|
ВВЕДЕНИЕ О
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической
значимостью проблемных вопросов, связанных с укреплением кадрового потенциала
органов внутренних дел Российской Федерации как одной из важнейших гарантий
обеспечения законности и правопорядка. Осуществляемые в стране преобразования
политического и социально-экономического характера, осложнение криминогенной
обстановки, рост преступности, усиление социальной напряженности потребовали
коренного улучшения деятельности правоохранительных органов Российской
Федерации, в том числе органов внутренних дел. Поэтому одним из ключевых
моментов модернизации правоохранительной деятельности является формирование
профессионального кадрового состава -ь органов внутренних дел. Возрастание
роли персонала, человеческого фактора в достижении поставленных целей вполне
объективное и закономерное явление. В этой связи научно обоснованные,
проверенные практикой отбор и расстановка кадров, профессиональная
подготовка, работа с резервом кадров для выдвижения на руководящие должности
приобретают особое значение. vO Нормативные правовые акты, регламентирующие
вопросы прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации,
позволяют в своей совокупности решать вопросы совершенствования системы
формирования кадровых ресурсов. В системе отечественной правовой науки
сложились предпосылки для теоретического обоснования правового обеспечения
процесса формирования (Ш кадровых ресурсов органов внутренних дел как
составной части государственной кадровой политики и теории работы с кадрами в
органах внутренних дел, внедрения ее основополагающих принципов на практике.
Работа с кадрами рассматривается как одна из важнейших функций субъекта
управления органами внутренних дел, в связи с чем формирование, развитие и
использование кадрового потенциала организации выдвигается на первый *j план.
Создание условий для реализации способностей сотрудника и развития его
личности рассматривается как фактор повышения эффективности служебной
деятельности, и, как следствие этого, улучшения деятельности органа
внутренних дел. Понятийный аппарат, используемый в теории работы с кадрами,
зачастую отличается от применяемого в нормативных правовых актах. В 'О связи
с этим возникла необходимость в уточнении некоторых дефиниций. Диссертантом
раскрыто содержание понятий «кадровые ресурсы», «система i формирования
кадровых ресурсов» применительно к органам внутренних дел Российской
Федерации. В последние годы принят ряд нормативных актов по вопросам
прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации, пенсионного
обеспечения, правовой и социальной защиты сотрудников . 1 18 апреля 1991 г.
был принят Закон РСФСР «О милиции», постановлением Верховного Совета
Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. утверждено Положение о службе в
органах внутренних дел Российской Федерации. Особенно много нормативных актов
по названным вопросам принято в 1993-1999 гг. Среди них следует выделить
постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23
июля 1993 г. «О порядке и условиях службы (работы) по совместительству в
системе Министерства внутренних дел Российской Федерации», Закон Российской
Федерации от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших
военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах
уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службе, и их
семей», постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации
от 22 сентября 1993 г. «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и
выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве
офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по
контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в
органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно- Однако по сути
законодательство, регламентирующее государственную службу в органах
внутренних дел, и определяющее приоритетные направления кадровой политики в
системе МВД России, существенных изменений не претерпело. До настоящего
времени ряд служебных отношений урегулирован подзаконными актами, что не
всегда положительно сказывается на работе с кадрами органов внутренних дел.
Это было отмечено в решении Коллегии МВД России от 23 декабря 1998 г. N 6км/1
«О состоянии работы с кадрами и кадровой политике в системе МВД России»,
объявленном приказом МВД России от 11 января 1999 года №12' Изменение
законодательства, регламентирующего вопросы прохождения службы, в т.ч.
формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел, осуществлялось по
нескольким направлениям. Во-первых, внесение изменений и дополнений в
нормативные правовые акты и принятие новых было обусловлено обновлением
российского законодательства о государственной службе. Во-вторых,
потребностями практики, которая зачастую диктует необходимость
законодательного закрепления и правовой регламентации различных аспектов
прохождения службы в органах внутренних дел. Положение о службе в органах
внутренних дел Российской Федерации было утверждено Постановлением Верховного
Совета Российской Федерации 23 декабря 1992 г. Этот законодательный акт
комплексно урегулировал порядок и условия прохождения государственной
исполнительной системы, Государственной противопожарной службе, и их семьям в
Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля
1993 г. «О милиции общественной безопасности (местной милиции)», Положение о
Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом
Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. 1 Директивные материалы
МВД России за 1998 год по работе с личным составом в органах внутренних дел.
М., ГУКиКП МВД России, 1999, с. 15-19 службы сотрудниками органов внутренних
дел Российской Федерации. Положение внесло существенные изменения в правовое
регулирование порядка прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел,
ф положительно сказалось на проводимой в системе МВД России работе с кадрами.
