Содержание
Введение. 3
Глава
1. Сущность административно-правовых актов управления: их понятие и виды 5
1.1.
Понятие и сущность административно-правовых актов управления. 5
1.2. Виды
актов управления. 12
Глава
2. Условия эффективности актов управления и прекращение действия акта
управления. 22
2.1.
Условия эффективности актов управления. 22
2.2.
Прекращение действия акта управления. 27
Заключение. 30
Список
источников и литературы.. 31
Введение
Институт правового акта управления (административного
акта)
является одним из центральных в теории административного права,
ибо все важнейшие функции государственного управления (или
публичного управления вообще) находят свое практическое
осуществление в рамках данного института. Правовые акты управления
выступают важнейшей правовой формой осуществления публичного управления,
реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач
публичного управления.
Акты управления принимаются органами исполнительной власти и
органами местного самоуправления. Следует помнить,
что они могут приниматься также и государственными органами,
относящимися к другим ветвям государственной власти,
— органами законодательной и судебной властей. Эти
акты управления направлены на разрешение внутриорганизационных проблем и
вопросов в системе указанных органов. Данные акты (приказы,
распоряжения, инструкции)
принимаются руководителями органов законодательной власти,
прокурорами, председателями судов.
Судьи принимают также постановления в результате
рассмотрения отнесенного к их компетенции в области административной юрисдикции
дела об административном правонарушении.
Традиционно в учебниках административного права используется
термин "правовые акты управления".
В западноевропейской административно-правовой науке и
законодательстве применяется понятие "административные акты".
Административные акты — это ядро общего
административного права; они являются сущностью
административного права, представляют его как особую
публично-правовую область реализации управленческих функций
и особый вид управленческого процесса.
Целью данной работы является изучение административно-правовых
актов управления.
В соответствии с поставленной целью задачами работы будут
являться рассмотрение следующих вопросов:
- рассмотреть понятие и сущность административно-правовых
актов управления;
- охарактеризовать виды актов управления;
- исследовать условия эффективности актов управления;
- проанализировать прекращение действия акта управления.
При выполнении курсовой работы использована учебная и
монографическая литература таких авторов, как С.С. Алексеев, Ю.А. Тихомиров,
Д..Н. Бахрах и др.
Методами исследования являлись логический, системный,
сравнительно-правовой.
Глава 1. Сущность административно-правовых актов
управления: их понятие и виды
1.1. Понятие и сущность административно-правовых
актов управления
Под правовыми актами органов исполнительной власти и местной
администрации понимаются односторонние юридически властные предписания,
влекущие юридически значимые последствия и обязательные к исполнению. Правовые
акты управления являются наиболее распространенной юридической
(административно-правовой) формой реализации задач, целей и функций
исполнительной власти, публичного управления (государственного управления и
местного самоуправления).
Понятие акта государственного управления можно определить с
различных точек зрения. Рассмотрим некоторые из них.
1. Правовые акты управления — это важнейшая форма
управленческой деятельности (форма управления).
2. Правовые акты управления — это управленческие решения (термин
"решение" имеет универсальный характер и устанавливает необходимость
выполнения конкретных действий лицами и органами, которым адресовано данное
решение).
3. Правовые акты управления — это правовые акты; тогда к
последним можно отнести правовые акты представительных органов государственной
власти, судов, прокуратуры.
4. Правовые акты управления — это действия (или
волеизъявления), поскольку они могут рассматриваться как правоустановление или
правоприменение (или то и другое одновременно) в сфере государственного
управления, что, как известно, осуществляется путем волевых действий, т. е.
волеизъявления соответствующих субъектов управления. Акты управления — это и
реализация властных полномочий, результатом которой является властное
волеизъявление субъекта публичного управления по принятию управленческого
решения.
5. Правовые акты управления — это "предписания",
так как реальное юридическое содержание правовых актов управления составляют
правоустановительные и правоприменительные предписания.
6. Правовые акты управления — это разновидность документов
(юридических документов, служебных документов: протоколов, докладных записок,
справок, статистических материалов и пр.), так как содержащиеся в нем
предписания (необходимость совершения действия, волеизъявление и пр.) имеют
свое документальное (как правило, письменное) оформление.
Анализ определений правового акта управления, встречающихся
в специальной литературе, позволяет выявить следующие характерные его черты:
1) акт управления — это особая юридическая форма
управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности;
2) акт управления — это официальное решение, принятое
органом публичного управления по тому или иному вопросу
исполнительно-распорядительной деятельности;
3) акт управления — это предписание полномочного органа
государственного управления или специального должностного лица.
