную
власть, недостаточность финансирования, ведущая к отрыву местного
самоуправления от системы государственной власти.
5) Отсутствие стратегии и политики построения
системы государственного управления в условиях экономических реформ привело к
одностороннему движению в функциях исполнительной власти - "освобождению" от ответственности государственных
органов власти за результат развития экономики.
6) Происходит одновременно критический процесс
восприятия иностранных инвестиций и перекладывание федеральных расходов на
образование, науку и обновление технологий на субъектов федерации.
Внешние факторы - нарастание международного,
интернационального регулирования проблем приводит в столкновение со взглядом на
роль государства как исключительно властного инструмента разрешения проблемы
общества и преувеличивающего значимость самостоятельного решения проблем.
Третья группа факторов
связана с самой системой государственной власти в целом. Источниками этих
обстоятельств является неустойчивость (отсутствие методологии организации)
государственной власти.[6]
Таким образом, можно
сказать, что само понятие исполнительной власти многогранно и полностью не
определено. Даже Конституция не дает четкого и внятного определения, что
неизбежно сказывается на развитии права в России и (как ни странно) и
функционировании системы органов, относящихся к исполнительной власти. Само по
себе понятие исполнительная власть появилось в России сравнительно недавно (в
законодательном закреплении), в 1993 году
была сформулирована и организована система органов исполнительной власти,
которую мы видим сегодня.
Исполнительная власть
не сводится к совокупности органов. Это сложная социальная система со своими
составными частями. В этом качестве необходимо упорядочить и укрепить связи
между всеми элементами, что позволит ограничить растущее влияние в стране
"неформальной" власти на государственные дела и преодолевать
стремления к монополизации ресурсов в корыстных интересах со стороны
представителей властных структур.[7]
Необходимо признать тот факт, что преобразования в разных сферах
государственной и общественной жизни влекут изменения роли и функций
государства. Однако рассмотренные выше негативные, недоработанные проблемы
деятельности и существования исполнительной власти, влияние многих
дестабилизирующих факторов не делают российскую систему исполнительной власти
"эфемерным" институтом.
Под функциями
исполнительной власти следует определить ведущее направление в деятельности
органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной
ветви государственной власти и с ними напрямую связан предоставляемый органом
исполнительной власти объем государственных полномочий.[8] Иначе
говоря, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед
исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, а также
правовые средства, которые применяются для достижения поставленных целей.
Каждая функция
исполнительной власти имеет свою сферу деятельности и осуществляется
соответствующими методами. Функции отражают содержание деятельности
исполнительной власти и во многом характеризуют ее сущность.
Структурная сложность и
особенности исполнительной ветви власти таковы, что тщательный ее анализ
приводит к выводу о двух уровнях ее функций -
первом и втором.
Первый уровень функций
исполнительной власти охватывает те функции, которые имеют глобальные значения
для жизни общества. Необходимо подчеркнуть в связи с этим, что исполнительная
власть гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность,
функциональную направленность государства, а потому основное назначение
государства - охранять внутренний и
внешний мир общества, обеспечивать его благосостояние - рельефно и содержательно воплощается в ее функциях.
Каждая из функций
определяется объектом управления и способом воздействия на него органов
исполнительной власти.
Глава 2. Понятие и система органов исполнительной власти субъектов
РФ
2.1. Система и
классификация органов исполнительной власти
Под системой органов исполнительной власти понимается
вертикальная связь между соподчиненными органами на основе разделения
компетенции между ними. В систему входят (см. Приложение 1): Правительство —
высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации; федеральные
органы исполнительной власти; территориальные органы федеральных органов
исполнительной власти; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Правовое положение органов исполнительной власти как
субъектов административно-правовых отношений определено соответствующими
нормативными актами. Поскольку этих органов много и они имеют разнообразное
правовое положение, целесообразно классифицировать их по существенно важным
признакам сходства и различия для того, чтобы точно и всесторонне
охарактеризовать правовое положение каждого из них в отдельности. Четкая
классификация позволяет избежать в законодательстве и практике его применения
путаницы в определении функций органов, их полномочий и ответственности,
предотвратить дублирование и вмешательство одних органов в дела других. В
конечном итоге классификация призвана обеспечивать более эффективную
деятельность этих органов (см. Приложение 2). С учетом территориального
масштаба деятельности органы исполнительной власти могут быть двух уровней:
федерального и субъектов Федерации: республик, краев, областей, городов
федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономной области и
автономных округов. Этот признак обусловлен федеративным государственным
устройством и административно-территориальным делением Российской Федерации. На
всю территорию России свою деятельность распространяют: Правительство,
федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти.
Органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществляют свою деятельность
соответственно в пределах своей территории, т. е. части территории России.
Создание федеральных органов исполнительной власти, их
реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению
Председателя Правительства.[9]
Федеральные органы исполнительной власти могут создавать
свои территориальные органы (управления, отделы и т. д.), действующие на
территории субъектов Федерации, но не входящие в систему их исполнительных
органов.
Кроме того, в некоторых федеральных органах исполнительной
власти имеются межтерриториальные органы, деятельностью которых могут
охватываться несколько субъектов Федерации (например, военные округа и т. п.).
Формирование органов исполнительной власти субъектов Федерации осуществляется
ими самостоятельно в порядке, предусмотренном 1 ст. 73, 77, 78 Конституции, а
также актами субъектов Федерации. Московская городская администрация имеет
особый (двойной) статус: она является исполнительным органом государственной
власти и одновременно исполнительным органом городского самоуправления. По
организационно-правовым формам на федеральном уровне различаются: Правительство
Российской Федерации; федеральные министерства; федеральные службы России;
Федеральные агентства; Главное управление специальных программ Президента РФ,
Управление делами Президента.[10]
Организационно-правовыми формами органов исполнительной .
власти субъектов Федерации могут быть: правительства (советы министров, мэрии,
администрации); министерства; комитеты; департаменты; главные управления,
управления, отделы и иные органы.
В зависимости от объема и характера компетенции органы
исполнительной власти подразделяются на: а) органы общей компетенции,
осуществляющие руководство на подведомственной территории всеми или подавляющим
большинством отраслей управления и сфер деятельности (президентуры,
правительства, главы администраций, губернаторы субъектов Федерации); б) органы
отраслевой компетенции, на которые возложено руководство отдельными отраслями
управления или сферами деятельности (министерство, структурное подразделение
администрации); в) органы межотраслевой компетенции, которые ведают
специальными вопросами управления, имеющими межотраслевое значение
(государственный комитет, федеральная комиссия и аналогичные органы субъектов
Федерации). Из их числа иногда выделяют органы специальной и смешанной
компетенции, т.е. сочетающие признаки органов отраслевой и межотраслевой
компетенции (агентства и др.).
По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются:
а) коллегиальные органы управления, решающие основные вопросы на коллегиальной
основе, т. е. большинством голосов лиц, входящих в их состав (Правительство,
государственный комитет, федеральная комиссия и др.); б) единоначальные органы,
в которых основные вопросы решаются их руководителями (министерства,
большинство администраций субъектов Федерации). Коллегиальность позволяет
наиболее квалифицированно решать сложные вопросы с учетом мнения многих
специалистов. [11]
Единоначалие обеспечивает оперативность руководства и
повышение персональной ответственности руководителей за результаты работы
органа исполнительной власти. В ряде случаев сочетание этих начал может
выражаться в том, что коллегии действуют в единоначальных органах. Классификация
органов исполнительной власти может проводиться также по другим признакам: по
порядку образования (избираемые, назначаемые); по источникам финансирования
(видам бюджета). Существует различные основания для классификации органов исполнительной
власти. С учетом территориального масштаба деятельности органы исполнительной
власти подразделяются на два уровня: федеральный и субъектов федерации. Этот
признак обусловлен федеральным устройством и административно-территориальным
делением Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации
осуществляют свою деятельность в пределах своей территории, т.е. части
территории Российской Федерации.
Существуют также межтерриториальные органы, деятельность которых
может охватывать несколько субъектов (например, военные округа, пограничные
округа и т.п.).
