СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………..………3

ГЛАВА 1.  РОЛЬ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА  В

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ ГОРОДА…………….…7

            1.1. Основы местного самоуправления…………………………….….7

            1.2. Компетенция органов местного самоуправления в области 

бюджетных отношений………………………………………….14

            1.3. Сущность и функции муниципальных финансов……………...16

            1.4. Бюджет в системе местных финансов……………………….….26  

ГЛАВА 2. ДОХОДЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ: СТРУКТУРА И ИХ

ХАРАКТЕРИСТИКА…………………………………………………………40

            2.1. Собственные доходы……………………………………………..40

            2.2. Регулирующие доходы…………………………………………...49

2.3. Анализ доходной части бюджета г. Ижевска…………………..58

ГЛАВА 3. ФОРМИРОВАНИЕ И ИСПОЛНЕНИЕ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ

БЮДЖЕТОВ …………………………….……………………………………65

            3.1. Формирование  доходов местных бюджетов

        и проблемы их регулирования ………………………. ..………77

             3.2. Исполнение бюджета муниципального образования

по доходам…………………………………...…………………..78  

3.3.Пути  совершенствования  местных  бюджетов………………..89

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………100

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………………….102

ВВЕДЕНИЕ

В бюджетной системе Российской Федерации, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты – самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они представляют собой ее фундамент, от укрепления которого зависит прочность и надежность всей системы.

Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных и социальных задач – в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами, ежегодный пересмотр правил, ведущий к сокращению доли стабильных доходных источников в пользу федерального и региональных бюджетов порождает проблемы финансовой стабилизации муниципальных образований.

Местный бюджет как экономическая категория, также как и федеральный бюджет, реализуется через распределительную (перераспределительную) и контрольную функции.

Местные бюджеты, как и другие экономические категории, сознательно используются государственными органами власти для решения социально – экономических задач.

Необходимым условием жизнеспособности местного самоуправления является наличие достаточной экономической и финансовой базы для его осуществления.

Проблемы    финансового    обеспечения    функционального    назначения 

муниципальных образований в Российской Федерации на современном этапе приобретают особую актуальность. Это связано, во-первых, с тем, что сложившиеся в ходе проводимых одновременно: политических, экономических и социальных преобразований на государственном   уровне  проблемы  отражаются   и   на   местном  уровне,  таковы  реалии  федеративного  государства. Во-вторых, общая макроэкономическая ситуация требующая большей централизации   доходных   ресурсов   безусловно   подрывают   финансовую устойчивость муниципальных образований. В-третьих, применительно к промышленно ориентированным регионам, с градообразующими предприятиями, снижение или полное отсутствие оборонных заказов со стороны федерального Центра резко осложняет финансовое состояние регионов и муниципалитетов. Сложности указанных проблем дополняются проблемой межбюджетных взаимоотношений местных властей с субъектами Федерации и с Центром: с одной стороны происходит процесс централизации доходных источников, а с другой  продолжается процесс передачи расходных полномочий на уровень муниципалитета, без их соответствующего финансового обеспечения, что противоречит законодательству Российской Федерации.

Бюджеты муниципального образования являются составной частью финансовой системы Российской Федерации.

Финансовая стабильность муниципальных образований может быть обеспечена только надлежащей законодательной базой.

Местные финансы для муниципального образования являются основой, с помощью которой органы местного самоуправления решают вопросы местного значения. Наличие достаточной доходной части местного бюджета для конкретного муниципального образования это залог его успешного развития. Если полномочия органов местного самоуправления не подкреплены соответствующей материально-финансовой базой, то реализация этих полномочий становится не реальной.

Изучая проблемы формирования бюджетов муниципальных образований, выделяется два направления рассмотрения данного вопроса: во-первых, с точки зрения формирования бюджетов непосредственно на местах самоуправления, а во-вторых – с точки зрения органов власти вышестоящего уровня. В первом случае задачей стоящей перед местными властями является максимальный сбор налогов с целью покрытия расходов по видам деятельности, осуществляемыми муниципалитетами в соответствии с федеральным и городским законодательством. Задача, стоящая перед вышестоящими органами власти – это формирование минимального бюджета муниципального образования, т.е. формирование минимальной расходной части местных бюджетов. Поэтому важнейшим условием стабильности межбюджетных отношений является создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней и особенно муниципальных бюджетов.

Принятые за годы реформ законы не создали механизма гарантий местному самоуправлению финансовой самостоятельности и независимости, хотя все эти принципы провозглашают и на словах гарантируют. Сегодня Россия в этом вопросе недалеко ушла от жестко централизованной системы, да и то в сторону дальнейшего ущемления прав местного самоуправления. Формирование доходной части местных бюджетов осуществлялось и продолжает осуществляться в основном не за счет собственных доходов, а путем отчисления от регулирующих доходов.  Даже с учетом этого финансовых ресурсов катастрофически не хватает и в доходной части местных бюджетов, несмотря на принятые законы, не снижается удельный вес средств, поступающих в виде финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации.

Предпринимаются шаги по созданию нормативно – правовой базы межбюджетных отношений органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Но вне зависимости от того, урегулированы те или иные отношения соответствующими законами или нет, органам местного самоуправления приходится ежедневно решать многочисленные вопросы на основе местных традиций, сложившихся человеческих отношений, а также того общего понимания проблем, которое складывается по мере формирования местной финансово – экономической политики.

Вопросы местных бюджетов нашли отражение также в Налоговом и Бюджетном кодексах Российской Федерации.

Проблемы местных финансов рассматриваются в работах многих отечественных и зарубежных авторов.  В России над этой темой работают:   В.Р. Гневко,  Г.Б. Поляк,  В.Г. Пансков,   А.М. Бабич,  А.Н. Коробова,           П.И. Вахрин ,  М.В. Романовский  и др.

Анализ литературы, проведенный в процессе подготовки дипломной работы, свидетельствует о том, что проблемы формирования и исполнения муниципальных бюджетов находятся в центре внимания как российских, так и зарубежных специалистов в сфере местного самоуправления.

Целью дипломной работы является изучение основ формирования доходов местного бюджета и внесение предложений по совершенствованию системы  формирования местного бюджета (на примере г. Ижевска).

Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи: раскрыть  понятие,  функции, структуру и роль местных бюджетов в социально – экономическом развитии муниципальных  образований;  провести анализ формирования доходной части местных бюджетов в Российской Федерации в условиях развития местного самоуправления; разработать пути совершенствования формирования  доходов бюджета  муниципального  образования.

ГЛАВА 1. РОЛЬ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА В СОЦИАЛЬНО-  ЭКОНОМИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ ГОРОДА

1.1.  Основы  местного самоуправления

Основы местного самоуправления установлены Конституцией РФ  с учетом принципов и норм международного права, зафиксирован­ных, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления, а также международных договорах Российской Федерации с зару­бежными странами и межгосударственными организациями.

Государственная политика в области развития местного само­управления базируется на преемственности деятельности федераль­ных органов государственной власти, органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации и органов местного само­управления.

Местное самоуправление обеспечивает защиту интересов граж­дан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, взаимодействии жителей этой территории. Именно поэтому оно рассматривается как одна из фундаменталь­ных основ российской системы народовластия.

В 1995 г. вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с Конституцией Российской Федерации «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципаль­ной собственностью, формируют, утверждают и исполняют мест­ный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы ме­стного значения». Исходя из этого государству следует обеспечить баланс государственных и местных интересов. При этом местное самоуправление призвано выражать местные интересы и играть ак­тивную роль в создании наиболее благоприятных условий жизни населения. Местные интересы не должны противоречить государст­венным интересам, а государству необходимо создать предпосылки в законодательной, экономической и социальной сферах для развития местного самоуправления. Таким образом, вмешательство госу­дарства  в   функционирование   органов  местного   самоуправления должно строго ограничиваться конституционными нормами.

B соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» местное самоуправление — это «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федера­ции самостоятельная и под свою ответственность деятельность на­селения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Обобщая вышесказанное, дадим такое определение: местное са­моуправление — это форма самоорганизации граждан, образующих местное сообщество, для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в от­дельности и населения муниципального образования в целом на основе муниципальной и других форм собственности.

Субъектом местного самоуправления является местное сообще­ство, представляющее собой население муниципального образова­ния и реализующее свое право самостоятельного решения вопросов местного значения посредством использования как коллективных, так и индивидуальных форм. Вопросы местного значения — круг задач, решение которых обеспечивает локальную жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей. Они определяются в законах Российской Федерации и ее субъектов.

Местное самоуправление располагает полномочиями двоякого рода: во-первых, закрепленными за ним полномочиями решать во­просы местного значения; во-вторых, отдельными государственны­ми полномочиями, которые передаются местному самоуправлению государственными органами власти.

В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправ­ления не входят в систему органов государственной власти. Это по­ложение вызывает множество споров среди ученых, политиков, представителей законодательной и исполнительной власти. Пред­лагается включить органы местного самоуправления в единую вер­тикаль государственной власти. Существует также точка зрения о возможности введения ограничения на отнесение муниципальных образований к органам местного самоуправления по численности населения.

Местное самоуправление занимает особое положение в системе публичной власти. Оно гарантирует гражданам нормальные условия для проживания и жизнедеятельности, наличие инфраструктуры, обслуживающей их жилища, возможность пользования социально-бытовыми услугами и в то же время позволяет гражданам участво­вать в решении вопросов, относящихся к совместному проживанию на конкретной территории [29].

Для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоро­вья и медицинскую помощь, на образование, культуру и ряда дру­гих прав недопустимо противопоставление органов местного само­управления органам государственной власти. Они должны действо­вать согласованно, в конституционных рамках и во главу угла ста­вить интересы населения муниципального образования. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Для дальнейшего развития местного самоуправления ведущую роль играет государственная политика, проводимая в условиях ре­формирования экономики.

Одной из проблем развития местного самоуправления в совре­менных условиях является принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству соответст­вующего субъекта РФ. Кроме того, отсутствует четкое правовое разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это препятствует решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного само­управления, в том числе вопроса наделения органов местного само­управления отдельными государственными полномочиями в соци­альной сфере.

Экономическую основу местного самоуправления составляют му­ниципальная собственность, местные финансы, имущество, нахо­дящееся в государственной собственности и переданное в управле­ние органам местного самоуправления, а также другая собствен­ность, служащая удовлетворению потребностей населения муници­пального образования.

К важнейшим параметрам экономической деятельности на уровне местного самоуправления относятся:

-  основные принципы организации местных финансов;

-  источники   формирования   и   направления   использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы финансо­вого и бюджетного планирования в муниципальных образованиях;

- взаимоотношения органов местного самоуправления с фи­нансовыми институтами;

- гарантии финансовых прав органов местного самоуправле­ния и их ответственность за выполнение финансовых обязательств.

Государственная политика в области развития местного само­управления строится на следующих принципах:

-  единство целей, задач и механизмов ее реализации;

-   взаимодействие федеральных органов государственной вла­сти, органов государственной власти субъектов РФ и органов мест­ного самоуправления;

- преемственность государственной политики на разных эта­пах проведения муниципальной реформы;

-  невмешательство органов государственной власти в компе­тенцию органов местного самоуправления;

- контроль со стороны государства за реализацией государст­венными органами государственной политики.

Рассмотрим основы деятельности муниципального образования, ко­торым признается городское, сельское поселение, несколько поселе­ний, объединенных общей территорией, часть поселения, иная насе­ленная территория, в пределах которых осуществляется местное са­моуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В то же время необходимо указать, как именно осуществляется местное самоуправ­ление. Важно отметить, что этот процесс реализуется не параллельно с муниципальной собственностью, местным бюджетом и функциони­рованием выборных органов, а осуществляется через выборные орга­ны посредством и в рамках отношений муниципальной собственно­сти, которая распространяется и на местный бюджет.

Для конкретизации финансовых задач в социальной сфере рас­смотрим полномочия органов власти разных уровней в области мест­ного самоуправления.

К полномочиям органов государственной власти РФ в области финансов на уровне местного самоуправления относятся:

1) передача органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации;

2)  установление   государственных   минимальных   социальных стандартов;

3)  регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

4)   принятие федеральных программ развития местного  само­управления;  финансовая компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, при­нятых федеральными органами государственной власти;

5)  обеспечение  федеральных гарантий  финансовой  самостоя­тельности местного самоуправления.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления можно отнести:

1) регулирование отношений между бюджетами субъектов Рос­сийской Федерации и местными бюджетами;

2)  обеспечение    сбалансированности    минимальных    местных, бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспе­ченности;

3)  передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий органам местного са­моуправления от субъектов Российской Федерации;

4)   принятие региональных программ развития местного само­управления;

5) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности мест­ного самоуправления;

6)  обеспечение    государственных    минимальных    социальных стандартов;

7)  компенсация   местному   самоуправлению   дополнительных расходов,  возникших в результате решений,  принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Важно, на наш взгляд, четко определить область компетенции органов местного самоуправления по вопросам финансов социаль­ного комплекса и управления муниципальной собственностью. К вопросам местного самоуправления относятся:

- владение, пользование и распоряжение муниципальной соб­ственностью;

-  формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;       

-  установление местных налогов и сборов;

- комплексное  социально-экономическое  развитие  муници­пального образования;

- содержание  и  использование  муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

- финансирование муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения;

- создание благоприятных инвестиционных условий для жилищного и социально-культурного строительства;

-  организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации.

В состав муниципальной собственности входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищ­ный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения обра­зования, здравоохранения, культуры и спорта и др.

Управляют муниципальной собственностью органы местного само­управления. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального обра­зования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уста­вами муниципальных образований, -  непосредственно население [12].

Органы местного самоуправления имеют право передавать объ­екты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать.

Органы местного самоуправления имеют право создавать пред­приятия, учреждения и организации, решать вопросы их реорганиза­ции и ликвидации и определять цели, условия и порядок деятельно­сти предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муни­ципальной собственности, а также регулировать цены и тарифы на их продукцию и услуги, утверждать их уставы, назначать и увольнять их руководителей, заслушивать отчеты об их деятельности.

Органы местного самоуправления могут выступать заказчиками на выполнение работ по благоустройству территории муниципального об­разования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продук­ции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и со­циально-культурных потребностей населения соответствующей терри­тории, на выполнение других работ с использованием предусмотрен­ных для этого собственных материальных и финансовых средств.

Муниципальные (местные) финансы являются неотъемлемой составной частью местного самоуправления. Они создают матери­альную основу для решения социально-экономических и других задач на местном уровне. От эффективной организации и управле­ния ими зависит благополучие населения и конкретной территории. В этой связи органы местного самоуправления несут материальную и моральную ответственность перед гражданами своей территории.

1.2.  Компетенция органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений

К компетенции органов местного самоуправления в об­ласти регулирования бюджетных отношений относятся (ст. 9 БК РФ):

-  установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов;

-  осуществление контроля за их исполнением и ут­верждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

-  составление и рассмотрение проектов местных бюд­жетов, утверждение

и    исполнение    местных    бюджетов,    осу­ществление    контроля    за       их

исполнением и утверждением отчетов об исполнении местных бюджетов;

- определение порядка направления в местные бюд­жеты доходов от использования муниципальной собствен­ности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

-  определение порядка и условий предоставления фи­нансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

-  предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

-  определение порядка осуществления муниципальных заимствований;

- осуществление муниципальных заимствований и уп­равление муниципальным долгом.

Органам местного самоуправления предоставлен ряд прав по формированию доходов местных бюджетов.

Представительные (законодательные) органы местного самоуправления вправе (ст. 64 БК РФ):

-   вводить местные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законода­тельством РФ;

- вносить изменения и дополнения в налоговое законо­дательство представительных органов местного самоуправ­ления о местных налогах и сборах.

Органы местного самоуправления вправе:

-  предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей |в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством РФ в пределах лимитов, определяемых пред­ставительными органами местного самоуправления;

- определять порядок предоставления отсрочек и рас­срочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в части сумм федеральных налогов, региональных налогов и сборов, поступающих в местные бюджеты.

Согласно Закону "О местном самоуправлении" все ком­мерческие предприятия обязаны участвовать своими сред­ствами в формировании местного бюджета, передавая в бюджет часть своей прибыли (дохода). Взаимоотношения предприятий с органами местного самоуправления строят­ся на договорной основе.

Федеральный закон "О фи­нансовых основах местного самоуправления" регламентирует порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления, финансо­вых взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, субъектами хозяйство­вания и финансово-кредитными институтами.

1.3. Сущность и функции муниципальных финансов

Муниципальное хозяйство исторически выделилось из общей системы государственного хозяйства в связи с необходимостью ре­шения локальных задач, связанных с благоустройством населенных пунктов, развитием социальной инфраструктуры и другими вопро­сами местного значения.

Такие виды деятельности, как строительство школ и больниц, организация газо- и водоснабжения в городах и поселках, охрана общественного порядка, благоустройство территории и другое, от­носятся к категории общественных благ. Они необходимы для нормальной жизни населения, но, поскольку их производство является; неприбыльным, частный сектор не может обеспечить его в нужном объеме. Производство общественных благ относится к числу функций государства. Однако перечисленные задачи не могут эффективно решаться ни центральным правительством, ни даже региональными органами власти в силу их удаленности от населения. Даже в  относительно небольших государствах центральные власти не в состоянии учесть весь спектр потребностей населения каждого насе­ленного пункта [18].