По мнению Р.Ф. Васильева, актом управления может считаться
властное волеизъявление государственных органов и других субъектов
государственного управления, которые устанавливают, применяют, изменяют,
отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия; это властное
волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного
управления в установленном порядке на основе и во исполнение законов; формой
такого волеизъявления может быть устное веление (распоряжение) или конкретный
документ, содержащий соответствующие веления (предписания).[1] Ю. М. Козлов отмечает, что
"правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее
юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти,
направленное на установление административно-правовых норм или возникновение,
изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации
исполнительной власти".[2] В. М. Манохин, не давая
общего понятия правового акта управления, указывает на четыре его основных
признака: 1) наличие субъекта принятия правового акта управления (кто
принимает); 2) содержание правового акта управления сводится всегда к
управленческим вопросам, к вопросам деятельности исполнительной власти; 3)
подзаконность правовых актов управления; 4) юридические последствия правового
акта управления. Б. В. Российский говорит о правовом акте управления как о
юридически властном, одностороннем волеизъявлении соответствующего субъекта
исполнительной власти, в котором находит выражение властная природа
государственно-управленческой деятельности.[3]
Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов традиционный в административном
праве термин "правовой акт управления" заменяют на понятие "акт
государственной администрации". Основными признаками таких актов
указываются следующие: 1) принимаются при осуществлении государственной
административной власти, являясь при этом правовой формой
исполнительно-распорядительной деятельности; 2) подзаконны; 3) имеют
официальный характер акта администрации (издание от имени государственного
органа, выражение воли государства, наличие служебных последствий); 4)
реализуют властные полномочия при наличии одностороннего властного
волеизъявления; 5) имеют правовой характер, если принимаются в установленном
порядке и оформляются надлежащим образом; 6) влекут юридические последствия
(устанавливают, изменяют, отменяют нормы права; влекут возникновение,
изменение, прекращение правоотношений; служат юридическими фактами). Таким
образом, по мнению Д. Н. Бахраха и С. Д. Хазанова, актом государственной
администрации можно считать "особый вид подзаконных, официальных
юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе
исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные
волеизъявления и влекущие юридические последствия".[4]
До революции 1917 г. правовые акты управления (тогда
использовалось понятие "административные акты") считались в России
основной формой юридической деятельности административных учреждений, в то
время как нормативные акты относились главным образом к компетенции
законодательных учреждений, а юрисдикционные — к судебным учреждениям. Вместе с
тем административные учреждения, осуществляя важнейшую, административную
функцию, также были правомочны осуществлять нормативные и юрисдикционные
функции путем издания указов и судебно-административных актов. Если проследить
историю развития научных представлений об административном акте, то можно
констатировать, что определение понятия административного акта остается
практически неизменным на протяжении многих десятилетий. Например, А. И.
Елистратов в своем учебнике "Основные начала административного права"
указывает на следующие признаки административного акта:
1) это акт управления, направленный на установление,
изменение или прекращение конкретных юридических отношений (т. е.
административный акт характеризуется свойством осуществляемой им функции
правового порядка); акт управления есть акт юридический; это действие, которое
содержит волю вызвать правовые последствия; "юридический эффект — прямая
цель юридического акта". Административный акт направлен на создание новых
юридических отношений, что отличает его от юрисдикцион-ного акта, имеющего, по
мнению А. И. Елистратова, своим предметом "распознавание и оценку уже
совершившихся действий и фактов" или "установление, изменение или
прекращение юридических отношений — прямую непосредственную задачу
административного акта, определяющую самое его бытие";
2) административный акт — это акт публичного права
(принимается в целях общественного служения, относится к осуществлению
публичных служб);
3) административный акт относится к категории государственных
актов (т. е. он относится к служебной деятельности должностных лиц);
4) административный акт — правомерен, т. е.: а) он исходит
от компетентного к его совершению административного учреждения; б)
соответствует по своему содержанию, праву (законам в формальном смысле и
указам); в) соблюдает законную форму; г) преследует законную цель; [5]
5) административный акт устойчив (т. е. имеет законную
силу); иными словами, недопустимо произвольное изменение администрацией своих
актов. В связи с этим А. И. Елистратов отмечал, что развитие института
административного акта напрямую связано с административной юстицией: "при
отсутствии правильно функционирующей административной юстиции требования о
закономерности административного акта — как бы широко они ни были сформулированы
в законе — не обладают жизненной силой устоев правового порядка".[6]
Таким образом, становится очевидным, что правовой акт
управления (административный акт) — это сложное, комплексное правовое явление,
хотя в его определениях, данных упомянутыми авторами, можно найти много общего.
Вместе с тем можно выделить два фактора, которые объясняют именно такое
понимание правового акта управления.
1. Управленческая сущность и природа правового акта
управления, т. е. акт управления представляет собой "юридический
вариант" управленческого решения. Вне сферы публичного управления акт
управления найти трудно; административный акт обусловлен существованием самой
управленческой материи, которая воздействует на управляемые объекты через и при
помощи акта управления, как наиболее концентрированного внешнего и внутреннего
управления. Таким образом, правовой акт управления рассматривается как
важнейшая правовая форма государственного управления (наряду с административным
договором и другими неправовыми формами управления: организационными
действиями, материально-техническими мерами и средствами).
2. Правовой характер акта управления, т. е. он обязательно
должен опираться на правовые реалии в системе публичного управления и
приниматься на основе и во исполнение законодательных актов. С этой точки
зрения административный акт является одним из видов юридических актов,
существующих в системе государственного управления и исполнительной власти
(наряду с законами, судебными решениями, актами прокурорского реагирования).
Таким образом, будучи частью сферы управления (форма
управления; практическая деятельность по управлению) и частью сферы права и
механизма правового регулирования (управленческий процесс), правовой акт
управления в'обрал в себя черты и свойства указанных двух сфер общественных
отношений. Поэтому институт правового акта управления должен существовать на
основе принципов права и принципов публичного управления (организации и
функционирования управления) и способствовать осуществлению как функций
управления (функций государства, функций исполнительной власти), так и функций
правового регулирования (функций права).
Дуализм природы административных актов предопределяет
многообразие их функций, сложный и многоплановый характер связей и отношений,
существующих как в процессе их подготовки, так и на этапе принятия, исполнения
и контроля их выполнения.
Развитие нормативного правового регулирования института
правовых актов управления активно началось в России в начале 90-х гг., и
историю этого процесса можно проследить по списку принятых основных нормативных
актов, в которых устанавливались основные положения данного института
(некоторые из них уже утратили юридическую силу).
