СОЦИАЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ В СКАНДИНАВСКИХ СТРАНАХ
В 1990-е годы:
использование теории нечеткого набора для
оценки соответствия идеальным типам[1]
Джон Квист
Датский национальный
институт социальных исследований, Копенгаген
В статье описывается новый метод анализа политики – теория нечеткого
набора, позволяющая точно операционализировать теоретические понятия. Данная
теория используется для оценки соответствия скандинавских стран
сформулированной ранее идеальной модели скандинавского государства
благосостояния. Это позволяет оценить недавние социальные реформы и понять
характер изменений: является ли он количественным или качественным, т.е.
приводит ли реформа к изменениям на уровне типа или на уровне масштаба.
Сопоставление систем натуральных и денежных пособий для трех категорий
населения (семьям, безработным и престарелым) в 1990-е годы в скандинавских
странах позволяет нам оценить модели социальной реформы. Последние имеют
комплексный характер, однако при помощи теории нечеткого набора можно
преодолеть трудности, связанные с разнообразием. Несмотря на многочисленные
изменения, все четыре страны по-прежнему (хотя и в различной степени) следуют
скандинавской модели социального государства. В целом, Финляндия и Швеция
вводили больше ограничений этой модели, чем Дания и Норвегия, и все эти страны
как расширяли свои социальные программы, так и сокращали их. Таким образом,
устойчивость на уровне государства скрывает различия в развитии социальных сфер
и программ. Предположительно, социальная политика осуществляется в рамках определенных
границ, которые, в свою очередь, изменяются со временем и различаются в
зависимости от типа социального государства; наиболее щедрые программы чаще
подвергаются сокращениям, а наименее щедрые – совершенствуются.
Введение[2]
В
исторической перспективе социальная реформа характеризуется распространением на
уровне и масштаба, и щедрости. Обширная литература о развитии государства
благосостояния показывает, что социальная реформа определяется хозяйственным
развитием или политикой и анализирует на то, как институты (в частности,
государственные агентства) справляются с экономическими и политическими
трудностями [см.: Ashford
1986; Esping-Andersen 1990; Wilensky 1975; см. также
обзор в работе: Huber et al.
1993]. Соответственно, социальная реформа менее обширна (или вовсе сокращается)
в странах с относительно низкими экономическим показателями, слабой
политической мобилизацией левых и/или католиков, а также слабым государством.
Другой вопрос – действительно ли экономика, политика и институты играют одинаково
важную роль для недавних социальных
реформ и одинаково влияют на них, поскольку и цели, и контекст последних
изменились [см.: Pierson
1996].
Скандинавские
страны – благодатная почва для изучения этого вопроса, поскольку они
относительно похожи между собой на уровне ключевых институциональных
характеристик (например, таких, как всеобъемлющее социальное государство,
которое иллюстрирует термин «скандинавская модель социального государства» [Nordic welfare model]), но различаются на
уровне экономического и политического развития в 1990-е годы. Скандинавская
модель социального государства долгое время считалась наиболее современным и
зрелым выражением государства благосостояния и поэтому интересовала
исследователей за пределами географических границ этих стран [Einhorn and Logue 1989]. Однако развитие
последних лет в сфере экономики, политики и социальной сфере поставило под
вопрос устойчивость и желанность скандинавской модели. Одни авторы призывают
урезать или вовсе упразднить ее. Другие полагают, что произошедшие в 1990-е
годы политические изменения в государстве благосостояния сделали скандинавскую
модель историей. Данная статья анализируют эти дебаты и имеет целью прояснить
указанные изменения путем эмпирического исследования социальной реформы в скандинавских
странах в 1990-е годы.
Скандинавская
модель благосостояния
В
академических исследованиях пока не сложилось консенсуса относительно того, что
же включает скандинавская модель благосостояния. Ее теоретическая
концептуализация и эмпирическая реализация различны, например, в сфере
здравоохранения, социальных добровольных услуг [voluntary work] и рынков труда [см.
соответственно: Alban and Christensen
1995; Klausen and Selle
1995; Wadensjö et al. 1996]. Однако большинство
исследователей социальной политики сходятся в том, что скандинавская модель характеризуется
такими общими целями социальной политики, как укрепление солидарности и
увеличение равенства [Esping-Andersen 1990]. Эти цели, в
свою очередь, достигаются обширной и универсальной политикой [policies] высокого качества [Esping-Andersen and Korpi 1987]. Таким образом, в
описании конститутивных элементов скандинавской модели благосостояния
присутствуют и цели, и средства.
Мы выделяем
следующие характеристики скандинавской модели благосостояния.
- Всеобъемлющий характер:
государственная политика имеет широкий охват; по сравнению с другими
странами, государство играет здесь бóльшую роль, нежели рынок или
гражданское общества.
- Полная занятость: политика
направлена на обеспечение полной (читай: более полной) занятости населения
и/или предупреждение безработицы, особенно длительной.
- Равенство: политика имеет целью
увеличение равенства между различными гендерными, возрастными, классовыми,
семейными, этническими, религиозными, региональными и прочими группами.
- Универсальность: право на основные
социальные гарантии (в натуральном и денежном выражении) для широкого
спектра социальных обстоятельств и жизненных ситуаций.
- Высокое качество этих гарантий:
социальные услуги имеют высокое качество и предоставляются профессионалами
в данной сфере [см.: Kohlberg
1991].
- Щедрость гарантий: денежные
трансферты, особенно для низкодоходных групп, достаточно щедры, чтобы
обеспечить «нормальный» уровень жизни.
Нет нужды
говорить, что это определение идеального
типа скандинавской модели благосостояния. Более того, предполагается, что
описанные аспекты взаимодействуют друг с другом, усиливают действие друг друга:
лишь все вместе они образуют то целое, которое мы описываем как скандинавскую
модель благосостояния [Esping-Andersen and Korpi 1987]. Соответственно,
чтобы разобраться в характере недавних изменений в скандинавских государствах
благосостояния, необходимо следовать холистическому
подходу и одновременно проанализировать направления, масштаб и взаимосвязи
всех изменений, связанных с социальной сферой.
Мы выбрали
три сферы социальной политики, имеющие принципиальное значение для понимания
сущности скандинавской модели благосостояния и происходящих изменений:
социальная поддержка детей и семьи; решение проблем, связанных с безработицей;
социальные схемы для престарелых [однако см. также: Kautto et al. 1999]. При этом данные
сферы представляют особый интерес, если мы анализируем давление, оказываемое на
скандинавские государства благосостояния.
Социальная
поддержка детей и семьи – это сфера, в которой «ключом к скандинавской модели
благосостояния» являются не столько денежные трансферты, сколько социальные
услуги [Sipilä
1997]. Все западноевропейские государства благосостояния имеют развитые системы
денежной помощи; их охват и размеры помощи существенно различаются от страны к
стране, однако лишь в немногих странах сформировалась система поддерживаемых
государством социальных услуг в объеме, который мы наблюдаем в скандинавских
странах. В частности, политика поддержки детей и семьи в Скандинавии
способствует также обеспечению занятости и гендерного равенства [см., однако: Leira 1992]. Кроме того, в
настоящее время во всех четырех странах ведется активная дискуссия о роли семьи
и других элементов гражданского общества для работы государства благосостояния.
Все больше граждан высказываются в пользу того, что взрослые члены семьи должны
иметь не только право выбирать себе работу, но и право заботиться о своих
детях, а также находить для себя оптимальные пути сочетания работы и семейной
жизни.
Меры, связанные с решением проблем
безработицы, образуют область, в которой сочетание денежных пособий и
предоставляемых услуг обеспечивают своего рода «защитный пояс» или компенсацию
доходов и способствуют облегчению первичного или повторного выхода на рынок
труда. Утверждается, что в Скандинавии эти схемы отличаются от принятых в
большинстве других стран благодаря вниманию к проблеме вхождения на рынок труда
и организации поддерживаемых государством программ в сфере занятости и
образования. Устойчивость скандинавской модели зависит также от низкого уровня
безработицы, который позволяет увеличивать доходы и сокращать расходы. В
последние годы ведется много разговоров о том, как преодолеть желание не
работать [work disincentives],
сократить структурную безработицу и предотвратить долгосрочную безработицу,
особенно среди молодежи.
Наконец,
последняя и наиболее дорогая сфера социальной помощи – это помощь престарелым. Население Скандинавии, как и других
индустриальных стран, стареет. Рост затрат на пенсии престарелым, в сочетании с
увеличением числа пожилых людей, а также развитием технологий в сфере
здравоохранения и социальной помощи, означают, что давление на эту сферу
социальной политики будет ощущаться все сильнее. Возможно, это произошло в
результате действий политиков, стремящихся избежать риска, но эта сфера
социальной политики обсуждалась не так активно, как две другие. Тем не менее,
если сложить их с мерами, связанными с решением проблем безработицы, то общий
объем помощи престарелым составит более половины государственного социального
бюджета, тем самым сделав ее естественной (если не неизбежной) мишенью для
сокращения бюджета.
В следующем
разделе мы опишем используемые нами методы и материал. Три дальнейших раздела
посвящены концептуализации скандинавской модели в рамках социальной сферы и
анализу соответствия ей скандинавских стран в 1990-е годы. Мы рассматриваем
общее развитие и в заключение обсуждаем потенциал использования теории
нечеткого набора для анализа социальной политики и, в частности, сравнительных
исследований.
Метод и
материалы
Различие
между качественными и количественными методами стало конвенциональным в
социальных науках, а также сравнительных исследованиях социального государства.
Сила качественных методов заключается в их глубинном понимании отдельных
случаев, в то время как их слабое место – в ограниченной репрезентативности и,
следовательно, невозможности распространять выводы от анализа одного случая к
другому. Количественные методы, напротив, хороши для обобщений, но, как
правило, не дают глубокого понимания изучаемого вопроса [Ragin 1994]. Возможно, в силу этих
«врожденных» особенностей ни тем, ни другим методам не удалось успешно оценить
недавние изменения в сфере социального государства.
В данной
работе мы предлагаем метод, который позволяет изучать одновременно качественные
и количественные аспекты. Этот метод введен Чарльзом Рейджином для анализа
социального разнообразия в сравнительных исследованиях [Ragin, forthcoming]. В качестве альтернативы
традиционным количественным (ориентированным на переменные) и качественным
(ориентированным на отдельные случаи) исследованиям Рейджин выдвигает теорию
нечеткого набора [fuzzy-set theory]. В социальных науках
ее «ядро» составляет восприятие отдельных случаев как таких конфигураций
аспектов, что различие в одном аспекте может означать различие не только в
степени, но и в качестве. В то же время, подход нечеткого набора позволяет тому
или иному случаю участвовать в данной конфигурации лишь частично.
Следовательно, использование подхода нечеткого набора позволяет нам изучать
количественные и качественные различия одновременно – что и называется
«разнообразием». Помимо прочего, он позволяет оценивать случаи относительно их
соответствия определенным идеальным типам. Идеальный тип – в веберовском
понимании – это аналитический конструкт, выполняющий для социальных
исследователей функцию мерила, при помощи которого они определяют степень, в
какой реальные эмпирические явления похожи друг на друга, и то, в чем они
отличны от некоей предзаданной меры [Weber 1949]. Для наших целей это означает, что мы можем измерять
то, насколько страны следуют скандинавской социальной модели, а также изменения
в ее рамках.