В силу указанных причин происходило постепенное формиро­вание организованных местных ячеек, которые могли удовлетворять коллективные потребности населения, живущего на определенной территории, в общественных благах с использованием имеющихся в их распоряжении источников доходов. Такое управление на муни­ципальном уровне, осуществляемое в интересах местного населе­ния, получило название местного самоуправления (МСУ).

Местное самоуправление в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входит в систему органов государственной власти и является, таким образом, самостоятельным уровнем управления.

Статья 132 Конституции РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделяют органы местного самоуправления правом самостоятельно формиро­вать и исполнять местные бюджеты.

Местное самоуправление осуществляется в поселениях и терри­ториях по статусу ниже уровня субъекта РФ, т.е. в городах, рай­онах, поселках, волостях и других территориях и поселениях, име­нуемых муниципальными образованиями в соответствии с законо­дательством субъекта РФ и уставами конкретных муниципальных образований.

Предметы ведения местного самоуправления определены Феде­ральным законом «Об общих принципах организации местного са­моуправления в РФ» и включают вопросы местного значения, ко­торые реализуются исключительно на местном уровне, и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Государственные полномочия закрепля­ются за местным уровнем только федеральным законом или зако­ном субъекта РФ.                                                                             

Муниципальное образование — это городское, сельское поселе­ние, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселений или иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного са­моуправления.

Под муниципальными финансами, как правило, понимается сово­купность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государст­вом и местным населением. С этой точки зрения муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников:

1) государственных средств, передаваемых органам местного са­моуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством;

2)   собственных средств муниципального образования, создавае­мых за счет деятельности органов местного самоуправления (дохо­ды от использования муниципальной собственности, плата за услу­ги и т.п.);

3)   заемных средств или муниципального кредита.

Структура муниципальных финансов определяет самостоятель­ность данного муниципального образования, поскольку доминирова­ние первой или третьей группы рождает зависимость от государства или кредитных учреждений. Поэтому органы местного самоуправле­ния должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе [17].

В современных условиях наряду с понятием «муниципальные финансы» используется понятие «местные финансы». Данные понятия применяются как равнозначные при характеристике отношений са­моуправления. Слово «муниципальный» происходит от латинского municipium, что буквально переводится как «самоуправляющаяся община». Изначально такое понятие, как «муниципий», обозначало в древнеримском государстве город с правом самоуправления.

Муниципальные финансы — это система экономических (денеж­ных) отношений, связанных с аккумулированием части стоимости совокупного общественного продукта посредством ее перераспреде­ления и использования денежных средств в соответствии с функция­ми, возложенными на местные органы власти и управления.

В России в состав муниципальных финансов включаются финан­сы городов, районов, поселков и других населенных пунктов. В стра­нах с федеративным    устройством    в     состав    муниципальных   финансов    могут

включаться   не   только   финансы   местных   органов   самоуправле­ния,  но   и

финансы республиканских, краевых, окружных органов управления [14].

Муниципальные финансы имеют социально-экономическую сущность, идентичную общегосударственным финансам, и сущест­вуют не как параллельные, а соотносятся как часть и целое, так как муниципальные финансовые отношения имеют лишь более узкую сферу перераспределительных отношений. В связи с этим все основ­ные сущностные характеристики более общей категории «финансы» характерны и для муниципальных финансов, которые являются ча­стью финансовой системы государства. Это также касается и выпол­няемых муниципальными финансами функций.

Муниципальные финансы, также как и финансы в целом, вы­полняют следующие функции: распределительную, регулирующую и контрольную.

Муниципальные финансы функционируют на основе перерас­пределения централизованных финансовых ресурсов через систему обобществленных фондов.

Распределительная функция заключается в том, что вновь создан­ная стоимость валового общественного продукта подлежит распреде­лению в целях выполнения финансовых обязательств предприятия перед бюджетом, банками и т.д. Результатом данной функции явля­ется формирование и использование централизованных фондов де­нежных средств, содержание общественного сектора экономики.

Контрольная функция муниципальных финансов заключается в их способности следить за реальным денежным оборотом, участниками которого являются государство, население, предприятия, за форми­рованием централизованных денежных фондов.

Роль и значение муниципальных финансов определяются харак­тером возложенных на местные органы власти и управления функций, а также административно-территориальным устройством государства и его политико-экономической направленностью.

От степени обеспеченности финансовыми ресурсами муниципального образования зависит выполнение финансовых гарантий программ по развитию здравоохранения, образования, социального обеспечения, культуры, а также расширение масштабов инвестиций в производственную и социальную сферы.

За органами местного самоуправления должны закрепляться прежде всего налоги, связанные с регулированием общественно зна­чимой деятельности для населения муниципального образования.

К основным вопросам местного значения относятся:

-   местные  финансы,   формирование  и  исполнение  местного бюджета, установление местных налогов и сборов;

-   распоряжение муниципальной собственностью;

- организация, содержание и развитие муниципальных учреж­дений дошкольного, основного общего и профессионального образований;

- организация, содержание и развитие муниципальных учреж­дений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия;

-  организация, содержание и развитие муниципального энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения;

- муниципальное дорожное строительство,  благоустройство  и озеленение территории;

-   организация утилизации бытовых отходов;

-   организация ритуальных услуг и ряд других.

Для реализации приведенных полномочий требуются соответст­вующие финансовые ресурсы. В настоящее время в России юриди­чески оформлено свыше 12 тыс. муниципальных образований. Из них более чем в 10 тыс. образований имеется свой бюджет.

Хотя доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет около 23%, расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов, составляют в консолиди­рованном бюджете 32%. Следует констатировать, что из местных бюджетов в настоящее время финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% — на здравоохранение, 60% - на содер­жание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги. Именно через органы местного самоуправления в значительной сте­пени осуществляются социальные гарантии, закрепленные в Консти­туции Российской Федерации.

Муниципальные финансы играют огромную роль в социально-культурной сфере. Это связано прежде всего с тем, что население и создаваемые им муниципальные органы могут более эффективно, нежели государственные органы, решать задачи повышения уровня и качества жизни жителей данной территории, обеспечивать социаль­но-культурные и другие жизненно важные потребности населения [21].

Социально-культурная сфера деятельности муниципальных орга­нов включает в себя вопросы образования, культуры, здравоохране­ния, социального обеспечения и защиты населения.

В системе образования органы муниципального управления осу­ществляют деятельность по регулированию в пределах своей компе­тенции отношений собственности; по созданию, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений; по созда­нию и ликвидации муниципальных органов управления образовани­ем или самоуправляемых школьных округов, по определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению по согласова­нию с государственными органами управления образованием руко­водителей местных органов управления образованием; по назначе­нию руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовым положением об образователь­ном учреждении или собственным решением.

В системе культуры органы муниципального управления создают и ликвидируют местные органы управления в области культуры, оп­ределяют их структуру и полномочия, назначают их руководителей; осуществляют строительство зданий и сооружений муниципальных организаций культуры, обустраивают прилегающую территорию.

К  муниципальной  системе  здравоохранения  относятся   муници­пальные

органы управления здравоохранения и находящиеся в му­ниципальной собственности лечебно-профилактические, научно-исследовательские и учебные учреждения, фармацевтические пред­приятия и организации, аптечные учреждения.

В системе здравоохранения муниципальные органы: формируют органы управления муниципальной системы здравоохранения; разви­вают сеть муниципальных учреждений здравоохранения, физической культуры и спорта; создают условия для развития частной системы здравоохранения; формируют целевые фонды, предназначенные для охраны здоровья граждан. Муниципальные органы выдают лицензии на право осуществления медицинской и фармацевтической деятельно­сти на своей территории; осуществляют контроль за соблюдением стандартов  качества  медицинской  помощи  учреждениями  разных форм собственности;  обеспечивают санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и условия для осуществления государствен­ного санитарно-эпидемиологического надзора на своей территории; выявляют факторы, неблагоприятно влияющие на здоровье граждан, информируют о них население и проводят мероприятия по их устра­нению;   осуществляют   профилактические,   санитарно-гигиенические, противоэпидемиологические и природоохранные мероприятия и т.д.

В системе социальной защиты населения с помощью муниципальных финансов осуществляется:

а)  создание для всех равных возможностей для получения соответствующих материальных и духовных благ, развития творчества, научного потенциала;

б)  предоставление всем социальных минимумов, определяемых в соответствии с государственными стандартами. Это прежде всего: воспитание, образование, здравоохранение, обеспечение жильем малоимущих, социальное обеспечение по старости и нетрудоспособно- получение гражданами квалифицированной юридической по­лощи, предоставление коммунальных услуг, культурно-просветитель­ных и иных услуг в области духовной культуры, обеспечение экологической чистоты среды обитания;

в)  особая социальная защита и обеспечение тех групп населе­ния, которые не могут в силу физических, психических или иных  недостатков в полном объеме создать для себя все необходимые блага для жизни.

В системе занятости населения свои функции органы муници­пального управления осуществляют в тесной связи с центрами занятости населения в районах и городах, территориальными подраз­делениями Федеральной службы по труду и занятости. В период массового высвобождения рабочей силы органы муниципального управления:

         -    анализируют влияние этого события на рынок труда;

         - координируют осуществление программ переобучения и пе­реподготовки высвобождаемых работников;

         -  осуществляют посредническую роль при конфликтных ситуа­циях на предприятиях;

         -  оказывают финансовую помощь предприятиям, планирую­щим массовое высвобождение;

         -    разрабатывают мероприятия по содействию занятости;

         - готовят предложения по перепрофилированию и приватизации предприятий.

Органы муниципального управления проводят следующие ме­роприятия по защите прав потребителей:

         -    рассматривают жалобы потребителей;

         -    консультируют их по вопросам законодательства;

         -    анализируют договоры на предмет ущемления прав потре­бителей;

         -  осуществляют сбор информации о причинении вреда здоровью или имуществу, вызванного опасными товарами;

         -  предъявляют иски в суды по собственной инициативе или по поручению потребителей.   

         Финансирование     развития     муниципального      образования     должно                                           

основываться на следующих принципах:

- ориентации  на  саморазвитие территории,  на мобилизацию собственных возможностей и ресурсов, имеющихся в распоряжении муниципального образования;

- содействии формированию рыночной инфраструктуры, обес­печивающей развитие рыночных отношений;

- приоритетном решении наиболее острых проблем жизнеобес­печения населения муниципального образования;

- ориентации на развитие реального местного самоуправления                         с созданием адекватной материально-финансовой базы;

-  развитии вертикального и горизонтального взаимодействия (финансово-экономические, социально-культурные и другие связи) городских, районных, сельских муниципальных образований.

Финансовые планы развития муниципального образования должны формироваться на основе группировки основных проблем, характерных для жизнедеятельности населения и требующих своего разрешения. К таким проблемно-содержательным направлениям (разделам) планов могут быть отнесены:

1) финансово-экономическое;

2)  социально-культурное;

3)  коммунально-бытового и иного обслуживания населения;

4) транспорта и связи;

5)  природно-экологическое;

6)  строительства и др.

Выделение проблемно-содержательных направлений в структуре планов осуществляется с учетом: во-первых, вопросов местного значе­ния, отнесенных к ведению муниципального образования; во-вторых, проблем, наиболее остро стоящих перед муниципальным образовани­ем, его жителями; в-третьих, программ и планов, принимаемых на региональном и федеральном уровнях; в-

четвертых,  проектов  планов  и  программ  развития предприятий, организаций,

расположенных на территории муниципального образования.

Система муниципальных финансов включает в себя следующие звенья: местные бюджеты, внебюджетные фонды местного значения, финансы предприятий, находящихся в собственности местных орга­нов власти, муниципальный кредит.

Одним из составных элементов системы муниципальных фи­нансов являются внебюджетные фонды. По действующему законода­тельству органы местного самоуправления имеют право формировать внебюджетные фонды развития местного хозяйства и решения соци­ально-экономических задач.

При недостаточности средств проблема несбалансированности муниципальных бюджетов решается с помощью муниципальных кре­дитов (займов). Важной формой муниципальных финансов выступа­ет взаимный кредит. Последний подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач разви­тия территории. Применение той или иной формы взаимного креди­та зависит от ряда условий, прежде всего от величины самого муни­ципального образования и его финансово-экономической мощности. Так, для городских органов местного самоуправления кредитная кооперация может осуществляться в рамках одного муниципального образования и выступать как взаимное кредитование производствен­ной деятельности муниципальных предприятий через организацию муниципальных банков. Для менее экономически сильных муници­пальных образований способ взаимного кредита перемещается на уровень отношений между муниципальными образованиями и выступает как форма объединения гарантий для получения наиболее дешевого и крупного займа.

Финансы муниципальных предприятий — еще одно звено системы муниципальных  финансов.   Основной  причиной  их  существования cчитается постоянный объективный рост общественного значения тех предприятий, которые призваны удовлетворять массовые коллективные потребности населения. В основном к муниципальным предприятиям относятся предприятия местной промышленности и социально-бытовой (жилищной) инфраструктуры (транспортные, коммунальные, дорожные и т.п.). Муниципальные предприятия призваны обслужи­ть социально-бюджетные и другие аналогичные потребности насе­ления, проживающего на данной территории. При этом местные орга­ны власти регулируют цены и тарифы на оказываемые ими услуги, соответственно доходы от их деятельности незначительны.

1.4.          Бюджет в системе местных финансов

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Местное самоуправление – обязательный компонент демократического государственного строя. Оно осуществляется самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово – бюджетными правами.

Местное самоуправление – это основа демократии в Российской Федерации. От чрезмерной централизации доходов в федеральном бюджете муниципальные образования могут полностью утратить финансовую самостоятельность, что в конечном итоге бумерангом ударит по демократии в нашем государстве и приведет к потере роли местных самоупрвлений.

Финансовую базу местных органов власти составляют их бюджеты. Бюджетные  и имущественные права, предоставленные  этим  органам, дают  им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.

Местный  бюджет – это  один из главных каналов доведения до населения 

конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения.

С 1 января 2005 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет местный бюджет следующим образом. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год,  предназначенных для исполнения расходных  обязательств соответствующего муниципального образования.

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий.

Понятие «бюджет» можно рассмотреть как с экономической, так и с правовой точек зрения.

В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты – самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они представляют собой ее фундамент, от укрепления которого зависит прочность и надежность всей системы.

Под основами местного самоуправления понимаются объективно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует базис системы местного самоуправления, основу муниципальной власти, фундамент, на котором осуществляется муниципальное строительство.

Необходимым условием жизнеспособности местного самоуправления является наличие достаточной экономической и финансовой базы для его осуществления. Без этого какое-либо реальное, а не фиктивное местное самоуправление невозможно. Не случайно, что значительное место финансовым и экономическим  основам местного самоуправления отводится в международно-правовых актах и российском законодательстве.

Бюджеты муниципального образования являются составной частью финансовой системы Российской Федерации.

Традиционно местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) подразделяются  на:

1)      бюджеты районов:

         - районные бюджеты;

         - поселковые бюджеты;

         - сельские бюджеты;

2)  бюджеты городов.

Местный бюджет как экономическая категория, также как и федеральный бюджет, реализуется через распределительную (перераспределительную) и контрольную функции.

Местные бюджеты, как и другие экономические категории, сознательно используются государственными органами власти для решения социально – экономических задач. В качестве экономического инструмента они характеризуются:   во-первых, широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны  территориального воспроизводственного процесса;  во-вторых, высокой степенью действительности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории;  в-третьих, гибкостью, поскольку система бюджетных методов регулирования существует не как заданная раз и навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся система, преобразующаяся в соответствии с изменением целей и задач регионального развития.

Объективной   основой   использования   местных   бюджетов  в   качестве

экономического метода регулирования является реальная возможность посредством централизации денежных средств оказывать влияние на процессы общественного воспроизводства, следить за течением экономических процессов в регионе, контролировать своевременность и объемы поступления финансовых ресурсов в распоряжение органов управления.

Основная задача местного бюджета для любого муниципального образования – финансовая поддержка сохранения признаков муниципального образования в процессе осуществления местного самоуправления. Муниципальное образование – это часть государства. И насколько существование любого государства невозможно без финансирования его задач, отраженного в государственном бюджете, настолько же невозможно функционирование местного самоуправления без соответствующего плана образования и распределения муниципальных финансовых ресурсов в виде местного бюджета. Именно поэтому муниципальный бюджет имеет не только местное, но и государственное значение     [17].

Наиболее наглядно роль местного бюджета прослеживается через его функциональную направленность.

Роль местных бюджетов заключается в следующем:

1) в создании финансовой базы для реализации функций органов власти субъектов местного управления. Финансовые ресурсы, собранные в местных бюджетах, также необходимы для создания денежных фондов  административно – территориальных образований;

2) наличие местных бюджетов дает возможность регионам самостоятельно распоряжаться и расходовать финансы на социально – экономические нужды, т.е. выделять денежные средства на развитие образовательных учреждений, медицинских учреждений, муниципального жилищного фонда и т.д.;

3) формирование местных бюджетов дает возможность органам местного самоуправления направлять необходимые финансовые ресурсы на решение стратегических задач, а также осуществлять долгосрочное планирование и вкладывать денежные средства в виде инвестиций в развитие приоритетных отраслей промышленности, сельского хозяйства и социальной сферы;

4) в свою очередь развитие и расширение производства приводят к увеличению использования материальных и трудовых ресурсов, а это является одним из эффективных методов борьбы с безработицей на местном уровне.

Несомненно, роль местных бюджетов возрастает с каждым годом. Однако несовершенство финансовой системы, а также ряд других факторов, таких, как инфляция, нестабильность экономики, мешают местным бюджетам в полной мере выполнять свое предназначение.   