Одной из современных важнейших проблем, которые
целесообразно исследовать в рамках правового института административных актов,
является создание концепции стабильности административного нормотворчества,
изучение основных положений управленческого процесса, выявления динамической
характеристики нормативных правовых актов в сфере публичного управления,
рассмотрение множества факторов, влияющих на результативность и постоянство
административного правотворчества.
В более общей теоретической и политико-правовой плоскости
проблема правовых актов управления должна сегодня рассматриваться во
взаимосвязи с правовой политикой и обеспечением качественной правовой жизни
государства, общества, личности. Роль административных актов (как вида правовых
актов) в правовой политике трудно переоценить. Ведь они способны обеспечивать
проведение качественной правовой политики практически по всем ее направлениям,
т. е. в сфере правотворчества, правоприменения, интерпретации (толкования норм
права), использования доктринальной формы и иных направлениях воздействия на
правовую действительность.
1.2. Виды актов управления
Акты государственного управления классифицируются по разным
критериям. Это позволяет лучше понять их юридические особенности. Универсальным
является разделение актов управления в зависимости от их юридических свойств на
виды: нормальные, индивидуальные (ненормативные) и смешанные.
Нормальные акты – основной вид актов управления. Они
устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы; определяют правила
поведения, носят общий характер, регламентируют общественные отношения в
определённых сферах, не имеют конкретного адресата, предназначены для
многоразового использования. Им присуща стабильность, в их предписаниях могут
содержаться нормы административного, гражданского, трудового, земельного,
экологического и других отраслей права (кроме конституционного, уголовного и
уголовно-процесуального). Нормативные акты, принятые органами исполнительной
власти, являются наиболее распространёнными источниками права.
Индивидуальные акты издаются для решения конкретных
управленческих дел, касаются конкретных действий, фактов, адресуются конкретным
лицам, основываются на нормативных актах и являются единовременными, поскольку
исчерпываются единовременным применением.
Смешанные акты управления –это те, в которых наряду с
нормативными есть и не нормативные предписания. Это разделение актов управления
в зависимости от их юридических свойств.
Действует классификация актов управления по издавшим их
субъектам. По данному критерию различают три группы актов управления:
1. изданные Президентом и Кабинетом Министров;
2. другими центральными органами исполнительной власти;
3. местными органами исполнительной власти;
Президент издаёт указы и распоряжения, Кабинет Министров
–постановления и распоряжения. Эти акты управления являются обязательными для
исполнения на всей территории гос-ва. Постановления по наиболее принципиальным
вопросам принимаются коллегиально, подписываются премьер-министром и
публикуются в официальных изданиях. Распоряжения по вопросам, не требующим
коллегиального обсуждения, издаются единолично премьер-министром. Другие
центральные органы власти: министры, государственные комитеты, ведомства.
Министры издают приказы, инструкции, делают распоряжения в рамках своей
компетенции. Приказы могут быть нормальными (по организационным,
производственно-техническим вопросам). Ими утверждаются правила, инструкции и
т. п. Инструкция нормативный акт, которым разъясняется порядок применения
закона, другого нормативного акта, создаётся механизм их реализации, рассчитан
на многократное применения. Распоряжения издаются по конкретным вопросам.
Нормативного характера не имеют. Государственные комитеты принимают
распоряжения в коллегиальном порядке. Председатель комитетов издаёт приказы и
распоряжения. Приказы могут быть нормативными и не нормативными. Распоряжения
нормативного характера не имеют. Ведомства издают приказы, постановления,
инструкции, правила, положения (три последних утверждаются приказом). Местные
государственные администрации (точнее их главы) издают решения, которые могут
носить как нормативный так и не нормативный характер. Руководитель отделов,
управлений и других подразделений органов исполнительной власти издают приказы
и распоряжения, являющиеся актами не нормативными, инструкции которых являются
нормативными предписаниями. Есть кроме этих двух критериев и другие критерии,
по которым разделяют акты управления. Они не столь значимы в жизни и имеют
специальный характер; по порядку применения –коллегиальные или единоличные; по
адресату –внешние и внутренние; по форме –письменные, устные и конклюдентные
(от латинского –делаю, заключаю –выражающие волю установить правоотношения: к
примеру, сделку).[7]
3. Требования, предъявляемые к правовым актам
государственного управления, их действия во времени и пространстве
В литературе можно встретить весьма интересные мнения по
проблеме требований к актам управления. Например, Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов
вопрос о требованиях, относящихся к правовым актам управления, рассматривают
через призму условий эффективности актов государственной администрации и их
качества. "Качество самих актов — результат соблюдения их авторами ряда
требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные
акты". К таким требованиям, по мнению Д. Н. Бахраха и С. Д. Хазанова,
относятся: 1) целесообразность административного акта, его полезность с точки
зрения публичных интересов (научная обоснованность, соответствие реальной
обстановке, своевременное принятие, комплексность в решении вопроса,
квалификация и профессионализм должностных лиц); 2) законность (наличие
компетенции у его автора; соответствие акта закону по существу; соответствие
цели закона; принятие его в установленный законом срок, соблюдение
процессуальных правил издания административного акта); 3)
организационно-технические требования (здесь же приводятся требования к культуре
оформления акта: лаконичность, соблюдение грамматических норм и правил,
структура документа и т. д.).[8] В качестве основных
требований к актам управления В. М. Манохин выделяет следующие: 1) требования,
относящиеся к разработке и принятию актов управления; 2) требования к
вступлению их в действие; 3) требования к содержанию и форме акта управления.[9]
Главным требованием, относящимся к акту управления, является
его законность, причем имеется в виду соблюдение не только материальных, но и
процессуальных административно-правовых норм в процессе подготовки, принятия и
исполнения акта управления. Однако требования к правовому акту управления могут
и не носить юридического характера, а касаться формальной стороны акта
управления как юридического документа (например, соблюдение правил русского
языка). Законность правовых актов управления должна обеспечиваться, т. е. на
всех этапах их подготовки и принятия должны создаваться условия для их действия
и достижения соответствующих целей управления. Иными словами, акт управления
должен издаваться на основе закона и во исполнение требований законодательных
актов. Если акт управления не соответствует закону, то он должен быть отменен в
рамках существующих процедур. Понятие "законность правовых актов
управления" конкретизируется следующими требованиями.