По организационно-правовым формам на федеральном уровне различают:
Правительство РФ; министерство РФ; федеральная служба России; федералььное
агентство; управление делами Президента.
По объему и характеру компетенции органы исполнительной
власти подразделяются на: а) органы
общей компетенции, осуществляющие руководство на подведомственной территории
всеми или подавляющим большинством отраслей управления и сфер деятельности
(президентуры, правительства, администрации субъектов Федерации); б) органы
отраслевой компетенции, на которые возложено руководство отдельными отраслями
управления или сферами деятельности (министерство, структурное подразделение
администрации); в) органы межотраслевой компетенции, которые ведают
специальными вопросами управления, имеющими межотраслевое значение. Существуют
также и органы смешанной компетенции, т.е. сочетающие признаки органов
отраслевой и межотраслевой компетенции.
Следующим основанием для классификации органов
исполнительной власти является порядок разрешения подведомственных вопросов. По
этому признаку выделяют: а) коллегиальные органы управления, решающие основные
вопросы на коллегиальной основе, то есть большинством голосов лиц, входящих в
их состав (Правительство); б) единоначальные органы, в которых основные вопросы
решаются их руководителями (министерство, администрация субъекта федерации).
Коллегиальность позволяет наиболее квалифицированно решать сложные вопросы с
учетом мнения многих специалистов. Единоначалие обеспечивает оперативность
руководства и повышение персональной ответственности руководителей за результаты
работы органа исполнительной власти.
Органы исполнительной власти образуют систему, под которой
понимается вертикальная связь между соподчиненными органами на основе разделения
компетенции между ними. Структура этой системы обусловлена федеративным
устройством государства. Она включает в себя Президента, Правительство,
федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти,
органы исполнительной власти субъектов федерации.
Соответствующие нормативные акты определяют правовое
положение органов исполнительной власти как субъектов административных правоотношений.
2.2. Органы исполнительной
власти субъектов РФ
Не менее сложная система органов
исполнительной власти действует и в субъектах РФ. При этом необходимо учитывать
вопрос о взаимоотношении федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов Федерации. Правительство Российской Федерации в
пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных
органов исполнительных органов исполнительной власти, может вносить предложения
Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти
субъектов федерации в случае их противоречия законам РФ или если они нарушают
права и свободы человека и гражданина.
Конституция
предусматривает установление согласительных процедур для решения Президентом
разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной
власти субъектов РФ, предусмотрев при этом порядок судебного разрешения спора в
случае не достижения согласованного решения. Органы исполнительной власти
субъектов Федерации в определенных законом случаях могут обращаться в
Конституционный суд.
Сложность системы
органов исполнительной власти определяется тем, что она устанавливается
субъектами самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя
РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов
государственной власти, установленными федеральным законом. Следовательно,
субъекты РФ оказываются достаточно свободными в процессе образования и
установления правового статуса органов исполнительной власти.
Общие принципы
организации органов государственной власти частично содержатся в Указе
Президента РФ "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти
в РФ" от 3 октября 1994 года3 Положение о главе
администрации края, области, города федерального значения, автономной области,
автономного округа РФ, утвержденное тем же указом, рассматриваются такие
вопросы как взаимодействие главы администрации и законодательных органов, главы
администрации и федеральных органов, его полномочия и основные гарантии
деятельности. Интересно, что назначение на должность и освобождение от нее глав
администраций, решение вопроса о выборах главы администрации является
прерогативой Президента.[12]
Вопрос о конституционности такой позиции требует дальнейшего уточнения.
Специального внимания и
должной правовой квалификации требует институт представителей Президента РФ в
субъектах Федерации. Их функции и полномочия не могут выходить за рамки
надзора, анализа, координации в процессе реализации законодательства РФ, а не
только актов, которые принимает Президент. Эти должностные лица, необходимость
в которых порой вызывает сомнения, не могут быть уполномочены принимать
какие-либо решения или высказывать суждения от имени Президента.