Местный бюджет также выполняет распределительную и контрольную функции.

Первая функция (распределительная) концентрирует денежные средства в органах местного самоуправления. В местный бюджет поступают денежные средства, доходы от использования, находящиеся в муниципальной собственности, отчисления местных налогов и сборов, а также отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов и т.д. Аккумуляция финансовых ресурсов бюджета создает возможность обеспечивать равномерное развитие экономического и социального развития муниципальных образований [17].

Местный бюджет выступает важным инструментом регулирования и стимулирования экономических отношений, а также повышения эффективности производства.  При этом важное значение имеет социальная направленность бюджетных средств.

Все доходы и поступления от источников финансирования, вносимые в бюджет, зачисляются на единый счет, и финансирование всех предусмотренных расходов происходит с единого счета.

После формирования доходной части бюджета, т.е. когда известны источники поступления финансовых ресурсов, необходимо обозначить расходные статьи бюджета. Тут и проявляет свое истинное значение распределительная функция местного бюджета. Можно сказать, что роль распределительной функции заключается в перераспределении финансовых ресурсов между статьями местного бюджета, которые финансируются только за счет местных бюджетов, и группами расходов, финансируемых из федерального бюджета, бюджета субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований.

Необходимость распределительной функции обусловлена избытком денежных средств в одной сфере (получение прибыли предприятиями и выплата налогов) и нехваткой финансирования таких сфер, как здравоохранение, образование, социально – культурная, а также жилищно – коммунальное хозяйство. Именно поэтому и возникает необходимость в перераспределении всех поступающих в муниципальный бюджет доходов по расходным статьям местного бюджета.

Органы местного самоуправления регулируют бюджетные отношения на территории соответствующего муниципального образования в соответствии с компетенцией, определяемой законодательством РФ и  субъектов РФ. Они принимают решения по вопросам распределения и использования бюджетных доходов муниципальных образований, конкретизируют правила бюджетного процесса применительно к условиям в принимаемых ими нормативных актах. 

 Сфера деятельности распределительной функции определяется тем, что в отношение с местным бюджетом вступают все участники общественного производства, как юридические, так и физические лица.

Второй функцией, характеризующей местный бюджет как экономическую категорию, является контрольная функция бюджета.

Контрольная функция позволяет узнать, насколько своевременно и полно финансовые ресурсы поступают в распоряжение местных бюджетов, как фактически все финансовые ресурсы, поступающие в местный бюджет, распределяются по затратным статьям, как они используются.

Представители органов самоуправления определяют организационные формы контроля за исполнением утвержденного им бюджета. По их решению создается налоговая служба для сбора местных налогов и сборов, муниципальное казначейство в целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета.

Одной из важных задач контрольной функции местных бюджетов является контроль за использованием предоставляемых дотаций, а также за целевым расходованием субвенций, субсидий. Данная функция дает возможность проследить за исполнением всех составляющих метода прямой финансовой поддержки из вышестоящего бюджета.

Основная проблема, с которой сегодня сталкиваются руководители муниципальных образований, – это постоянная нехватка средств не только на развитие, но и на текущие нужды муниципальных образований. Причем это не является особенностью России, а присуще всем странам.

Действующая в стране система формирования государственных и местных доходов базируется на принципе единства. Этот принцип проявляет себя в российском законодательстве через определение видов государственных и местных налогов, а также установку принципов распределения всех доходов по всем трем уровням – федеральному, субъектов Федерации и местному. Исходя из вышесказанного не только законодательство РФ образует правовую базу формирования местных доходов, но и правовые акты органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, основываясь, на нормах, закрепленных в Конституции РФ.

Правовой основой функционирования местных бюджетов в Российской Федерации являются законодательные акты, изданные в 1991 – 1997 гг.:

-   Конституция  Российской  Федерации  (глава 8);

-  Закон  «О местном самоуправлении  в  РСФСР»  (от 6 июля 1991г.       № 1550-1);

- Закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы  и  Санкт – Петербурга, органов местного самоуправления» (от 15 апреля 1993 г.);

- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ);

-  Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ).

Вопросы местных бюджетов нашли отражение также в Налоговом и Бюджетном кодексах Российской Федерации.

Муниципальные доходы находятся в собственности муниципальных образований. Местные власти имеют право распоряжаться ими и зачисляют их в муниципальные денежные фонды – местные бюджеты и внебюджетные фонды.

Местный бюджет состоит из доходной и расходной частей.

 Доходы бюджета – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов местного самоуправления.

Расходы бюджета – денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Доходная часть местных бюджетов в Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст.41) формируется за счет: собственных доходов (включающих налоговые и неналоговые доходы); регулирующих доходов (за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов по нормативам (в процентах) на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов); безвозмездных перечислений.

Доходная часть местного бюджета должна обеспечивать финансирование минимальных расходов при решении задач местного значения. Но в настоящее время большая часть муниципальных образований не имеет достаточного количества собственных средств. В этом случае к процессу формирования доходной части местных бюджетов подключаются соответствующие субъекты Федерации.   Своим     законодательством    они    устанавливают    минимально

необходимые   расходы   местных    бюджетов,    основываясь   на    нормативах

минимальной бюджетной обеспеченности.

Минимальный местный бюджет – это расчетный объем доходов и расходов местного бюджета, учитывающий государственные минимальные социальные стандарты.

Государственный минимальный социальный стандарт – установленный законодательством Российской Федерации минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека. Речь идет о государственных услугах, предоставление которых гражданам гарантируется государством на всей территории Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах. Это гарантируется за счет финансирования из бюджетов всех уровней, включая местные бюджеты.

Норматив минимальной бюджетной обеспеченности – расчетный показатель минимальной, необходимой потребности в бюджетных средствах на одного жителя муниципального образования по текущим расходам.

Если норматив минимальной бюджетной обеспеченности в муниципальном образовании не выполняется, то федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов Федерации  передают в распоряжение органам местного самоуправления часть собственных источников дохода на срок текущего финансового года или на долговременной основе.

Минимальные государственные социальные стандарты и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности являются необходимыми и ключевыми элементами межбюджетных отношений в Российской Федерации. Установление и применение государственных минимальных социальных стандартов позволит избежать субъективных подходов при оказании финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, распределении и разграничении доходных источников между уровнями бюджетной системы, и будет способствовать выравниванию уровней минимальной бюджетной обеспеченности на всей территории Российской Федерации в целях реализации основных социальных прав и гарантий граждан, определенных в Конституции РФ.

В части обеспечения расходных полномочий доходными (налоговыми) источниками, складывается следующая ситуация: муниципальные образования в России не обладают достаточной базой  собственных  доходов  (из  всего  объема  собираемых  налогов  на  территории  муниципального образования около 60 %  поступают в федеральный бюджет и бюджеты субъектов). Более того, продолжается процесс дальнейшей передачи доходов на федеральный и субфедеральный уровни.

В целях поддержания финансовой устойчивости муниципальных образований в их бюджеты направляются отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов (регулирующие доходы), а также различные виды финансовой помощи. Таким образом, имеют место встречные финансовые потоки.

Бюджетные расходы российских городов можно подразделить на расходы по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления  и расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации. Также расходная часть местных бюджетов включает расходы, связанные с обслуживанием и погашение долга по муниципальным займам.

В последнее время наблюдается устойчивая тенденция передачи все большего числа государственных полномочий на места без должного финансового обеспечения на фоне сужения полномочий органов местного самоуправления в области налоготворчества.

Все это обуславливает хроническую дефицитность и дотационность местных бюджетов и не может не сказываться на финансовом состоянии муниципальных образований в целом.

Роль местных бюджетов в социально – экономическом развитии муниципальных образований возрастает с каждым годом.

Cегодня    наиболее   остро   стоит  вопрос  недостаточности   обеспечения

финансово – экономической самостоятельности муниципальных образований, формирования муниципальной собственности и средств местных бюджетов.

Органы местного самоуправления в обмен на получение финансовой помощи из государственных бюджетов вынуждены выстраивать свою политику по решению вопросов местного значения в соответствии с указаниями органов государственной власти даже в тех случаях, когда это противоречит интересам населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования.

Чтобы осуществить этап социально – экономического развития местного самоуправления и формирование его финансовой базы, необходимо реально обеспечить самостоятельность и сбалансированность местных бюджетов, являющихся фундаментом бюджетной системы страны.

Местные бюджеты включают в себя совокупность социально–экономических отношений, возникающих по поводу, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения. Эти отношения складываются между органами местного самоуправления и населением, живущим на территории данного муниципального образования. 

Роль этих бюджетов в социально – экономическом развитии  возрастает в связи с расширением прав местных органов власти в соответствии с Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении».

Роль местных бюджетов в социально – экономическом развитии  характеризуется следующим.

Во-первых, сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете муниципального образования позволяет местным органам власти иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в которой записано, что местное самоуправление в Российской Федерации, в которой записано: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»  (статья 130). И далее в Конституции РФ сказано: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».

Создание финансовой базы – главная роль местных бюджетов.

Во-вторых, формирование бюджетов муниципальных образований, сосредоточение в них денежных ресурсов дает возможность муниципалитетам в полной мере проявлять финансово – хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально – экономическое развитие. Местные бюджеты позволяют органам муниципальной власти обеспечить планомерное развитие учреждений образования  медицинского обслуживания, культуры  жилищного фонда и дорожного хозяйства.

В-третьих, с помощью местных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий. С этой целью формируются и реализуются региональные программы экономического и социального развития регионов по благоустройству сел и городов, развитию сети дорог, возрождению культурных памятников, используя в необходимых случаях межбюджетные отношения.

В-четвертых, имея в распоряжении финансовые средства, органы муниципальной власти могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы (школах, больницах и др.).

В-пятых, концентрируя часть финансовых ресурсов в местных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти, могут централизованно направлять финансовые ресурсы на решение стратегических задач развития региона и приоритетных отраслей.

В-шестых, финансовые органы муниципалитетов могут через местные бюджеты оказывать воздействие на образование оптимальных пропорций в финансировании капитальных и текущих затрат, стимулирование эффективного использования материальных и трудовых ресурсов, создание новых местных производств и промыслов.

Отмечая роль местных бюджетов в социально – экономическом развитии регионов, нельзя не учитывать, что кризисной является в экономике страны инфляция, и расстроенность финансовой системы не позволяет местным бюджетам проявлять в полной мере свою роль. К таким негативным факторам можно отнести бюджетный дефицит (превышение доходов над расходами).

Роль местных бюджетов в социальном и экономическом развитии  может еще больше возрасти при определенных условиях. Такими условиями могут быть наделение органов местного самоуправления дополнительными полномочиями по формированию доходов местных бюджетов и их использованию.

Местные бюджеты  являются более мобильными по отношению к федеральному и бюджету субъекта  федерации. Они более легко адаптируются к проводимой финансовой политике государства и региона. Также это связано с более упрощенной системой принятия бюджета по отношению к федеральному бюджету.

В современных условиях важнейшей целью является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей проводить на местном уровне самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти.

Для повышения роли местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий необходимо дальнейшее совершенствование основ местного самоуправления и межбюджетных отношений.

Очень многое зависит от органов местного самоуправления, наличия у них желания и воли преодолеть иждивенческие подходы в отношениях с федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации.

ГЛАВА 2.  Доходы местного бюджета: структура и их характеристика

2.1. Собственные  доходы

 Собственные доходы – это налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и направляемые в местные бюджеты [11].

Бюджетный кодекс РФ в ст. 47 и Федеральный  закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 7 определяют собственные доходы как виды доходов, закрепленных на постоянной основе. Полностью источники доходов подразделяются на налоговые и неналоговые доходы.

Согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления имеют право самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы.

Налоговый кодекс в ст. 8 ч. I дает определение налога. Исходя из него можно сказать, что местный налог – это обязательный, индивидуально – безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности муниципальных образований. В связи с этим выделяют следующие существенные признаки местного налога:

1) односторонний характер установления налога, т.е. налог устанавливается представительными органами местного самоуправления;

2) индивидуальность – налог является обязательным платежом, обязанность по уплате которого должна исполняться лично;

3) обязательный  характер  уплаты,  что  означает юридическую обязанность

уплаты налога налогоплательщиком перед государством;

4)  безвозмездность – уплата налога не порождает встречной обязанности муниципального образования перед налогоплательщиком. Средства, уплаченные муниципальному образованию в качестве налогов, будут возвращены в виде защиты налогоплательщика от различных негативных моментов, в том числе в виде оказания медицинской помощи, правоохранительной деятельности и т.д.;

5)    налог может распространять свое действие, как на организации, так и на физических лиц;

6) суммы, поступающие от налогов, подлежат зачислению в муниципальную казну (местный бюджет или внебюджетный фонд) в целях финансового обеспечения мероприятий по решению социально-экономических вопросов местного назначения, осуществляемых органами местного самоуправления;

7) принудительный характер изъятия – налог представляет собой одностороннее движение средств от налогоплательщика к муниципальному образованию, и в случае нарушения такого порядка муниципальные образования прибегают в административном или судебном порядке к защите своих прав;

8)  периодичность уплаты – обязанность по уплате налога возобновляется по истечении определенного промежутка времени.

Налог следует ограничивать от сбора. Исходя из ст. 8 ч. I Налогового кодекса РФ  можно сказать, что местный сбор представляет собой обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в интересах плательщиков сборов органами местного самоуправления и их должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений, лицензий.

Отличие налога от сбора проводится по ряду признаков.

Во-первых, главная особенность сбора заключается в его индивидуальной возмездности, т.е. в непосредственной связи с действиями публично-правового характера, совершение которых инициирует плательщик. Сбор взимается за совершение публично-правовых действий в связи с услугой (предоставление определенных прав, выдача лицензий или разрешений) в пользу конкретных лиц.

Во-вторых, цель взимания сбора – покрытие издержек органа местного самоуправления,  в  связи с услугой  или  деятельностью которого производится

плата. Вместе с тем сбор не является прямым эквивалентом оказания публичной услуги и не обусловлен гражданско-правовыми обязанностями.

В-третьих, плата сбора носит, как правило, разовый характер. Именно поэтому сбор – это взнос, а налог – это платеж.

Для России характерна трехуровневая налоговая система, состоящая из федеральных, региональных и местных налогов и других обязательных платежей. Перечень и ставки местных налогов и сборов установлены федеральным законодательством и в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Система местных налогов является составной частью налоговой системы Российской Федерации. В налоговом законодательстве нет четких критериев отнесения налогов и сборов к числу местных. Также законодательством не установлено отличительных черт местных налогов и сборов от федеральных и региональных. Так, согласно ст. 12 ч. I Налогового кодекса Российской Федерации к числу местных налогов и сборов относятся налоги, устанавливаемые Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территории соответствующих муниципальных образований.

Установление местных налогов и сборов и льгот по ним относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.

Местным налогам и сборам свойствен ряд общих особенностей:

а)  использование поступлений по этим платежам на местные нужды в пределах территории, относящейся к соответствующему органу местного самоуправления;

б)   зачисление их в местные бюджеты в качестве закрепленных доходов;

в) отнесение организации введения и взимания данных платежей к компетенции органов местного самоуправления;

г)  нахождение, поступление и использование платежей как составной части доходов местных бюджетов под руководством органов местного самоуправления;

д) наличие у органов  местного  самоуправления  наиболее  широкой компетенции по правовому регулированию местных налогов и сборов в сравнении с налоговыми платежами других уровней.

Законодательство  разделяет  местные  налоги  и  сборы  на  две  группы в

зависимости от порядка установления:

1)   налоги   и   сборы,    подлежащие   обязательному  введению   на   всей территории Российской Федерации. Они устанавливаются федеральным законодательством, и если в нем не указываются конкретные данные налоги и сборы, то они должны быть определены в законах субъектов Федерации или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

2) налоги и сборы, устанавливаемые по решению органов местного самоуправления. Законодательством РФ предлагается перечень местных налогов и сборов, из которых местные власти выбирают любое количество платежей. Ко второй группе относятся  все местные налоги и сборы, не вошедшие в первую группу.

Устанавливать и вводить в действие местные налоги и сборы имеет право только представительный орган местного самоуправления. Исполнительные органы согласно налоговому законодательству могут издавать нормативно правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, но не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Устанавливая местный налог, представительный орган местного самоуправления определяет следующие элементы налогообложения:

1)     налоговые льготы;

2)      налоговую ставку в пределах, установленных Налоговым кодексом;

3)     порядок и сроки уплаты налога;

4)      форму отчетности.

Представительный орган местного самоуправления не вправе устанавливать местные налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом. 

В  соответствии  с  Законом  РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-I  «Об основах

налоговой системы в Российской Федерации»  и другими последующими законами к местным налогам  относилось 23 налога.  С введением в действие (ст. 15 ч. 1) Налогового  кодекса  Российской  Федерации    к  местным налогам было отнесено 5 налогов:

1)     земельный налог;

2)     налог на имущество физических лиц;

3)     налог на наследование или дарение;

4)     налог на рекламу; 

5)     местные лицензионные сборы.

В настоящее время к местным налогам отнесены 2 налога: земельный налог; налог на имущество физических лиц (ст. 15  НК РФ).

Рассмотрим  структуру собственных  доходов  бюджета  г. Ижевска за 2001 – 2004 гг. (табл. 2.1, 2.2).

Таблица 2.1. Структура собственных доходов бюджета г. Ижевска

за 2001 – 2003 гг.