Использование
социальной теории нечеткого набора для изучения того, насколько те или иные
национальные системы соответствуют идеальным типам, является довольно
бесхитростным предприятием. Для этого требуется выполнить четыре основных
действия.
- Опираясь на теоретические и
практические знания, выявить аспекты (наборы [sets]) идеального типа, которые
позволяют сконструировать полезное пространство качеств. Этот шаг
предшествует использованию собственно социальной теории нечеткого набора.
- Выявить, насколько каждый конкретный
случай соответствует определенному набору свойств, т.е. проставить значения,
которые отражают степень соответствия: 0 – полностью не соответствует, 1 –
целиком соответствует, 0,5 – занимает промежуточное положение, когда его
нельзя однозначно отнести к данному типу или сказать, что он к нему не
относится.
- Используя принципы теории нечеткого
набора, рассчитать, насколько каждый случай соответствует модели
идеального типа, т.е. данному четкому месту в пространстве качеств.
- На основе информации, полученной на
предыдущем этапе, оценить однородность случаев с точки зрения их соответствия
идеальному типу.
На основе
теорий мы можем выбрать качества, условия или аспекты, которые образуют
идеальный тип (в нашем случае – это скандинавская модель социального
государства). Эти аспекты [или особенности], в свою очередь, трансформируются в
наборы [sets].
Например, предыдущие исследования показывают, что конститутивными особенностями
скандинавской социальной модели являются «универсальность» и «щедрость»; таким
образом, мы можем сформировать два набора: один на основе «универсальности»,
другой – «щедрости». Более того, возможные комбинации таких наборов образуют
так называемое «многомерное пространство качеств». В нашем примере мы имеем
двумерное пространство качеств, где звездочкой «*» обозначим отношения «и»
(известные так же как «пересечение множеств»), а тильдой «~» – «не»; таким
образом, получаем: универсальный*щедрый, универсальный*~щедрый, ~универсальный*щедрый,
~универсальный*~щедрый (например, «~универсальный*щедрый» означает «не универсальный и щедрый). Эти комбинации наборов служат точками отсчета в
пространстве качеств, и мы будем называть их «идеальнотипическими позициями» [ideal-typical locations], поскольку их
можно трактовать как выражение идеальных
типов – ведь страны редко будут полностью соответствовать сразу двум и
более особенностям (т.е. иметь соответствующее значение – 1). Число
идеальнотипических позиций рассчитывается как 2k, где k –
количество наборов [Ragin,
forthcoming].
Соответствие случая (в нашем контексте – страны) идеальному типу может
варьироваться от полного соответствия до полного несоответствия. Возможно также
частичное соответствие, и тогда
наборы качеств становятся «нечеткими» [fuzzy] – в отличие от «жестких» [crisp]. В жестких наборах случаи либо
полностью соответствуют идеальному типу (и имеют значение «1» или «да»), либо
полностью ему не соответствуют (значение «0» или «нет»). В нечетких наборах,
как и в жестких, наличие качества так же оценивается при помощи значений «0» и
«1», где «0» означает полное несоответствие, а «1» – соответствие. Однако
во многих случаях реальное значение оказывается где-то посередине. Например, о
большинстве европейских стран нельзя сказать, что они абсолютно соответствуют
идеальному типу щедрой страны либо абсолютно ему не соответствуют. В социальной
теории нечеткого набора такие случаи рассматриваются как частичное соответствие
тому или иному набору качеств, где степень соответствия выражается значением от
0 до 1. Таким образом, использование нечетких наборов позволяет изучать
одновременно качественные и количественные вариации. Для нас это означает, что
страну с достаточно щедрой системой льгот мы отнесем к группе щедрых стран,
однако ее участие в этой группе (соответствие набору) будет меньшим, чем для
стран с более щедрыми льготами. Сочетание качественных и количественных оценок при
помощи нечетких наборов позволяет нам изучать комплексное разнообразие.
Важную роль в
теории нечеткого набора играет принцип
отрицания [principle of negation].
Например, если степень соответствия страны идеальному типу щедрости составляет
0,6, то степень ее соответствия типу не-щедрости составит 0,4 (вычитаем первое
значение из 1). Эта операция следует логике частичного соответствия, когда
случаи могут одновременно частично соответствовать и частично не
соответствовать тому или иному аспекту. То, в какой степени страна щедра,
показывает и то, в какой степени она не щедра.
Значения,
показывающие соответствие страны идеальному типу, были названы «жесткими
позициями» [crisp locations]
в пространстве качеств. Эти значения рассчитываются согласно принципам теории
нечеткого набора [см.: Ragin,
forthcoming]. Так,
согласно принципу минимума,
соответствие того или иного случая идеальнотипической позиции в пространстве
качеств определяется на основе минимального значения, указывающего на
соответствие данному набору. Это противоречит распространенной логике опоры на
средние, медианы и другие аналогичные инструменты социальных наук. Однако в
логике нечеткого набора высокое значение по шкале, например, универсальности,
не обязательно означает такое же высокое значение по шкале щедрости; наличие
хотя бы минимального значения указывает на участие страны в группе стран с
универсальными и щедрыми системами социальной помощи. Цепь никогда не бывает
сильнее своего самого слабого звена.
Принцип
нечеткого набора дает нам некоторые преимущества по отношению к традиционным
методам, ориентированным на изучение отдельных случаев, и методы,
ориентированные на изучение переменных [Ragin 1994]. Представьте два щедрых социальных государства, при
этом в одном из них социальная система универсальна, а в другом – нет. В рамках
подходов, ориентированных на переменные, это интерпретировалось бы как два
примера одного явления: щедрые государства с разной степенью универсальности. В
рамках подходов, ориентированных на изучение отдельных случаев, эти государства
рассматривались бы как совершенно различные, причем их сходства и различия не
поддавались бы количественной оценке. Как и в подходах, ориентированных на
изучение отдельных случаев, теория нечеткого набора рассматривает эти два
государства как качественно различные, однако позволяет формализовать
утверждения относительно степени их сходства и различия. Это осуществляется
посредством анализа их жестких позиций: один случай соответствует скандинавской
социальной модели (идеальнотипическая позиция «универсальный*щедрый»), а другой
случай – другой модели (~универсальный*щедрый), которую, в свою очередь, можно
охарактеризовать как особую форму социальной модели в духе Бисмарка.
Поскольку
теория нечеткого набора позволяет нам оценить степень соответствия данным
наборам, этой информацией можно воспользоваться для выявления того, как
изучаемые случаи расположены относительно идеальнотипических позиций и друг
друга [Ragin, forthcoming]. Тем самым мы
сможем выявить, например, сопоставимы ли скандинавские страны как отдельные
случаи одного идеального типа – скандинавской социальной модели. Рассматривая
их различную степень соответствия последней, мы увидим, имеет ли смысл подобное
ранжирование. Оценивания различие значений во времени, мы сможем проследить
модели социальных реформ и их влияние на степень соответствия скандинавских
стран идеальной модели.
Теория
нечеткого набора предоставляет нам инструмент, позволяющий определить, являются
ли изменения маргинальными, когда различия
касаются степени, либо фундаментальными, когда они касаются качества. Так, если новая жесткая позиция страны
остается рядом с той же идеальнотипической позицией, что и прежде, то это
различия в степени. Если же, напротив, она сместилась к другой
идеальнотипической позиции, то это различия в качестве. В нашем случае вопрос
касается позиции скандинавских стран и изменения их позиции по отношению к
идеальнотипической позиции, которую занимает скандинавская социальная модель, и
их позиции по отношению друг к другу.
Проиллюстрируем
эту логику на основе двух качеств, которые обычно связывают со скандинавской
социальной моделью, – универсальности и щедрости. Для простоты изложения в
таблице 1 представлены нечеткие значения соответствия идеальным типам
универсальности и щедрости для четырех гипотетических стран: Равноправии,
Транзитивстана, Позаслугии и Долларлэнда. Значения варьируются от 0 (полностью
соответствует) до 1 (полностью не соответствует). Значения от 0 до 1 выражают
частичное соответствие следующим образом: значение от 0,83 до 0,99 указывают на
почти полное соответствие стран
модели универсальности/щедрости; от 0,67 до 0,82 – достаточное соответствие; страны со значением от 0,51 до 0, 66 более или менее соответствуют модели;
0,5 – точка перегиба, страна с таким значением и не «соответствует», и не «не соответствует»; страны со значением от
0,33 до 0,49 более или менее не соответствуют
модели; от 0,17 до 0,32 – скорее не
соответствуют; от 0,01 до 0,16 – почти
совсем не соответствуют. Эти девять интервалов мы будем использовать в дальнейших
рассуждениях для перевода категорий значений нечеткого набора в вербальные
понятия.
Таблица 1. Использование теории
нечеткого набора для оценки соответствия четырех гипотетических стран
идеальному типу скандинавской социальной модели
|
|
Универсальность (У)
|
Щедрость (Щ)
|
Скандинавская социальная модель (У*Щ)
|
|
Равноправия
|
1,00
|
0,71
|
0,71
|
|
Транзитивстан
|
0,84
|
0,28
|
0,28
|
|
Позаслугия
|
0,36
|
0,88
|
0,36
|
|
Долларлэнд
|
0,14
|
0,00
|
0,00
|
В таблице 1
Равноправия полностью входит в группу стран с универсальной социальной системой
и «достаточно соответствует» группе щедрых стран. Транзитивстан «почти
полностью соответствует» универсальной группе, но «скорее не соответствует»
щедрой. В Позаслугии ситуация почти противоположная: она «скорее не
соответствует» универсальности, но «почти полностью соответствует» щедрости.
Долларлэнд менее всего из четырех стран соответствует универсальному и щедрому
типу: он «совсем не соответствует» щедрости и «почти совсем» – универсальности.
Кроме того,
опираясь на принцип минимума, таблица 1 показывает, насколько эти
гипотетические страны приближаются к сформулированной ранее скандинавской
социальной модели (универсальный*щедрый). Согласно этому принципу, соответствие
Равноправии скандинавской модели равняется 0,71, поскольку наименьшее значение
ее соответствия двум наборам качеств составляет 0,71; таким образом, она
достаточно близка к скандинавской модели. Долларлэнд, напротив, совсем ей не
соответствует, поскольку его наименьшее значение равно нулю. Позаслугия и
Транзитивстан, в свою очередь, «более или менее и скорее не соответствуют»
скандинавской модели.
Конечно, на
основе принципов отрицания и минимума можно оценивать соответствие случаев и
другим идеальным типам. Например, значение Позаслугии в модели Бисмарка (~универсальный*щедрый)
составляет 0,64; Транзитивстан на 0,72 пункта соответствует «модели Бевериджа»
(универсальный*~щедрый), а Долларлэнд – на 0,86 соответствует остаточной модели
(~универсальный*~щедрый).
Значения
зависят от контекста и диапазона, который используется в нечетких наборах.