Изучение практики
реализации норм Конституции РФ и федерального законодательства в деятельности
федеральных органов государственной власти и органов государственной власти
субъектов РФ показывает, что пока еще отсутствует единое общероссийское
правовое пространство. Так, прокуратурами республик, краев, областей,
автономных округов за последние два года опротестовано более 1400 не соответствующих федеральному
законодательству законов и постановлений, изданных представительными и
исполнительными органами власти субъектов РФ. Министерством Юстиции России с
июля 1995 года подвергнуто экспертизе
более 44 тысяч нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации, из которых треть признана не соответствующей
федеральному законодательству.
Контроль за действиями
(правовыми) губернаторов проводит и Президент РФ. Так, 18 декабря 1997 года вышел
Указ Президента РФ "О постановлении губернатора Курской области от 13 июня 1997
года №725 "Об упорядочении финансово - хозяйственных отношений на территории
Курской области"[13], в
котором приостанавливается решение Руцкого открыть Курский губернский банк.
В субъекте Федерации устанавливается система органов
исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом, возглавляемым
его руководителем.
Конституцией (уставом) субъекта Федерации может
устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Федерации,
возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти субъекта
Федерации.
Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель
высшего исполнительного органа) избирается гражданами России, проживающими на
территории субъекта Федерации, на срок не более пяти лет и не может избираться
на указанную должность более двух сроков подряд.
Наименование должности высшего должностного лица субъекта
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа) устанавливается
конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и
иных традиций данного субъекта федерации (например, президент республики,
губернатор края, мэр города федерального значения).
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта
Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного
социально-экономического развития субъекта Федерации, участвует в проведении
единой государственной политики в области финансов, науки, образования,
здравоохранения, социального обеспечения и экологии, в частности он:
осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации,
обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности
и общественного порядка, борьбе с преступностью;
разрабатывает для представления высшим должностным лицом
субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа) в
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
Федерации проект бюджета, а также проекты социально-экономического развития
субъекта Федерации;
обеспечивает исполнение бюджета и готовит отчет об
исполнении бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического
развития субъекта Федерации для представления их высшим должностным лицом
субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа) в законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта Федерации;
формирует иные органы исполнительной власти субъекта
Федерации (примерная структура органов краевой, областной администрации
рекомендована постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г.');
управляет и распоряжается собственностью субъекта Федерации,
а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Федерации;
вправе предложить органу местного самоуправления, выборному
или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с
законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае,
если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным
нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным
правовым актам субъекта Федерации, а также вправе обратиться в суд;
заключает в соответствии с федеральным законом договоры с
федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и
полномочий, а также соглашения о взаимной передаче осуществления части своих
полномочий;
осуществляет иные полномочия, установленные федеральными
законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации, а также
соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными
ст. 78 Конституции РФ.[14]
Расширение прав и повышение самостоятельности регионов,
которое наблюдается в последние годы, является объективным процессом в развитии
федеративного государства. В то же время недопустим любой выход за пределы
установленной им компетенции, так как это означает незаконное присвоение
властных полномочий. В своей практической деятельности органы исполнительной
власти субъектов Федерации должны строго руководствоваться ст. 73 Конституции,
Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Юридически органы исполнительной власти субъектов Федерации
не находятся в организационном подчинении аналогичных федеральных органов.
Поэтому последние вправе лишь координировать работу соответствующих их профилю
органов исполнительной власти субъектов Федерации (министерств, управлений,
комитетов, департаментов, отделов).
Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель
высшего органа исполнительной власти) издает указы (постановления) и
распоряжения.
Кроме федеральных органов государственного управления в
единую систему исполнительной власти Российской Федерации входят также и органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст.77 Конституции), что
обычно констатируется в уставах и законах субъектов Федерации.
Система органов государственной власти, в том числе ее
исполнительных органов, в субъектах Российской Федерации определяется ими
самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской
Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных
органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст.77
Конституции). Сейчас таковым является уже упоминавшийся Федеральный закон «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации», глава 3
которого специально посвящена правовой регламентации системы и структуры
органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, их функциям,
полномочиям, организационным и правовым формам деятельности.