Но практика применения норм Положения показала, что целый ряд вопросов,
возникающих в работе с кадрами, недостаточно регламентирован или вообще не
затронут. Так, например, отсутствует статья, предоставляющая министру
внутренних дел право издать нормативный О правовой акт, регламентирующий
процедуру приема на службу в органы внутренних дел, нет статей, посвященных
работе с резервом руководящих кадров органов внутренних дел, планированию
карьеры и т.п. Не содержит подобных норм и Закон Российской Федерации «О милиции».
Пробелы приводят к неоднозначному толкованию тех или иных норм,
административному усмотрению, что порождает многочисленные обращения
сотрудников органов внутренних дел и граждан в различные инстанции, в том
числе и в суд, с исками о защите нарушенных прав. Согласно пункту «л» статьи
72 Конституции Российской Федерации кадры правоохранительных органов
находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской
Федерации. Одним из ,0 дестабилизирующих факторов реализации кадровой политики
в системе МВД России явилось проведение некоторыми субъектами Российской
Федерации практики перераспределения полномочий в данной сфере. Выражением
этого явились попытки местных администраций самостоятельно решать кадровые
вопросы органов внутренних дел. В результате этого в 1992-95 г.г. сменился
каждый второй министр и начальник Л управления внутренних дел, а в 1996-97
г.г. - каждый четвертый из них и 8 каждый пятый начальник горрайлиноргана1, в
2002 г. сменилось 21,9 % (от штатной численности) начальников
горрайлинорганов. Одной из причин создавшейся ситуации является недостаточно
ф четкое, законодательно закрепленное разфаничение полномочий в названной
сфере. Отсутствие федерального закона, детализирующего разграничение
полномочий федерального центра и субъектов федерации в сфере работы с кадрами
правоохранительных органов создает на практике трудности в реализации
конституционного принципа совместного ведения. Отдельные нормы, содержащиеся
в Законе Российской Федерации «О милиции», Ф являются паллиативом в решении
проблемы. Анализ кадровой ситуации в органах внутренних дел, сложившейся по
итогам 2002 года, показывает, что она в целом продолжает оставаться сложной и
противоречивой. Отсутствует нормативно закрепленная система приема граждан на
службу в органы внутренних дел. Приказ МВД России от 17 мая 1994 г. № 160,
которым была утверждена Инструкция о порядке отбора граждан на службу
(работу) в органы внутренних дел Российской Федерации, признан утратившим
силу2, новый нормативный правовой акт не издан. Основными источниками
комплектования органов внутренних дел, как и в предыдущие годы, остаются
гражданские организации (33,8% - в 2001 fa г., 32% - в 2002 г.), Вооруженные
силы России (в 2001 г. - 14,0%, в 2002 г. - 13,4%), образовательные
учреждения МВД России (в 2001 г. - 34,8%, в 2002 г. - 31%)'. Отсутствие
конкурса приводит к тому, что значительное число кандидатов на службу не
полностью отвечают предъявляемым требованиям 1 Директивные материалы МВД
России за 1998 год по работе с личным составом в органах внутренних дел. М.,
ГУКиКП МВД России, 1999, с. 20 2 О причинах признания названного приказа
утратившим силу говорится далее. (в 2002 г. 4,4% от общего числа уволенных
составили сотрудники на первом году службы, из них: 2,3% - молодые
специалисты, а 7,1% уволено по отрицательным мотивам)2. В результате
продолжающегося оттока квалифицированных кадров снизился качественный состав
персонала. В целом по России удельный вес сотрудников со стажем службы в
органах внутренних дел менее трех лет увеличился с 21,5% - в 2000 г. до 22,6%
- в 2001 г. и 23,5% - в 2002 г., а со стажем от трех до десяти лет сократился
с 51,3% до 50,9% - в 2001 г. и 49,1% - в 2002 г. Доля сотрудников,
проработавших в органах внутренних дел свыше 10 лет составила 24% (в 2000 г.
