Прежние принципы, формы и методы работы с кадрами, используемые административно­командной системой, такие, как номенклатурный подход, жесткая идеологическая ориентация, политические пристрастия, определенная партийная принадлежность, пришли в противоречие с демократическими установками общества, стали тормозом развития и полного, эффективного использования трудового потенциала кадров государственного аппарата.

Противоречие между «устаревшим» профессионализмом значительной части кадров гражданской службы и новыми общественными потребностями обострилось в условиях возникновения и расширения состязательности на свободном рынке труда и требует своего разрешения.

Государственная гражданская служба обладает мощным энергетическим потенциалом социальных преобразований, играет ведущую роль в развитии общественной системы. Как во всяком явлении, в ней присутствуют противоположные тенденции: созидания и разрушения, прогрессивная и консервативная, конструктивная и деструктивная, конфронтационная и консолидирующая. От преобладания одной из них во многом зависит тип возникающих социальных связей (партнерской или конкурентной), который в свою очередь определяет степень целостности, единства политически организованного сообщества.

Системообразующие признаки, создающие качественную определенность данного института, – официально закрепленные, нормативно регламентированные, ресурсообеспеченные функции: координации, организации, регулирования, интеграции социальных процессов, целеполагания, то есть определения заданности развития социальной целостности.

Государственная служба – организационнофункциональное выражение (проявление, осуществление) государственной власти, которая опирается на специальный аппарат принуждения и распространяется на все население, является концентрированным выражением, ядром политической организации общества.

Кадровая политика играет исключительно важную роль в укреплении российской государственности, достижении стабильности, устойчивого, динамичного развития общества. В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации она занимает одно из центральных мест, рассматривается как основное средство повышения эффективности социального управления.

Государственные служащие по роду своей деятельности часто оказываются в эпицентре политического противоборства различных сфер и уровней власти, борьбы за власть тех или иных социальных сил. Возникновение и решение многих кризисных ситуаций нередко связывается с кадровыми перестановками. Кадровая работа персонифицирована. Существует опасность ее ведения в угоду отдельных лидеров, их личным интересам – это так называемый командный принцип подбора личного состава служащих. Эта проблема усугубляется возникновением периодических импульсов напряжения на линии властной вертикали. Следует иметь в виду и легитимную передачу значительной части кадровых функций демократически избранным руководителям регионов. Неслучайно весь постсоветский период российской истории характеризуется высокой конфликтностью, причины которой подчас кроются в противоречиях функционирования государственного аппарата.

Процесс становления государственной службы сопровождается рядом кризисных явлений . К их числу можно отнести следующие:

– наличие рецидивов коррумпированности и злоупотреблений служебным положением;

– отсутствие прозрачности власти, ее действий;

– отчуждение аппарата государственной службы от граждан;

– нестабильность государственного аппарата, вызванная его частыми, недостаточно проработанными реорганизациями;

– технологический произвол в кадровой политике, игнорирование ее важнейших принципов, установленных процедур подбора и работы с ними;

– высокая текучесть кадров, связанная с их слабой социальной защищенностью, низкой оплатой труда, падение социального престижа государственных служащих;

– авторитарный стиль управления, проявления бюрократизма, волокиты, увлечение бумаготворчеством, командными методами, директивной стороной деятельности.

Существенной причиной, сдерживающей эффективную деятельность государ­ственного аппарата в современных условиях, являются дезорганизованность, рыхлость системы государственного управления, слабо социально ориентированной и защищенной в правовом отношении. Государство выделяет большие ресурсы на управление, содержит значительный аппарат, совокупная управленческая деятельность которого весьма объемна и напряжена, что создает впечатление, будто государственное управление поставлено на достаточно высоком уровне. В то же время, как показывает анализ сложившейся ситуации, управление кадровой сферой государственной службы ведется вяло, слабо, нецеленаправленно. Повышение эффективности работы персонала государственной службы в основном осуществляется за счет экстенсивных методов: увеличения численности сотрудников, повышения заработной платы, увеличения материально­технических ресурсов, что важно, и явно недостаточно используются интенсивные методы, связанные с обогащением содержания и структуры управления, с повышением квалификации сотрудников, овладением ими новыми технологиями, методами работы и средствами коммуникаций. Поэтому важнейшей социальной задачей в условиях реформирования современного общества является формирование кадрового состава органов власти и управления, что требует больших умственных, финансовых и организаторских усилий и затрат.

