3

Газиева И.И. Оценки государственными служащими эффективности законодательного обеспечения их профессиональной деятельности// Труды молодых ученых и аспирантов. Вып. 5. – Н. Новгород: Изд-во ВВАГС, 2004.

Ни одна социальная общность людей не сможет работать плодотворно и с полной отдачей, если каждый ее член не будет осознавать собственной законодательной защищенности. Следовательно, возникает потребность в социальной обеспеченности деятельности любой категории граждан и, в частности, государственных служащих. Одной из основных задач социального обеспечения госслужащих является установление соответствия их социальных ожиданий с реальными условиями протекания их деятельности, а также эффективное управление профессиональной деятельностью госслужащих и их профессиональным развитием.

Социальные ожидания госслужащих в сфере их профессиональной деятельности можно определить как образ социальной и профессиональной действительности, связанной с их профессиональным трудом.

Социальные ожидания госслужащих, в свою очередь, лежат в плоскости удовлетворения потребностей в их профессиональном и личностном росте. Здесь можно проследить четко определившиеся две стороны:

1) карьера служебная (вертикальная), то есть повышение профессионального и должностного статуса, связанное с расстановкой кадров (согласно результатам исследования[1] лишь 33,6% опрошенных ясно представляют себе перспективы должностного роста);

2) карьера профессиональная (горизонтальная), то есть профессионально-квалификационное развитие, связанное с самообразованием, обучением, желанием каждодневно делать все более сложную работу (согласно результатам исследования лишь 46,8% опрошенных ясно представляют себе перспективы профессионального роста).

Анализируя полученные данные, можно заключить, что норма, закрепляющая право госслужащих на «участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы» (п.5.ст.9. ФЗ «Об основах государственной службы»), не гарантируется в полной мере. Это подтверждается результатами проведенного исследования. Госслужащие считают, что «не реализуются положения о конкурсном отборе специалистов на госслужбу» Таким образом, норма, определенная в п.6. ст.9. Федерального закона, закрепляющая право госслужащих «на продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации», выполняется не в полной мере.

Надо заметить, что при рассмотрении данного вопроса важна система определения соответствия кандидата требованиям по должности, его профессиональная оценка, включающая прогнозирование и планирование потребностей в кадрах, формирование резерва на выдвижение, систему повышения профессиональной квалификации. Но, по мнению госслужащих, система единой оценки не разработана, в связи с чем часто упоминается о «необходимости единой системы государственных должностей (табель о рангах)».

Независимо от того, насколько хорошо или плохо (или вообще никак) госслужащие представляют себе перспективы должностного и профессионального роста, вопросы кадрового планирования и стимулирования профессионального роста, а также формирования кадрового резерва имеют большую актуальность. Этот факт подтверждается результатами проведенного исследования.

Для многих опрошенных (45,3%) работа позволяет полностью реализовать свой профессиональный потенциал, а также открывает перспективы должностного (45,0%) и профессионального роста (60,7%). Вместе с тем, этот вопрос актуален как для госслужащих, неясно представляющих перспективы профессионального и должностного роста (78,3% и 78,4% - соответственно), так и для ясно представляющих эти перспективы (82,7% и 81,2% - соответственно).

Вопросы планирования, стимулирования и управления профессиональным и должностным ростом специалистов являются очень актуальными для большого числа опрошенных (78,3%), хотя в большинстве своем (69%) они не имеют устойчивого мнения о том, насколько хорошо или плохо влияет разработка этого вопроса на их работу. Вместе с тем этот вопрос является актуальным как для тех, на кого система планирования и формирования кадрового резерва оказывает отрицательное влияние (75,9%), так и для тех, на кого оказывает положительное влияние (78,4%).