1. Правовой акт должен соответствовать положениям законов и
быть направлен на достижение той цели, которую ставил перед собой законодатель,
принимая тот или иной закон. Административный акт не может противоречить
Конституции РФ, международным договорам, конституциям и уставам субъектов
Федерации, действующему законодательству, указам Президента РФ, постановлениям
Правительства РФ, законодательным актам субъектов Федерации.
2. Правовой акт управления должен основываться на конституционном
и дополнительном договорном разграничении предметов ведения и полномочий между
Российской Федерацией и ее субъектами, между федеральными органами
исполнительной власти и соответствующими органами исполнительной власти
субъектов РФ; акты органов местного самоуправления также должны издаваться в
рамках установленных предметов ведения и полномочий. Проблема соблюдения цели
закона при издании административного акта всегда интересовала
административистов. А. И. Елист-ратов еще в начале XX в. писал, что "идея
законной цели как особого условия правомерности для административного акта
является приобретением французского административного права. Государственный
совет в качестве органа административной юстиции отменяет акты, совершаемые
должностным лицом в пределах его компетенции и с соблюдением предписанных форм,
если этими актами преследуется не та цель, которую имел в виду закон, определяя
право подлежащего агента на их совершение" (тогда это называлось
"отклонением власти"). А. И. Елистратов в идее законной цели
административного акта видел возможность и для развития всего публичного права.
Он писал: "Судья, призванный к толкованию цели закона, неизбежно
поднимается от формул закона к тем общественным интересам, которым должен
служить закон. Соответствие административного акта задачам общественного
служения становится для него высшим критерием при определении правомерности
акта. ...Если административное право будет развиваться в этом направлении, то в
конечном итоге не парламент, а именно суд окажется центральным стержнем
правопорядка публичных служб". Значение проблемы соблюдения цели закона
при издании административного акта неизмеримо возрастает в настоящее время, в
условиях развития в стране рыночных отношений, углубления кризиса в сфере
администрации, отсутствия четких правил администрирования, широкого
распространения коррупции среди субъектов публичного управления. В таких
обстоятельствах административный акт может издаваться в угоду всевозможных
амбиций политических деятелей, в защиту региональных интересов при полном
пренебрежении интересами страны. Например, известны многочисленные случаи,
когда органы государственного контроля или надзора "по заказу"
осуществляют проверки некоторых юридических лиц, когда главы регионов (главы
областных и краевых администраций) принимают решения о запрете вывоза с
территории соответствующего субъекта Федерации товаров, которые там
производятся, причем камуфлируют они свои административные решения конкретными
"легитимными" целями: например, поступившая в налоговую полицию
информация стала основанием для проверки того или иного юридического лица (на
самом деле имела место попытка "при помощи государства" и его органов
ликвидировать конкурента); на территории субъекта Федерации был введен карантин
в связи с обострением санитарно-эпидемиологической обстановки в регионе (на
самом деле преследовалась цель устранения товарооборота и вывоза из региона
различных товаров).[10]
3. Правовой акт управления должен учитывать также положения
нормативных актов вышестоящих органов исполнительной власти, т. е. он не должен
им противоречить, а, наоборот, развивать и обепечивать их реальное действие.
4. Акт управления должен издаваться при соблюдении
нормативно установленного порядка его подготовки, издания, государственной
регистрации (если это требуется), вступления в силу и опубликования; в данном
случае речь идет о соблюдении условий, положений и требований управленческого
процесса. Правовой акт управления может быть принят и введен в действие при
условии соблюдения процедуры подготовки и рассмотрения проекта акта, его
принятия и опубликования; при издании коллегиальным органом должны соблюдаться
правила коллегиального обсуждения, принятия решения, специального голосования
(соблюдения требований при вынесении самого решения). От качества административно-процессуального
правового регулирования административных актов в итоге зависит их
обоснованность, целесообразность, важность и полезность в процессе обеспечения
публичных интересов. Административно-процессуальные нормы (нормы управленческого
процесса) играют большую роль в установлении правового режима административных
актов, т. е. ими устанавливается сама процедура подготовки, обсуждения
(коллегиальное обсуждение, участие экспертов и т. д.), принятия (сроки, формы,
виды и т. д.) и исполнения актов управления (контроль за исполнением,
возможность внесения в акт управления изменений и дополнений и т. д.). Чем
лучше процессуальные формы подготовки и исполнения акта управления, тем
большего социального эффекта он достигает, тем эффективнее и обоснованнее он
является. Процессуальные требования и правила разработки и принятия правовых
актов управления обусловливают в итоге правильность и эффективность
административных актов.
5. Правовой акт управления издается уполномоченным органом
исполнительной власти или должностным лицом только в пределах предоставленной
им компетенции; правовой акт управления не должен ограничивать либо нарушать
предусмотренную в законодательных и иных нормативных актах компетенцию и
оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы публичного
управления; в случае нарушения требования юридической обоснованности
административного акта возникает формальное несоответствие положений законов и
самого акта управления, а также опасность нарушения прав, свобод и законных
интересов физических и юридических лиц. Право принимать административные акты
имеют только те субъекты управления, которым поручено это делать или которым
предоставляется такая возможность законодательством (или возлагается такая обязанность).