Численность государственных гражданских служащих на 1 января 2005 г. составила 1135 тыс. человек . В том числе – 22,9 тыс. работали в законодательной власти, 1103,3 тыс. – в исполнительной власти и местного самоуправления, 184,5 тыс. – в судебных органах власти и прокуратуры, 7,2 тыс. – в других государственных органах.

Средний возраст гражданских служащих составляет 39 лет, 78,2% из них имеют высшее образование.

За последние 10 лет ежегодно определялась задача сократить численность чиновников на 10–15%. Однако их численность ежегодно возрастала, в том числе в 2004 г. этот прирост составил почти 15%.

По мнению ряда ученых, пока никто не определил, сколько должно быть государственных и муниципальных служащих, каков должен быть их удельный вес среди занятого населения страны , что сдерживает стабилизацию и развитие кадрового состава гражданской службы. Решению этой проблемы в значительный степени будет содействовать недавно разработанная законодательная база, которая создает правовое поле, законодательно закрепляет статус государственного граждан­ского служащего, его обязанности, права, гарантии и меры социальной защиты.

Так, федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет основные направления формирования высокопрофессионального кадрового состава. Решение этой задачи обеспечивается:

– созданием кадрового резерва и эффективным его использованием;

– развитием профессиональных качеств государственных служащих;

– оценкой результатов профессиональной служебной деятельности государст­

венных служащих в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена;

– созданием возможностей для должностного (служебного) роста;

– использования современных кадровых технологий;

– применением образовательных программ и государственных образовательных стандартов.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» является своего рода трудовым кодексом гражданского служащего, четко регулирующего трудовые отношения и трудовые споры в государственной гражданской службе.

В законе четко определен правовой статус служащего, его права, полномочия, ответственность и ограничения. Трудовые и профессиональные отношения регламентируются контрактом, должностным регламентом предусмотрены механизмы регулирования конфликтов, интересов и индивидуальных трудовых споров.

Утверждены 4 должности государст­венной гражданской службы и система присвоения классных чинов. Прописан порядок прохождения аттестации, квалификационного экзамена, не реже одного раза в три года прохождения системы повышения квалификации. Прописаны механизмы должностного роста и материального обеспечения служащих.

Законодательно (№ 79ФЗ) ввел новую классификацию государственных гражданских служащих (по категориям и группам). В нем введены категории: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты . С введением 1 февраля 2005 г. в жизнь этого закона уже начала функционировать новая структура должностей в аппарате, причем с учетом прежних групп. Однако Указом президента РФ от 11 октября 2004 г. № 1294 «Об утверждении перечня государственных должностей федеральной государственной службы категории «Б» и «В» в аппарате правительства РФ» старая классификация была временно сохранена .

По мнению проф. РАГС Сулемова В. А., «структура должностей вероятнее всего несколько изменится, но основа ее сохранится, поскольку это обусловлено функциями государственных органов, их объемов, распределением управленческого труда» , с чем согласен и автор статьи.

Определение численности работников органов власти и управления во многом зависит от правового статуса их работников. Как известно, до последнего времени официально публикуются данные о составе кадров государственной гражданской службы. Но с созданием единой системы государственной службы Российской Федерации, с включением в нее военной и правоохранительной системы численность государственных служащих возрастает до 3–4 млн. человек.

Важное место в формировании кадрового состава гражданской службы принадлежит субъектам Российской Феде­рации. Одним из них является Респуб­лика Саха (Якутия), администрация которой умело использует для подготовки резерва руководящих кадров такую технологию, как стажировка .