Далее в статье мы не увидим такого разброса значений соответствия скандинавской
модели, как в случае описанных гипотетических стран. Логично предположить, что
скандинавские страны будут скорее соответствовать скандинавской модели по многим
аспектам, чем не соответствовать. Однако задачей данной работы как раз и
является проанализировать, насколько это действительно так и можем ли мы
выявить вариации модели социальной реформы во времени, а также между странами,
сферами и программами.
Возможная
слабость теории нечеткого набора – в очень высокой степени соответствия между
идеальными типами и значениями участия в нечетком наборе. Это, в свою очередь,
обусловливает особое внимание к аналитическому конструированию идеального типа,
эмпирическим индикаторам его конститутивных элементов, эмпирическим данным,
используемым для оценки соответствия (участия), критериям, на основании которых
определяются точки качественного перелома, а также переводу данных в нечеткие
интервальные значения и вербальные оценки [см. также: Ragin, forthcoming]. При этом исследователь не
может опираться на средние значения или другие относительные параметры, которые
принято использовать в социальных науках, но должен полагаться на свои
теоретические и практические знания. Средние значения зависят от выборки, а
идеальные типы – нет. Подобное непосредственное и активное участие
исследователя делает его уязвимым для критики относительно выбора неверных
аспектов, эмпирических индикаторов, точек качественного перелома и неверного перевода
данных в вербальные оценки. Для обогащения научного диалога важно, чтобы
исследователь максимально открыто рассказывал о том, почему он сделал именно
такой выбор (поскольку его выбор повлиял на результаты), – точно так же, как
объясняются акты выбора во многих других типах исследования. Дополнительным
аргументом в пользу такой открытости
является то, что социальные исследования не так богаты данными, как
естественные науки. В случае межнациональных сравнений дефицит релевантных
сопоставимых данных порою делает не самые подходящие данные единственным
источником. Однако исследователь должен это пояснять.
Проиллюстрируем
эти практики и вопросы на примере. На основе теоретических и практических
знаний мы выделили аспекты скандинавской модели в каждой из трех социальных
сфер (см. ниже, а также следующий раздел). В первой сфере – поддержки детей и
семьи – выделены три конститутивные аспекта: щедрые денежные пособия,
универсальность поддержки детей и высокое качество заботы о детях. Это
позволило идентифицировать эмпирические индикаторы, точки качественного
перелома и критерии перевода данных в интервалы нечеткого набора. Все выводы
опираются на следующие теоретические и практические рассуждения.
- Щедрость
измеряется влиянием семейных пособий на семейный доход после вычета
налогов. На основе трех стилизованных типов семьи (различающихся числом и
возрастом детей) выявляется среднее увеличение (в расчете на одного
ребенка) чистого доступного дохода, поступившего благодаря семейным
пособиям. Если семейные пособия в этой стране таким образом увеличивают
доход на 6 и более процентов, мы оцениваем эту страну как полностью
относящуюся к группе стран с щедрыми пособиями; в то время как если эта
доля составляет 1,4% и менее, т.е. она незначительна по отношению к
издержкам воспитания детей, то эта страна совсем не относится к данной
группе.
- Универсальность
измеряется долей детей, охваченных услугами государственных или частных
учреждений по уходу за детьми (детских садов и т.п.). Услуги по уходу за
детьми в неформальном секторе, которые порой получают широкое
распространение, здесь не учитываются, однако они и не имеют
непосредственного отношения к нашему идеальному типу. Правда, существует и
множество других схем по уходу за детьми, которые потенциально могут
исказить любое измерение доли охвата детей детскими учреждениями.
Например, пособия и отпуска для матерей и отцов детей младше 3-х лет
влияют на любые попытки измерить такого рода охват. Дети старше 6-ти лет
часто охвачены школьными или дошкольными учреждениями. Поэтому чтобы
получить наименее искаженную оценку, мы рассматриваем только детей от 3 до
6 лет. Категория универсальности не так проста, как может показаться на
первый взгляд. Ведь нет такой цели – и никогда не было – поместить всех
детей в детские учреждения. Поэтому вместо того, чтобы в качестве
интервальной шкалы использовать процентный охват от 0 до 100, мы
используем точку качественного перегиба: 80% означает полное соответствие,
20% – полное несоответствие. Достаточно высокий уровень отсева (80%)
позволит учесть сравнительно высокий уровень участия на рынке труда
скандинавских матерей и бабушек, которые традиционно занимаются
воспитанием детей.
- Качество
заботы о детях можно измерять различными способами. В американских
исследованиях в качестве одного из основных параметров, определяющих
благополучие детей и их дальнейшие успехи, называется число детей,
приходящихся на одного сотрудника детского учреждения [Howes 1997; Peisner-Feinberg and Burchinal 1997]. Другие
оценки качества, например, образование сотрудников, оказывались не
доступны за весь период исследования и для всех стран. То, какое число
детей на одного сотрудника свидетельствует о хорошем или плохом качестве
заботы о детях, зависит от возраста и иных характеристик детей. Однако для
детей в возрасте 3-6 лет соотношение, когда на одного сотрудника
приходится менее 3 детей, несомненно свидетельствует о высоком качестве
заботы, а более 9 – о низком [Brazelton 1992]. Менее 6 детей на одного сотрудника – это
признак хорошего качества заботы о детях.
В таблице 2
приводятся эти эмпирические индикаторы и их соответствие интервалам нечеткого
набора для сферы поддержки детей и семьи, а также двух других социальных сфер:
мер по решению проблем, связанных с безработицей, и социальной помощи пожилым [подробную
информацию см.: Kvist
1999].
Большая часть
материала получена на основе проводимых в настоящее время международных
исследований социальной защиты «Социальная безопасность в скандинавских
странах» [NOSOSCO/NOSOSCO 1992, 1995, 1996,
1997, 1998] и «Элементы социальной безопасности» [Hansen 1997, 1998].
Таблица 2.
Уточнение эмпирических индикаторов и перевод данных в интервалы нечеткого
набора и вербальные оценки
|
Сфера
|
Эмпирический индикатор
|
Полно-стью
соответ-ствует
|
Почти
полностью соответ-ствует
|
В
доста-точной степени соответ-ствует
|
Более или
менее соответ-ствует
|
Промежу-точное
положение
|
Более или
менее не соответ-ствует
|
Скорее не
соответ-ствует
|
Почти совсем
не соответ-ствует
|
Совсем не
соответ-ствует
|
|
1,00
|
0,83–0,99
|
0,67–0,82
|
0,51–0,66
|
0,50
|
0,33–0,49
|
0,17–0,32
|
0,1–0,16
|
0,00
|
|
Семья
|
Щедрость
измеряется как среднее увеличение чистого доступного дохода, поступившего в
результате семейных пособий (%)
|
≥
6,00
|
5,20–5,99
|
4,40–5,19
|
3,60–4,39
|
3,50–3,59
|
2,80–3,49
|
2,10–2,79
|
1,40–2,09
|
< 1,40
|
|
Универсальность измеряется как доля детей в возрасте 3-6 лет, охваченных услугами
детских учреждений (%)
|
> 80
|
71–80
|
61–70
|
51–60
|
50
|
40–49
|
30–39
|
20–29
|
< 20
|
|
Качество
измеряется соотношением числа детей и сотрудников в детских учреждениях
|
< 3,00
|
3,00–3.99
|
4,00–4,99
|
5,00–5,99
|
6,00
|
6,01–7,00
|
7,01–8,00
|
8,01–8,99
|
≥
9,00
|
|
Безработные
|
Индекс доступности страхового пособия по безработицеa (0 – 100)
|
> 86
|
75–86
|
68–74
|
51–62
|
50
|
40–49
|
30–39
|
20–29
|
< 20
|
|
Щедрость измеряется
как средний уровень замещения пособия по безработице (%)
|
> 85,0
|
75,0–85,0
|
63,0–74,9
|
51,0–62,9
|
50,0–50,9
|
40,0–49,9
|
30,0–39,9
|
20,0–29,9
|
< 20,0
|
|
Индекс качества политики занятостиb
|
< 12,0
|
12,1–18,0
|
18,1–26,0
|
26,1–36,0
|
36,1–37,0
|
37,1–49,0
|
49,1–61,0
|
61,1–73,0
|
> 73,0
|
|
Пожилые
|
Универсальность пенсий по старостиc
|
Универсальная
|
–
|
–
|
–
|
Избирательная
|
–
|
–
|
–
|
Остаточная
|
|
Щедрость измеряется как
средний уровень замещения государственных пенсий по возрасту (%)
|
≥
65,00
|
60,00–64,99
|
54,00–59,99
|
46,00–53,99
|
45,00–45,99
|
37,00–44,99
|
28,00–36,99
|
18,00–27,99
|
< 18,00
|
|
Индекс интенсивности
социальной заботы о престарелыхd
|
≥
45,0
|
40,0–44,9
|
34,0–39,9
|
27,0–33,9
|
26,0–26,9
|
19,0–25,9
|
13,0–18,9
|
8,0–12,9
|
< 8,0
|
Примечания
a Сложный индекс, основанный на критериях охвата и
размещения, а также требованиях для
возможности повторного получения статуса для страхования по безработице.
b Сложный
индекс, рассчитываемый на основе уровне относительной и абсолютной безработицы
среди молодежи.
c Универсальность оценивается согласно критериям охвата
и размещения государственных основных и дополнительных пенсий по возрасту, выводится
трихотомия (универсальная, избирательная, остаточная).
d Сложный индекс, рассчитываемый на основе доли
престарелых, получающих помощь на дому или живущих в учреждениях для
престарелых.
Поддержка семьи
Универсальные
семейные пособия не являются уникальной особенностью скандинавских стран,
поэтому в качестве определяющей особенности скандинавской модели мы будем
рассматривать лишь щедрость, а не универсальность денежных пособий. Однако
наиболее яркая особенность скандинавской модели поддержки семьи и детей связана
со сферой услуг в области социальной защиты семей – с тем, как именно
предоставляется помощь по уходу за детьми или, точнее, как описывается ее
идеальный тип. Идеал заботы о детях в скандинавских странах можно описать как
государственную поддержку – и, возможно, даже гарантию – универсальной помощи
по уходу за ребенком, характеризующейся высоким качеством и опирающейся на
солидарность. Идеал универсальности услуг предполагает, что каждый гражданин,
независимо от его потребностей или заслуг, может получить помощь по уходу за
детьми. Солидарность в этом случае означает наличие механизмов, позволяющим
низкодоходным группам получать доступ к таким услугам. Высокое качество
означает, например, что детские учреждения – это не просто место, где можно
«припарковать» детей на время, пока родители на работе, но и интенсивная
социализация.
В терминах
теории нечеткого набора скандинавская социальная модель семейной поддержки
имеет следующую идеальную позицию: щедрость*универсальность*качество. В таблице
2 приводятся эмпирические индикаторы и их соответствие значениям соответствия
нечеткому набору. В таблице 3 показано соответствие скандинавских стран
различным аспектам (наборам) скандинавской модели поддержки семьи. Для простоты
изложения мы выбрали три ключевых момента: 1990–1991, 1993–1994 и 1996–1997 гг.