Требования наличия компетенции субъекта управления в вопросах издания
административного акта некоторыми авторами считается главнейшим, так как нормы
о компетенции определяют подведомственность дел, объектов и полномочия
субъектов публичного управления.
6. Правовой акт управления должен быть юридически
обоснованным, т. е. иметь четкие основания для его издания, а также цели и
задачи, которые нужно выполнить, средства, которые необходимы для реализации
актов управления; следует предусматривать и последствия принятия акта
управления, а также возможные сложности в его осуществлении. При необходимости
проекты правовых актов управления должны рассматриваться специалистами,
экспертами, специальными коллегиальными образованиями.
7. Правовой акт управления не должен ограничивать либо
нарушать гарантированные действующим законодательством права и законные
интересы граждан, общественных объединений, негосударственных коммерческих
организаций.
8. Должна соблюдаться установленная форма акта управления со
всеми его реквизитами (разумная структура акта и его грамотная разбивка на
конкретные части, разделы, главы, параграфы, пункты и т. п.; хороший стиль
изложения, ясность, четкость и лаконичность текста; отсутствие слов и терминов,
допускающих двусмысленное толкование или понимание акта; правильное
грамматическое оформление; отсутствие других ошибок; наличие подписей,
регистрационного номера, даты принятия; публикация на специальных бланках,
содержащих все необходимые атрибуты; четкие печати; установление срока
исполнения и ответственных за исполнение, а также механизма контроля).
Соблюдение формальных требований к акту управления не следует недооценивать,
так как от этого зависит дальнейшее действие принятого административного акта.
В литературе называют такого рода требования
"организационно-техническими", "культурой оформления
административного акта".
Установленная форма издания акта управления и соблюдение
всех ее реквизитов — это обязательное требование, установленное в Типовой
инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти.[11] Инструкция определяет,
что документ должен иметь следующие обязательные реквизиты: наименование
федерального органа исполнительной власти — автора документа; название вида
документа или унифицированной формы документа; заголовок к тексту; дата;
индекс; текст (его составляющие части); визы, подпись, отметка об исполнении
документа и направлении его в дело. В процессе подготовки и оформления состав
реквизитов может быть дополнен другими реквизитами[12], если этого требует назначение
документа, его обработка и т. д. Например, ведомственные нормативные акты,
подлежащие государственной регистрации, должны иметь реквизит "номер
государственной регистрации". В указанной инструкции подробно
рассматриваются вопросы оформления реквизитов документа, указываются поисковые
системы по документам, приводятся правила подготовки и оформления документов,
определяется порядок контроля за их исполнением, передачи дел на архивное
хранение и т. д.
9. В случае если это необходимо, нормативные акты управления
должны пройти государственную регистрацию.
10. Должен соблюдаться порядок опубликования и вступления в
силу правовых актов управления, который устанавливается соответствующими
органами в различных положениях. В них могут быть кардинально установлены сроки
вступления акта управления в силу, действующие одинаковым образом для всех
такого рода актов; могут быть предусмотрены и иные сроки вступления в силу.
Акты управления должны быть опубликованы в соответствующих изданиях, о чем, как
правило, говорится в соответствующих правовых актах, посвященных процедуре их
опубликования и вступления в силу. Одним из важнейших требований является
своевременное доведение административных актов до исполнителей и
общественности, заинтересованных лиц. В дальнейшем они должны быть включены в
принятый документооборот и делопроизводство.
Если при издании и исполнении актов управления требования,
предъявляемые к ним, не выполняются, то законность административных актов может
быть поставлена под сомнение. Тогда возникает потребность в приведении акта
управления в соответствие с требованиями законов. Несоблюдение требований может
повлечь за собой признание акта управления ничтожным, т. е. не подлежащим
исполнению с момента его издания. В остальных случаях правовой акт управления
считается оспоримым и вопрос о его отмене решается в рамках процедуры
административного или судебного обжалования участниками
административно-правовых отношений либо прокурором.
Хорошим примером обоснованных требований к акту управления
является государственная регистрация административных актов и их юридическая
экспертиза на этой стадии. В регистрации нормативного акта управления может
быть отказано в случае, если такой акт:
1) ущемляет установленные законодательством права граждан либо
возлагает на них не предусмотренные законодательством обязанности;
2) выходит за пределы компетенции органа (или должностного
лица), его издавшего;
3) не согласован с заинтересованными министерствами и
ведомствами, когда такое согласование в соответствии с законодательством
является обязательным.
Глава 2. Условия эффективности актов управления и прекращение
действия акта управления
2.1. Условия эффективности актов управления
Главный критерий, которому должна удовлетворять вся
деятельность и структура исполнительной власти, а значит, и ее решения — эффективность. Государственная
администрация, ее правовые акты призваны своевременно и с наименьшими затратами
добиваться наиболее полезных для граждан, общества и государства результатов,
приносить стране пользу, оправдывающую те материальные и нематериальные
затраты, которые вызваны ее существованием.
Эффективность АГА зависит от многих факторов: их качества,
организации исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров и др.
Качество самих актов — результат
соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать
издаваемые ими административные акты.
Первое требование —
целесообразность, полезность с точки зрения не личных, не аппаратных, а
публичных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, а не
каприз руководителя. Чтобы акт был целесообразным, он должен быть научно
обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевременно принят. В акте
следует учесть и права человека, и уровень сознания, культуры масс, и плюрализм
интересов, мнений, возможностей решения проблем, и существование механизмов
саморегуляции. Очень важно также обеспечить комплексность в решении вопросов,
учитывать ранее принятые акты.