Подготовка резерва на выдвижение путем стажировки вводится приказом должностного лица, в номенклатуру которого входит государственная должность, замещение которой планируется государственным служащим, состоящим в резерве. Сроки стажировки определяются в зависимости от подготовленности государственного служащего и сложности его будущей работы. На время стажировки государственный служащий может временно освобождаться от исполнения обязанностей по своей должности.

Оптимизация кадрового состава, привлечение и удержание на государственной службе профессионалов высокого класса, владеющих современными технологиями управления, возможны только через использование целого комплекса механизмов: правовых, организаторских, управленческих, материальных, финансово­экономических, образовательных, контролирующих, моральнонравственных и других.

Начать следует со всестороннего и объективного анализа кадровой ситуации, сложившейся в органах государственной власти и их аппарате как на федеральном, так и на региональном уровнях. Беспристрастная «ревизия» позволит извлечь уроки из практики решения кадровых вопросов за последнее десятилетие, выявить как позитивные, так и негативные тенденции, осмыслить допущенные ошибки, а также по возможности спрогнозировать кадровую ситуацию в государственном аппарате, в обществе в целом как на ближайшую, так и на отдаленную перспективу.

В качестве же первоочередной меры следует, по нашему мнению, особое внимание обратить на неукоснительное соблюдение действующего законодательства, нормативных актов о труде, на строгое исполнение на практике принципов, правовых норм, требований, технологий и процедур, предусмотренных как федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», так и соответствующими указами президента РФ, инструкциями и положениями федеральных министерств и ведомств.

Формированию и оптимальному использованию кадрового состава общества будет способствовать строгое соблюдение при приеме на работу и при ее прохождении необходимых профессионально­квалификационных требований.

Проведенный автором статьи анализ показывает, что предусмотренные законодательством правовые нормы и требования законодательства реализуются на практике недостаточно эффективно. Не уделяется, в частности, должного внимания использованию конкурсной системы найма служащих, использованию современных методов оценки и профессиональных и личностных качеств сотрудников, нередко формально проводится аттестация государственных служащих и работников других сфер.

Во многих федеральных министерствах и ведомствах не разработаны, как это предусмотрено законом о государст­венной службе, критерии оценки труда своих сотрудников и условиях продвижения на вышестоящие должности, что стимулировало бы их профессиональное развитие и добросовестное исполнение обязанностей.

Нарушения норм права, по нашему мнению, имеют место потому, что законодательством о государственной службе не предусмотрен четкий механизм контроля за соблюдением и неукоснительным исполнением соответствующих требований нормативноправовых актов. Не определен также правовой механизм ответственности должностных лиц за неисполнением или ненадлежащее исполнение требований законодательства о государственной службе.

Крайне негативно отражаются на состоянии кадрового состава государственных органов проявления протекции, субъективизма, использование так называемого принципа личной преданности, политической ангажированности, симпатий и антипатий, особенно при выдвижении на руководящие должности. Нередки случаи, когда решения о кадровых назначениях и смещениях принимаются при «закрытых дверях», без соблюдения гласности, с нарушением трудового законодательства.

Отрицательно влияет на укрепление кадрового состава гражданской службы имеющая место недооценка нравственного, моральноэтического фактора как при приеме на службу, так и особенно при выдвижении на руководящие должности, что является одной из причин проявления коррупции, взяточничества, бюрократизма и других негативных проявлений. В итоге снижается авторитет органов власти, падает доверие к гражданской службе со стороны населения.

Не способствуют улучшению кадровой ситуации в структурах гражданской службы ежегодные, по существу непрерывные, структурные перестановки в органах власти, в аппарате правительства РФ, в федеральных министерствах, ведомствах и агентствах. Затянувшиеся структурные реорганизации органов исполнительной власти и их аппарата усиливают нестабильность кадровой ситуации, неуверенность сотрудников в обеспечении работой.

Особенно негативно сказывается на укреплении кадрового состава органов власти и управления частая смена первых лиц. Приход на руководящие должности новых лиц, как правило, сопровождается сменой всей «команды», кадровой перетряской аппарата. При этом не всегда учитываются квалификация, профессионализм, деловые качества сотрудников, ломается судьба многих специалистов, что оказывает негативное воздействие на состояние кадрового состава органов государственного управления.