Доходы	Исполнение
2001 г.	2002 г.	2003 г.
Сумма, тыс. р.	%	Сумма, тыс. р.	%	Сумма, тыс. р.	%
1	2	3	4	5	6	7
Доходы  всего, в т.ч.:	3 046 410	100	3 473 139	100	3 525 073	100
Собственные:	316 332	10,4	184 419	5,3	370 088	10,5
Земельный налог	38 676	1,3	68 507	2,0	94 066	2,7
Налог на имущество физических лиц	10 644	0,3	16 301	0,5	20 173	0,6
Налог на наследование и дарение	495	0,0	866	0,0	1761	0,0
Местные налоги и сборы, в т.ч.:	187 200	6,1	- 29 703	-0,9	24 053	0,7
- налог на  ЖКХ  и объекты соцкультсферы	172 806	5,7	0	0,0	0	0,0

Окончание табл. 2.1.

1	2	3	4	5	6	7
- целевой сбор	4 455	0,1	6 597	0,2	6 434	0,2
- налог на рекламу	9 144	0,3	13 197	0,4	16 001	0,4
- прочие	795	0,02	- 49 497	- 1,5	1 618	0,1
Неналоговые доходы	79 317	2,6	128 449	3,7	230 035	6,5

Таблица 2.2. Структура собственных доходов бюджета г. Ижевска за 2004 г.

Доходы	2004 г.
План	План измен.	Исполнение
Сумма, тыс. р.	Сумма, тыс. р.	Сумма, тыс. р.	%
Доходы  всего, в т.ч.:	3 552 763	3 942 066	3 857 279	100
Собственные:	390 872	423 422	458 694	11,9
Земельный налог	80 000	80 000	74 162	1,9
Налог на имущество физических лиц	22 392	22 392	23 315	0,6
Налог на наследование или  дарение	1 955	1 955	2 729	0,1
Местные налоги и сборы, в т.ч.:	22 590	22 590	25 366	0,7
- целевой сбор	1 600	1 600	2 110	0,1
- налог на рекламу	19 200	19 200	20 175	0,5
- прочие (в т.ч. в части погашения задолженности прошлых лет)	1 790	1 790	3 081	0,1
Неналоговые доходы	263 895	273 895	333 122	8,6

По данным табл. 2.1, 2.2 видно, что доля собственных доходов в общей доходной части бюджета города в 2002 г. по сравнению с 2001 г. снизилась с 10,4 % до 5,3 %, а в 2003 г. составила 10,5 %, в 2004 г. составила 11,9 %. 

Доля местных налогов и сборов в 2004 г. по сравнению с 2001 г. снизилась с 6,1 % до 0,7% (рис. 2.1). Это связано с отменой налога на содержание жилищного фонда и объектов социально – культурной сферы. В 2002 г. сумма местных налогов приняла отрицательное значение, так как были произведены возвраты излишне уплаченных сумм  отмененного налога. Удельный вес налога на содержание жилищного фонда  и  объектов  социально –  культурной  сферы в 2001 г. в общей сумме доходов составлял 5,7 % и являлся основным среди местных налогов. Отмена данного налога подрывает финансовые основы местного самоуправления, так как его удельный вес в местных налогах и сборах составлял в 2000 г. 94,5 %.

Рис. 2.1. Динамика поступления местных налогов и сборов

Доля земельного налога в 2002 г. по сравнению с 2001 г. увеличилась с 1,3% до 2,0 %. В 2002 г. доля данного налога возросла и достигла в 2003 г. 2,7 %, а в 2004 г. упала до 1,9 %, что в сумме  составило 74 162 тыс.р. (92,7 % к годовому плану).

Снижение поступления налога объясняется предпочтением выбора налогоплательщиком арендных отношений в вопросах пользования землей (рис. 2.2).

 

 Рис. 2.2.  Динамика поступления земельного налога

Доля налога на имущество физических лиц в 2004 г. по сравнению с  2001г. возросла с 0,3 % до 0,6 %, что в сумме составило 23 315 тыс. р. (104,1 % к годовому плану) (рис. 2.3).

Рис. 2.3.  Динамика поступления налога на имущество физических лиц

Доля неналоговых доходов возросла с 2,6 % в 2001 г. до 8,6 % в 2004 г. за счет роста доходов от использования муниципального имущества (табл. 2.4). По неналоговым доходам исполнение  в 2004 г. составило 333 122 тыс. р. или    121,6 % к годовому плану. Темп роста к уровню прошлого года составил 145 %.

В 2004 г. исполнение составило 333 122 тыс. р., в  т.ч.:

- по арендной плате за земли городов и поселков – 121 241 тыс. р. или 125,4 % к годовому плану. Рост в 1,35 раза к 2003 г. – 89 470 тыс. р. Высокий процент исполнения плана объясняется поступлением  средств в результате претензионно – исковой работы по задолженности 2003 г., проводимой Управлением земельных ресурсов и землеустройства, а также увеличением количества договоров аренды в течение 2004 г.;

- по прочим доходам от сдачи в аренду имущества, находящегося в   муниципальной собственности – 158 486 тыс. р. или 126,2 % к утвержденному плану. Рост в 1,47 раза к 2003 г. – 107 641 тыс. р. Перевыполнение связано с перенесением  на  2005 г. передачи  муниципальной  собственности  в безвозмездное пользование учреждениям образования и культуры;

- по доходам от продажи квартир – 5 693 тыс. р. или 56,9 % к годовому  плану. Невыполнение плана связано с изменениями в Гражданском кодексе РФ.

Рис. 2.4.  Динамика поступления неналоговых доходов

Таким образом, доля собственных налогов и сборов местных бюджетов не является их основной составляющей и продолжает оставаться незначительной. Удельный вес их в общем объеме доходов не постоянен и с течением времени он снижается. Значительное уменьшение количества местных налогов и сборов, перегруппировка доходов бюджетов разных уровней почти ликвидировали систему местных налогов и сборов.

Для укрепления доходной базы местных бюджетов необходимо увеличение доли собственных налогов, в т.ч. местных налогов и сборов, которые преследуют цель пополнять доходные источники местных бюджетов, способствовать их сбалансированию, обеспечивать социально – хозяйственные потребности, а также позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, что способствует экономическому развитию.

2.2. Регулирующие доходы

Регулирующие доходы – это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации устанавливаются нормативы отчислений (в процентах ) в местные бюджеты на предстоящий финансовый год, в ряде случаев они устанавливаются на долговременной основе (не менее  чем на три года) по разным видам таких доходов [11].

Нормативы отчислений определяются Бюджетным кодексом Российской Федерации, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимости от общей суммы расходов местного бюджета и объема его собственных доходов.

По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах местных бюджетов занимают отчисления от регулирующих налогов. Их роль заключается не только в обеспечении финансовыми ресурсами местных органов власти, но и в повышении их заинтересованности в мобилизации средств в вышестоящий бюджет, в повышении эффективности производства на подведомственной им территории.

Существующая система регулирования местных бюджетов имеет ряд достоинств. Она позволяет обеспечить необходимыми средствами местные бюджеты независимо от производительности местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц, стимулирует местные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов [14]. 

В то же время используемый метод регулирования местных бюджетов     имеет  недостатки. Основной из них -  наличие   элементов   субъективности

  при формировании регулирующих доходов местных бюджетов, что выражается в не всегда объективном установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и в выборе их состава.

В настоящее время большая часть муниципальных образований не имеет достаточного количества собственных средств. В этом случае к процессу формирования доходной части местных бюджетов подключаются соответствующие субъекты Федерации. Своим законодательством они устанавливают минимально необходимые расходы местных бюджетов, основываясь на нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. Если норматив минимальной бюджетной обеспеченности в муниципальном образовании не выполняется, то федеральные органы государственной власти, а также субъектов Федерации передают в распоряжение органам местного самоуправления часть собственных источников дохода на срок текущего финансового года или на долговременной основе.

Регулирующие доходы местных бюджетов являются эффективным и перспективным средством поддержки развития местного самоуправления, но не имеющего в своем распоряжении основной источник формирования бюджетов – развитое производство.

Неналоговые  доходы   местных  бюджетов  включают  пять  видов   доходов

согласно Бюджетному кодексу РФ и Федеральному закону «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»:

1)     доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

2)     доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в муниципальной собственности;

3)     доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления;

4)     часть прибыли муниципальных унитарных предприятий;

5)     доходы в виде финансовой помощи (в форме дотаций, субвенций и субсидий) и бюджетных ссуд, полученных от вышестоящих бюджетов, и иные доходы.

На сегодняшний день в большинстве субъектов Российской Федерации преобладает   политика  финансовой  помощи  муниципальным  образованиям  в  форме  дотаций,  субвенций  и  субсидий,  нормативно – долевых  дотаций (трансферты) и др. [14, 18].

Дотации – бюджетные средства, предоставляемые бюджету муниципального образования из бюджетов вышестоящих уровней на безвозмездной  и  безвозвратной  основах    покрытия текущих расходов.

Субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету муниципального образования из бюджетов вышестоящих уровней на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Бюджетный кодекс подразделяет субвенции на два вида:       

1)     текущие – субвенции, направленные на покрытие текущих расходов;

2)     инвестиционные – субвенции, направленные на покрытие расходов, возникших в результате инвестиционной деятельности, и других затрат, связанных с расширением воспроизводства.

Субсидия – бюджетные средства, направленные на покрытие доли расходов целевого назначения на безвозмездной и безвозвратной основах.

Дотации служат средством покрытия дефицита местных бюджетов.

Субвенции оказывают воздействие на объем и структуру расходов местного бюджета.   Все  они  вместе,  включая  субсидии,   являются  вспомогательными

 источниками доходов местных бюджетов.

На  практике  происходит  сильное  увеличение доли  указанных вспомогательных средств в объеме местного бюджета в ущерб закрепленным и регулирующим источникам доходов местных бюджетов (налоговые поступления). А это по существу противоречит действующему бюджетно –  финансовому  законодательству РФ.

Во-первых, причина данного явления состоит в том, что сохраняется главный недостаток бюджетного регулирования – ежегодное, произвольное установление процентов отчислений от общегосударственных налогов и доходов в нижестоящие бюджеты; нацеленность только на количественную сторону формирования финансовой базы деятельности органов местного самоуправления, что не способствует их заинтересованности в развитии собственной налогооблагаемой базы.

Во-вторых, причина состоит в том, что в настоящее время основной объем доходных средств местных бюджетов формируется за счет регулирующих источников доходов.

Органы государственной власти субъектов Федерации также могут оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям из средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований, образуемого от отчислений от налогов, поступающих в бюджеты субъектов Федерации, как федеральных, так и региональных. При распределении средств этого фонда руководствуются финансовой формулой, учитывающей факторы, определяющие особенности данного субъекта Федерации. Это, например, численность населения муниципального образования, доля в нем детей дошкольного возраста, площадь территории муниципального образования,  уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования и др.

Данные о финансовом состоянии фонда ежемесячно публикуются в средствах массовой информации. Средства, выделяемые  каждому муниципальному образованию из фонда,  исчисляются  в процентах и утверждаются в бюджете субъекта Федерации. Регламентация использования средств фонда поддержки муниципальных образований содержится в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Еще  одним   источником    дохода   местных  бюджетов   являются

 безвозмездные перечисления по взаимным расчетам, т.е. передача денежных средств бюджету муниципального образования из бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы РФ, связанная с изменениями в налоговом и бюджетном законодательствах Российской Федерации, полной передачей по финансированию расходов и доходов, происшедшими после утверждения решения о бюджете и не учтенными этим решением [2].

Рассмотрим  структуру  регулирующих  доходов   бюджета  г. Ижевска  за 2001 – 2004 гг. (табл. 2.3, 2.4).

 Таблица 2.3. Структура регулирующих доходов бюджета  г. Ижевска за 2001 – 2003 гг.

Доходы	Исполнение
2001 г.	2002 г.	2003 г.
Сумма, тыс. р.	%	Сумма, тыс. р.	%	Сумма, тыс. р.	%
1	2	3	4	5	6	7
Доходы всего, в т.ч.:	3 046 410	100	3 473 139	100	3 525 073	100
Регулирующие:	2 516 456	82,6	2 906 018	83,7	2 821 011	80,0
Налог на прибыль предприятий	1 105 098	36,3	200 556	5,8	133 775	3,8
Налог на доходы физических  лиц	831 058	27,3	1 684 412	48,5	1 555 198	44,1
НДС	0	0,0	0	0,0	0	0,0
Акцизы	3 012	0,1	29 148	0,8	91 886	2,6
Налог с продаж	106 047	3,5	268 735	7,7	232 803	6,6
Налоги на совокупный доход	26 758	0,9	32 455	0,9	62 256	1,8

Окончание табл. 2.3.

1	2	3	4	5	6	7
Налог на имущество предприятий	442 144	14,5	685 562	19,7	738 795	21,0
Плата за пользование водными объектами	2 339	0,1	5 150	0,1	6 298	0,2
Безвозмездные перечисления	200 960	6,6	371 284	10,7	175 708	5,0

Таблица 2.4. Структура регулирующих доходов бюджета  г. Ижевска

за 2004 г.

Доходы	2004 г.
План	План изм.	Исполнение
Сумма,  тыс. р.	Сумма,         тыс. р.	Сумма,  тыс. р.	%
Доходы всего, в т.ч.:	3 552 736	3 942 066	3 857 279	100
Регулирующие:	2 520 178	2 734 750	2 590 615	67,2
Налог на прибыль организаций	162 026	162 026	209 875	5,4
Налог на доходы физических  лиц	1 222 402	1 372 402	1 392 914	36,1
Акцизы	105 065	105 065	108 474	2,8
Налог с продаж  (долг за 2003 г.)	40 425	40 425	27 632	0,7
Налоги на совокупный доход	69 105	131 722	125 940	3,3
Налог на имущество организаций	913 640	913 640	719 538	18,6
Водный налог	7 515	7 515	6 242	0,3
Безвозмездные перечисления	627 368	794 081	794 081	20,6

По данным табл. 2.3, 2.4 видно, что доля регулирующих налогов в доходной части бюджета города в 2004 г. составила 67,2 %, в 2003 г. –  80,0 % против 82,6 % в 2001 г., 83,7 % в 2002 г. в связи с изменениями нормативов отчислений.

Налог на прибыль предприятий до 2002 г. составлял основную часть доходов города, где доля данного налога в 2001г.- 36,6 %.  В 2002 г.  доля  налога на прибыль  предприятий  снизилась  до 5,8 %, в 2003 г. до 3,8 %, в связи с введением 25 главы Налогового кодекса Российской Федерации. В 2004 г. наблюдался рост данного налога до 5,4 %, что в сумме составило 209 875 тыс. р. или 129,5% от годового плана. Перевыполнение    плана объясняется  темпами роста объемов промышленного производства (рис. 2.5).

С 2005 г. налог на прибыль организаций не учитывается в регулирующих налогах бюджета города.

 

Рис. 2.5.  Динамика поступления налога на прибыль предприятий

Доля налога на доходы физических лиц выросла с 27,3 %  до 48,5 % и составляла в 2002 – 2003 гг. основную часть доходов бюджета города, что связано с изменением норматива отчислений. В 2004 г. исполнение по данному налогу составило 1 392 914 тыс. р. или 129,5 % от годового плана (рис. 2.6).

Рис. 2.6.  Динамика поступления налога на доходы физических лиц

Также возросла доля налога на имущество организаций с 14,5 % в 2001г. до 21 % в 2003 г. в связи с проведением организациями переоценки. В 2004 г. доля данного налога составила 18,6 %, что в сумме – 719 538 тыс. р. или 78,8 % к годовому плану. Данный налог рассчитан Министерством финансов Удмуртской Республики, т.е. невыполнение объясняется высоким плановым заданием (рис. 2.7).

  Рис. 2.7.  Динамика поступления налога на имущество организаций

Таким образом, с 2002 г. налог на доходы физических лиц и налог на имущество организаций  стали  основными  доходными  источниками бюджета  г. Ижевска.

 Налог на добавленную стоимость с 2001 г. не учитывается в регулирующих налогах бюджета города.

В 2003 г. по сравнению с 2001 г. возрос удельный вес следующих регулирующих налогов: по налогу с продаж – с 3,5 % до 6,6 % (отменен с 01.01.2004 г.); по акцизам – с 0,1% до 2,6 % (с 2005 г. не учитывается в регулирующих налогах г. Ижевска); по налогам на совокупный доход – с 0,9 % до 1,8 %.

Исполнение по налогам на совокупный доход в 2004 г. составило 125 940 тыс. р. или 95,6 %  от  годового  плана.

Неисполнение  объясняется  появлением недоимки по налогам со  специальными режимами – 16 454 тыс. р.                   

 В том числе:

-  единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной   системы налогообложения – 76 834 тыс. р. или 81,9 % от годового плана;

-  единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности – 48 927 тыс. р. или 129,2 % от годового плана.

Высокое исполнение объясняется расширением  круга плательщиков.

Доля средств, получаемых от бюджетов других уровней в 2002 г. по сравнению с 2001 г. возросла с 6,6 % до 10,7 %, что свидетельствует о снижении самостоятельности органов местного самоуправления (рис. 2.8).

 В 2004 г. доля безвозмездных перечислений в доходной части бюджета города увеличилась и составила 794 081 тыс. р. (20,6 %).

Рис. 2.8.  Динамика поступления  безвозмездных перечислений

Данные виды помощи бюджетам имеют за собой недостаток: они порождают иждивенческие настроения органов управления. Эти методы выделения дополнительных средств местным бюджетам тормозят развитие экономики, так как сводят на нет трудовую инициативу. Но в то же время полностью их необходимость отрицать нельзя, так как они дают запланированный приток денежных средств, в отличие от собственных непостоянных поступлений.