Таблица 3. Использование теории
нечеткого набора для оценки соответствия скандинавских стран скандинавской
модели поддержки семьи и детей, 1990–1997 гг.
|
Страна
|
Год
|
Щедрость
денежных пособий (Щ)
|
Универсальность
услуг по уходу за детьми (У)
|
Качество
услуг по уходу за детьми (К)
|
Скандинавская
модель поддержки семьи и детей (Щ*У*К)
|
|
Дания
|
1990–1991
|
0,56
|
0,94
|
0,53
|
0,53
|
|
1993–1994
|
0,64
|
0,94
|
0,70
|
0,64
|
|
1996–1997
|
0,65
|
1,00
|
0,70
|
0,65
|
|
Финляндия
|
1990–1991
|
–
|
0,63
|
0,66
|
0,63
|
|
1993–1994
|
1,00
|
0,51
|
0,62
|
0,51
|
|
1996–1997
|
0,82
|
0,70
|
0,62
|
0,62
|
|
Норвегия
|
1990–1991
|
–
|
0,61
|
0,74
|
0,61
|
|
1993–1994
|
–
|
0,67
|
0,74
|
0,67
|
|
1996–1997
|
–
|
0,67
|
0,74
|
0,67
|
|
Швеция
|
1990–1991
|
0,88
|
0,72
|
0,70
|
0,70
|
|
1993–1994
|
0,79
|
0,70
|
0,62
|
0,62
|
|
1996–1997
|
0,50
|
1,00
|
0,62
|
0,50
|
Примечания: К сожалению, нет данных о щедрости поддержки в
Норвегии, а также щедрости поддержки в 1990–1991 гг. и качестве услуг по уходу
за детьми в 1996–1997 гг. в Финляндии. Тем не менее, вероятнее всего отсутствие
данных о щедрости поддержки в Норвегии не повлияло на оценку соответствия этой
страны скандинавской модели поддержки семьи и детей, поскольку минимальное
значение скорее всего здесь в области универсальности услуг по уходу за детьми.
Предполагается, что данные о качестве услуг по уходу за детьми за 1996–1997 гг.
остались на том же уровне, что и за 1993–1994 гг. Однако это смелое
утверждение, учитывая существенное увеличение числа детских учреждений, что,
вероятно, повлекло за собой некоторый компромисс с качеством, измеряемым как
соотношение количества детей и количества работников.
Щедрость
денежных пособий
В 1990 г.
социальная система Дании из всех скандинавских стран была наименее щедрой. В
1991 г. объем семейных пособий был увеличен, а пособие на детей продлено:
возрастное ограничение поднялось с 3 до 6 лет. В 1990-е годы произошли и другие
положительные изменения, и в результате к 1997 г. Дания приблизилась к уровню
«достаточно щедрой», обогнав в этом отношении в 1996 г. Швецию. Однако
последнее оказалось в большей степени связано с сокращением объемов пособий в
Швеции, нежели с улучшением датской системы.
В 1994 г.
Финляндия была «полностью щедрой» в своей поддержке семьи и значительно
превосходила в этом отношении другие скандинавские страны. Семейные пособия не
подверглись общей тенденции сокращения, имевшей место в сфере социальной защиты
в начале 1990-х годов. В 1994 г. объем пособий был даже существенно увеличен
(примерно на 40%), при этом денежное пособие изменилось: вместо налоговых льгот
оно стало выплачиваться напрямую, родителям-одиночкам выплачивалась
дополнительная сумма. В 1994–1995 гг. семейное пособие номинально не
изменялось, что повлекло за собой некоторый спад в уровне щедрости. В 1996 г.
объем пособий был существенно сокращен и не индексирован на следующий год.
Несмотря на переход от уровня «полностью щедрой» к уровню «достаточно щедрой»
Финляндия остается наиболее щедрой скандинавской страной в сфере поддержки
семьи.
Швеция была
почти «полностью щедрой» в сфере поддержки семьи в начале 1990-х годов. Хотя основными
элементами так называемого «кризисного пакета» являлись сокращения бюджетов
социальных программ, семейные пособия увеличились фактически в два раза в
рамках реформы налогов/льгот 1991 г. Однако до 1995 г. основное пособие на
детей оставалось номинально неизменным и составляло 9 тыс. шведских крон на
ребенка в год. Дополнительные пособия для многодетных семей были сокращены
сначала в 1994 г., затем еще более – в 1995 г. и совсем прекращены для новых
реципиентов в 1996 г. В результате этих сокращений в 1997 г. Швеция
оказалось в промежуточной позиции, когда ее нельзя отнести ни к щедрым, ни к
не-щедрым странам в сфере поддержки семьи.
Универсальность
услуг по уходу за детьми
В 1990 г.
услуги по уходу за детьми 3-6 лет были в Дании почти «полностью универсальными»;
в 1996 г. они стали «полностью универсальными». Однако, несмотря на их
политический приоритет и соответствующие активные дискуссии, на протяжении
1990-х годов в этой сфере сохранялись очереди, особенно в сфере услуг по уходу
за младенцами и детьми, начинающими ходить. Отчасти это объясняется тем, что в
Дании, как и в других скандинавских странах, помощь по уходу за ребенком
является сферой ответственности местных правительств, муниципалитетов.
Восприняв угрозы центрального правительства и его обещания предоставить
дополнительные пособия, а также – что, возможно, более важно, – привлечь
семьи, которые являются потенциальными налогоплательщиками, и предотвратить их
миграцию, муниципальные власти совершили огромный рывок и с 1990 по 1996 гг.
охватили такой помощью 68 тыс. детей в возрасте 0-6 лет. Тем не менее, рост
рождаемости и снижение уровня безработицы вызвали повышенный спрос на услуги по
уходу за детьми, который лишь отчасти удовлетворялся введенными в 1994 г.
(правда, впоследствии они постепенно сокращались) усовершенствованными схемами
отпусков. Таким образом, несмотря на существенное расширение сферы услуг по
уходу за детьми и введение гарантии таких услуг в большинстве муниципалитетов,
численность очередей на них сократились всего лишь с 16 тыс. человек в 1996 г.
до 12 тыс. в 1998 г.
В Финляндии
некоторое время существовала гарантия услуг по уходу за детьми: муниципалитеты
были обязаны тогда предоставлять возможность ухода за детьми младше 3 лет.
Однако в 1990 г. позиция Финляндии на шкале универсальности оценивалась лишь
как «более или менее универсальная». По мере роста безработицы в последующие
годы доля детей, охваченных детскими учреждениями, а вместе с ней и степень
универсальности этой помощи стремительно падали. Отчасти это было связано с тем, что в целях
экономии безработные предпочитали сами ухаживать за своими детьми; отчасти – с
тем, что муниципальные власти запрещали безработным родителям пользоваться
услугами по уходу за детьми, чтобы они могли экономить деньги в трудные времена.
Исключение безработных из категорий лиц, имеющих доступ к социальным услугам,
совершенно противоречит идее солидарности, ассоциируемой с идеальным типом
скандинавской социальной модели. Это явление наблюдалось не только в Финляндии,
но и во многих муниципалитетах других скандинавских стран.
Парадоксально,
но увеличению степени универсальности и солидарности системы помощи по уходу за
детьми в Финляндии, возможно, способствовали работы экономистов о мотивации
труда и ловушках безработицы. По крайней мере, они призывали к расширению
масштаба и увеличению гибкости системы услуг по уходу за детьми, и за словами
следовало действие. В 1996 г. гарантии услуг по уходу за детьми
распространились на всех детей в возрасте до 7 лет, что привело к существенному
увеличению числа детей, охваченных детскими учреждениями: с 1995 по 1996 г. из
стало больше примерно на 27 тыс. Семьи также могут получать пособие по уходу за
детьми на дому, и в 1996 г. 55% семей с детьми в возрасте от 9 месяцев до 3 лет
воспользовались этой возможностью – несмотря на 23-процентное сокращение
размера данного пособия в этом году. В 1997 г. реформа была нацелена на
увеличение гибкости и интенсивности использования услуг по уходу за детьми.
Отчасти в результате этих мер позиция Финляндии на шкале универсальности
постепенно улучшалась, и к 1997 г. она достигла уровня «достаточно
универсальной» страны.
В Швеции с
1990 по 1997 г. доля детей, охваченных услугами детских учреждений, увеличилась
на 45%, или 145 тыс. детей в возрасте 0-6 лет. Это значительное увеличение
является результатом существенного распространения детских учреждений и
аналогичных мест в сочетании с уменьшением ограничений на частные услуг по
уходу за детьми. Позиция Швеции на шкале универсальности также существенно
улучшилась с «достаточно универсальной» в 1990 г. до «полностью универсальной»
в 1997 г. Как и Финляндия, Швеция
предоставила работающим или учащимся родителям право на услуги по уходу за
ребенком в течение дня, правда, условия для работающих и безработных родителей
в разных муниципалитетах могут быть различными.
В Норвегии
число детей в возрасте 0-6 лет, охваченных услугами детских учреждений,
значительно (примерно на 38%) увеличилось с 1990 по 1996 г., прежде всего за
счет услуг по уходу за младенцами и детьми, начинающими ходить. Тем не менее,
доля детей, охваченных услугами детских учреждений, остается относительно
небольшой. Нынешнюю позицию Норвегии на шкале универсальности можно описать как
«достаточно универсальную». Это объясняется рядом факторов. Высокий уровень рождаемости
вызвал повышенный спрос на эти услуги, в то время как расширение схем отпусков
по уходу за ребенком и введение так называемого «учета времени» [time account] (возможность
сокращения рабочего времени за счет сокращения отпуска по уходу за ребенком на
период от 6 до 29 недель из 42 недель с полным сохранением зарплаты) уменьшили
спрос на них. Другой фактор может быть связан с тем, что процесс передачи детей
из рук матерей и бабушек под опеку соответствующих институтов шел не так
интенсивно, как в 1960-е и 1970-е годы в Дании и Швеции. Более того, в 1998 г.
была введена система пособий по уходу за ребенком на дому родителям, не
прибегающим к услугам детских учреждений. В целом, Норвегия – пожалуй, самая
традиционная из скандинавских стран – предпринимала довольно значительные шаги,
призванные улучшить возможности родителей заботиться о своих детях, а также
пользоваться услугами детских учреждений.
Качество услуг
по уходу за детьми
Ни об одной
из скандинавских стран нельзя сказать, что она целиком принадлежит к группе
стран с высоким уровнем качества услуг по уходу за детьми, если измерять
последний на основе соотношения числа детей и сотрудников детских учреждений.
По этой шкале Дания переместилась от позиции «более или менее качественной» в
1990 г. к «достаточно качественной» в 1993 г., соотношение детей и сотрудников
при этом уменьшилось с 5,8 до 4,7. В этот же период позиция Финляндии
изменилась к худшему: данное соотношение увеличилось с 5 до 5,2. Несмотря на
то, что ее позицию можно описать лишь как «достаточно качественную», Норвегия
характеризуется наиболее высоким среди скандинавских стран уровнем качества
услуг по уходу за детьми: в 1990 и 1993 г. рассматриваемое соотношение
составило 4,5. Швеция сместилась с позиции «достаточно качественной» к «более
или менее качественной». К сожалению, за 1996-1997 гг. данных нет, однако
представляется маловероятным, что качество услуг по уходу за детьми, измеряемое
как соотношение числа детей и сотрудников детских учреждений, могло увеличиться
в период столь масштабного расширения этой сферы. Скорее можно предположить,
что в стремлении увеличить количество детских учреждений качеством приходилось
жертвовать в целях универсальности, и в результате оно оказывалось ниже
удовлетворительного уровня.