Естественно, обоснованное обновление персонала государственной службы необходимо. Однако оно не должно зависеть только от субъективной воли пришедшего к руководству лица. Для исправления подобного положения было бы целесообразно законодательно установить пределы, квоты обновления состава работников аппарата в случае смены руководителей федеральных министерств, ведомств, а также глав администраций региональных и местных органов управления.

Для качественного улучшения кадрового состава органов власти и управления, их аппарата большее внимание следует уделить материальному фактору, достойной оплате труда персонала государственной службы, повышению статуса, социальным гарантиям, правовой и социальной защищенности государст­венных служащих, законодательному утверждению основных принципов кадровой политики, которые бы стимулировали эффективную деятельность служащих, определяли четкий порядок их должностного роста.

Приоритетной общегосударственной задачей являются подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих и всего кадрового потенциала общества, прежде всего руководящих кадров, включая первых лиц федеральных министерств и ведомств, глав администраций Российской Феде­рации с учетом востребованных в условиях рыночных отношений профессий, объема и содержания знаний, динамично возрастающих требований к их квалификации и компетентности, к изменившимся технологиям и механизмам управления обществом.

Речь идет об организации непрерывного профессионального развития, прежде всего персонала гражданской службы, об усилении внимания к подготовке кадров по специальности «Государственное и муниципальное управление» на базе новых научных и методических разработок с использованием современных информационных технологий. В настоящее время должного внимания решению этой проблемы не уделяется. Обучение государственных служащих недостаточно увязано с исполнением их служебных обязанностей, с предполагаемым повышением по службе. Учебные заведения не принимают участия, даже в рекомендательной форме, в распределении своих выпускников, нет правовых гарантий их трудоустройства после окончания учебного заведения. Не уделяется должного внимания обучению резерва кадров, организации эффективного самообразования государственных служащих, включая организацию их консультирования.

Получение дополнительного профессионального образования не подкреплено соответствующей мотивацией, материальными и моральными стимулами, недостаточно увязано с оплатой труда работников, с их продвижением по службе, с другими формами поощрения. На более высокий уровень оплаты труда, на продвижение по службе, по мнению автора статьи, должны прежде всего рассчитывать работники, непрерывно повышающие свой профессиональный уровень.

За последние годы наблюдается значительный отток квалифицированных государственных служащих в различные негосударственные структуры, которые имеют возможность предложить им лучшие условия оплаты труда и материально­бытового обеспечения. Тот факт, что ни один федеральный орган власти не укомплектован полностью, свидетельст­вует о снижении престижа гражданской службы, слабой социальной защищенности государственных служащих и недостаточности стимулов в работе, а ведь именно кадровая политика призвана в максимальной степени способствовать превращению гражданской службы в сильный, относительно самостоятельный социальный институт, обладающий всеми преимуществами цивилизованного управления государством.

Его нормальное функционирование предполагает наличие определенных норм. Одна из них – защита профессиональных интересов работников. Такая защита в достаточной степени регламентирована законодательно. Однако содержащиеся в законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» положения на практике подчас не действуют. Профессиональная защита государственных служащих не стала социальной нормой в российском общественном сознании. Наоборот – результаты его исследования свидетельствуют о низком социальном престиже профессии государственного служащего, негативной оценке его деятельности.

Сюда в качестве негативного фактора можно отнести отсутствие у большинства служащих уверенности в стабильности и перспективности своей работы.

Представляются рациональными предложения специалистов включить в понятие «профессиональная защита» такие положения:

– преимущественное право на труд работника с наиболее высоким уровнем квалификации;

– право работника на достижение самой высокой квалификации, на содействие в этом государства, государственного органа, непосредственного руководителя;

– высокий профессионализм конкретного работника, гарантирующий ему соответствующий экономический статус в обществе.