2.3.  Анализ  доходной части  бюджета  г. Ижевска

Важным элементом в организации бюджетного процесса является экономический анализ, основанный на изучении широкого круга бюджетных показателей: их обоснованности, структуры, динамики.

На территории г. Ижевска за 2003 г. собрано доходов во все бюджетные уровни  в  сумме  13 206,8 млн. р.,  в том  числе  в  бюджет  города   поступило 3 204,2 млн. р., что составляет 24 % от собранных доходов. В 2001 г. удельный вес доходов бюджета города составлял 28 %, а в 2002 г. он снизился до 23 % (табл. 2.5). Данные, приведенные в табл., показывают, что за период с 2001 – 2004 гг. имеет место тенденция снижения удельного веса доходов, оставляемых в бюджете г. Ижевска. Также растет удельный вес доходов, направляемых в федеральный и региональный бюджеты. Централизация финансовых средств в федеральном и региональном бюджетах, дефицит местных бюджетов лишает органы местного самоуправления самостоятельности. Полученных доходов недостаточно для осуществления постоянно растущих полномочий органов местного самоуправления.

 

Таблица 2.5.  Динамика доходов,  собираемых  на  территории  г. Ижевска в разрезе бюджетов за период  2001 – 2004 гг.

Вид бюджета	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.
Сумма, млн. р.	%	Сумма, млн. р.	%	Сумма, млн. р.	%	Сумма, млн. р.	%
Всего доходов, в т. ч.:	10 293,7	100	13 470,7	100	13 206,8	100	12 816,8	100
В бюджет Российской Федерации	4 795,9	46	7 191,9	53	6 960,6	53	6 960,6	54
В бюджет Удмуртской Республики	2 652,3	26	3 176,9	24	3 041,9	23	3 422,2	27
В бюджет города Ижевска	2 845,5	28	3 101,9	23	3 204,2	24	2 433,9	19

План и исполнение доходной части бюджета г. Ижевска во многом зависят от процессов, происходящих в экономике города (табл. 2.6).

Таблица 2.6. Поступление доходов в бюджет г. Ижевска за 2000 – 2004 гг.

Год	Доходы	План первонач., тыс. р.	План измен., тыс. р.	Факт,  тыс. р.	% к изм.	% к пер.
1	2	3	4	5	6	7
2001	Налоговые доходы	2 162 916	2 765 488	2 766 133	100,0	127,9
Неналоговые доходы	63 720	79 265	79 317	100,1	124,5
Итого доходов	2 226 636	2 844 753	2 845 450	100,0	127,8
Безвозмездные перечисления		200 360	200 960	100,0
Всего доходов	2 226 636	3 045 713	3 046 410	100,0
2002	Налоговые доходы	2 690 194	2 690 194	2 973 406	110,5	110,5
Неналоговые доходы	109 230	109 230	128 449	117,6	117,6

Окончание табл. 2.6.

1	2	3	4	5	6	7
	Итого доходов	2 799 424	2 799 424	3 101 855	110,8	110,8
	Безвозмездные перечисления	365 265	371 284	371 284	100,0
Всего доходов	3 164 689	3 276 937	3 473 139	106,0
2003	Налоговые доходы	3 484 235	3 484 235	2 974 202	85,4	85,4
Неналоговые доходы	263 585	263 585	230 035	87,3	87,3
Итого доходов	3 747 820	3 747 820	3 204 237	85,5	85,5
Безвозмездные перечисления	61 078	182 808	175 708	96,1
Всего доходов	3 908 898	4 030 628	3 525 073	87,5
2004	Налоговые доходы	2 661 473	2 874 090	2 730 076	95,0	102,6
Неналоговые доходы	263 895	273 895	333 122	121,6	126,2
Итого доходов	2 925 368	3 147 985	3 063 198	97,3	104,7
Безвозмездные перечисления	627 368	794 081	794 081	100,0
Всего доходов	3 552 736	3 942 066	3 857 279	97,8

По данным табл.2.6.  видно, что за 2001 – 2002 гг. первоначальный план по доходам перевыполнен. В 2003 г. наблюдалось низкое исполнение по доходам – 85,5 %, что связано с завышением плановых доходов. План по доходам 2001 – 2002 гг. значительно занижен. В 2004 г. исполнение по доходам составило 97,8%.  Указанные данные свидетельствуют о том,  что планирование  бюджета по доходам осуществлялось достаточно неточно,  где  нестабильность  экономики,   налогового    законодательства,  отсутствие  оптимальных методик прогнозирования доходов сказались отрицательно на точности прогнозирования. Поступления  в  бюджет  города   увеличиваются  с  каждым   годом, где значительное влияние оказывает рост налоговых поступлений. Налоговые поступления в 2001 г. составили 2 766 133 тыс. р., в 2003 г. – 2 974 202 тыс. р., а в 2004 г. – 2 730 076 тыс. р. На рост поступления налогов оказывает влияние рост объемов производства, инфляция. Ежегодные изменения нормативов отчисления от регулирующих налогов, не дают возможности оценить темп роста поступлений налогов. 

Важную роль в мобилизации средств в бюджете играют налоги. В основном за счет них создается финансовая база для выполнения государством и органами местного самоуправления поставленных перед ними задач. За период с 1997 по 2004 гг.  произошли   значительные   изменения    в   налоговом   законодательстве.

 По        изменению        ставок        и        нормативов       налогов       и       сборов,

собираемых на территории г. Ижевска, проследим тенденцию распределения доходов в пользу федерального и регионального центра (табл. 2.7).

Таблица 2.7.  Изменение  ставок  и  нормативов  налогов  и  сборов,        собираемых  на  территории  г. Ижевска  за  период  с  2001 – 2004 гг.

Вид налога	2001г.	2002г.	2003г.	2004г.
НДС, налоговая ставка	20
В бюджет РФ	100	100	100	100
В бюджет УР	0	0	0	0
В бюджет г. Ижевска	0	0	0	0
Налог на прибыль, налоговая ставка	35	24	24	24
В бюджет РФ	11	7,5	6	5
В бюджет УР	12,6	14,5	16	17
В бюджет г. Ижевска	11,4	2	2	2
Налог на доходы физических лиц
В бюджет РФ	1	0	0	0
В бюджет УР	34,25	2	27,1	52
В бюджет г. Ижевска	64,75	98	72,9	48
Налог с продаж, ставка	4	5	5
В бюджет УР	40	40	40	0
В бюджет г. Ижевска	60	60	60	0
Налог на имущество предприятий	2	2	2	2,2
В бюджет УР	0	0	0	0
В бюджет г. Ижевска	100	100	100	100
Целевой сбор с граждан и предприятий, учреждений и организаций на содержание милиции, благоустройство территории, на нужды образования и другие цели	2	2	2
В бюджет УР	0	0	0	0
В бюджет г. Ижевска	100	100	100	0
Налог на содержание жилищного фонда и объектов социально – культурной сферы	1,5
В бюджет УР	0	0	0	0
В бюджет г. Ижевска	0	0	0	0
ПОТЕРИ, тыс. р.	798 095	942 613	535 466	748 309

Непостоянство нормативов отчислений от регулирующих налогов, ежегодный их пересмотр негативно влияет на процесс формирования бюджета. Рост объема полномочий органов местного самоуправления наряду со снижением нормативов отчислений от регулирующих доходов приводит к нарастанию дисбаланса между доходами и расходами бюджета города, формированию значительной кредиторской задолженности.

В соответствии с изменением налогового законодательства Российской Федерации    менялись   нормативы   отчислений   от   регулирующих   налогов.

В  2001 г. происходит  изменение  нормативов  по  налогу  на  добавленную стоимость и налогу на прибыль, отменяется основной из местных налогов – налог на содержание жилищного фонда и объектов социально – культурной сферы. В 2002 г. – по налогу на прибыль и единому налогу на вмененный доход. В 2003 г. – по налогу на доходы физических лиц.  В 2004 г. – по налогу на доходы физических лиц, кроме того, отменяется региональный налог с продаж и целевой сбор с граждан и предприятий на содержание милиции, благоустройство территории и нужды образования. По данным табл. 2.7. видно, что федеральные и региональные органы государственной власти ежегодно изменяют нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных регулирующих налогов не в пользу местных бюджетов, происходит уменьшение доли собственных доходов бюджетов муниципальных образований, за счет отмены местных налогов и сборов.

 По данным табл. 2.8 оценим структуру доходов бюджета г. Ижевска за период с 2001 по 2004 гг. Согласно ее доходы бюджета г. Ижевска выросли в суммовом выражении с 3 046 410 тыс. р. в 2001 г. до 3 857 279 тыс. р. в 2004 г.

Налоговые доходы за данный период снизились с 90,8 % до 70,8 %, что связано с изменением налогового законодательства (уменьшение нормативов отчислений). Доля неналоговых доходов возросла с 2,6 % в 2001 г. до 8,6 % в 2004 г. за счет роста доходов от использования муниципального имущества.

  Доля собственных доходов в данном периоде также уменьшилась с 13,0% в 2001 г. до 11,9 % в 2004 г., в 2003 г. до 10,5 %, что связано с отменой налога на содержание жилищного фонда и объектов социально – культурной сферы.

Таблица 2.8. Структура доходов бюджета г. Ижевска

Виды доходов	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.
Сумма тыс. р.	%	Сумма тыс. р.	%	Сумма тыс. р.	%	Сумма тыс.р.	%
Налоговые	2 766 133	90,8	2 973 406	84,4	2 974 202	84,4	2 730 076	70,8
Неналоговые	79 317	2,6	128 449	3,7	230 035	6,5	333 122	8,6
Собственные	316 332	10,4	184 419	5,3	370 088	10,5	458 694	11,9
Регулирующие	2 516 456	82,6	2 906 018	83,7	2 821 011	80,0	2 590 615	67,2
Безвозмездные перечисления	200 960	6,6	371 284	10,7	175 708	5,0	794 081	20,6
Всего доходов	3 046 410	100	3 473 139	100	3 525 073	100	3 857 279	100

Регулирующие налоги в доходной части бюджета города в 2004 г. составили 67,2 % в 2003 г. – 80 % против 82,6 % в 2001 г. Рост доли средств, получаемых от бюджетов других уровней с 6,6 % до 10,7 % в 2002 г. и до 20,6 % в 2004 г. в общей сумме доходов бюджета города, свидетельствует о снижении самостоятельности органов местного самоуправления и возрастающей зависимости их от решений принимаемых вышестоящими органами власти. Динамику  структуры   доходов  бюджета  г. Ижевска за период с 2001 по 2004 гг. представим на рис. 2.9.

       Рис. 2.9.  Динамика структуры доходов бюджета г. Ижевска

Для оценки устойчивости муниципального бюджета применяется методика Поляка Г.Б. [16], где в качестве инструментария могут использоваться бюджетные коэффициенты (табл. 2.9).

 Таблица 2.9.  Расчет устойчивости бюджета  г. Ижевска

Показатель	Формула	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.
Коэффициент соотношения регулирующих и собственных бюджетных доходов (Кр.с)	Кр.с = Др : Дс	7,96	15,76	7,62	5,65
Коэффициент автономии (Ка)	Ка = Дс : Д	0,10	0,05	0,11	0,12

По данным табл. 2.9. видно, что коэффициент соотношения регулирующих и собственных бюджетных доходов указывает на доминирование   регулирующих   доходов,   причем   в   2002 г.    произошел резкий   скачек   коэффициента   (с 7,96  до  15,76),   что   связано                         с    увеличением    регулирующих    налогов    и    безвозмездных  перечислений.

Коэффициент  автономии   показывает   уровень  независимости бюджета,   или  на  сколько  бюджет формируется за счет собственных  доходов.

 По  данным  расчета  видно,  что  коэффициент  автономии  уменьшается,   что   объясняется   снижением   доли   собственных         доходов.

Резкое  снижение доли собственных доходов в 2002 г. связано с возвратом  излишне  уплаченных  сумм  отмененного  налога  на       содержание  жилищного  фонда и объектов социально – культурной          сферы.

Таким  образом,  бюджет  г. Ижевска  является  неустойчивым,              как следствие низкой обеспеченности собственными бюджетными       доходами и слишком высокой долей регулирующих                                  доходов.

ГЛАВА 3. ФОРМИРОВАНИЕ И ИСПОЛНЕНИЕ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

3.1. Формирование доходов местных бюджетов и проблемы их регулирования

За все время существования местного самоуправления в России наиболее острыми были проблемы его финансового обеспечения.

Обеспеченность муниципалитетов местными финансовыми ресурсами напрямую зависит от развитости межбюджетных отношений, которые в настоящее время несовершенны и не решают многих текущих проблем местного самоуправления. Централизация финансовых средств в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации, наличие значительных встречных финансовых потоков между бюджетами всех уровней, огромный дефицит местных бюджетов – все это лишает органы местного самоуправления возможности решать жизненно важные для населения проблемы.

В настоящее время в системе межбюджетных отношений доминируют регулирующие налоги, в то время как доля закрепленных за муниципальными образованиями налоговых поступлений остается весьма низкой и не отвечает даже их минимальным потребностям.

В современных условиях важнейшей целью являет­ся формирование и развитие системы бюджетного ус­тройства, позволяющей проводить на региональном и местном уровне самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рамках законодательно установленно­го разграничения полномочий и ответственности меж­ду органами власти разного уровня.

Для повышения роли местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществле­ния отдельных государственных полномочий необхо­димо дальнейшее совершенствование основ местного самоуправления и межбюджетных отношений. В част­ности целесообразно предусмотреть в федеральном законодательстве различные типы муниципальных об­разований, как это предусмотрено в проекте федераль­ного закона «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации».

Законопроект обеспечивает тесную взаимосвязь между территориальной организацией местного само­управления и ее финансовой основой посредством реализации следующих положений:

- осуществление изменений в системе бюджетного устройства РФ, позволяющих проводить на региональ­ном и местном уровнях самостоятельную бюджетно-налоговую политику;

- четкое разграничение расходных и доходных пол­номочий бюджетов всех уровней на основе законода­тельно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти всех уровней;

- установление принципов и механизма разграни­чения доходных источников и их закрепление за бюд­жетом каждого уровня бюджетной системы Федера­ции с учетом объема их расходных полномочий;

- совершенствование налогового законодательства в целях оптимального распределения налоговых дохо­дов между бюджетами всех уровней бюджетной систе­мы преимущественно путем увеличения числа нало­гов, закрепляемых за определенным уровнем бюджет­ной системы. В целях обеспечения реальной налоговой автономии органов местного самоуправления необхо­димо чтобы местные бюджеты формировались в ос­новном за счет местных налогов.

Одним из самых основательных изменений являет­ся установление нового подхода в определении терри­ториальной организации местного самоуправления, в создании муниципальных образований двух уровней территориальной организации.

С точки зрения практической целесообразности и эффективности решения вопросов местного значения это будет способствовать приближению органов мест­ного самоуправления к населению, а установление в качестве критерия для создания поселения определен­ной численности населения (более 1000 человек и более 3000 человек — для густонаселенных территорий) направлено на формирование дееспособного местного самоуправления, которое будет в состоянии решать вопросы местного значения.

Вместе с тем, остаются вопросы, которые надо будет решать в дальнейшем. Так, межбюджетные от­ношения между федеральным центром и регионами Федерации являются лишь частью целостной системы отношений между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (ст. 129 Бюджет­ного кодекса РФ), основанной, в частности, на прин­ципе равенства всех бюджетов.

В связи с этим, необходимо четко определить, что обязательное создание муниципальных образований на двух территориальных уровнях (в поселениях и в муни­ципальных районах, а также в городских округах) пред­полагает формирование местных бюджетов двух уров­ней, то есть создание четвертого уровня бюджетной системы Федерации.

В случае формирования представительного органа муниципального района путем делегирования депута­тов представительных органов соответствующих посе­лений может быть подвергнута сомнению законность осуществления представительным органом муници­пального района полномочий по установлению мест­ных налогов и сборов и по регулированию доходной базы местных бюджетов поселений, а также предос­тавлению им финансовой помощи. Обусловлено это тем, что в исключительном ведении представительно­го органа местного самоуправления находятся полно­мочия по формированию и контролю над исполнени­ем местного бюджета и полномочия по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов (ст. 12 Налогового кодекса РФ и ст. 64 Бюджетного кодекса РФ).

Одновременное применение различных порядков формирования представительного органа муниципального района (путем прямых выборов и путем делеги­рования представителей поселений) предполагает раз­личный порядок формирования и состав доходов и расходов бюджетов муниципальных районов в связи с предоставлением субвенций из бюджетов поселений на решение вопросов местного значения межмуниципаль­ного характера бюджетам тех муниципальных районов, представительные органы которых формируются из «делегатов» поселений. Кроме того, предлагается ме­ханизм, когда постоянно действующие нормативы поступлений от отдельных федеральных налогов в бюд­жеты муниципальных образований могут устанавливать­ся дифференцирование для различных категорий му­ниципальных образований в зависимости от установ­ленного законом субъекта Федерации порядка форми­рования представительного органа муниципального района.

Это не соответствует Налоговому и Бюджетному кодексам РФ, так как налоговые и бюджетные полно­мочия органов власти не могут различаться в зависимо­сти от территорий, на которых функционируют данные органы власти, и не могут изменяться в соответствии с законами субъектов Федерации или нормативными пра­вовыми актами органов местного самоуправления.