Соответствие
скандинавской модели поддержки семьи
В 1990-е годы
в скандинавских странах произошли значительные изменения в сфере поддержки
семьи и детей в отношении щедрости семейных пособий, универсальности и
избирательности услуг по уходу за детьми. Однако описанные выше изменения ни в
одной стране не привели к тому, чтобы она в результате оказалась не
соответствующей скандинавской модели семейной поддержки, хотя Швеция и занимает
промежуточную позицию, в то время как в 1990 г. она «лидировала». Швеция и
Дания поменялись местами в этом отношении. Норвегия продемонстрировала
бóльшую стабильность, тогда как Финляндии удалось догнать остальные
страны (поначалу она находилась под сильным воздействием экономического
кризиса). При этом ни одна из скандинавских стран не близка к идеальной
скандинавской модели.
Почти все
скандинавские страны пережили всплеск борьбы в сфере услуг по уходу за детьми.
В 1990-е годы во всех четырех странах произошло значительное увеличение числа
детских учреждений, однако – в силу одновременного повышения уровня
рождаемости, роста безработицы и введения новых или расширения старых схем
отпусков по уходу за ребенком, а также возможностей домашних и частных услуг в
этой сфере – это не привело к соответствующему повышению уровня
универсальности. Тем не менее, универсальность – это единственный аспект, в
отношении которого позиции всех описываемых стран улучшились, причем Дания и
Швеция стали «полностью универсальными» в сфере услуг по уходу за детьми.
Платой за это стало, однако, снижение качества этих услуг. Дания является
единственной страной, в которой соотношение числа детей и сотрудников детских
учреждений несколько изменилось к лучшему, при этом она является страной с
наименьшей долей подготовленного персонала – что также свидетельствует о
качестве услуг. Очевидно, что все четыре страны должны предпринять определенные
шаги, прежде чем их можно будет назвать «полностью качественными» в сфере услуг
по уходу за детьми.
В целом,
модели социальной реформы в данных четырех странах различны. Несмотря на
существенные сокращения семейных пособий Финляндия по-прежнему остается
наиболее щедрой из скандинавских стран. Дания и в меньшей степени Норвегия, в
общем, улучшили свои показатели в сфере поддержки семьи и детей. Наиболее
жесткие и заметные сокращения имели место в Швеции и в меньшей степени в
Финляндии, особенно в отношении семейных
пособий. Однако все четыре страны при этом вводили новые или улучшали старые
схемы пособий и услуг по уходу за ребенком, а также стремились улучшить
показатель «универсальности» этих услуг. Иными словами, во всех четырех странах
мы наблюдаем как отступление, так и продвижение. Наконец, отметим, что модели
социальной реформы не дают никаких четких указаний на полное слияние или полное
расхождение национальных систем семейной поддержки в отношении щедрости,
универсальности или качества.
Меры, связанные
с решением проблем безработицы
На уровне
идеального типа скандинавская модель решения проблем безработицы
ассоциировалась с доступными и щедрыми денежными пособиями в сочетании с вниманием
к политике занятости – например, активным программам развития рынка труда (ALMP) высокого качества. В
основе этой модели лежит солидарность с безработными. Безработных не следует
виктимизировать более того, чем они уже виктимизированы, что означает доступные
и щедрые пособия. Помощь государства призвана содействовать их выходу на рынок
труда посредством соответствующих программ (ALMP) и других мероприятий с аналогичными целями. Точно так же,
все четыре аспекта в данном случае опираются на аргументы эффективности: если
говорить коротко, то щедрость скандинавской модели была бы невозможна без
высокого уровня экономической активности. При этом нет согласия относительно
желанности или эффективности данной модели для решения проблем безработицы,
равно как и относительно тех или иных конкретных программ в этой сфере.
Для наших
целей, однако, достаточно выделить три конституирующие черты модели: доступные
и щедрые денежные пособия, а также высококачественную политику занятости.
В терминах теории нечеткого набора скандинавская модель решения проблем
безработицы описывается следующим образом: доступность*щедрость*качество. В
таблице 4 показано соответствие скандинавских стран этому идеальному типу.
Таблица 4. Использование теории
нечеткого набора для оценки соответствия скандинавских стран скандинавской
модели решения проблем безработицы, 1990–1997 гг.
|
Страна
|
Год
|
Доступность
денежных пособий (А)
|
Щедрость
денежных пособий (Щ)
|
Качество
политики занятости (К)
|
Скандинавская
модель решения проблем безработицы (А*Щ*К)
|
|
Дания
|
1990–1991
|
1,00
|
0,88
|
0,87
|
0,87
|
|
1993–1994
|
1,00
|
0,87
|
0,97
|
0,87
|
|
1996–1997
|
0,74
|
0,80
|
1,00
|
0,74
|
|
Финляндия
|
1990–1991
|
0,92
|
–
|
0,87
|
0,87
|
|
1993–1994
|
0,65
|
0,79
|
0,43
|
0,43
|
|
1996–1997
|
0,72
|
0,76
|
0,54
|
0,54
|
|
Норвегия
|
1990–1991
|
1,00
|
–
|
0,70
|
0,70
|
|
1993–1994
|
1,00
|
–
|
0,67
|
0,67
|
|
1996–1997
|
0,96
|
–
|
0,64
|
0,64
|
|
Швеция
|
1990–1991
|
1,00
|
1,00
|
0,81
|
0,81
|
|
1993–1994
|
1,00
|
0,97
|
0,59
|
0,59
|
|
1996–1997
|
1,00
|
0,85
|
0,69
|
0,69
|
Примечания: К сожалению, нет данных о щедрости Финляндии в этой
сфере в 1990-1991 гг. и Норвегии в целом. Однако маловероятно, что они повлияли
бы на нашу оценку соответствия Норвегии скандинавской модели, поскольку
минимальное значение в ее случае связано, по всей видимости, не с щедростью
денежных пособий, а в качеством политики занятости.
Доступность
денежных пособий
В 1990 г. все
скандинавские страны характеризовались «полностью доступными» схемами
страхования по безработице, за исключением Финляндии, в которой, впрочем, эти
схемы оценивались как «почти полностью доступные». К 1997 г. Дания спустилась
на уровень «достаточно доступной» в результате действия новой «стратегии
активации» в своей политике решения проблем безработицы, инициированной в конце
1980-х годов и получившей новый толчок в период реформ рынка труда в 1994 г. и
позднее. После 1994 г. участие индивидов в программах обучения и сетях
распространения информации о вакансиях уже не является основанием для
повторного получения пособия по безработице. Прежний механизм представлял собой
практически круговорот: безработные, рискуя лишиться своего пособия, получали
предложение о работе, которое в свою очередь позволяло им снова получить статус
безработного на следующий период. Таким образом, разрешение в 1994 г.
максимального 7-летнего периода безработицы на самом деле оказалось сокращением
прежнего возобновляемого 2,5-летнего периода. Какое-то время ситуация здесь
была, пожалуй, наиболее мягкой среди западных социальных государств с точки
зрения требований к продолжительности периода занятости, однако в 1997 г. она
изменилась: теперь работать необходимо в течение трех лет как минимум 52 недели
– вместо прежних 26.
Страхование
по безработице в Финляндии являлось «почти полностью доступным» в 1990 г.
несмотря на то, что оно не охватывало самозанятых. В 1992 г. оно стало «более
или менее доступным», поскольку участие в активных программах развития рынка
труда перестало считаться поводом для возобновления периода получения пособия.
В 1995 г. эта система охватила и самозанятых. А в 1997 г. минимальный период
занятости для права получения пособия по безработице был увеличен с 6 до 10
месяцев, а минимальный период занятости для получения статуса безработного – с
26 до 43 недель в течение двух лет. В результате, финское страхование по
безработице опустилось на уровень «достаточно доступного».
Что касается
норвежской системы страхования по безработице, то здесь не было никаких
существенных изменений, которые повлекли бы за собой отклонение от положения
«полной доступности»; правда, в 1997 г. был повышен уровень прежнего заработка,
необходимый для получения страховки.
Швеция сохранила «полностью
доступную» систему страхования по безработице. Это более удивительно, чем в
случае Норвегии, если учесть весьма различное экономическое развитие этих двух
стран. В 1994 г. необходимый минимальный период занятости (труда) был увеличен
с 4 до 5 месяцев в год. Однако понятие
труда в шведской системе все еще весьма широко и включает участие в программах
по развитию рынка и труда и отпускных схемах.
Щедрость
денежных пособий
Дания
являлась «полностью щедрой» в 1990 и 1993 г. и «достаточно щедрой» в 1997 г.
Незначительные различия в уровне замещения пособий, происходящие с течением
времени, являются преимущественно функцией развития реальной заработной платы и
изменений в налоговой системе; правда, уровень пособий для молодых реципиентов в целом сократился наполовину в 1996 г.
Финляндия и Швеция проводили более
последовательную политику сокращения пособий. В Финляндии в силу недостаточной
индексации и посредством уменьшения базы для расчета объема пособий это
происходило незаметно. Тем не менее, и в 1994, и в 1997 г. Финляндия оставалась
«достаточно щедрой». В Швеции сокращения оказались более заметными на фоне
постепенного уменьшения соотношения заработка и коэффициента замещения с 90 до
75% (сейчас это соотношение составляет 80%). В результате с позиции
«полностью щедрой» в 1990 г. Швеция опустилась до позиции «почти полностью
щедрой» в 1997 г.
Качество
политики занятости
Качество этой
политики измеряется здесь как успешность удержания на низком уровне безработицы
среди молодежи, как в абсолютных показателях, так и по отношению к общему
уровню безработицы. Измеряемое таким образом, качество датской политики
занятости поднялось с позиции «почти полностью качественного» в 1990 г. до позиции «полностью
качественного» в 1997 г. Это связано прежде всего с относительно низким уровнем
отношения молодых безработных к общему числу безработных (оно составляет
примерно 1,4:1, т.е. 1,4 безработных в возрасте 16-24 лет на каждого
безработного в целом), а также с сокращением уровня безработицы среди молодежи
с 14% в 1993 г. до примерно 10% после 1994 г. Отчасти это объясняется начатой в
1994 г. реформой рынка труда, нацеленной на выработку «особого подхода» к
молодежи.
Качество
финской политики занятости было обусловлено жесткими условиями кризиса начала
1990-х годов. С позиции «почти полностью качественной» в 1990 г. она опустилась
до «более или менее не качественной» в 1993 г. И хотя эта политика впоследствии
улучшилась, к 1997 г. она все равно остается на уровне «более или менее
качественной». Конечно, это связано с огромным давлением, вызванным обвалом
безработицы. Несмотря на новые стратегии по проведению активных программ
развития рынка труда, она оказалась не просто трудностями роста. К 1996 г.,
однако, масштаб программ в отношении молодежи расширился, охватив 11,8% молодых
людей в возрасте 16-24 лет; в Дании и Норвегии эта доля составляет
соответственно 10,9 и 4,2%. Аналогично, доля молодежи в общей численности
безработных упала с 2:1 в 1990 г. до 1,7:1 в 1996 г.