- 26,8%, в 2001 г. - 26,5%)3. Во многом причины сложившейся в органах
внутренних дел кадровой ситуации кроются не только в недостатках
организационной работы по управлению кадровыми процессами, но и в отсутствии
четкой государственной кадровой политики, рассчитанной на перспективу, в
недооценке роли и значения личностных качеств сотрудника органов внутренних
дел. Отставание нормативного правового регулирования прохождения службы в
органах внутренних дел от формирующегося законодательства о государственной
службе препятствует применению новых форм и методов работы с личным составом,
негативно отражается на результатах оперативно-служебной деятельности,
отрицательно сказывается на престиже службы. Снижение профессионального
уровня сотрудников органов внутренних дел, престижа милицейской службы,
сложная криминогенная обстановка, а также сложившаяся в органах внутренних
дел непростая кадровая ситуация потребовали выработки концепции кадровой
политики в системе МВД 1 Состояние работы с кадрами органов внутренних дел
Российской Федерации за 2001 год. М., ГУК МВД России, 2002, с. 52 2
Статистические данные предоставлены ИМЦ ГУК МВД России. 3 Состояние работы с
кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2001 год. М., ГУК МВД
России, 2002, с. 53 10 России и формирования соответствующей нормативной
правовой базы. В связи с проводимой в Российской Федерации реформой
государственной службы, административной реформой, затрагивающих •и интересы
МВД России, успешное решение всего комплекса вопросов по кадровым проблемам
органов внутренних дел предполагает в первую очередь формирование развитого
«правового поля» прохождения службы в органах внутренних дел как особого вида
государственной службы. Требуется определение в законодательном порядке
статуса сотрудника органов внутренних дел как государственного служащего,
пересмотр целого Р ряда основополагающих правовых институтов и субинститутов
прохождения службы в органах внутренних дел. Диссертационное исследование
носит комплексный характер -управленческий и правовой. Оно опирается на
результаты непосредственной работы автора по подготовке проектов
законодательных и ведомственных нормативных актов по работе с кадрами органов
внутренних дел, на. результаты проведенных исследовании, которые
рассматриваются как средство обоснования предлагаемых правовых и
организационных решений. Именно с этих позиций автор подходит к таким
вопросам как обновление нормативной правовой основы отбора граждан на службу
в органы внутренних дел, первоначальной профессиональной подготовки, работы с
ф резервом кадров для выдвижения на руководящие должности, в целях
формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел, отвечающих современным
требованиям. Изложенное детерминирует необходимость научной разработки
комплекса вопросов, связанных с правовым обеспечением формирования кадровых
ресурсов органов внутренних дел, что будет способствовать ^— обеспечению
упреждающего характера реагирования на негативные изменения кадровой
ситуации, а также созданию надежного механизма 11 управления кадровыми
процессами. Перечисленные обстоятельства объясняют выбор темы
диссертационного исследования. Степень разработанности темы исследования.
Теоретические и ф методологические проблемы работы с кадрами освещали в своих
трудах ученые и практики: Л.И. Антонова, С.Г. Атаманчук, Н.А. Беляев, А.И.
Бойцов, А.В. Борисов, В.А. Власов, А.В. Горожанин, А.А. Гришковец, М.Г.
Детков, А.Н. Дугин, М.И. Еропкин, Т.М. Занина, СВ. Зыбин, Т.В. Иванкина, А.Н.
Исаенко, Л.М. Колодкин, А.О. Костылев, А.В. Кудрявцев, В.Г. Кутушев, А.Я.
Малыгин, Г.В. Мальцев, В.М. Манохин, В.А. Минаев, А.Х. Миндагулов, О В.Ф.
Некрасов, Л.А. Николаева, И.Ф. Покровский, Е.З. Разумов, Ю.А. Розенбаум, А.Н.
Роша, В.П. Сальников, П.П. Сергун, А.С Серегин, В.В. Смирнов, А.В.
Стремоухов, Л.Б. Тиунова, Ю.А. Тихомиров, Г.А. Туманов, В.М. Шамаров, A.M.
Шаховой и другие. Об актуальности и практической значимости научного
исследования системы работы с кадрами в органах внутренних дел России
свидетельствует значительное количество диссертационных работ, посвященных
различным аспектам отбора, расстановки, оценки и профессиональной подготовки
кадров. Это труды В.Н. Бойко, А.Б. Борисова, В.Н. Бушкевича, Р.Б. Германа,
Т.М. Заниной, Ю.В. Ищенко, Л.М. Колодкина, Х.Х. Лойта, А.Я. Малыгина, С.Г.
Реброва, СИ. Ушакова, В.М. Шамарова и других. 0 В процессе работы над
диссертацией использованы работы В.М. Анисимкова, В.А. Дроздова, В.А.
Минаева, Р.С Мулукаева, Г.М. Мякишева, А.А. Ушакова, А.В Фатулы, И.Ч.