Предусматривается, что субвенции из бюджетов городских и сельских поселений предоставляются как в обязательном порядке, так и на основе соглашений между органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального райо­на, и органами местного самоуправления муниципаль­ного района о передаче им части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Если  добровольный порядок (на основе соглаше­ний) передачи доходов одного муниципального обра­зования другому соответствует принципу самостоятель­ности бюджетов, установленному ст. 132 Конституции РФ и ст. 31 Бюджетного кодекса РФ, то введение обя­зательного порядка изъятия доходов местных бюдже­тов (в виде субвенций) на решение вопросов местного значения межмуниципального характера не соответ­ствует вышеназванному принципу бюджетной систе­мы Федерации.

Предоставление субвенций из бюджетов поселений, с одной стороны, не позволяет обеспечить самостоя­тельную бюджетную политику поселений, а с другой стороны, ставит финансирование расходов бюджетов муниципальных районов в прямую зависимость от эф­фективности формирования доходной части бюджетов поселений. В то же время на бюджеты муниципальных районов возложена обязанность по выравниванию бюджетной обеспеченности городских и сельских по­селений.

Было бы правильнее либо предус­мотреть субвенции из бюджета субъекта Федерации бюджетам муниципальных районов на реализацию воп­росов местного значения межмуниципального харак­тера, либо осуществлять финансирование муниципаль­ного района за счет доходов бюджетов поселений на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципаль­ного района, и органами местного самоуправления муниципального района.

Предлагаемый механизм формирования доходов местных бюджетов слишком сложен. Во-первых, к чис­лу собственных доходов местных бюджетов относятся дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансо­вой помощи из бюджетов других уровней, однако в настоящее время, согласно ст. 44, 45 и 47 Бюджетного кодекса РФ, финансовая помощь не является соб­ственным доходом соответствующего бюджета.

Во-вторых, система формирования доходов мест­ных бюджетов от местных налогов и сборов требует четкого разделения в налоговом законодательстве ме­стных налогов в качестве источников доходов бюдже­тов поселений и бюджетов муниципальных районов с тем, чтобы обеспечить достаточность их доходной базы и создать возможность для муниципальных районов зачислять часть доходов от «своих» местных налогов и сборов в бюджеты поселений в соответствии с едины­ми для всех поселений данного муниципального райо­на нормативами, установленными на постоянной основе. Обусловлено это тем, что к вопросам местного значения и муниципальных районов, и поселений, входящих в их состав, предлагается относить установ­ление, изменение и отмену местных налогов и сборов. Однако поселения находятся на территории муниципаль­ных районов, что требует разграничения полномочий по решению данного вопроса между поселением и муници­пальным районом с целью установления конкретных местных налогов (из  местных налогов, установленных в ст. 15 Налогового кодекса), которые имеют право уста­навливать представительные органы поселения и пред­ставительные органы муниципального района

В-третьих, предлагаемая система формирования доходов местных бюджетов от региональных налогов и сборов предполагает, что в местные бюджеты в соот­ветствии с едиными (долговременными) для всех по­селений или муниципальных районов данного субъек­та Федерации нормативами отчислений, установлен­ными законом субъекта Федерации, могут зачислять­ся доходы от региональных налогов и сборов. Это оз­начает возможность использования в конкретном субъекте Федерации схемы «прямых» отношений по поводу предоставления доходов от регулирующих (ре­гиональных) налогов между субъектом Федерации и поселением или схемы их опосредованных отношений с помощью муниципальных. При этом в бюджеты всех поселений данного муниципального района, кроме того, могут зачисляться доходы от региональных на­логов и сборов, подлежащих зачислению в соответ­ствии с законодательством РФ о налогах и сборах и законом субъекта Федерации в бюджеты муниципаль­ных районов.

Данный механизм ставит в неравное положение бюджеты поселений, входящих в состав разных субъек­тов Федерации, использующих ту или иную схему фор­мирования доходов местных бюджетов за счет регио­нальных налогов.

Предложенная система формирования доходов ме­стных бюджетов за счет федеральных налогов и сборов аналогична системе предоставления доходов от регио­нальных налогов и сборов местным бюджетам. Исполь­зование ее в совокупности с предлагаемыми систе­мами формирования доходов местных бюджетов за счет местных и региональных налогов и сборов со­здаст громоздкую систему межбюджетных отноше­ний внутри субъекта Федерации. Кроме того, на ос­новании вышеизложенного можно предположить, что ее применение повлечет за собой дополнитель­ную потребность в выравнивании бюджетной обес­печенности поселений.

Отметим, что система формирования доходов го­родских округов предполагает получение в их бюджеты поступлений от всех местных налогов и сборов, а так­же доходов от федеральных и региональных налогов и сборов по нормативам отчислений и налоговым став­кам, установленным законодательством РФ о налогах и сборах для зачисления доходов от соответствующего федерального или регионального налога (сбора) и в бюджеты поселений, и в бюджеты муниципальных рай­онов. С учетом того, что указанные нормативы уста­навливаются на долговременной (постоянной) осно­ве бюджетная обеспеченность в городских округах бу­дет значительно превышать бюджетную обеспеченность в городских и сельских поселениях и муниципальных районах, что повысит значимость использования ме­ханизма «отрицательных трансфертов» для городских округов. Однако этот механизм должен быть более «же­стким» по сравнению с механизмом «отрицательных трансфертов» для поселений.

В связи с этим предлагаемую систему формирова­ния доходов местных бюджетов от федеральных и ре­гиональных налогов и сборов было бы целесообразно упростить и, в определенной мере, унифицировать ее применение в разных субъектах Федерации с учетом того, что она устанавливается на постоянной основе.

Требует особого внимания система выравнивания бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений, а также муниципаль­ных районов и городских округов. Выравнивать бюд­жетную обеспеченность городских и сельских поселе­ний предлагается двумя способами - за счет бюджета субъекта Федерации путем предоставления дотаций из образуемого в составе его расходов Регионального фонда финансовой поддержки поселений и за счет средств бюджетов муниципальных районов путем пре­доставления дотаций из образуемых в составе их расхо­дов Районных фондов финансовой поддержки поселе­ний. Кроме того, субъект Федерации осуществляет выравнивание бюджетной обеспеченности муници­пальных районов и городских округов путем предоставления дотаций из Регионального фонда финансо­вой поддержки муниципальных районов (городских округов), которые могут быть полностью или частич­но заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сбо­ров в бюджеты муниципальных районов (городских округов).

       Использование такого сложного механизма выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных  образований может усилить «непрозрачность» местных  бюджетов и создать дополнительные возможности для нецелевого использования бюджетных средств. Кроме того, это ослабит ответственность органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по решению данного вопроса, так как они не смогут обеспечить согласованное применение единых подходов и порядка выравнивания  бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений.

 В связи с этим было бы целесообразно использовать как один из вариантов более простой, эффективный и понятный для населения механизм оказания  финансовой помощи местным бюджетам, когда  субъекты Федерации осуществляют выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов, а, в свою очередь, муниципальные районы выравнивают бюджетную обеспеченность городских и сельских поселений.

 Вместе с тем, возможен и компромиссный вариант - делегирование полномочий субъекта Федерации  по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений муниципальным районам. Кроме того, предполагается, что муниципальные районы осуществляют выравнивание бюджетной обеспеченности поселений,  входящих в состав муниципального района, за счет  средств бюджета муниципального района.

Если же законом субъекта Федерации органы местного самоуправления муниципальных районов наделяются государственными полномочиями субъекта Федерации по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, было бы целесообразно региональный  фонд финансовой поддержки поселений не образовывать, тогда дотации должны предоставляться поселениям из районных фондов финансовой поддержки поселений за счет субвенций, выделяемых из бюджета субъекта Федерации, и путем установления представительным органом муниципального района для поселений данного муниципального района дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в порядке, установленной законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса.

В случае наделения органов местного самоуправления муниципального района государственными полномочиями субъекта Федерации по выравнивание  бюджетной обеспеченности поселений из районных фондов финансовой поддержки поселений кроме указанных дотаций предоставляются дотации, в целях выравнивания исходя из численности жителей, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений для исполнения своих полномочий по решению вопросов местного значения. При этом указанные дотации могут быть полностью или частично  заменены дополнительными нормативами отчислений  от федеральных и региональных налогов и сборов, установленными для бюджетов поселений. Порядок расчета данных нормативов устанавливается законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

Предлагаемый механизм выравнивания бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений, а также муниципальных районов и городских округов также нуждается в корректировке. Если бюджетная обеспеченность поселения и муниципального района (городского округа) до выравнивания их бюджетной обеспеченности в два и более раза превышает средний данному субъекту Федерации уровень, то законом субъекта Федерации может быть предусмотрено пере­правление субвенций из бюджета данного поселения муниципального района, городского округа) в Региональный фонд финансовой поддержки поселений (Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов, городских округов). Представляется, что использование впервые законодательно вводимого механизма «отрицательных трансфертов» в виде субвенций, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты вышестоящего уровня при достаточно низком критерии превышения уровня бюджетной обеспеченности данного поселения (муниципального района, городского округа) по срав­нению со средним уровнем бюджетной обеспеченности по субъекту Федерации лишает муниципальные образования стимулов к наращиванию налоговой базы и ухудшает инвестиционный климат. В связи с этим было бы целесообразно повышение значения данного критерия и установление возможности дифференцировать его величину. Оценка степени неравенства бюджетной обеспеченности муниципалитетов по всем доходам, включая финансовую помощь, внутри субъектов Федерации показывает, что отношение доходов самого богатого муниципалитета средней бюджетной обеспеченности превышает в 5-2 раза в 33 субъектах Федерации, в 2-5 раз - в 23 субъектах Федерации, в 5 и более раз - в 8 субъектах Федерации. Эти данные свидетельствуют о необходимости введения механизма ступенчатого выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов, так как необходимо в большей степени изымать сверхдоходы, обусловленные наличием природной ренты или других независящих от экономической деятельности муниципалитетов факторов, в целях повышения бюджетной обеспеченности в муниципалитетах в силу объективных причин не располагающих такими возможностями.

Объем изъятия средств не должен превышать суммы 50 % превышения доходов бюджета поселения (муниципального района, городского округа), учтенных при расчете уровня бюджетной обеспеченности в отчетном году, двукратного среднего по субъекту Федерации уровня бюджетной обеспеченности и 25 % превышения указанных доходов пятикратного среднего по субъекту Федерации уровня бюджетной обеспеченности.

Кроме того, было бы целесообразно изменить предлагаемый порядок действия и роль отрицательных трансфертов в механизме выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, преобразовав его в привычный и используемый в настоящее  время способ централизации части доходов от уплаты местных налогов и сборов или снижения для муниципальных образований нормативов отчислений от уп­латы федеральных и региональных налогов и сборов. Не менее важной проблемой является финансиро­вание отдельных государственных полномочий, пере­даваемых органам местного самоуправления. Предла­гается в качестве критериев распределения субвенций из Регионального фонда компенсаций (создаваемого в составе расходов бюджета субъекта Федерации) меж­ду всеми муниципальными образованиями данного субъекта Федерации, которые осуществляют передан­ные им отдельные государственные полномочия, ус­тановлены численность населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюд­жетных услуг с учетом объективных условий, влияю­щих на стоимость этих бюджетных услуг (объем вып­лат). Аналогичные критерии предусмотрены при рас­пределении субвенций между субъектами Федерации, предоставляемыми из Федерального фонда компенса­ций на осуществление отдельных государственных пол­номочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами.

Вместе с тем, данные критерии не могут обеспе­чить во всех случаях полную компенсацию расходова­ния муниципальными образованиями материальных и финансовых средств на осуществление переданных им отдельных государственных полномочий.

Предполагается, что органы местного самоуправ­ления реализуют отдельные государственные полно­мочия лишь при условии предоставления им необхо­димых для этого материальных и финансовых ресурсов. В связи с этим, федеральные законы и законы субъек­тов Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций для осуществления орга­нами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, должны вводиться в действие в  очередном финансовом году при условии, если законом о федеральном бюджете или законом субъекта  Федерации о региональном бюджете предусмотрено предоставление указанных субвенций.

Нуждается в некоторых изменениях и порядок вве­дения временной финансовой администрации. Во-пер­вых, в качестве условия введения предлагается нали­чие просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и бюджет­ных обязательств, превышающей   30 %  собственных  доходов  бюджета   муниципального образования в отчетном году. Этот критерий требует дополнительного  обоснования, в частности, с учетом того, что в соот­ветствии со ст. 107 Бюджетного кодекса предельный объем муниципального долга не должен превышать объем доходов местного бюджета без учета финансо­вой помощи из бюджетов других уровней.

Во-вторых, долговые обязательства и бюджетные обязательства имеют разное экономическое содержа­ние и различную базу для сопоставления их величины. Поэтому временное возложение на органы государ­ственной власти субъектов Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления целесообразно, если вследствие решений, действий органов  местного самоуправления возникает определенная в  порядке,  установленном Бюджетом кодексом, просроченная задолженность по исполнению своих бюджетных обязательств, при условии выполнения бюджет­ных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований.

Кроме того, предлагается, что временная финансовая администрация в случаях, предусмотренных фе­деральным законом, представляет изменения и допол­нения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год и проект бюджета муниципаль­ного образования на очередной финансовый год в выс­ший орган государственной власти субъекта Федерации для утверждения законом субъекта Федерации.

Данное положение наделяет временную финансо­вую администрацию полномочиями, находящимися в исключительной компетенции представительных орга­нов местного самоуправления. Вследствие этого оно нуждается в корректировке, в частности, с учетом того, что в соответствии с    п. 4 ст. 112 Бюджетного ко­декса в случае, если муниципальное образование не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение сво­их долговых обязательств, уполномоченный на то орган государственной власти субъекта Федерации вправе передать исполнение местного бюджета (а не его утверждение) под контроль органа, исполняющего бюд­жет субъекта Федерации.

Важное значение имеет финансовое обеспечение законов о местном самоуправления, что требует зна­чительного перераспределения функций между уров­нями власти.

Законом субъекта Федерации представительные органы муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации по установлению дополнительных нормативов отчислений со сроком действия до 3 лет  бюджеты поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных районов. При этом органы государственной власти субъектов Федерации обязаны обеспечить установление единых и дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты по доходам от федерального налога на доходы физических лиц на уровне не менее определенного процента, установленного в среднем по субъекту Федерации.

При выборе путей бюджетного реформирования следует учесть, что основной проблемой для муниципальных образований является недостаточность их собственной налоговой базы для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Действующие сегодня пропорции распределения налоговых доходов по уровням бюджетной вертикали не позволяют осуществить покрытие минимально необходимых расходов местных бюджетов. Поэтому закрепление за местными бюджетами налоговых источников целесообразно, если данные источники способны обеспечить формирование местных бюджетов хотя бы на минимальном уровне [19].

Таким образом, разграничение полномочий между уровнями власти и последующая подготовка новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволят решить наиболее сложные проблемы местного самоуправления, обеспечив  прорыв в развитии местной демократии в России.

3.2. Исполнение бюджета муниципального образования по доходам

В соответствии с Уставом г. Ижевска городское поселение "Город Ижевск" является муниципальным образованием, в пределах которого осуществляется городское самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборный (представительный) орган городского самоуправления – Городская  дума.

Районы города являются частью территории единого муниципального образования.

В структуру органов городского самоуправления входят:

-  Глава городского самоуправления - мэр г. Ижевска;

- представительный орган  городского самоуправления - Городская дума;

- исполнительный орган городского самоуправления - Администрация города и входящие в ее состав администрации  районов в городе, иные исполнительные органы.

Ижевск – столица и промышленный центр Удмуртской Республики. В объеме промышленной продукции Удмуртской Республики доля Ижевска составляет около 50%. Предприятия Ижевска являются основными налогоплательщиками в бюджет Удмуртской Республики.

Наибольшую долю в объемах промышленного производства занимают такие крупные промышленные предприятия как ОАО «ИжАвто», ОАО «Удмуртэнерго», ОАО «Ижсталь», ОАО «Ижевский электромеханический завод «Купол», ГУП «Ижевский механический завод», ОАО «Буммаш», МУП «Ижевские электрические сети», АО «Ижнефтемаш», НПЦ ВТ «ИжМаш».

Также в городе зарегистрирована большая часть предприятий малого бизнеса республики - около 80%.

Бюджет города является финансовой основой функционирования городского самоуправления.

Таблица 3.1. Доходы  бюджета г. Ижевска в 2001-2004 гг.

Показатель	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.
Тыс. р.	Тыс. р.	Темп роста, %	Тыс. р.	Темп роста, %	Тыс. р.	Темп роста, %
1. Доходы - всего,	3 046 410	3 473 139	114	3 379 945	97,3	3 857 279	114,1
в том числе:
1.1.Налоговые доходы	2 766 133	2 973 406	107,5	2 974 202	100	2 730 076	91,8
1.2.Неналоговые доходы	79 317	128 449	161,9	230 035	179,1	333 122	144,8

Рис. 3.1. Структура доходов бюджета г. Ижевска в 2001-2004 гг.

Динамика изменения доходов  бюджета г. Ижевска  в течение 2001-2004 гг. представлена в табл. 3.1.

Мы видим, что  доходы указанном периоде постоянно увеличиваются.

 В 2004 г. доходы увеличились на 810,9 млн. р. по сравнению с 2001 г. При этом темпы роста налоговых и неналоговых доходов замедляются.

Доходы бюджета города в 2004 г. по сравнению с 2003 г. увеличились на 14,1 % и составили 3,9 млрд. р.