«Одна из основных трудностей в управленческой деятельности
состоит в необходимости принимать решения в условиях неопределенности или при
неполных знаниях о возможных последствиях предпринимаемых действий»1.
Принимая сложные, и тем более уникальные решения, субъекты административной
власти часто не имеют ни времени, ни возможности получить, обработать всю
необходимую информацию, просчитать все возможные варианты действий и
последствий. В ряде случаев решения принимаются в условиях дефицита информации,
большей или меньшей неопределенности, связаны с административным риском. Поэтому
огромное значение имеют квалификация, профессионализм должностных лиц, их
знания, опыт, интуиция, мастерство, умение взять ответственность на себя.
Административно-правовое регулирование преследует цель
обеспечить целесообразность, полезность, обоснованность правовых актов. Прямо,
само по себе право не обеспечивает достижения такого результата, а может лишь
способствовать ему. Но правовые нормы, закрепляя процедуры принятия властных
решений, обязательность обсуждения, согласования проектов, проведение
конкурсов, устанавливая сроки, процедуры голосования и т. д., способствуют
повышению обоснованности правовых актов государственной администрации.
Нецелесообразность акта может сделать его эффективность
нулевой. Более того, исполнение такого решения может причинить огромный вред
обществу, не сравнимый с затратами на подготовку, принятие и исполнение
решения. Достаточно напомнить об ущербе, нанесенном непродуманными мерами,
принятыми в 1985—1989 гг. по борьбе с
пьянством, а затем отменой государственной монополии на производство спирта,
алкогольной продукции, решением о вводе войск в Чечню, рядом актов о
приватизации, налогообложении.
Акт государственной администрации должен быть законным. Это
означает соблюдение ряда условий:
• наличие компетенции у его автора;
• соответствие акта закону по существу;
• соответствие цели закона;
• принятие его в установленный законом срок;
• соблюдение процессуальных правил издания
акта.
Нормы о компетенции определяют подведомственность дел,
объектов и полномочия субъектов власти. Компетенция может быть постоянной и
временной (в связи с временным замещением вышестоящего руководителя,
делегированием полномочий, введением чрезвычайного положения). Определение
компетенции — это разграничение труда по
управлению и возложение решения дел на определенные органы, должностных лиц.
Учитывая технические, профессиональные, экономические, политические условия,
законодатель поручил им принятие соответствующих решений. И первый вопрос,
который стоит перед тем, кто собирается издать акт, и перед тем, кто оценивает
его законность, — это вопрос о
компетентности автора решения.[13]
Соответствие закону по существу означает, что акт в целом и
все его части не выходят за рамки установленных действующими правовыми нормами
требований. Он должен не противоречить не только закону, но и решениям
вышестоящих органов исполнительной власти. Индивидуальные административные
акты, кроме того, не могут противоречить нормам, установленным этим же органом,
заключенным договорам, решениям суда.
Субъект исполнительной власти обязан, издавая правовые акты,
руководствоваться той целью, которую хотел реализовать законодатель
(вышестоящий орган), предоставляя ему полномочия принимать решения. Если же
автор акта, реализуя свои полномочия, преследует иную цель, — это называется превратным осуществлением
власти, делает акт порочным. Например, введение карантина якобы в санитарных
целях, а на самом деле для того, чтобы помешать вывозу сельхозпродуктов из
региона'.
В ряде случаев установлены давностные сроки совершения
властных действий. Так, административное взыскание может быть наложено в
течение двух месяцев со дня совершения проступка. Акт, принятый по окончании
срока давности, считается незаконным.
Законность акта связана также с выполнением существенных
процессуальных правил его принятия. В их числе наличие заключения специалистов
(например, медицинского заключения при решении вопроса о направлении на
принудительное лечение), предварительного предупреждения, наличие
представления, заявления, жалобы, протеста как повода для начала
соответствующей процедуры. Важно также соблюдение требований о кворуме,
согласовании, последующем утверждении, регистрации, опубликовании или ином
способе доведения акта до сведения граждан, организаций.
Одной из важнейших презумпций, лежащих в основе режима
законности, является презумпция законности административного акта. В
соответствии с нею он считается законным, если в установленном порядке
официально не будет установлено иное, А значит, он должен исполняться, сомнения
в его законности не препятствуют его действию. Презумпция законности акта
исполнительной власти не действует при осуществлении правосудия: если
законность акта имеет значение для дела, суд обязан проверить наличие этого
признака.
Почему нужна презумпция законности? Потому что в правовой
системе нормативные и индивидуальные акты государственной администрации играют
очень важную роль. Если бы каждому сомневающемуся было позволено не исполнять
административный акт, законность сразу бы рухнула, в стране воцарилась бы
анархия. Конечно, среди таких актов есть и незаконные и их исполнение вредно
для общества, но этот вред неизмеримо меньше вреда, причиняемого 'правовым
нигилизмом, отказом от принципа законности. В науке административного права
акты, не соответствующие требованиям законности, считаются дефектными. Их делят
на ничтожные и оспоримые.[14]
Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность
которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Презумпция
законности на них не распространяется. Они не порождают юридических
последствий, служащие не вправе их исполнять и, более того, несут
ответственность за их исполнение. Ничтожный акт не существует как акт власти с
момента его издания. Акты признаются ничтожными, если:
• есть прямое указание закона;
• грубо нарушена
подведомственность дел (в таком случае можно говорить об административном
самоуправстве, например, начальника РОВД, который самовольно вселяет своего
подчиненного в освободившуюся квартиру);
• нет законного основания (заявления,
представления и т. д.) для принятия акта;
• нарушен срок давности;
• акт предписывает совершение преступления и
т.д. и т.п.
