О Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации»

Проект федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу 19 ноября 2002 года Президентом Российской Федерации. Его разработка велась в рамках той части проводимой Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации административной реформы, которая получила наименование «реформа государственной службы». Закон в целом базируется на утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 года Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в которой отмечено, что современное состояние государственной службы характеризуется отсутствием целостной ее системы, наличием противоречий в законодательстве о государственной службе.

Закон принят Государственной Думой 25 апреля и одобрен Советом Федерации 15 мая текущего года. При обсуждении в Государственной Думе закон встретил некоторое сопротивление со стороны главным образом праволиберальных сил, представители которых (в частности, Б. Надеждин) критиковали проект за недостаточно последовательное проведение реформистских начинаний. Так, с их точки зрения, современное регулирование государственной службы должно в большей мере, чем это предусматривается названным Законом, отвечать потребностям адаптации государственного аппарата к рыночным экономическим условиям и предусматривать гибкую систему набора служащих, перехода управленческих кадров и специалистов из сферы бизнеса или науки на государственную службу и ухода с нее, оплаты труда по критериям, учитывающим качество оказываемых управленческих услуг. Собственно, в закреплении и осуществлении подобных идей во многом и состоит, по их мнению, реформа государственной службы.

Содержание Закона, однако, свидетельствует о том, что он в большей мере направлен не на указанные цели, а на содействие стабилизации государственного аппарата после потрясений 90-х годов. В Законе каких-то особо реформаторских рыночных начинаний не наблюдается, но заметно влияние традиционного взгляда на госслужбу. Это может быть как следствием тематики Закона, посвященного не конкретным вопросам государственной службы, а лишь ее системе, так и сознательным подходом разработчиков. (…)

Фактически Закон о системе государственной службы проясняет ситуацию с распространением действия общего законодательства о государственной службе на те или иные категории служащих. До сих пор в этом вопросе имелась неясность. К числу государственных служащих, бесспорно, относились все гражданские служащие. Что же касается военнослужащих, то, с одной стороны, большинство лиц, проходивших военную службу не в государственных органах, а в воинских частях и соединениях, не могли быть отнесены к категории государственных служащих в соответствии со статьей 3 названного базового Закона о государственной службе. (…) С другой стороны, косвенно допускается отнесение военной, а также дипломатической службы к видам государственной службы (для отдельных видов государственной службы вводятся другие виды квалификационных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги). (…)

Закон о системе государственной службы четко определяет, что и военная служба, и правоохранительная служба наряду с государственной гражданской службой считаются видами государственной службы. Согласно новому Федеральному закону, должности государственной службы подразделяются на должности федеральной государственной службы, воинские должности и должности правоохранительной службы. Должности государственной службы могут учреждаться федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации в целях обеспечения не только полномочий государственных органов, но и непосредственно функций и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. (…)

В Законе (статья 1) дается новое определение понятия государственной службы, под которой теперь понимается не просто профессиональная деятельность, а профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации. При этом помимо обеспечения исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, в качестве государственной службы рассматривается и деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации.

Закон выделил правоохранительную службу в качестве особого вида госслужбы, не только установил признаки правоохранительной службы и ввел связанное с ним понятие должностей правоохранительной службы, но и предусмотрел необходимость принятия федерального закона о соответствующем виде госслужбы.

Под правоохранительной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Следует отметить, что отличительным признаком правоохранительной службы по Закону является выполнение правоохранительных функций на соответствующих правоохранительных должностях. (…)

В Законе достаточно определенно проводится идея профессиональной государственной службы (профессиональной служебной деятельности) для основной части чиновников и поощряется длительное пребывание на государственной службе с наращиванием служебного стажа и последовательным присвоением специальных чиновных рангов, закрепляющих положение служащего в иерархии. При этом введение для гражданских служащих классных чинов вместо квалификационных разрядов реанимирует само понятие «чиновник» в его нейтральном и формальном значении. В стаж государственной службы одного вида включаются продолжительность государственной службы других видов, а также периоды замещения государственных должностей. (…)

Среди нововведений, носящих менее принципиальный характер, отметим, что в отличие от Закона об основах государственной службы помимо конкурсного порядка поступления на государственную службу новым Законом прямо предусматривается возможность введения и другого, неконкурсного порядка и замещения вакантных должностей.

В Законе (статья 3) сделана попытка сформулировать принципы построения и функционирования системы государственной службы. Однако к таковым можно отнести разве что принципы единства системы государственной службы, единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы и взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы. Остальные содержащиеся в Законе принципы повторяют в основном содержание аналогичных принципов, закрепленных в Федеральном законе «Об основах государственной службы». При этом в отличие от данного Закона в Законе «О системе государственной службы» не нашлось места принципам внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства, стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

В Законе последовательно подчеркивается роль формирования кадрового резерва для подбора кандидатур для замещения должностей государственной службы. В соответствии со статьей 17 кадровый резерв предусматривается создавать как на уровне федеральной госслужбы (федеральный кадровый резерв) и госслужбы субъектов Федерации (кадровый резерв субъекта Федерации), так и на уровне отдельных государственных органов.