Норвежская
политика занятости являлась в 1990 г. «почти полностью качественной», однако к
1997 г. ухудшилась, став «более или менее качественной». Отчасти это
объясняется увеличением доли молодежи в общей группе безработных. Позицию
Норвегии следует анализировать на фоне ее недавно возникшего внимания к так
называемой концепции «трудовой линии» [work line]. Согласно этой линии, приоритет следует отдавать борьбе с
безработицей и незанятостью посредством
интенсификации усилий по проведению программ ALMP и выделения так называемых «пассивных» пособий из числа
денежных пособий на основании трудовой или иной деятельности. Удивительно
сходство с датской «активной линией» [active line]. Однако до
сих пор норвежская линия не была такой успешной, как датская – возможно,
потому, что меры принимались скорее на словах, нежели на деле. Реформа 1994 г.
– среди ее основных инициатив, и она дает право на обучение и образование
только индивидам моложе 20 лет, тем самым дополняя Молодежную гарантию [Youth Guarantee], предлагающую
особые схемы на рынке труда для остальной молодежи.
В целом,
Швеция имеет более долгую традицию активных программ по развитию рынка труда,
чем ее скандинавские соседки. Тем не менее, качество шведской политики
занятости также попало под удар во время кризиса начала 1990-х: с позиции
«почти полностью качественной» она сместилась до уровня «более или менее
качественной», когда уровень безработицы среди молодежи поднялся с рекордно
низких 3,7% в 1990 г. до 18,4% в 1993 г. Уровень безработицы среди молодежи
несколько снизился в 1996 г. – до 15,7%, отношение численности безработной
молодежи к общему числу безработных также снизилось: с 2,5:1 в 1990 г. до 1,9:1
в 1996 г. В результате к 1997 г.
качество политики занятости поднялось до уровня «достаточно качественной».
Соответствие скандинавской
модели решения проблем безработицы
В 1990-е годы
произошли значительные изменения в отношении доступности и щедрости денежных
пособий, а также качества политики занятости. Бросается в глаза, что Финляндия
потеряла свое место в клубе стран, развивающихся по скандинавской социальной
модели, когда в начале 1990-х годов ее меры по решению проблем безработицы были
обезоружены сильным экономическим кризисом. Однако в настоящее время она
практически восстановила прежние позиции. Швеция также пережила довольно
сложные времена после своего экономического кризиса, однако занимает позицию
«достаточно соответствующей» скандинавской модели. Норвегия и Дания
демонстрируют более стабильное соответствие. Тем не менее, все скандинавские
страны пережили период отклонения от скандинавской модели.
Швеция и
Норвегия характеризовались в это время «полностью доступными» и «почти
полностью доступными» денежными пособиями, однако реформы рынка труда, начатые
в 1994 г., и в частности уточнения понятия труда и ужесточение требований к
нему привели Данию на уровень «достаточной доступной» в 1997 г. Введя более
жесткую интерпретацию понятия труда и следуя примеру других скандинавских
стран, включивших самозанятых в сферу действия этой политики, к 1997 г.
Финляндия стала в этом отношении
«достаточно доступной», как и Дания.
Щедрость
денежных пособий в целом уменьшилась (о Норвегии нет данных). Тем не менее,
денежные пособия по-прежнему остаются «полностью щедрыми» в Швеции и
«достаточно щедрыми» в Дании и Финляндии. Кризис в Финляндии и Швеции поставил
неразрешимые задачи перед политикой занятости, в частности в отношении
молодежи. Эти страны не сумели удержаться на прежнем уровне качества,
измеряемом как способность справляться с высоким относительным и абсолютным
уровнем безработицы среди определенных групп населения. Дания является
единственной скандинавской страной, которая продемонстрировала улучшение в этой
сфере, и ее опыт может подсказать определенный компромисс или направления
изменения отношений между доступностью денежных пособий и качеством политики
занятости – возможно, побуждая переосмыслить скандинавскую модель решения
проблем безработицы.
Социальная
помощь престарелым
Пенсии по
возрасту можно считать основой скандинавской социальной модели, поскольку, как
правило, именно они внедряются в первую очередь, забирают львиную долю
социальных расходов государства и потенциально влияют на все население.
Универсальность пенсий по возрасту в сочетании с относительной щедростью
пособий обычно считается особенностью скандинавской модели. Аналогично,
социальная помощь престарелым должна быть доступна для всех, кто в ней
нуждается, независимо от предыдущей работы и трудового вклада. Социальная
помощь обеспечивает самостоятельность пожилым людям и их родным. В целом, идеал
скандинавской модели социальной помощи престарелым – это щедрые универсальные
пенсии по возрасту в сочетании с развитыми социальными услугами. В терминах
теории нечеткого набора идеальный тип такой позиции описывается следующим
образом: универсальная*щедрая*интенсивная. В таблице 5 показано, насколько
скандинавские страны соответствуют данной модели в этих отношениях.
Универсальность
денежных пособий
Все
скандинавские страны сохранили универсальность системы денежных пособий
престарелым. Сегодня, как и в начале 1990-х годов, всем гражданам гарантирована
минимальная пенсия. Однако эта устойчивость скрывает внутреннюю
реструктуризацию национальных пенсионных систем и изменение роли основных и
дополнительных типов пенсий.
Таблица 5. Использование теории
нечеткого набора для оценки соответствия скандинавских стран скандинавской
модели социальной помощи престарелым, 1990–1997 гг.
|
Страна
|
Год
|
Универсальность
денежных пособий (У)
|
Щедрость
денежных пособий (Щ)
|
Развитость
социальных услуг (Р)
|
Скандинавская
модель решения проблем безработицы (У*Щ*Р)
|
|
Дания
|
1990–1991
|
1,00
|
0,73
|
0,96
|
0,73
|
|
1993–1994
|
1,00
|
0,73
|
0,89
|
0,73
|
|
1996–1997
|
1,00
|
0,63
|
0,91
|
0,63
|
|
Финляндия
|
1990–1991
|
1,00
|
0,82
|
0,80
|
0,80
|
|
1993–1994
|
1,00
|
0,82
|
0,62
|
0,62
|
|
1996–1997
|
1,00
|
0,72
|
0,56
|
0,56
|
|
Норвегия
|
1990–1991
|
1,00
|
–
|
0,81
|
0,81
|
|
1993–1994
|
1,00
|
–
|
0,81
|
0,81
|
|
1996–1997
|
1,00
|
–
|
0,85
|
0,85
|
|
Швеция
|
1990–1991
|
1,00
|
0,83
|
0,64
|
0,64
|
|
1993–1994
|
1,00
|
0,80
|
0,58
|
0,58
|
|
1996–1997
|
1,00
|
0,69
|
0,66
|
0,66
|
Примечания: К сожалению, нет данных о щедрости Норвегии. Уровень
щедрости Финляндии в 1990-1991 гг. установлен на уровне 1993-1994 гг.
В Дании
реформа налогов/льгот 1994 г., помимо прочего, сопровождалась введением системы
расчета базовой государственной пенсии на основе заработка. Более важно то, что
реформа увеличила относительный размер дополнений к государственной пенсии,
подлежащих проверке на выявление других пенсионных доходов; тем самым сложился
скрытый механизм, призванный отчасти смягчить эффект так называемой «демографической
бомбы замедленного действия». Будущие пенсионеры, которые получают основной
доход от дополнительной пенсии, основанной на коллективных соглашениях, будут
получать государственную пенсию меньшего размера. Не исключено, что
произошедшее в последнее время распространение таких коллективных соглашений
также повлияет на структуру будущей датской пенсионной системы.
Финская
пенсионная система включает государственную минимальную пенсию по возрасту и
так называемую «трудовую» (дополнительную) пенсию, не имеющую каких бы то ни
было ограничений по размеру. Введением проверки доходов по всей системе
государственных пенсий Пенсионная реформа 1996 г. усилила роль государственной
пенсии по возрасту, предоставив лишь минимальную пенсию индивидам с доходами
ниже среднего на базе трудовой пенсии, что, в свою очередь, позволяет
обеспечить поддержание привычного уровня жизни.
Гарантированная
минимальная пенсия в Норвегии включает государственную базовую пенсию и
специальное дополнение для индивидов, которые не имеют доходов или доходы
которых от дополнительной пенсии незначительны. Есть также добавления для
супругов и детей. Право на дополнительную пенсию, отражающую уровень
заработков, имеют право индивиды, которые по крайне мере три года участвовали в
программах страхования.
Шведская
пенсионная система также включает также базовую и дополнительную пенсии. Базовая
пенсия, в свою очередь, состоит из основной суммы и дополнительной, обе они
рассчитываются по отношению к так называемой «базовой сумме» в шведском
социальном страховании. Дополнительная пенсия отражает уровень прежних доходов.
Однако Пенсионная реформа 1994 г. постепенно изменит шведскую пенсионную
систему, и она станет в большей степени отражать прежний вклад индивида, нежели
будет являться выраженной системой льгот [см.: Palmer 1998].
Щедрость
денежных пособий
Модели
щедрости пенсий по возрасту также удивительно схожи во всех скандинавских странах: к концу
рассматриваемого периода они стали несколько менее щедрыми, по крайней мере
если использовать выбранный здесь способ измерения. Датские пенсии сместились
от уровня «достаточно щедрых» в 1990 г. к «более или менее щедрым» в 1997 г.
Основная причина этого не столько в изменениях в законодательстве, сколько в
увеличении реальной заработной платы, которому – в результате действия датского
механизма индексации – не вполне соответствует увеличение объема пособий.
Действительно, чтобы государственные основные пенсии по возрасту стали на самом
деле подлежащими налогообложению, нынешним пенсионерам была предложена более
чем щедрая компенсация во время реформы налогов/льгот 1994 г.
Финские
пенсии сейчас стали несколько менее щедрыми, чем в 1994 г., однако в оба
периода их можно охарактеризовать как «достаточно щедрые». Это развитие в
значительной степени объясняется Пенсионной реформой 1996 г., сократившей
щедрость пенсий четырьмя путями.
Во-первых, она изменила систему индексации трудовых пенсий в оплате:
соотношение зарплаты и цен вместо 50:50 стало 20:80, что привело к постепенному
сокращению щедрости относительно увеличения реальной заработной платы.
Во-вторых, при установлении размера трудовой пенсии будут учитываться последние
10 лет, а не 4 года, при этом будет возможность не учитывать максимум одну
треть лет, когда уровень зарплаты был ниже среднего. В-третьих, происходит
постепенное вытеснение дополнений к государственной пенсии. В-четвертых, как
уже говорилось, государственная пенсия стала целиком проверяться относительно
доходов от других пенсий. Однако истинное влияние этих изменений станет
понятным лишь с течением времени, так что в начале следующего тысячелетия
финская пенсионная система будет не такой щедрой, как в 1990-е годы, особенно
если учесть, что это время совпадет с выходом на пенсию людей, родившихся в
период демографического взрыва [с 1946 по 1964 гг.].