Незаконность оспоримых актов не очевидна, спорна. Они
находятся под сенью презумпции законности и подлежат исполнению, что не лишает
индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в
установленном порядке. Не исключено, что акт в целом или частично будет признан
не соответствующим закону, отменен или изменен и даже аннулирован, то есть
признан ничтожным, не породившим никаких юридических последствий для тех, кому
он адресован. А для должностного лица, издавшего незаконный акт, последствия
могут наступить самые неприятные — вплоть
до освобождения от должности и уголовной ответственности.
Третий вид требований, предъявляемых к актам государственной
администрации, —
организационно-технические. С некоторой долей условности можно говорить о
требованиях к культуре оформления акта, выполнение которых — важное условие его эффективности. Это прежде
всего требования к языку акта. Он должен быть ясным, четким, лаконичным,
понятным для тех, к кому он обращен. Безупречным должно быть его грамматическое
оформление, любые ошибки могут исказить его смысл.
Сложный акт должен быть озаглавлен, разбит на статьи, статьи
и их части должны быть пронумерованы.
Культурность акта связана с его внешним оформлением:
присвоением ему номера, наличием в тексте даты издания, сведений о том, где и
кем он принят, подписей. Как правило, текст акта должен быть отпечатан.
Письменные акты — особый вид служебных
документов, и в ряде случаев они должны быть оформлены на специальных бланках,
формулярах, иметь четкие оттиски штампов, печатей.
Культура оформления акта предполагает также своевременное
доведение надлежащим образом оформленных актов до сведения исполнителей и заинтересованных
субъектов, правильное ведение делопроизводства и, в частности, хранение
письменных актов.
Таким образом, целесообразность (полезность), законность и
культурность правового акта — важнейшие
условия его качества, его эффективности. И такие требования должны
предъявляться к каждому решению административной власти.
2.2. Прекращение действия акта управления
Этот вопрос целесообразно рассмотреть отдельно. Дело в том,
что речь идет об уже действующих актах, на смену которым приходят новые. С
целью обеспечения стабильности принятых решений их отмена, изменение часто
связаны с рядом формальностей, которые призваны помешать поспешной
необоснованной замене уже действующих актов. Многие ученые отмену,
приостановление дефектных актов считают особой юридической санкцией.
Изменить, прекратить действие можно как акта в целом, так и
отдельных его частей (статей, пунктов). Для внесения изменений требуется
принятие нового решения и, как правило, тем же органом, должностным лицом,
который принял акт в старой редакции.
Прекращение действия акта может быть фактическим и
юридическим. Если истек срок действия, исчезла необходимость в правовом
опосредовании, действие акта прекращается фактически, то есть без издания
нового решения.
Юридическое прекращение действия акта может быть прямым и
косвенным. В первом случае акт прямо отменяется либо признается судом
незаконным. Во втором — принимается
новый, с началом действия которого старый теряет юридическую силу. Косвенная
отмена — свидетельство неотработанной
юридической техники.
АГА по общему правилу может отменить тот, кто его принял, и
вышестоящий орган (должностное лиио). Кроме того, акты вправе признать
незаконными суды.
В соответствии с принципом разделения властей суды вправе
прекратить действие акта только по мотивам законности. Президенту РФ
предоставлена возможность отменять правительственные акты тоже только тогда,
когда они незаконны.
И вообще, с целью усиления самостоятельности и
ответственности исполнительных органов государственной власти общей компетенции
установлено правило, что их акты могут отменяться только по мотивам законности.
Что же касается органов специальной компетенции, то их решения вышестоящие
органы вправе отменять, руководствуясь как соображениями законности, так и
соображениями целесообразности.[15]
Правительство РФ вправе отменять акты подведомственных
органов исполнительной власти, а глава администрации субъекта РФ вправе
отменять приказы органов и структурных подразделений администрации. На практике
и за вышестоящими органами специальной компетенции признается право отменять
приказы подчиненных им органов.
Одно из важных отличий административной деятельности от
правосудия состоит в том, что суд не вправе пересмотреть свое решение
(приговор), а субъект исполнительной власти вправе свой акт и изменить, и
отменить. И сделать это можно как по мотивам законности, так и по мотивам
целесообразности.
Но здесь возникает один очень деликатный вопрос: вправе ли
исполнительный орган государственной власти отменить свое решение об
усыновлении, присвоении звания, предоставлении жилой площади, лицензии, льгот,
назначении на должность и иные правонаделительные акты? В ряде стран не
допускается отмена решения, если это нарушает такие права сторон, которые они
приобрели добросовестно и которые уже осуществляются. Хотя подобных общих норм
в России нет, есть специальные нормы, есть обычаи, общие принципы права, в
соответствии с которыми индивидуальный акт, предоставивший права субъекту, если
эти права приобретены добросовестно и уже осуществляются, может быть отменен, если
суд признает его незаконным.
Орган исполнительной власти вправе отменить свой
индивидуальный акт (например, о выдаче лицензии), если будет установлено, что
он принят на основании недостоверных сведений, предоставленных лицом. Во
избежание ошибок в таких делах следовало бы установить правило, что подача в
суд жалобы на подобный акт автоматически приостанавливает его исполнение, а
значит, предоставленное право сохраняется.
Заключение
Правовые акты управления только тогда выполняют свое
предназначение, когда они находят широкое применение в практической
деятельности органов управления и их должностных лиц, когда содержащиеся в них
положения исполняются или осуществляются. Для этого правовой акт управления
должен обладать юридической силой, под которой понимается его способность
выступать в качестве административно-правовой формы реализации исполнительной
власти, т. е. полностью соответствовать ее задачам, целям и функциям. Важнейшим
условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным
требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку
принятия и издания.