Актуальность вопроса о создании единой системы поиска и профессионального отбора наиболее квалифицированных специалистов на должности госслужащего (75,3% опрошенных) говорит о проблеме совершенствования профессионализма госслужащих и о необходимости совершенствования качества профессиональной среды госслужбы. Это свидетельствует о том, что принцип профессионализма и компетентности государственных и муниципальных служащих, закрепленных законодательством (п.4.ст.5 ФЗ «Об основах государственной службы», п.4.ст.5 ФЗ «Об основах муниципальной службы»), в значительной мере нарушается.

Высоко актуален вопрос, касающийся разработки эффективной нормативно-правовой базы, обеспечивающей открытый и равный доступ граждан РФ к государственной службе в соответствии с их способностями без какой-либо дискриминации по национальным или религиозным признакам (73,7%), а также обеспечения законности в решении кадровых вопросов (61,2%). В законе «Об основах госслужбы» (п.1,2 ст.21) закреплено право поступления на госслужбу граждан независимо от пола, расы и т.д. Единственное весомое ограничение – возраст! Кроме того, п.1, ст.22 закрепляет право граждан на равный доступ к государственной службе посредством прохождения конкурса на замещение вакансий госдолжности госслужбы. Хотя, как показало исследование, около половины опрошенных (47,7%) не имеют никакого мнения об эффективности проводимых конкурсов. Прежде всего, это вызвано тем, что законом четко не установлено ответственности за не качественность проведения мероприятий определенных п.1, ст.28 ФЗ «Об основах госслужбы», а также субъективизм при оценке их результатов. Именно поэтому высока степень актуальности разработки регламентированных законом прав и полномочий кадровых служб (62,5%), и законодательное определение их ответственности (60,8%). Таким образом, очевидно, что необходим пересмотр и совершенствование круга полномочий кадровых служб и определение их ответственности.

Согласно п.4. ст.6. ФЗ «Об основах государственной службы» гражданам, претендующим на ведущую или старшую должность госслужбы, необходимо «высшее образование по специальности «государственное и муниципальное управление» либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным». Тем не менее, как показали данные проведенного социсследования, лишь 8,2% опрошенных госслужащих имеют базовое управленческое образование. Вместе с тем, лишь 48,1% из числа опрошенных прошли профпереподготовку или повышение квалификации за последние 3 года, несмотря на то, что одной из обязанностей, вмененных госслужащим законом, является «поддержание уровня квалификации, достаточной для исполнения своих служебных обязанностей» (п.7, ст.10 ФЗ «Об основах государственной службы»). Но надо заметить, что стремление пройти переподготовку существует как у тех, кто ее не прошел (77,8%), так и у тех, кто ее прошел (70,1%). Таким образом, стремление к повышению уровня подготовленности существует, причем, мотивация к этому отнюдь не финансовая или карьеристская. В основном необходимость в повышении уровня профподготовки определяется потребностью в образовании (56,4%) и желанием быть компетентным в рабочих вопросах (48,9%).

Многие госслужашие видят причину недостаточно эффективного функционирования законов в отсутствии механизмов, обеспечивающих это функционирование. Государственному служащему, согласно п.2, ст.15 ФЗ «Об основах госслужбы», в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов. Анализ ответов на открытые вопросы проведенного исследования дает возможность сделать вывод о том, что «фактически не реализуется основной вопрос – жилищный». Это является одной из причин неудовлетворенности эффективностью действия законодательства. Этот вопрос стоит особо остро для молодого поколения, только поступающего на государственную службу, несмотря на то, что молодежь пока находится в меньшинстве (13,2%). Поколение, обеспеченное жильем, начало свою государственную службу еще в то время, когда этот вопрос хоть как-то решался. Но сейчас, когда он практически не решается, с каждым днем растет количество молодежи, нуждающейся в жилье.