Структура доходов бюджета города Ижевска представлена на рис.3.1.

В структуре доходов городского бюджета возросло значение неналоговых доходов, удельный вес которых составил 8,6 процента (в 2003 году - 6,8 процента).

Увеличился в 4 раза по сравнению с 2003 годом объем безвозмездных перечислений в бюджет города Ижевска из бюджетов вышестоящих уровней, предназначенных для выполнения органами местного самоуправления, переданных им государственных полномочий.

Налоговые поступления по-прежнему остаются основным источником доходов бюджета города Ижевска, несмотря на существенное снижение их доли в структуре доходов городского бюджета (с 88,0% до 70,8%).

Следует отметить, что доходы бюджетной системы РФ, аккумулируемые на территории города, ежегодно увеличиваются, в то время как, объем средств, поступающих в бюджет города Ижевска, остается на прежнем уровне (рис. 3.2).

Это связано с изменением ставок и нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджет города.

 

            

Рис. 3.2. Структура доходов бюджетной системы РФ, аккумулируемых на территории города Ижевска.

Так, в 2004 г. существенное влияние на величину доходов бюджета города оказало снижение норматива отчислений от налога на доходы физических лиц с 72,9% до 48%(табл. 3.2).

        

Таблица 3.2. Изменение ставок и нормативов отчислений от регулирующих налогов в бюджет г. Ижевска в 2001-2004 гг., %

Вид налога	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.
1. Налог на прибыль предприятий	6,4+5,0	2	2	2
2. Налог на доходы физических лиц	64,75	98	72,9	48
3. Налог на добавленную стоимость	-	-	-	-
4. Налог на имущество предприятий	100	100	100	100
5. Налог с продаж	60	60	60	-
6. Земельный налог	50	50	50	50

Исполнение городского бюджета по доходам в 2004 году составило 97,8 процента (в 2003 году - 83,9 %).

Перевыполнен план поступлений по такому налогу, как налог на прибыль организаций (на 29,5 %), единому налогу на вмененный доход (на 29,2 %), выполнен план по основному налогу - налогу на доходы физических лиц. По местным налогам и сборам перевыполнение составило 12,3 %. Поступления от неналоговых доходов увеличились по сравнению с 2003 годом на 44,8 %.

         Структура налоговых доходов бюджета г. Ижевска в 2004 г. представлена на рис. 3.3. Наибольшую долю в составе налоговых доходов занимают налог на доходы физических лиц (51,0%) и налог на имущество предприятий (26,4%).

            Рис. 3.3. Структура налоговых доходов бюджета г. Ижевска в 2004 г.

           Анализ исполнения бюджета г. Ижевска в 2001-2004 гг. показывает следующее (табл. 3.3).

         В течение 2001-2002 гг. бюджет г. Ижевска исполнялся по доходам на сто и более процентов. По налоговым доходам процент исполнения в 2002 г. составлял величину 110,5%, по неналоговым - 117,6%. Однако в 2003 г. ситуация резко изменилась, и процент исполнения снизился с 106% до 83,9%.

         В 2004 г. наблюдается увеличение процента исполнения бюджета по доходам.

          В 2004 г. данный показатель составил 101,1%, что на 17,2% больше показателя 2003 г.

         Процент исполнения бюджета по расходам в 2001-2003 гг. неуклонно снижался: если в 2001 г. этот показатель составлял 98,8%, то в 2003 г. его величина снизилась до 86,7% (т. е. на 12,1%). 

         В 2004 г. процент исполнения бюджета по расходам увеличился до 106,3%, т.е. на 19,6% по отношению к предыдущему году.

         В  целом,  если  в  течение  2001-2002 гг.  показатель  исполнения бюджета по  доходам  был выше, чем аналогичный показатель по расходам,    то в 2003-2004 гг. имеет место обратная ситуация: показатель            исполнения бюджета по расходам выше, чем показатель исполнения бюджета по доходам.

         Ухудшение ситуации с исполнением бюджета г. Ижевска говорит             о наличии у города определенных проблем с финансовой             устойчивостью.

          В связи с этим проведем анализ устойчивости бюджета г. Ижевска в соответствии с тремя методиками, приведенными в предыдущей                 главе.

        

Таблица 3.3. Анализ исполнения бюджета г. Ижевска за период 2001-2004 гг.

Показатель	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.
	План, тыс. р.	Факт, тыс. р.	Исполнение, %	План, тыс. р.	Факт, тыс. р.	Исполнение, %	План, тыс. р.	Факт, тыс. р.	Исполнение, %	План, тыс. р.	Факт, тыс. р.	Исполнение, %
1. Доходы - всего, в том числе:	3 045 713	3 046 410	100	3 276 937	3 473 139	106	4 030 628	3 379 945	83,9	3 816 789	3 857 279	101,1
1.1.Налоговые доходы	2 765 488	2 766 133	100	2 690 194	2 973 406	110,5	3 484 235	2 974 202	85,4	2 874 090	2 703 076	94,0
1.2.Неналоговые доходы	79 265	79 317	100,1	109 230	128 449	117,6	263 585	230 035	87,3	273 895	333 122	121,6
2. Расходы	3 045 713	3 009 253	98,8	3 554 079	3 479 858	97,9	4 303 667	3 733 068	86,7	4 202 114	4 465 083	106,3

Табл. 3.4. демонстрирует наиболее простую методику анализа устойчивости бюджета муниципального образования. Следует оговориться, что для целей данного анализа под собственными доходами понимается разница между «условно собственными доходами» (т.е. то, что понимается под собственными доходами в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления») и регулирующими доходами.

Таблица 3.4. Анализ бюджета г. Ижевска, тыс. р.

Показатель	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2005 г. план
1. Расходы бюджета (РМ)	3 009253	3 479 858	3 733 068	4 465 083	3 944 364
2. Доходы бюджета - всего,	3 046 410	3 437 139	3 379 945	3 857 279	4 087 364
в том числе: 2.1. Собственные доходы (ДС)	358 091	233 442	451 780	604 765	979 026
2.2.Регулирующие доходы (ДР)	2 487 359	2 868 413	2 752 457	2 458 433	1 463 437
2.3. Безвозмездные перечисления от бюджетов других уровней бюджетной системы (ДД)	200 960	371 287	175 708	794 081	1 644 901
3. Состояние бюджета	РМ<ДС+ДР+ ДД (неустойчи-вое)	РМ>ДС+ДР кризисное	РМ>ДС+ДР кризисное	РМ>ДС+ДР кризисное	РМ<ДС+ДР+ ДД (неустойчи-вое)

Как видно из таблицы, сложилась неблагоприятная ситуация с бюджетом г. Ижевска. В 2001 г. бюджет г. Ижевска неустойчив: собственные и регулирующие доходы не покрывают расходы бюджета, и лишь наличие финансовой помощи из бюджетов других уровней обеспечило превышение доходов над расходами. Однако в последние три года состояние бюджета критическое: расходы бюджета превышают совокупность собственных, регулирующих доходов и финансовой помощи. Бюджет г. Ижевска на 2005 г. принят с профицитом. Превышение доходов над расходами составляет      143000 тыс. руб., но бюджет неустойчив, поскольку превышение доходов над расходами удалось добиться только с привлечением финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Анализ бюджета в соответствии с критериями, которые в большей степени затрагивают структуру бюджета дает противоречивые результаты. Величина критериев Д_С/Д и Д_Р/Д говорит о том, что состояние бюджета г. Ижевска на протяжении четырех периодов остается неустойчивым, но в 2005 г. ситуация меняется и  критерий Д_Р/Д характеризует бюджет как абсолютно устойчивый; напротив, величина критерия З/Р свидетельствует об абсолютной устойчивости бюджета на протяжении  всего исследуемого периода (табл. 3.5).

         Таблица 3.5. Анализ бюджета на основе критериев Д_С/Д, Д_Р/Д, З/Р

Показатель	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2005 г. план
1. Расходы бюджета (Р), тыс. р.	3 009 253	3 479 858	3 733 068	4 465 083	3 944 364
2. Доходы бюджета (Д) - всего, тыс. р.	3 046 410	3 437 139	3 379 945	3 857 279	4 087 364
в том числе:
2.1. Собственные доходы (ДС), тыс. р.	358 091	233 442	451 780	604 765	979 026
2.2. Регулирующие доходы (ДР), тыс. р.	2 487 359	2 868 413	2 752 457	2 458 433	1 463 437
3. Задолженность (З), тыс. р.	-	38 154	267 577	278 000	-
4. ДС/Д, % (стр. 2.1/стр. 2)	11,8	6,8	13,4	15,7	24,0
5. ДР/Д, % (стр. 2.2./стр.2)	81,6	83,5	81,4	63,7	35,8
6. З/Р, % (стр. 3/стр. 1)	-	1,1	7,2	6,2	-
7. Состояние бюджета в соответствии с критерием:
7.1. ДС /Д	неустой- чивое	неустой-чивое	неустой-чивое	неустой-чивое	неустой-чивое
7.2. ДР /Д	неустой- чивое	неустой-чивое	неустой-чивое	нормальное	абсолютно устойчивое
7.3. З/Р	абсолютно устойчивое	абсолютно устойчивое	абсолютно устойчивое	абсолютно устойчивое	абсолютно устойчивое

            Анализ бюджетных коэффициентов представлен в табл. 3.6. Коэффициент соотношения регулирующих и собственных доходов бюджета (К_РС) показывает, что в 2001-2003 гг. в бюджете г. Ижевска регулирующие доходы превышают собственные в среднем более чем в шесть раз, а в 2004 г. в 4,1 раза. Это говорит о том, что г. Ижевск не обладает достаточной базой собственных доходов, что делает его зависимым от регулирующих доходов, нормативы отчислений от которых ежегодно меняются. Это подтверждает и коэффициент автономии (К_А), который показывает долю собственных доходов в общих доходах бюджета. В бюджете г. Ижевска этот показатель составляет всего 15,7% в 2004 г., что больше показателя 2003 г. на 2,3%. Коэффициент обеспеченности минимальных расходов собственными доходами (К_ОР) показывает, что расходы бюджета в 2004 г. обеспечиваются собственными доходами лишь на 13,5%. Исходя из показателей утвержденного бюджета города на 2005 г., можно сделать вывод, что наблюдается положительная тенденция: коэффициент соотношения регулирующих и собственных доходов бюджета показывает, что регулирующие доходы превышают собственные в 1,5 раза; коэффициент автономии по сравнению с 2004 г. увеличился на 8,3% и составил 24 %; коэффициент обеспеченности минимальных расходов собственными доходами увеличился с 13,5% в 2004 г. до 24,8% в 2005г.

              Насколько расходы бюджета покрываются доходами показывает коэффициент бюджетного покрытия (К_БП). Величина этого показателя в 2001г. была более ста процентов, что свидетельствует о наличии профицита бюджета в этот период. В 2002-2004 гг. бюджет дефицитный, соответственно расходы не обеспечиваются доходами на сто процентов, и коэффициент бюджетного покрытия составляет 98,8% в 2002 г.,  90,5% в 2003 г., 86,4% в 2004г. В 2005 г. бюджет города  профицитный,  К_БП    составляет 103,6%, что на 2,4% больше показателя 2001 г.

Таблица 3.6. Анализ бюджета с использованием бюджетных коэффициентов

Показатель	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2005 г. план
1. Расходы бюджета, тыс. р.	3 009 253	3 479 858	3 733 068	4 465 083	3 944 364
2. Доходы бюджета - всего, тыс. р.	3 046 410	3 437 139	3 379 945	3 857 279	4 087 364
в том числе:
2.1. Собственные доходы, тыс. р.	358 091	233 442	451 780	604 765	979 026
2.2. Регулирующие доходы, тыс. р.	2 487 359	2 868 413	2 752 457	2 458 433	1 463 437
3. Задолженность, тыс. р.	-	38 154	267 577	278 000	-
4. Численность населения, тыс. чел.	650,7	648,4	645,4	628	627
1.    КРС, %(стр.2.2/стр.2.1)	694,6	1228,7	609,2	406,5	149,5
6. КА, % (стр. 2.1/стр. 2)	11,8	6,8	13,4	15,7	24,0
7. КОР, % (стр. 2.1/стр.1)	11,9	6,7	12,1	13,5	24,8
8. КБП, % (стр. 2/стр. 1)	101,2	98,8	90,5	86,4	103,6
9. КБЗ, % (стр. 3/стр. 1)	-	1,1	7,2	6,2	-
10.КБО,р./чел.(стр.1/стр.4)	4 624,64	5 366,82	5 784,12	7110,0	6290,9

         Сущность коэффициента бюджетной задолженности (К_БЗ) состоит в том, что он показывает долю задолженности муниципального образования в расходах бюджета. Величина этого коэффициента в 2004г. в соответствии с данными анализа бюджета г. Ижевска увеличилась на 5,1% по сравнению с 2002 г. В 2005 г. г. Ижевск не имеет бюджетной задолженности.

         Коэффициент бюджетной обеспеченности населения (К_БО) увеличивается в динамике, т. е. увеличивается величина расходов бюджета г. Ижевска, приходящаяся на одного человека. Если в 2001 г. этот показатель составлял  4 624,64 р. на одного человека, то в 2004 г. – 7 110,0 р. (увеличился на 53,7%). Но необходимо заметить, что этот рост обеспечивается не только увеличением расходов бюджета, но и значительным снижением численности населения города. Исходя из плановых значений расходов бюджета, коэффициент бюджетной обеспеченности населения в 2005 г. составляет 6 290,9 р.

Проведенный анализ показывает то, что бюджет является неустойчивым как следствие низкой обеспеченности собственными бюджетными доходами и слишком высокой долей регулирующих налогов.

В целом, с учетом всех трех рассмотренных методик состояние бюджета г. Ижевска можно охарактеризовать как неустойчивое с возможностью перехода в кризисное состояние в ближайшем будущем.

Недостатком рассмотренных методик является, во-первых, низкая достоверность оценки (разные критерии дали различные результаты), во-вторых, то, что они позволяют судить только о степени устойчивости бюджета муниципального образования и не учитывают других факторов, от которых зависит финансовое состояние муниципального образования и, в том числе, состояние его бюджета.

3.3. Пути совершенствования местных бюджетов

В России, как и в большинстве федеративных государств, высокий уровень децентрализации бюджетных ресурсов. Однако при этом в России сохраняется крайне высокая, даже по меркам унитарных государств, централизация налогово-бюджетных  полномочий. 

Имеют место так называемые «нефинансируемые федеральные мандаты», т. е. недостаточное финансирование делегированных на уровень местного самоуправления полномочий. Основная часть расходов местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами.  

Зависимость региональных и местных бюджетов  от  ежегодно  устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных  налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ,  привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего  развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания

Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов местного самоуправления приводят к тому, что органы местного самоуправления перекладывают политическую и финансовую ответственность за сбалансированность местных бюджетов и состояние социальной сферы на органы государственной власти.

Эти проблемы усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований.

Отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления муниципальными финансами, результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам.

Современная организация местного самоуправления, незавершенность процесса его становления, недостатки унаследованной системы административно-территориального устройства не позволяют провести полноценную, охватывающую все уровни бюджетной системы реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований.

В июле – августе 2004 г. приняты федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс РФ и признании утратившим силу закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы в связи с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений». Вступление в силу этих законов является фактически завершающей стадией законодательного оформления реформы местного самоуправления, начатого принятием Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» .

За первый квартал 2005 г. в бюджет города поступило 805 200,0 тыс. р., в т.ч. без учета финансовой помощи – 394 900,0 тыс. р. За аналогичный период 2004 г. в бюджет поступили доходы в сумме 686 700,0 тыс. р., в т.ч. без учета финансовой помощи 509 800,0 тыс. р., дополнительно привлеченные кредиты коммерческих банков – 143 000,0 тыс. р., в феврале 2004 г. получена ссуда – 30 000,0 тыс. р. Динамика поступления доходов в бюджет г. Ижевска за 1 квартал 2000 – 2005 гг. представлен на рис.3.4.

Рис. 3.4.  Динамика поступления доходов в бюджет г. Ижевска

за 1 квартал 2000-2005 гг.

Привлекаемые кредитные ресурсы в 2005 г. направляются на погашение долговых обязательств 2004 г. Муниципальный долг коммерческим банкам на 01.01.2005 г. составил 220 000,0 тыс. р., на 01.01.2004 г. – 62 000,0 тыс. р. Рост величины долга составил 354,8 %.

В связи с недостатком собственных средств, по просьбе Администрации г. Ижевска, предусмотренные средства в бюджет города из Фонда финансовой поддержки, в сумме 50 000,0 тыс. р. перенесены с 3 и 4 кварталов на 1 квартал 2005 г.

В целом доходы бюджета с учетом заемных средств составили в 1 квартале 2005 г. – 821 100,0 тыс. р., в 1 квартале 2004 г. – 837 700,0 тыс. р. Рост дохода составил 98,0 %.

Анализ поступлений доходов в бюджет г. Ижевска в 1 квартале за период с 2000 по 2005 гг. подтверждает отрицательную динамику поступления собственных средств и возрастание потребности в дополнительном финансировании.

         С 2006 г. в России практически в полном объеме начинается реализация реформы местного самоуправления. Все населенные пункты с числом жителей свыше 1 тыс., а на территориях с высокой плотностью населения свыше 3 тыс. чел., становятся муниципальными образованиями. В результате их число возрастет с 11,6 тыс., существующих в настоящее время, до 27,6 тыс. Во всех субъектах Федерации, за исключением малонаселенных территорий, будут сформированы поселения, муниципальные районы и городские округа. За ними в соответствии с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» будут закреплены расходные и доходные полномочия.