В Норвегии
дополнительные пенсии супругам и детям в 1991 г. стали проверяться на
нуждаемость. На следующий год была введена проверка доходов, согласно которой
пенсия и заработки не могут превышать предыдущего уровня доходов. В то же время
процедуры расчета дополнительной пенсии были изменены таким образом, чтобы
сделать максимальную возможную пенсию менее щедрой. Несмотря на недостаток
индикаторов эти изменения нельзя рассматривать как сокращения в рамках более
крупной системы. Они были более чем компенсированы исключительным,
18-процентным увеличением (на 1 тыс. норвежских крон) размера государственной
пенсии в 1997 г.
Швеция
характеризовалась «почти полностью щедрыми» пенсиями в 1990 г. Однако начиная с
1993 г. базовая пенсия рассчитывается уже на основании 98, а не 100% от базовой
суммы. В качестве частичной компенсации была увеличена проверяемая на
нуждаемость дополнительная часть базовой пенсии. Однако реальный уровень
замещения [net replacement rates]
сразу не упал, поскольку параллельно с 1992 по 1993 г. произошло номинальное
сокращение заработной платы среднего рабочего в сфере производства. Индексация
пенсий обратно пропорциональна дефициту государственного бюджета. По этой
причине в 1995 и 1996 г. базовая сумма индексировалась не полностью, а лишь на
60% от увеличения цен. Однако эта 60-процентная индексация была продолжена и в
1996, и в 1997 г. несмотря на улучшение состояния государственного бюджета. В
результате этих изменений Швеция переместилась с позиции «почти полностью
щедрой» в сфере пенсий на позицию «достаточно щедрой». В 1999 г. базовая пенсия
будет основана на 99% базовой суммы, а в 2000 г. – на 100%, т.е. вернется на
докризисный уровень.
Развитость
социальных услуг
В 1990-е годы
Дания характеризовалась «почти полностью развитым» уровнем социальных услуг для
престарелых, измеряемым как доля престарелых людей, живущих в
специализированных домах гостиничного типа и домах для престарелых или
являющихся реципиентами таких услуг на дому. С 1990 по 1997 г. доля населения
старше 80 лет, живущего в таких институтах, несколько уменьшилась: с 24,6% до
22,6%, в то время как доля пожилых людей старше 67 лет, получающих такого рода
услуги дома, оставалась стабильной на уровне чуть более 19%. За
распространенным в 1980-е годы лозунгом «как можно дольше оставаться в
собственном доме» скрывались определенные изменения, которые не отражены в этих
цифрах. В частности, получатели различных типов социальной помощи стали старше
и слабее, и произошло смещение в пользу помощи на дому и жизни в домах
гостиничного типа, нежели специализированных домов для престарелых.
Финляндия
пережила наиболее существенное сокращение объема социальной помощи престарелым
по сравнению с другими скандинавскими странами. Имея в 1990 г. «почти полностью
развитую» систему социальной помощи, к 1997 г. она сместилась на уровень «более
или менее развитой». Прежде всего это связано с 50-процентным сокращением
объема помощи на дому людям старше 65 лет: с 21,4% до 11,5%.
В Норвегии
также произошло сокращение объема услуг, оказываемых пожилым людям на дому, но
оно было менее значительным: с 19% в 1990 г. до 15,6% в 1996 г. Однако доля
людей старше 80 лет, проживающих в специализированных учреждениях, увеличилась:
с 20,7% до 25,1%. В результате позиция Норвегии на шкале развитости социальных
услуг престарелых улучшилась: от «достаточно развитой» система стала «почти
полностью развитой». Как и в Дании, здесь произошло смещение в пользу домов
гостиничного типа и аналогичных типов жилья для престарелых. В 1997 г.
норвежский парламент принял решение о значительных инвестициях в сферу социальной
помощи престарелым. Начиная с 1998 г. государство будет выделять
муниципалитетам средства на построение большего числа домов гостиничного типа,
а также целевые субсидии для социальной работы.
Швеция на
протяжении всего рассматриваемого периода характеризовалась «более или менее
развитой» системой социальной помощи престарелым. Эти цифры скрывают увеличение
доли престарелых людей, проживающих в домах гостиничного типа и
специализированных учреждениях, а также сокращения объема помощи на дому. В
рамках общей децентрализации системы социальной помощи, происходившей в
1990-1993 гг., муниципалитеты получили общую ответственность за долгосрочные
услуги по уходу за престарелыми людьми. Одним из следствий этого является
сокращение доли реципиентов помощи на дому в возрасте старше 65 лет: с 17,4% в
1990 г. до 11,3% в 1993 г., с тех пор их доля не менялась.
Сокращение в
Дании доли индивидов, проживающих в специализированных учреждениях, и
увеличение числа людей, проживающих в домах гостиничного типа и получающих
помощь на дому, отражает процесс де-институционализации. Он не столь заметен,
как в других скандинавских странах (все они пережили увеличение доли индивидов
старше 80 лет в домах гостиничного типа и специализированных институтах),
отчасти потому, что они начинали с более низкого уровня, чем Дания. Однако в
этих странах произошло также сокращение объема услуг, оказываемых на дому, до
уровня, который в Швеции и Финляндии составляет половину от уровня Дании. Это,
в свою очередь, отчасти можно объяснить трудностями местного правительства в
поиске необходимого финансирования для социальных услуг в тяжелые времена.
Соответствие
скандинавской модели социальной помощи престарелым
В 1990-е годы
произошел ряд изменений в отношении универсальности и щедрости пенсий, а также
развитости системы социальной помощи. Однако не было таких отступлений от общей
линии, которые привели бы к исключению той или иной страны из числа стран,
следующих скандинавской модели социальной помощи престарелым (по крайней мере,
в том виде, в какой она формулируется и измеряется в данной работе).
Следовательно, изменения в данной социальной сфере являлись количественными, а
не качественными. Наиболее неблагоприятные изменения пережили пожилые люди в
Финляндии: здесь система социальной помощи престарелым сместилась с уровня
«достаточно соответствующей» идеальной модели до «более или менее
соответствующей». Дания также пережила некоторый спад в этом отношении, однако
меньшего масштаба. Норвегия и Швеция, напротив, постепенно приближались к идеальной
скандинавской модели. Сейчас Норвегия ближе всех подошла к скандинавской модели
социальной помощи престарелым.
Универсальность
осталась отличительной особенностью скандинавских пенсионных систем. Каждый
гражданин или житель этих стран имеет право на минимальную пенсию по возрасту.
Однако в случае людей, имеющих работу или значительные доходы от пенсий и
других источников, происходил переход к ключевой роли государственной
дополнительной пенсии вместо базовой пенсии. Это осуществлялось прежде всего посредством
изменений в базовой пенсии – например, введением или распространением системы проверки на
нуждаемость и/или более значительным относительным весом дополнительных пенсий.
Вопрос о том, повлияет ли этот скрытый механизм на политическую экономию универсального
характера пенсий, остается открытым.
В то же время
данный переход к ключевой роли дополнительных пенсий привел к некоторому
сокращению степени щедрости пенсий (правда, о Норвегии нет данных, и тенденция
здесь может быть обратной). В настоящее время пенсии в Швеции и Финляндии
находятся на уровне «достаточно щедрых», а в Дании – «более или менее щедрых».
Если бы датские дополнительные пенсии, основанные на коллективных соглашениях,
были включены в анализ, возможно, скандинавские страны продемонстрировали бы
больше сходства между собой [см.: Øverbye 1996]. Однако говорить о сходстве трудно, если мы
обращаемся к вопросу о развитости сферы услуг скандинавской модели социальной
помощи престарелым. Здесь мы постоянно обнаруживаем существенные различия между
скандинавскими странами, как в степени развития, так и в его направлении.
Инструментов
изменения множество. Неполная индексация пенсий являлась распространенным
способом уменьшить щедрость пособий; другой способ – введение или
распространение проверки доходов и/или увеличение относительного объема
проверяемых на доходы дополнительных пенсий. Эти технические инструменты
незаметны рядовому человеку, их действие отложено, следовательно, у них нет
незамедлительных отрицательных последствий, к тому же их объяснение требует
времени [Pierson 1996].
Поэтому они не привлекают особого внимания, несмотря на то, что в средне- и
долгосрочной перспективе позволяют экономить значительную часть
государственного бюджета. Универсальность пенсий – в отличие от технических
инструментов их расчета – не подвергалась изменениям, поскольку это сразу
бросилось бы в глаза, оказалось болезненным для некоторых групп и легко вывело
на конкретных политиков, ответственных за это. В сфере социальной помощи одним
из способов экономить средства являлась децентрализация (или удержание)
ответственности за нее на местном уровне, особенно в случае кризисной экономики
в Финляндии и Швеции. В более зажиточных Норвегии и Дании средства перетекали
на местный уровень для улучшения качества социальных услуг престарелых.
Если
Финляндия хочет в большей степени соответствовать скандинавской социальной
модели, ей следует обратиться к проблеме развитости социальной помощи, где в ее
случае вполне достаточно пространства для улучшений. Этот же совет можно дать и
Швеции, хотя поле для улучшений здесь не так велико. В Норвегии можно несколько
увеличить уровень развитости социальной помощи, хотя не исключено, что наиболее
актуальной здесь, как и в Дании, скоро станет проблема качества социальной
помощи престарелым. Например, в Дании недавно были учреждены региональные
Консультативные советы по оказанию помощи престарелым [Elderly Advisory Boards], призванные
осуществлять общий контроль и принимать решения относительно типов активности,
доступных пожилым людям, с тем, чтобы не только увеличить уровень
демократического участия, но и улучшить качество помощи.
Обсуждение
Применение
теории нечеткого набора обеспечивает эмпирическую базу для обсуждения общих
вопросов развития государственной социальной политики, а также моделей социальной реформы в трех
выбранных сферах. В таблице 6 показано, насколько эти страны соответствовали
скандинавской модели в рассматриваемый период – в частности в 6-ом столбце
приводится гармоническая средняя нечетких значений по данным трем сферам.
Показано также соответствие стран этой модели в сфере семейной поддержки,
решения проблем безработицы и социальной помощи престарелым (столбцы 3–5).