Таким образом, очевидно, что условия для профессиональной деятельности госслужащих складываются недостаточно благополучно, а это, в свою очередь, не только снижает качество их деятельности, но и снижает уровень качества личностных характеристик госслужащих. Так по данным исследований кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС, около трети респондентов (34,1%) считают, что снижаются компетентность и профессионализм; снижение чувства долга, ответственности отмечают 58,5% госслужащих; а снижение честности и порядочности отмечают почти две трети принявших участие в исследовании государственных служащих (62,2%). 1

Возникает вопрос о степени ответственности, которую несут госслужащие за свою деятельность перед обществом. Законодательно (п.1., ст.14. ФЗ «Об основах государственной службы РФ») определена ответственность государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей (должностной проступок), которая выражается в наложении дисциплинарных взысканий органом или руководителем, имеющими право назначать государственного или муниципального служащего на должность. Более того, согласно п.5. этой же статьи «государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан».

Согласно результатам исследования 73% госслужащих называют высокоактуальной проблему разработки единой государственной кадровой политики в области государственной службы, включая вопросы регламентации прав и полномочий (63,5%) и законодательное определение ответственности (61%) кадровых служб. Однако актуализирует проблему подконтрольности госслужащих непосредственному и вышестоящему руководству всего 38,3% , а обществу 42,1% опрошенных. Соответственно, можно судить о нежелании госслужащих нести ответственность за свою деятельность перед кем бы то ни было и в первую очередь перед обществом.

Общество, улавливающее недостаточно теплое отношение к себе со стороны госслужащих, в свою очередь отвечает им тем же, формируя весьма нелицеприятный имидж. Это прекрасно видят сами госслужащие и, как видно из ответов на открытые вопросы, допускают, что для общества «госслужащий – взяточник, бюрократ, бездушный человек», «чиновник, волокитчик»; «относительно сытый и черствый бюрократ», «враг общества» и «хапуга», и, в конце концов, «госчиновник для народа – определенно вор».

Имидж служит отражением интересов, как общества, так и государственной и муниципальной службы и, соответственно, их представителей. Он, имидж, должен соединить вышеуказанные интересы, делая попытки избежать давления на общество со стороны власти и СМИ. Но, по мнению опрошенных госслужащих, их имидж, причем достаточно непривлекательный, во многом формируется именно под воздействием СМИ. Респонденты считают, что благодаря «непрофессионализму» СМИ, «в обществе сложился негативный образ госслужащего» и что «СМИ снижают имидж, часто из-за меркантильных (материальных) интересов».

Необходимо учесть, что главный резерв формирования положительного имиджа государственных и муниципальных служащих заложен в них самих. Соответственно, имидж образа служащего складывается из имиджей отдельных служащих.

Что касается оценки госслужащими причин занижения их имиджа, то они их квалифицируют как «непрофессионализм», «бюрократия», «низкий уровень жизни граждан РФ», «в стране, области, районе улучшений нет; экономика в упадке, рост бедности», кроме того, по их мнению «в ряде случаев считается: сами не работают и другим не дают».

Между тем, мнения респондентов расходятся в том, насколько сложившийся в общественном мнении имидж оказывает влияние на необходимость профессионального роста. Одни считают, что «имидж госслужащего стимулирует необходимость профессионального роста», по мнению других напротив «сложившийся имидж не способствует профессиональному росту».

Таким образом, очевидно, что механизмы законоприменения и законообеспечения деятельности государственных служащих недостаточно разработаны. Одним из направлений формирования таких механизмов является формирование единой Государственной кадровой политики в сфере государственной службы. В виду чего является необходимым приведение субъекта и объекта управления к единообразию, поскольку одной из причин неэффективного действия законов госслужащие считают несоответствие местных законов федеральным.

[1] Исследование было проведено Волго-Вятской академией государственной службы при участии автора под руководством профессора В.А.Мальцева в 2002г. среди служащих областных и республиканских администраций Приволжского Федерального Округа (N=720)

1 Социологические исследования в системе госслужбы 1992-2002г. Информационно-аналитические материалы кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ. – М.-Орел: изд-во ред-ии ж-ла «Образование и общество». С.110-111