В субъекте Российской Федерации устанавливается система
органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом
государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом конституция
(устав) субъекта Российской Федерации может устанавливать должность высшего
должностного лица субъекта Федерации и ее наименование с учетом исторических,
национальных и иных традиций данного субъекта. По сложившейся практике, в
национальных республиках России они обычно именуются президентами, а в других
субъектах Федерации - губернаторами или просто главами администрации субъекта
Российской Федерации (края, области и т.д.).
В большинстве субъектов Российской Федерации (а ими являются
края и области) основными структурными звеньями системы исполнительной власти
субъекта выступают губернатор (края или области), правительство (края,
области), областные и территориальные исполнительные органы государственной
власти (края или области).
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
(президент республики, губернатор или глава администрации края или области)
возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта
Федерации. Он представляет данный субъект в отношениях с федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления, а при осуществлении
внешнеэкономических связей вправе подписывать договоры и соглашения от имени
субъекта Федерации; обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем
подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы,
принятые законодательным (представительным) органом государственной власти
субъекта Российской Федерации; формирует высший исполнительный орган
государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с
законодательством этого субъекта Российской Федерации; участвует в работе
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации с правом совещательного органа, а также осуществляет иные
полномочия в соответствии с федеральным законодательством и законодательством
данного субъекта Российской Федерации.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта
Российской Федерации (правительство республики, края, области, городов Москвы и
Санкт-Петербурга) действует на основе принимаемого самим субъектом Российской
Федерации специального закона. Председатель правительства субъекта Российской
Федерации назначается на должность и освобождается от должности главой
администрации (президентом, губернатором) субъекта Российской Федерации.[15]
Правительство субъекта Федерации непосредственно либо через
подчиненные и подведомственные организации руководит экономической,
социально-культурной сферами и охраной общественного порядка в пределах
территории субъекта Российской Федерации; определяет задачи, функции, порядок
организации и деятельности подчиненных и подведомственных организаций;
разрабатывает и обеспечивает проведение мероприятий по совершенствованию
системы отраслевого и межотраслевого управления; взаимодействует с федеральными
органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и
территориальными исполнительными органами государственной власти, а также
осуществляет более конкретные функции и полномочия в областях экономики,
финансов, бюджета, ценообразования, управления государственной собственностью
субъекта Российской Федерации; социально-бытового, социально-культурного
обслуживания и социальной зашиты населения, в сфере научно-технического
прогресса, капитального строительства и других областях и сферах
жизнедеятельности общества.
Структурными элементами системы органов исполнительной
государственной власти субъектов Российской Федерации выступают также
министерства, комитеты, управления и иные органы исполнительной государственной
власти субъекта Российской Федерации отраслевой и межотраслевой компетенции.
Отраслевые исполнительные органы государственной власти
руководят одной из отраслей в экономической или социально-культурной области
жизнедеятельности данного субъекта и несут ответственность за состояние И
развитие порученных им отраслей управления, уровень их научно-технического
обеспечения, за удовлетворение потребностей населения в соответствующих видах
продукции и наполнение рынка товаров и услуг.
Межотраслевые исполнительные органы государственной власти
субъекта Российской Федерации осуществляют координационно-регулирующие,
контрольно-разрешительные и иные общеуправленческие функции в отношении
отраслевых исполнительных органов и подведомственных им организаций либо
руководят несколькими экономическими или социально-культурными отраслями.
Отраслевые и межотраслевые министерства и иные ведомства
разных наименований как органы государственной исполнительной власти
соответствующего субъекта Российской Федерации подведомственны и подконтрольны
в своей деятельности высшему должностному лицу субъекта Федерации (президенту,
главе администрации, губернатору) и возглавляемому им высшему исполнительному
органу государственной власти - правительству субъекта Федерации, которые их
формируют и устанавливают конкретную компетенцию посредством утверждения
индивидуальных положений об этих органах.