Иногда создается впечатление, что вопрос о признаках акта
управления и вопрос о требованиях, которые предъявляются к нему, по существу
аналогичны. Однако теория административного права различает эти понятия.
Признаки акта управления — это главнейшие свойства, которые характеризуют его
сущность и назначение, а требования к акту управления — это некие стандартные
условия, при которых акт управления будет являться законным и отвечать
публичным интересам. Думается, что даже со временем, когда будут приняты законы
о правовых актах управления и об управленческом процессе, в которых будет
установлено легальное понятие административного акта, вопросы о признаках и о
требованиях административного акта будут иметь свои особенности.
Список источников и литературы
1. Нормативные правовые акты
1. Конституция
Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993
г.//Российская газета. №237. 25.12.1993г.
2. Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изменениями от 25 апреля, 25
июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23
декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25 октября, 28, 30 декабря
2004 г., 7, 21 марта, 22 апреля, 9 мая, 2, 21, 22 июля 2005 г.) // Собрание
законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г. N 1 (часть I) ст. 1
3.
Федеральный
конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве
Российской Федерации" (с изменениями от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3
ноября 2004 г., 1 июня 2005 г.) // Собрание законодательства Российской
Федерации от 22 декабря 1997 г., N 51, ст. 5712.
2.
Литература
4. Агапов А. Б. Федеральное административное право
России: Курс лекций. М., 1997.
5.
Административное
право / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2002.
6. Алехин
А. П., Козлов Ю. М. Административное право. М., 2003.
7.
Бахрах Д. Н.
Предмет административного права // Административное право Российской Федерации.
Вопросы предмета и системы административного права. Административный процесс и
административная юрисдикция. Вопросы государственного регулирования в сфере
экономики (по материалам конференций). В. Новгород, 1999.
8. Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы
деятельности государственной администрации. Екатеринбург, 1999.
9.
Бахрах Д.Н.
Административное право России. М.: Норма, 2002.
10.
Бахрах Д.Н.
Предмет и источники административного права России // Административное право
России на рубеже веков. Екатеринбург, 2003.
11.
Воронков А.В.
Развитие системы административного права в России. СПб., 2002.
12.
Козлов Ю. М.
Административное право в вопросах и ответах. М., 2000.
13.
Конин Н.М.
Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов, 2001.
14.
Костюков А.Н. Муниципальное
право как отрасль российского права. М., 2003.
15.
Манохин
В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учеб. пособие. Саратов,
2000.
16.
Мельникова
В.И. Административно-процессуальные нормы: общий обзор // Журнал российского
права. N 3. 2004
17.
Попов Л.Л. Административное право и административный
процесс: актуальные проблемы. М., 2004.
18.
Старилов
Ю.Н. Курс общего административного права. М.: Норма, 2002. Т.2.
19.
Хазанов С.Д.
Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический
журнал. 2003. N 1.
20.
Хазанов С.Д. Институт административно-правовых режимов
в системе административного права // Институты административного права России.
- М., 1999.
[1] См.: Васильев
Р. Ф.
Акты управления. М.,
1987. С.
139—140.
[2] Козлов
Ю. М. Административное право в вопросах и ответах. М., 2000.
[3] См.: Манохин
В.М.,
Адушкин Ю.С,
Багишаев 3.А.
Российское
административное право:
Учебник. М.,
1996. С.
157—158.
[4] См.: Бахрах
Д.Н.,
Xазанов С.Д. Формы
и методы деятельности государственной администрации: Учеб. пособие.
Екатеринбург, 1999. С. 8-10.
[5] Уже в начале XX в. русскими
учеными-административистами анализировалась эта важнейшая черта
административного права, которая, по общему мнению, является продуктом
французского административного права. Именно во Франции считалось, что
Государственный совет как орган административной юстиции должен отменять акты,
которые были приняты должностным лицом в пределах предоставленной ему
компетенции и при соблюдении существующих форм, если, однако, этими актами преследуется
не та цель, которую имел в виду законодатель.
[6] См.: Российское
полицейское (административное) право:
Конец X IX —начало XX
века: Хрестоматия /
Сост. и вступит,
ст. Ю.
Н. Старилова.
Воронеж, 1999.
С. 544—545.
[7] Бахрах
Д.Н. Предмет и источники административного права России // Административное
право России на рубеже веков. Екатеринбург, 2003.
[8] Там
же.
[9] Манохин
В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учеб. пособие. Саратов,
2000.
[10] См.:
Российское полицейское (административное)
право: Конец X IX —начало XX века: Хрестоматия
/ Сост. и вступит,
ст. Ю. Н. Старилова.
Воронеж, 1999. С.
544—545.
[11] Конин
Н.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов,
2001.
[12]
Например: резолюция; гриф утверждения; отметка о заверении копии;
печать; гриф внешнего согласования; отметка о наличии приложения; адресат;
почтовый и телеграфный адрес; номер телефона и факсимильного аппарата; фамилия
исполнителя и номер его телефона; отметка о поступлении; ссылка на индекс и
дату входящего документа; отметка о переносе данных на машинный носитель и т.
д.
[13] О роли современного
административного права см.:
Административное право и
административный процесс:
старые и новые проблемы // Государство и право. 1998. № 8.
С. 5—6 (выступление Ю. А. Тихомирова).
[14] Попов Л.Л. Административное право и
административный процесс: актуальные проблемы. М., 2004.
[15] Мельникова
В.И. Административно-процессуальные нормы: общий обзор // Журнал российского
права. N 3. 2004