Проблему стабилизации кадрового состава гражданской службы нередко напрямую связывают с увеличением его денежного содержания. Думается, такой чисто механический подход ее не решит. Рост заработной платы находится в прямой зависимости от профессионализма, компетентности, эффективности его труда.

Анализ, проведенный автором статьи, позволяет утверждать, что государст­венная кадровая политика в условиях модернизации общества пока не в полной мере является эффективным инструментом государственного управления, представляющего собой стратегию и тактику государства по формированию, воспроизводству, развитию, рациональному использованию кадрового состава, разработке и применению передовых технологий и способов управления персоналом организаций, обеспечению надлежащих условий для его эффективной работы.

Государственная кадровая политика в условиях модернизации общества должна быть направлена на создание профессионального, интеллектуального, высоконравственного, действующего на правовой основе, обладающего качествами общественного служения, работоспособного кадрового корпуса. Она призвана активно способствовать выходу из кризисного состояния и возрождению России, успешной реализации ее национальных интересов.

Не меньшее значение на современном этапе имеет обоснованный выбор главных направлений практической работы с кадрами и кадровым потенциалом государства. Такими направлениями, считает автор, являются:

– обеспечение высокопрофессиональными, компетентными кадрами гражданской службы Российской Федерации (на первом этапе – федеральной гражданской службы);

– реформа профессионального, совершенствование послевузовского образования с учетом демократических преобразований, требований рыночных отношений, современного этапа научнотехнического и социального прогресса;

– создание новой нормативноправовой базы кадровой работы, ее социологическое, статистическое обеспечение;

– с учетом условий и трудностей, специфики и неотложности решения первоочередных кадровых задач руководящие органы ветвей государственной власти и органы власти субъектов РФ в рамках общегосударственных приоритетов должны определить свои задачи и приоритеты, разработать программы и планы кадрового обеспечения своих функций и полномочий.

Происходящие в обществе процессы накладывают значительный отпечаток на состояние кадрового потенциала и кадрового корпуса гражданской службы. На решение этой важнейшей и сложнейшей задачи, по нашему мнению, могут быть направлены следующие рекомендации и предложения.

1. Формирование кадрового состава, его обогащение возможно только на базе качественно обновленной системы управления государством и прежде всего гражданской службой Российской Федерации. Это требует создания единого стратегического центра управления государственной службой – федерального органа исполнительной власти и центров управления в регионах, действующих в соответствии с едиными принципами организации и управления граждан­ской службой, но учитывающих специфику управления в регионах и несущих всю полноту социальной и юридической ответственности за эффективность управленческих решений и исполнение российского законодательства в сфере организации гражданской службы.

2. Следует подготовить и принять специальную целевую Федеральную программу кадрового обеспечения проводимых социально­политических реформ, предусматривающую комплекс мер, направленных на качественное укрепление кадрового состава не только государственного аппарата, но и всего общества в целом.

3. Необходимо привести систему формирования и использования кадрового резерва в соответствие с современными требованиями, обеспечить высокую технологичность этого процесса, исключить проявления необъективного подхода к перспективным работникам, их карьерным устремлениям. В этих целях целесообразно: разработать и утвердить Положение на федеральном уровне, устанавливающее порядок организации работы, и теоретическое обоснование института резерва кадров из числа высококвалифицированных специалистов для выдвижения на руководящие должности во всех сферах государственного управления.

4. Более четко определить критерии подбора и расстановки руководящих кадров, позволяющие объективизировать характеристики кандидатов к выдвижению, снижающие вероятность, ошибочность кадровых назначений, выработать механизм ответственности руководителей за кадровые ошибки.

5. Органы власти и управления и институты гражданского общества должны стремиться к цивилизованным, партнерским, основанным на законности и правовой регламентации отношениям в интересах личности, общества и государства. Это предполагает создание механизмов открытости органов государственной власти для институтов гражданского общества по вопросам государственной кадровой политики, объективности информации о решениях государственных органов, затрагивающих права и законные интересы граждан, дебюрократизации гражданской службы, взаимной ответственности за состояние всего кадрового корпуса.