Руководители министерств и ведомств субъекта Российской
Федерации в пределах своей компетенции издают на основании и во исполнение
федерального и субъекта Федерации законодательств приказы, распоряжения и
организуют контроль за их исполнением. В случае необходимости принятия
нормативных правовых актов общего значения по вопросам, входящим в предметы их
ведения, они разрабатывают соответствующие проекты и вносят их на рассмотрение
главе администрации (губернатору) или правительству данного субъекта Российской
Федерации по принадлежности. Приказы, распоряжения и иные акты управления
руководителей этих органов исполнительной государственной власти могут быть
отменены главой администрации (президентом, губернатором) субъекта Российской
Федерации.
Исполнительные органы государственной власти субъекта
Российской Федерации вправе также издавать по предметам их ведения акты
рекомендательного характера для исполнительных органов местного самоуправления.[16]
В систему исполнительных органов государственной власти
субъекта Федерации также входят территориальные исполнительные органы
государственной власти субъекта отраслевой или межотраслевой компетенции. Они
осуществляют на определенной им территории функции внутриотраслевого управления
или координационно-регулирующие, контрольные и иные специальные функции
межотраслевого руководства.
Функции и полномочия территориального государственного
управления в соответствующем субъекте Российской Федерации также могут
осуществлять и органы местного самоуправления, в случаях наделения их законами
I данного субъекта Российской Федерации отдельными государственными |
полномочиями.
Я считаю, что, чтобы
преодолеть сложившуюся практику, необходимо в специальном федеральном законе
предусмотреть, что в случае коллизии между договором между Российской
Федерацией с ее субъектом, федеральным законом и правовым актом, принятым
областной Государственной Думой, федеральным законом и постановлением
губернатора закрепить в императивной форме верховного федерального закона.
Формально требования к разработке положений о
министерствах, государственных комитетах и иных федеральных органах
соблюдаются, однако нельзя сказать, что имеется достаточная правовая основа
организации и деятельности этих органов, ибо до сих пор отсутствуют законы о
порядке передачи полномочий по вертикали системы государственной власти, нет
специального закона федеральных органах исполнительной власти.
2.3.
Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
Территориальные органы министерств и ведомств Российской
Федерации входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и
осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных
органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию
краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и
Санкт-Петербурга, - во взаимодействии с соответствующими органами
исполнительной власти субъектов Федерации. Территориальные органы действуют на
основе Конституции Российской Федерации и иных законодательных актов Российской
Федерации, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений
и распоряжений Совета Министров - Правительства Российской Федерации,
руководствуются в своей деятельности правовыми актами министерств и ведомств
Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей,
автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга,
принятыми в пределах их компетенции. Создание, реорганизация и ликвидация
территориальных органов производятся соответствующим центральным органом
федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями краев,
областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и
Санкт-Петербурга. Те же вопросы на территории автономного округа, входящего в
край, область, решаются по взаимному согласию сторон. Назначение на должность и
освобождение от должности руководителей территориальных органов производятся
соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию
с администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов,
городов Москвы и Санкт-Петербурга, кроме случаев, предусмотренных
законодательством Российской Федерации. Финансирование деятельности
территориальных органов осуществляется, как правило, за счет средств
республиканского бюджета Российской Федерации, а также соответствующих бюджетов
субъектов Федерации и других источников финансирования, установленных
законодательством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов
Федерации оказывают необходимую помощь территориальным органам в выделении им
помещений и создании необходимых условий для их работы и социального развития.
В случаях передачи центральными органами федеральной исполнительной власти
части своих полномочий на региональный уровень или передачи органами
исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов,
городов Москвы и Санкт-Петербурга части своих полномочий на федеральный уровень
условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности
соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных
соглашений. Основными принципами в деятельности территориальных органов
являются: соблюдение законности, разделение законодательной, исполнительной и
судебной властей, разграничение предметов ведения между центральными органами
федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
Федерации, персональная ответственность. Основные задачи и функции
территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих
министерств и ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей
регионов, в которых они осуществляют свою деятельность.