Таблица 6. Соответствие
скандинавских стран скандинавской социальной модели, 1990-1997 гг.
|
Страна
|
Год
|
Поддержка
семьи и детей (Д)
|
Решение
проблем безработицы (Б)
|
Социальная
помощь престарелым (П)
|
Скандинавская
социальная модель (гармоническая средняя Д, Б и П)
|
|
Дания
|
1990–1991
|
0,53
|
0,87
|
0,73
|
0,70
|
|
1993–1994
|
0,64
|
0,87
|
0,73
|
0,74
|
|
1996–1997
|
0,65
|
0,74
|
0,63
|
0,67
|
|
Финляндия
|
1990–1991
|
0,63
|
0,87
|
0,80
|
0,76
|
|
1993–1994
|
0,51
|
0,43
|
0,62
|
0,51
|
|
1996–1997
|
0,62
|
0,54
|
0,56
|
0,57
|
|
Норвегия
|
1990–1991
|
0,61
|
0,70
|
0,81
|
0,70
|
|
1993–1994
|
0,67
|
0,67
|
0,81
|
0,71
|
|
1996–1997
|
0,67
|
0,64
|
0,85
|
0,71
|
|
Швеция
|
1990–1991
|
0,70
|
0,81
|
0,64
|
0,71
|
|
1993–1994
|
0,62
|
0,59
|
0,58
|
0,60
|
|
1996–1997
|
0,50
|
0,69
|
0,66
|
0,61
|
В 1990-е годы
скандинавские страны по-разному развивались относительно идеальной
скандинавской социальной модели. Финляндия пережила наиболее значительные
перемены, сместившись с позиции «достаточно соответствующей» скандинавской
социальной модели на позицию «более или менее соответствующей»; ухудшение
позиций Швеции было менее существенным; Норвегия и Дания оставались
стабильными. Однако эта модель скрывает вариации в развитии между различными
социальными сферами. Например, в Дании улучшилась ситуация в сфере поддержки
семей с детьми, но не улучшилась в сфере поддержки безработных и престарелых. В
Швеции социальная помощь престарелым оставалась стабильной, однако помощь
семьям и безработным изменилась в худшую сторону. Иными словами, экономической
успех или неудача государства не означает автоматического расширения или
сокращения социальных программ. Мы даже не можем выявить схожие модели для
стран, переживающих с экономической точки зрения, соответственно, хорошие или
трудные времена.
Возможно,
наиболее яркой особенностью социальной реформы в скандинавских странах 1990-х
годов является степень устойчивости и реструктуризации. Ни одна из стран не
покинула «клуб» стран, следующих скандинавской социальной модели, несмотря на
неблагоприятные экономические показатели в Финляндии и Швеции и значительные
изменения в мире в целом.
Результаты
эмпирического анализа позволяют предположить не только то, что скандинавские
страны демонстрируют высокую степень устойчивости в «клубе» последователей
скандинавской социальной модели, но и то, что социальные сферы и программы с
высокой степенью соответствия данной модели подвергаются сокращениям в первую
очередь, а сферы и программы с наименьшей степенью соответствия чаще всего
получают распространение. Это
показывает, насколько невозможно достичь амбициозных целей, поставленных
скандинавской социальной моделью, а также то, что в трудные для экономики
времена наиболее щедрые области подвергаются сокращениям, порою весьма жестким.
Однако важно и то, что здесь показаны ограничения таких сокращений – черта,
которую политики и население на хотят переходить. Социальная политика
развивается в рамках верхних и нижних пределов. Это поднимает вопрос о том,
существуют ли также пределы сокращениям – а не только пределы росту.
Любопытно, но
при сравнении социальной реформы за продолжительный период времени принцип
маятника можно выявить и на уровне государств, принадлежащих к одному
идеальному типу. Дания и Норвегия преуспевали в 1990-е годы – десятилетие назад
это было не так; для Финляндии и Швеции ситуация обратная [Marklund 1988]. Такая перемена ролей
означает не только то, что скандинавские страны различаются по времени
проведения социальной реформы, но и то, что они следуют одной и той же
траектории, очерченной скандинавской социальной моделью.
Вопрос о том,
привела ли социальная реформа 1990-х годов к большему сходству скандинавских
стран, можно рассмотреть при помощи суммы
крайних значений дифференциалов для нечетких значений. Это предполагает
измерение различий между максимальным и минимальным нечеткими значениями,
показывающими соответствие страны скандинавской социальной модели в
соответствующие годы. Этот инструмент позволяет нам сказать, что начало данного
периода характеризуется существенными различиями – в силу почти отклонения
Финляндии от этой модели в 1990-1993 гг. Однако когда на втором рассматриваемом
этапе, т.е. в 1994-1997 гг., позиция Финляндии улучшилась, а Дании –
ухудшилась, сходство стало более выраженным. В целом, в конце рассматриваемого
периода скандинавские страны стали несколько менее схожи между собой, чем в
начале 1990-х годов.
Заключение
Сопоставление
политики и оценка влияния изменений оказались возможны благодаря использованию
теории нечеткого набора, предложенной Ч. Рейджином [Ragin, forthcoming]. Мы надеемся, что нам
удалось показать ряд преимуществ данного подхода по сравнению с традиционными
качественными методами, ориентированными на изучение отдельных случаев, и
количественными методами, ориентированными на анализ отдельных переменных.
Во-первых, опирающаяся на теоретические и практические знания теория нечеткого
набора требует ясного определения изучаемого предмета (в данном случае
скандинавской социальной модели), тем самым она стимулирует обмен идеями и накопление знаний. Во-вторых,
анализ комбинаций или конфигураций аспектов, а не просто рассмотрение их как
существующих независимо друг от друга, обеспечивает целостный подход к
ситуациям, выходящим за рамки традиционных статистических методов. В нашем
исследовании эти аспекты выступали в качестве конституирующих элементов
скандинавской модели. В-третьих, случаи в рамках теории нечеткого набора могут
лишь отчасти соответствовать идеальному типу того или иного аспекта, что
позволяет ближе подойти к изучению разнообразия реального мира, нежели это
позволяют дихотомии «да/нет» в подходах, ориентированных на изучение отдельных
случаев. В-четвертых, данный подход позволяет исследовать степень соответствия
случаев идеальным типам и оценить их однородность. В частности, теория
нечеткого набора предоставляет нам возможность сравнить разнообразие – различия
в степени и качестве – стран и разных временных периодов, что прежде было
невозможно. Таким образом, главный вклад теории нечеткого набора в изучение
идеальных типов заключается в соединении подходов, ориентированных на изучение
отдельных случаев, и подходов, ориентированных на анализ отдельных переменных.
Литература
Alban A., Christensen T. (eds.). The Nordic
Lights. Odense:
Odense University Press, 1995.
Ashford D. E. The Emergence of the Welfare
States. Oxford:
Basil Blackwell, 1992.
Brazelton T. B. Touchpoints: Your Child’s
Emotional and Behavioral Development. Reading,
MA: Addison-Wesley, 1992.
Einhorn E. S., Logue J. Modern Welfare States:
Politics and Policies in Social Democratic Scandinavia.
N.Y.: Praeger, 1989.
Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare
Capitalism. Cambridge:
Cambridge University Press, 1990.
Esping-Andersen G., Korpi W. From Poor Relief
to Institutional Welfare States: The Development of Scandinavian Social Policy
// Erikson R., Hansen E. J., Ringen S., Uusitalo H. (eds.). The Scandinavian
Model: Welfare States and Welfare Research. N.Y.: M. E. Sharpe, 1987. P. 39–74.
Hansen H. Elements of Social Security in 6 European
Countries. Copenhagen:
The Danish National Institute of Social Research, 1998.
Hansen H. Elements of Social Security. A
Comparison Covering: Denmark,
Sweden,
Finland,
Germany,
Great Britain,
Canada.
Copenhagen: The
Danish National Institute of Social Research, 1998.
Howes C. Children’s Experiences in Center-based
Child Care as a Function of Teacher Background and Adult: Child Ration //
Merrill-Palmer Quarterly. 1997. Vol. 43. No. 3. P. 404–425.
Huber E., Ragin C., Stephens J. D. Social
Democracy, Christian Democracy, Constitutional Structure, and the Welfare State
// American Journal of Sociology. 1993. Vol. 99. No. 3. P. 711–749.
Kautto M., Heikkilä M., Hvinden B.,
Marklund S., Ploug N. (eds.). Nordic Social Policy. Changing Welfare States.
L.: Routledge, 1999.
Klausen K. K., Selle P. (eds.) Frivillig
organisering i Norden. Copenhagen: Jurist- og Økonomforbundets forlag.
Kohlberg J. E. (ed.). The Welfare State as
Employer. N.Y.: M. E. Sharpe, 1991.
Kvist J. Documentation: Welfare Reform in the
Nordic Countries in the 1990s / Mimeo. Copenhagen:
The Danish National Institute of Social Research, 1999.
Leira A. Welfare States and Working Mothers. Cambridge: Cambridge University Press, 1992.
Markund S. Paradise Lost? The Nordic Welfare
States and the Recession 1975–1985. Lund:
Arkiv, 1988.
NOSOSCO. Social Security in the Nordic
Countries. Oslo:
NOSOSCO, 1992.
NOSOSCO. Social Security in the Nordic
Countries. Helsinki:
NOSOSCO, 1995.
NOSOSCO. Social Security in the Nordic
Countries. Copenhagen:
NOSOSCO, 1996.
NOSOSCO. Social tryghed i de nordiske lande. Copenhagen: NOSOSCO, 1997.
NOSOSCO. Social tryghed i de nordiske lande.
Copenhagen: NOSOSCO, 1998.
Øverbuy E. How do «Organizational
Designs» Influence Welfare Politics? A Study of the Nordic Pension Systems // Scandinavian Political Studies. 1996. Vol.
19. No. 3. P. 227–255.
Palmer E. The Swedish Pension Reform / Mimeo. Stockholm: National
Insurance Board, 1998.
Peisner-Feinberg E. S., Burchinal M. R.
Relations between Preschool Children’s Child-care Experiences and Concurrent
Development: The Cost, Quality, and Outcomes Study // Merrill-Palmer Quarterly.
1997. Vol. 43. No. 3. P. 451–477.
Pierson P. The New Politics of the Welfare
State // World Politics. 1996. Vol. 48. No. 2. P.143–179.
Ragin C. Constructing Social Research. Thousand Oaks: Pine Forge
Press, 1994.
Ragin C. Fuzzy-set Social Science. Chicago, IL:
University of Chicago Press, forthcoming (опубликована в 2000 г.).
Spiliä J. (ed.). Social Care Services: The
Key to the Scandinavian Welfare Model. Aldershot: Avebury, 1997.
Wadensjö E., Bjöklund A., Erikson T.
(eds.). The Nordic
Labour Markets in the 1990s. Amsterdam:
North-Holland, 1996.
Weber M. The Methodology of the Social
Sciences. Glencoe, IL: The Free Press, 1949.
Wilensky H. L. The Welfare State and Equality. Berkeley: University of California Press, 1975.
[1] Переведено по: Kvist J.
Welfare Reform in the Nordic Countries in the 1990s: Using Fuzzy-set Theory to
Assess Conformity to Ideal Types // Journal of European Policy. 1999. Vol. 9.
No. 3. P. 231–252. Перевод М. С.
Добряковой.
[2] Международные сравнительные исследования
предполагают привлечение данных, знаний и идей многих людей. В частности, я
хотел бы поблагодарить Чарльза Рейджина [Charles Ragin], Стайна Кунле [Stein Kuhnle], Питера Вертера Андерсена [Peter Werther Andersen], Дороти и Адриана Синфильд [Dorothy and Adrian Sinfield], Ханса Хансена [Hans Hansen], Микко Каутто [Mikko Kautto], Йенса Альбера [Jens Alber], Акселя Уэста Педерсена [Axel West Pedersen] и Майю Ибен Нильсон [Maja Iben Nielsson].