Шушкевича, В.В. Черникова, Е.Ф. Яськова и других авторов, а также материалы
периодических изданий, научных симпозиумов, научно-практических конференций,
семинаров по рассматриваемой тематике. ^ Рядом авторов предпринимались
попытки анализа понятия «кадровый потенциал», однако исследование велось в
рамках других управленческо-правовых проблем. Изучение и анализ научной
литературы по проблемам 12 работы с кадрами органов внутренних дел показал,
что термин «кадровый потенциал органов внутренних дел» зачастую употребляется
без каких-либо пояснений, как применяются уже устоявшиеся понятия. Вместе с
тем -и необходимо отметить, что вышеперечисленные исследования проводились на
эмпирических материалах, собранных в иных социально-экономических условиях.
Между тем ситуация в работе с кадрами органов внутренних дел, в том числе, в
сфере отбора кадров, профессионального обучения, формирования резерва кадров
для выдвижения на руководящие должности в органах внутренних дел, коренным
образом изменилась. Суть проблемной О ситуации в самом общем виде состоит в
возникшем противоречии между потребностями практики по формированию кадровых
ресурсов органов внутренних дел и недостаточностью научных знаний в этой
области. Требуется обобщение сложившейся практики работы с кадрами, новых
подходов к решению проблем комплектования кадров в иной
социально-экономической обстановке, накопленных результатов ранее проведенных
в этой области исследовании с учетом происшедших в последние годы изменений в
задачах и функциях органов внутренних дел. Следует также подчеркнуть
необходимость значительной модернизации концептуальных основ работы с
кадрами, в том числе в связи с судебной реформой, реформой государственной
службы, изменениями в 0 уголовном, уголовно-процессуальном, гражданском
законодательстве, с принятием Трудового кодекса Российской Федерации, Кодекса
об административных правонарушениях, подготовкой проектов федеральных законов
«О системе государственной службы в Российской Федерации», «О службе в
органах внутренних дел Российской Федерации». Объектом исследования являются
общественные отношения, ^ складывающиеся в процессе кадрового обеспечения
деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. 13 Предмет
исследования составляют организация деятельности субъектов управления в
процессе формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел, ее
нормативное правовое обеспечение, проблемы и перспективы совершенствования
работы с кадрами. Цели исследования состоят в комплексном изучении
организационно-правовых основ формирования кадровых ресурсов, в оценке их
состояния, выявлении новых закономерностей и тенденций формирования и
развития кадров органов внутренних дел, в разработке предложений по принятию
новых и совершенствованию действующих нормативных правовых актов,
регламентирующих прохождение службы в органах внутренних дел Российской
Федерации. Основные задачи исследования: - оценить состояние правового
обеспечения формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел; - определить
содержание основных понятий теории управления кадрами и их применение в
практике работы с кадрами органов внутренних дел; - сформулировать понятие,
цели, задачи и принципы формирования кадровых ресурсов органов внутренних
дел, их роль и значение для правоохранительной деятельности; - выявить и
сформулировать проблемы, возникающие при отборе на службу, в работе с
резервом кадров для выдвижения на руководящие должности в органах внутренних
дел, определить направления их решения; - сформулировать предложения о
внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты,
регламентирующие вопросы прохождения службы, а также выработать практические
рекомендации по совершенствованию системы формирования кадровых ресурсов
органов внутренних дел; 14 - оценить возможности использования зарубежного
опыта работы с кадрами органов охраны правопорядка. Определяя цели и задачи
диссертационного исследования, автор ^ исходит из того, что формирование
кадровых ресурсов органов внутренних дел должно строится на основе системы
норм права, закрепленных в законодательных и иных нормативных правовых актах.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют принципы
познания социально-правовых институтов в их историческом развитии,
взаимосвязи и взаимообусловленности теории и 0 практики. Для решения
поставленных задач были использованы принятые в современной науке
методологические принципы анализа социальной реальности, такие, как
объективность, комплексность, системность, и др. Использовались методы изучения
документов, массовых опросов, экспертных оценок, сравнения, наблюдения,
логического анализа, а также статистические методы обработки полученных
результатов применительно к деятельности субъектов организационно-правовых
отношений, возникающих в процессе формирования кадровых ресурсов органов
внутренних дел, и перспективам развития законодательства в данной сфере.