Территориальные органы: а) принимают участие в соответствии
с профилем их деятельности в выработке мер и способов государственного
регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации в условиях
проведения экономической реформы, в анализе межрегиональных программ,
разработке вариантов межрегиональной кооперации и подготовке других вопросов,
входящих в компетенцию соответствующих министерств и ведомств; б) участвуют в
совместной работе с органами исполнительной власти субъектов Федерации по
разработке и реализации мероприятий, предусмотренных Программой углубления
экономических реформ и касающихся сферы их деятельности; в) систематически
информируют министерства и ведомства Российской Федерации, органы
исполнительной власти субъектов Федерации о проводимой ими работе в регионах в
условиях экономической реформы.
Территориальные органы имеют право: а) представлять
соответствующие министерства и ведомства Российской Федерации в их отношениях с
органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных
округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; б) запрашивать и получать: - от
соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации, органов
исполнительной власти субъектов Федерации - необходимую для осуществления своей
деятельности информацию; - от предприятий, организаций и учреждений независимо
от форм собственности - сведения, необходимые для выполнения возложенных на них
задач; - от органов статистики - информационно-аналитические материалы,
экономико-статистические данные в установленном порядке; в) участвовать в
работе соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти;
г) принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других
документов, связанных с вопросами реализации экономической реформы; д) вносить
предложения соответствующим центральным органам федеральной исполнительной
власти и органам исполнительной власти субъектов Федерации. [17]
Заключение
Решение проблем
совершенствования правового статуса исполнительной власти на всех уровнях
системы этой ветви государственной власти требует комплексного подхода:
согласование сфер, предметов ведения, полномочий, ответственности и всех прочих
компонентов правового статуса органов государственной власти на всех уровнях
системы. В процессе определения правового статуса органов исполнительной власти
определяется компетенция и иные правовые характеристики этих структур с учетом
состояния управляющих отраслей или сфер, должно осуществляться согласование
правового статуса всех федеральных органов с учетом следующих принципов
организации государственного управления:
а) установление
назначения органа и его места в системе;
б) цели его
образования, его задач и функций;
в) установление
полномочий по осуществлению определенных функций в системе отрасли или сферы
органа ведения;
г) наделение органа
соответствующими правами, а также введения его в систему ответственности за
нарушение законности в его деятельности;
д.) установление порядка формирования
структуры органа и процесса принятия решений.
В этой связи также
необходимо ускорение принятия закона об основах организации органов
исполнительной власти на всех уровнях. Требования комплексности законности в
процессе определения и согласования правового статуса всех органов системы
исполнительной власти России должны неукоснительно соблюдаться.
Система мер по
совершенствованию организации и деятельности органов исполнительной власти в РФ
должна предусматривать разработку и применения единой методики по подготовке
актов, определяющих правовой статус органов исполнительной власти на всех
уровнях данной подсистемы государственной власти.
Необходимо обратить
внимание на то, что отсутствует регламентация деятельности и ответственности
такой категории служащих, как первые руководители федеральных органов
исполнительной власти. Неустойчивость системы исполнительной власти
подтверждается достаточно частым изменением структуры федеральных органов,
входящих в подсистему Правительства и включающих в систему непосредственного
подчинения Президенту.
Следует отметить, что в
настоящее время функционирует разветвленная система органов государственного
контроля и надзора за деятельностью исполнительных органов власти всех уровней,
но эффективность данного инструмента крайне низка.
Среди федеральных
органов контроля за деятельностью органов исполнительной власти следует
отметить Счетную палату, Прокуратуру, выполняющую в числе других и функции
общего надзора, Конституционный суд, Высший Арбитражный суд, Верховный суд,
суды общей юрисдикции, арбитражные суды и др.
Я считаю, что
необходимо поставить вопрос о координации многочисленных форм контроля и о
придании им действенной и результативной формы.
Особо следует отметить отсутствие критериев
построения органов исполнительной власти и отсутствия типологии органов, что
выражается в частых перестройках на федеральном уровне. Необходимо установить
характер и пределы государственного управления в экономической, социальной и
иных сфера, учитывая временные и постоянные факторы, влияющие на объем
управления.