Перечисленные научные методы обеспечивают обоснованность полученных научных
результатов. 0 Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования
составили Конституция Российской Федерации, действующее законодательство и
ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие прохождение службы
в органах внутренних дел. В процессе исследования была проработана
отечественная и зарубежная литература по вопросам кадрового обеспечения
правоохранительной деятельности. Автором изучены: решения коллегий МВД
России, материалы ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации; материалы
статистической отчетности о деятельности органов внутренних 15 дел с 1998 по
2002 гг.; архивные материалы, касающиеся в той или иной степени вопросов
формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел; судебная практика по
вопросам прохождения службы. Комплексный характер темы (предполагающей
осуществление исследования на стыке проблем трудового и административного
права, а также управления в социально-политических системах), обусловили
привлечение не только научных и нормативных правовых источников по теме
кадровой политики в органах внутренних дел, но также отечественной и
зарубежной научной литературы по общей теории управления, административному,
трудовому праву и другим отраслям права. Диссертантом опрошено 245
респондентов - сотрудников органов внутренних дел1. Научная новизна
исследования заключается в правовом решении комплекса актуальных проблем
работы с кадрами органов внутренних дел, осуществленном с позиции теории
управления кадрами в условиях становления новых политических, экономических и
социальных реалии в Российской Федерации. Диссертация представляет собой завершенное
монографическое исследование историко-правовых, методологических вопросов
развития и формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел,
современного состояния нормативной правовой базы, регламентирующей это
направление управленческой деятельности. Отдельные вопросы формирования
кадров органов внутренних дел являются составной частью многочисленных
исследований организационных и правовых аспектов, так или иначе связанных с
данной проблемой. Однако проблемы правового обеспечения формирования кадровых
ресурсов органов внутренних дел Российской Федерации в современных условиях 1
Результаты опросов изложены в приложениях 9, 10, 11 к диссертации. 16
специальному исследованию до настоящего времени не подвергались, что и
определило научную новизну диссертационного исследования. Разработанный
автором ресурсный подход к проблемам отбора граждан на службу в органы
внутренних дел, первоначальной профессиональной подготовки, формирования
резерва кадров для выдвижения на руководящие должности в органах внутренних
дел позволяет целенаправленно и объективно рассматривать роль кадров,
человека в решении задач, стоящих перед органами внутренних дел Российской
Федерации. Этому способствует должное правовое обеспечение работы по
формированию кадровых ресурсов органов внутренних дел. Автором предпринято
обоснование теоретической концепции формирования кадровых ресурсов органов
внутренних дел и проведен анализ составляющих ее элементов. Сформулированы
основные задачи с учетом особенностей правового регулирования этой деятельности,
основные направления ее совершенствования. Диссертантом в контексте
исследуемой темы подвергается всестороннему анализу и критической оценке ряд
положений, касающихся организации правоохранительной деятельности органов
внутренних дел на современном этапе, а также предлагаются варианты разрешения
сложных правовых проблем, возникающих в работе с кадрами органов внутренних
дел. Положения, выносимые на защиту 1. Правовой статус службы в органах
внутренних дел дает основания для признания ее частью единой системы
государственной службы Российской Федерации. Служба в органах внутренних дел
является особым видом государственной службы и нуждается в специфическом
правовом регулировании, а формирование кадровых ресурсов органов внутренних
дел -в организационном обеспечении. 2. Кадровые ресурсы органов внутренних
дел - часть лиц, обладающих совокупностью различных способностей (физических,
17 духовных и т.д.). общеобразовательными, профессиональными знаниями,
развитие и совершенствование которых позволит успешно решать
оперативно-служебные задачи, стоящие перед органами внутренних дел. Понятие
«формирование кадровых ресурсов органов внутренних дел» отражает состояние,
возможности и перспективы развития органов внутренних дел с учетом
человеческого фактора. Эффективность функционирования системы органов
внутренних дел, ее укомплектованность высокопрофессиональными кадрами во
многом зависит от четко выстроенных систем отбора граждан на службу в органы
внутренних дел, от 0 профессиональной подготовки сотрудников, создания
резерва кадров для выдвижения на руководящие должности и планомерной,
нормативно урегулированной работы с ним, т.е. от правового обеспечения
формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел. Правовое обеспечение
формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел - это создание и
реализация норм, регулирующих данный процесс, а также возникающие в ' системе
формирования кадровых ресурсов правоотношения. 3. Необходимым условием
успешной работы по формированию кадровых ресурсов органов внутренних дел,
повышения эффективности является ее организация как целостной системы, что
предполагает, во-первых, подчинение этой деятельности достижению целей и
решению задач, Ф стоящих перед органами внутренних дел Российской Федерации;
во-вторых, единство правового, организационного, методического,
научно-технического обеспечения ее потребностей, обусловленных происходящими
в обществе и в системе МВД России изменениями. 4. Нормативные правовые акты
МВД России, регламентирующие , отбор на службу в органы внутренних дел,
первоначальную профессиональную подготовку, формирование резерва кадров для |
'О выдвижения на руководящие должности в органах внутренних дел, нуждаются в
корректировке и приведении в соответствие с изменениями в
|