Список источников и литературы
1. Конституция
Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 года //
Российская газета. №237. 25.12.1993г.
2.
Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.
N 195-ФЗ (с изменениями от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002
г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля 2004
г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 7 января. 2002. N 1
(часть I). Ст. 1.
3.
Федеральный
конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве
Российской Федерации" (с изменениями от 31 декабря 1997 г., 19 июня 2004
г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997 г., N
51, ст. 5712
4.
Федеральный
закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 29 июля 2000 г.,
8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г., 19 июня,
11, 29 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 18
октября. 1999. N 42. Ст. 5005.
5.
Федеральный
закон от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный
закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 3 января
2005. N 1. Часть I. Ст. 12.
6.
Федеральный
закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 6 октября. 2003. N 40. Ст. 3822.
7.
Указ
Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской
Федерации от 15 марта 2004 г. N 11 ст.945
8.
Указ
Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных
органов исполнительной власти" (с изменениями от 28 июля 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 24 мая
2004 г. N 21 ст. 2023
9. Алехин
А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю,М. Административное право Российской Федерации
:Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 1997.
10.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации.
Учебник. М.: ИНФРА - НОРМА, 1999.
11.
Баженов В. О. Административное право.
Учебно-методические материалы. М.:.ТК Велби, 1994.
12.
Бельский К.С. О
функциях исполнительной власти //
Государство и право. 1997. № 3.
13.
Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под
общей ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М.: Юрид. лит.,
1994.
14.
Концепция развития
исполнительной власти в РФ // Государство
и право. 1996. № 8.
15.
Овсянко Д.М. Административное право: Учеб. пособие. М.:
ТК Велби, 2001.
16.
Полянский И.А.,
Комарова В.В. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации //
Юрист. 2000. № 12.
17.
Цабрия Д. Новый
Основной Закон и исполнительная власть //
Российская юстиция. 1994. № 7.
18.
Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы
разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами.
М.: МЗ-Пресс, 2003.
19.
Чиркин В. Е. Разделение властей: социальные и
юридические аспекты // Советское государство и право. 1990. N 8.
20.
Юсупова В.А. Административное право. М.: Волтерс Клувер, 2003.
Приложение 1
Система органов
исполнительной власти
Приложение 2
[1] Конституция РФ. Комментарий/ Под
общей редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова - М.: Юрид. лит., 1994. - С. 95-97.
[2] Правовое
государство: Идея, теория, практика [Монография] А.Н. Соколов, Курск, гос.
техн. ун-т. Курск, 1994. - С.171 .
[3] Алехин А.П., Кармолицкий А.А.,
Козлов Ю,М. Административное право Российской Федерации :Учебник. - М.: ЗЕРЦАЛО,
1997. - С.128.
[4] Козлов
Ю.М. Исполнительная власть: сущность функций //
Вести Моск. ун-та Сер.11 Право, 1992. № 4. С. 5-6.
[5] Бельский
К.С. О функциях исполнительной власти //
Государство и право, 1997. - №3. - С.14.
[6] Концепция
развития исполнительной власти в РФ //
Государство и право, 1996. - №8. - С. 27-32.
[7] Тихомиров
Ю.А. О концепции развития административного права и процесса //Государство и право, 1998. - №1. - С. 11-12.
[8] Там же. С. 15
[9] СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081.
[10] СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2727.
[11] Баженов В. О. Административное
право. Учебно-методические материалы. М., 1994.
[12] Указ
Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти" (с изменениями от 20 мая 2004 г.)
[13] Указ
Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти" (с изменениями от 20 мая 2004 г.)
[14]
Овсянко Д.М. Административное право: Учеб. пособие. М., 2001
[15]
Юсупова В.А. Административное право. М.,2003.
[16]
Баженов В. О. Административное право. Учебно-методические материалы. М., 1994.
[17]
Административное право Российской Федерации. Изд. А. П. Алехин, А. А.
Кармолицкий, Ю. М. Козлов. Москва, “ЗЕРЦАЛО ТЕИС”, 1999г.