Законом «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюжетных  отношений» должны быть решены следующие задачи в части финансового обеспечения деятельности местного самоуправления в России :

-   обеспечено соответствие числа уровней бюджетной системы в местном самоуправлении его территориальной организации. Для этого все поселения, муниципальные районы и городские округа должны сформировать свои бюджеты. Проект бюджета вновь образованного муниципального образования на 2006 г. на основании решения представительного органа муниципального образования может быть подготовлен и внесен высшим исполнительным органом государственной власти соответствующего субъекта Федерации;

- созданы законодательные условия для финансового обеспечения деятельности муниципальных образований всех типов: определен единый порядок и система формирования бюджетов на уровне муниципальных районов, поселений и городских округов, для каждого типа муниципальных образований в соответствии с расходными полномочиями, установленными ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», федеральным законом установлены налоговые источники, формирующие собственную налоговую базу муниципальных образований.

За каждым типом муниципальных образований будут закреплены в качестве собственных налоговых источников, кроме местных налогов, доля федерального налога на доходы физических лиц и доли налогов системы специальных налоговых режимов, что позволит муниципальным образованиям достаточно успешно прогнозировать свои доходы на долговременный период. Перечень налоговых источников муниципальных образований разных типов приведен в табл. 3.7.

Отчисления от региональных и федеральных налогов, закрепленных за субъектом Федерации, (за исключением 10% налога на доходы физических лиц), устанавливаются по нормативам, единым для всех поселений и всех районов для городских округов. Эти отчисления будут вводится законом субъекта Федерации на долговременный период.

Выравнивание будет осуществляться через три обязательных фонда – региональный фонд финансовой поддержки поселений, региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов, фонд компенсации. Кроме того, могут быть созданы районные фонды финансовой поддержки поселений, региональные фонды муниципального развития.

Расходные обязательства муниципальных образований определены федеральным законом. Муниципальным образованиям предоставляется право самим  устанавливать нормативы, в соответствии с которыми осуществляются расходные обязательства  по решению вопросов местного значения, и определять направления расходования собственных средств (исходя из перечня полномочий, установленных ФЗ №131).

Таблица 3.7. Собственные налоговые источники муниципальных образований разных типов

Городские и сельские поселения	Муниципальные районы	Городские округа
Налог на доходы физических лиц (закрепленный БК РФ)- 10%	Налог на доходы физических лиц (закрепленный БК РФ)- 20%	Налог на доходы физических лиц (закрепленный БК РФ)- 30%
Единый сельскохозяйственный налог - 30%	Единый сельскохозяйственный налог - 30%	Единый сельскохозяйственный налог - 60%
	Единый налог на вмененный доход - 90%	Единый налог на вмененный доход - 90%
Земельный налог – 100%	Земельный налог, взимаемый на межселенных территориях – 100%	Земельный налог – 100%
Налог на имущество физических лиц- 100%	Налог на имущество физических лиц, взимаемый на межселенных территориях, - 100%	Налог на имущество физических лиц- 100%
	Государственная пошлина (подлежащая зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) – 100%	Государственная пошлина (подлежащая зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) – 100%

Передача финансирования заработной платы и статей по обеспечению образовательного процесса при организации начального и общего среднего образования с уровня местного самоуправления на региональный уровень власти повышает ответственность государства за гарантированные конституцией обязательства.

Новым бюджетным законодательством созданы условия для ликвидации «необеспеченных мандатов» - уровень власти, устанавливающий расходное обязательство, должен обеспечивать его исполнение либо непосредственно из своего бюджета, либо путем передачи субвенций бюджетам других уровней. Для предотвращения возникновения «необеспеченных мандатов» государственные минимальные стандарты устанавливаются только для «собственных» и делегированных расходов. Расчет средств на реализацию государственных полномочий должен производится исходя из количества получателей услуг, переданные полномочия устанавливаться ежегодно законом о бюджете, фиксироваться в специальной части бюджетов для обеспечения прозрачности поступления и расходования муниципальными образованиями средств на реализацию государственных полномочий.

При таком подходе у органов власти, передающих полномочия, сокращаются возможности манипулировать средствами, требующимися для их реализации.

Анализ финансового состояния муниципального образования  на примере г. Ижевска показал, что спецификой практики местного самоуправления в Российской Федерации является высокая степень зависимости финансового состояния муниципальных образований от факторов внешней среды и, в первую очередь, от организации межбюджетных взаимоотношений. В связи с этим необходимо дальнейшее реформирование как системы межбюджетных взаимоотношений, так и в целом законодательства, определяющего основы организации местного самоуправления.

Целями реформирования будут:

-  укрепление финансовой базы местного самоуправления;

-  снижение межуровневых финансовых потоков;

-  стимулирование укрепления налогового потенциала территории;

-  стимулирование проведения экономических и социальных реформ на муниципальном уровне.

Для достижения этих целей на федеральном уровне необходимо осуществление следующих мероприятий:

- выработка более четких критериев выделения муниципальных образований с учетом фактической и потенциальной финансовой базы местного самоуправления;

-  законодательное ограничение централизации финансовых ресурсов на федеральном и субфедеральном уровнях;

-   совершенствование механизмов налогообложения;

- передача части налоговых доходов на уровень местного самоуправления;

-   установление стабильных нормативов отчислений от федеральных регулирующих доходов;

-  сокращение сферы совместных (пересекающихся) полномочий на основе законодательного распределения расходов между уровнями бюджетной системы;

-   обеспечение самостоятельности органов местного самоуправления в управлении расходами местных бюджетов;

-  полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств.

На уровне субъекта РФ необходимо:

-   применение единого подхода к распределению финансовой помощи муниципальных образованиям и повышение прозрачности методики расчета трансфертов;

- создание механизмов софинансирования со стороны бюджета субъекта РФ (прежде всего инвестиционных проектов и программ).

На уровне местного самоуправления основой совершенствования финансового состояния муниципального образования должно стать использование стратегического планирования социально-экономического развития. Необходимо:

- повышение эффективности использования муниципального имущества;

-  совершенствование бюджетного процесса на уровне местного самоуправления;

-  расширенное использование рыночных методов в управлении финансовыми ресурсами муниципального образования, подключение к социальным программам ресурсов некоммерческих организаций и бизнеса на законной, гласной и прозрачной основах;

-    повышение роли неналоговых доходов в местном бюджете.

Можно обозначить следующие направления работы по совершенствованию финансового состояния.

             I.      Систематизация проблемы финансовой устойчивости муниципальных образований, мер и ресурсов, необходимых для ее решения. Это достигается осуществлением следующих мероприятий:

- совершенствование существующей системы мониторинга социально-экономического развития и преобразование ее в систему мониторинга финансового состояния муниципального образования, что позволит на основе объединения данных бюджетных и финансовых отчетов с экономической и демографической информацией, очертить контуры возможных проблем муниципального образования;

               - построение системы коэффициентов объективных территориальных различий между муниципальными образованиями;

- построение интегральных шкал для упорядочивания городов и районов по степени их нуждаемости в финансовой и ресурсной поддержке их средств областного бюджета и внебюджетных фондов;

- внесение в установленном порядке разработки комплексных прогнозов социально-экономического развития районов, городов, связанных с необходимостью сравнения муниципальных образований по показателям их финансовой и бюджетной обеспеченности;

- выделение территориального разреза целевых федеральных и целевых программ;

-   инициирование и участие в разработке местных целевых программ и отдельных проектов, создание комплексных методик оценки их приоритетности и форм поддержки;

-   комплексная оценка результативности предложенных мер.

     II.     Рационализация межуровневых бюджетно-финансовых потоков и их регулирование.

    Это опирается на следующие принципы:

- бездефицитность местных бюджетов, которая достигается приведением в соответствие реальной доходной базы местных бюджетов и бюджетных назначений;

-  единые правила и нормативы образования собственных доходов и расходов местных бюджетов, включая отчисления от регулирующих региональных и федеральных налогов; единые правила и нормативы обеспечения прозрачности бюджетного процесса – сопоставимость и нормирующую роль показателей бюджетной обеспеченности, возможность объективной оценки усилий местной администрации по пополнению бюджетных доходов, отправную базу для определения региональных трансфертов местным бюджетам и т. д.;

- изменение схемы финансовой поддержки муниципальных образований из средств регионального бюджета и региональных внебюджетных фондов, что должно способствовать укреплению их финансового и экономического    потенциала,    снижению   различий   в   уровнях   социально-

экономического    развития    городов     и     районов,    активировать    местную

инициативу по решению этой задачи.

  III.          Совершенствование форм и методов финансовой поддержки.

Они касаются пополнения ресурсов развития и затрат на текущее функционирование и группируются по следующим направлениям:

-  поддержка локальных инвестиционных проектов и программ;

-  прямое финансирование расходов общего плана;

-  поддержка местных бюджетов.

Только при условии одновременного реформирования федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении и совершенствования практики управления муниципальным образованием на местах возможно улучшение финансового состояния муниципальных образований в России.

С целью повышения у местных органов самоуправления заинтересованности в мобилизации доходов в местные бюджеты, особенно в предлагаемых условиях, реальных возможностей в решении вопросов контроля и исполнения бюджетов, увеличения точности составляемых прогнозов доходов бюджета необходимо в законодательном порядке отрегулировать отношения между органами местного самоуправления и в том числе  финансовыми органами, налоговыми органами и казначейством. Разработать и довести до всех финансовых органов общую методику прогнозирования налогов и сборов. Налоговым органам принять необходимые меры по собираемости налогов. Внести изменения и дополнения в законодательные и нормативные документы, ущемляющие интересы органов местного самоуправления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление играет особую роль в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью.

Местные бюджеты являются важным инструментом воздействия на развитие экономики и социальной сферы, и их роль возрастает с каждым годом. Однако несовершенство финансовой системы, а также ряд других факторов, таких, как инфляция, нестабильность экономики, мешают местным бюджетам в полной мере выполнять свое предназначение.

Основная проблема, с которой сегодня сталкиваются органы местного самоуправления, – это постоянная нехватка собственных средств не только на развитие, но и на текущие нужды муниципальных образований.

 Данные, приведенные в дипломной работе, показывают, что за период с 2001 г. по 2004 г. имеет место тенденция снижения удельного веса доходов, оставляемых в бюджете г. Ижевска с 47 % до 19 %.  Получаемых доходов недостаточно для осуществления постоянно растущих полномочий органов местного самоуправления. Централизация финансовых средств в федеральном и региональном бюджетах, дефицит местных бюджетов лишает органы местного самоуправления самостоятельности.

Доля собственных доходов в рассматриваемом периоде также снизилась с 13 % до 11,9 %. Это произошло за счет снижения доли местных налогов с 8,5 % до 0,7 %, что связано с отменой налога на содержание жилищного фонда и объектов социально – культурной сферы.

Регулирующие налоги в доходной части бюджета города в 2003 г. составили 80 %, в 2004 г. – 67,2 %, против 79,7 % – в 2001 г. в связи с изменениями нормативов отчислений. Таким образом, основная часть доходов бюджета г. Ижевска в данном периоде формировалась за счет регулирующих доходов. 

За местными бюджетами нужно закрепить такие налоги, которые гарантировали бы органам местного самоуправления стабильное поступление доходов в местный бюджет, экономическую эффективность, социальную справедливость и равномерно распределялись бы на всей территории России. При определении состава местных налогов следует в большей степени ориентироваться на имущественные налоги, являющиеся в мировой практике главным источником местных бюджетов.

В укреплении финансовых основ местного самоуправления должны принимать активное участие не только органы государственной власти, но и непосредственно органы местного самоуправления. Несмотря на изложенные в дипломной работе проблемы и их причины, связанные с формированием доходов местных бюджетов, органы местного самоуправления должны обеспечить правовое регулирование бюджетно – финансовых отношений на местном уровне, а также принимать меры к развитию собственной финансовой базы.

 Для эффективного управления местными финансами и муниципальной собственностью, а также применения  положений  Бюджетного  кодекса  Российской Федерации,  Федерального  закона   «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» органам местного самоуправления необходимо разработать и принять ряд нормативно – правовых актов, которые с одной стороны должны соответствовать федеральному и региональному  законодательству, а с другой – учитывать особенности и специфику экономического положения соответствующих муниципальных образований.

В свою очередь, федеральные и региональные органы государственной власти должны оказывать местным бюджетам правовую и методическую помощь в разработке и принятии данных нормативно – правовых актов.          

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1.  Конституция  Российской  Федерации. – М.: Изд-во «Эксмо», 2004. – 48 с.

2. Бюджетный  кодекс  Российской  Федерации.  –  Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2004. – 239 с.

3.  Налоговый кодекс Российской Федерации (Часть I и II): Официальный текст. – М.: Изд-во «ЭЛИТ», 2004. – 376 с.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации: Части первая и вторая. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. – 624 с.

5.  Решение  Городской  Думы   г. Ижевска  Удмуртской   Республики  «Об исполнении бюджета города Ижевска за 2001 год» от 19.06.2002 г. № 15.

6.  Решение   Городской   Думы    г. Ижевска   Удмуртской    Республики  «Об исполнении бюджета города Ижевска за 2002 год» от 01.07.2003 г. № 123.

7.  Решение   Городской   Думы    г. Ижевска   Удмуртской   Республики  «Об исполнении бюджета города Ижевска за 2003 год» от 15.04.2004 г. № 213.

8. Решение   Городской   Думы     г. Ижевска    Удмуртской   Республики «Об исполнении бюджета города Ижевска за 2004 год» от 21.04.2005 г. № 314.

9. Решение   Городской    Думы    г. Ижевска    Удмуртской   Республики «О бюджете города Ижевска на 2005 год» от 10.02.2005 г. № 293.

10. Александров И.М. Налоги и налогообложение в Российской Федерации: Учебное пособие. – 3-е изд., доп. – М.: Дашков и К, 2005. – 314 с.  

11. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. – 2-е изд., доп. – М.: ЮНИТИ – ДАНА, 2002. – 703 с. 

12.   Батурин Л.А., Янпольская В.А. Финансы в системе государственного и муниципального управления: Учебное пособие. – 2-е изд., доп. – М.: ИКЦ МарТ, 2005. – 256 с.

13. Бутаков Д.Д. Местные бюджеты и межбюджетные отношения в зарубежных странах // Финансы. – 2001. – № 1. – С. 59 – 61.

14. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. – М.: ЮНИТИ – ДАНА, 2003. – 540 с.

15.   Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. – 2-е изд., исп. и доп. – М.: Изд-во  «Дашков и К», 2004. – 344 с.

16. Гаджикурбанов Д.М.  Доходы  бюджета:  виды  и  методы  их исчисления: Учебное пособие. – Ижевск: Изд-во ИжГТУ, 2003. – 196 с.

17. Государственные и муниципальные финансы: Учебное пособие / Под ред. Г.Б. Поляка, Н.Б. Ермасовой, М.Г. Миронова и др. – М.: ЮНИТИ – ДАНА, 2004. – 303 с.

18. Игонина Л.Л. Муниципальные финансы: Учебное пособие. – М.: Экономистъ, 2003. – 330 с.

19. Игонина Л.Л. Принципы организации муниципальных финансов // Финансы. – 2003. – № 8. – С. 15 – 19.

20. Кирпичников В.А. Финансовые и правовые проблемы местного самоуправления  // Финансы. – 2003. – № 9. – С. 11 – 15.

 21. Крутякова Ю.А. Государственные и муниципальные финансы. – М.: РИОР, 2005. – 97 с.

 22. Матеюк В.И. О бюджетах муниципальных образований сельских и городских поселений // Финансы. – 2004. – № 6. – С. 13 – 15.

 23. Методические рекомендации по формированию и исполнению муниципальных бюджетов с целью обеспечения комплексного социально – экономического развития муниципальных образований разных типов // Муниципальная власть. – 2004. – № 2. – С. 16 – 34.

24. Мокрый В.С. Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления // Финансы. – 2001. - № 6. – С. 3 – 6.

25. Налогообложение юридических и физических лиц / Под ред.  В.Н. Незамайкина, И.Л. Юрзиновой. – М.: Изд-во «Экзамен», 2004. – 448 с.

26. О бюджете  города Ижевска  на 2005 год  //  Удмуртская правда. – 2005. – 2 марта.

27. Пансков В.Г. Налоги и налогообложение в Российской Федерации: Учебник. – 6-е изд., доп. – М.: МЦФЭР, 2004. – 576 с.

28. Поджаров В.М. Развитие местного самоуправления //  Собрание законодательства Удмуртской Республики. – 2004. –  № 2. – С. 198 – 200.

29.  Пронина Л.И. Местное самоуправление и межбюджетные отношения // Финансы. – 2003. – № 8. – С. 10 – 14.

30.  Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. – 2-е изд., доп. – СПб.: Питер, 2005. – 336 с.

31. Романовский М.В.  Бюджетная  система  Российской  Федерации: Учебник. – 3-е изд., исп. и доп. – М.: Юрайт – Издат, 2003. – 838 с. 

32.  Серин В.Г. Характеристика региональных и местных налогов РФ // Государственная власть и местное самоуправление. – 2004. – № 4. – С. 10 – 15.

33. Силуанов А.Г. Основные принципы формирования финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований на 2005 год и на среднесрочную перспективу // Финансы. – 2004. –  № 8. – С. 11 – 14.

34. Чернявский А.В. Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992 – 2002 гг.: Аналитический доклад (краткая версия). – М.: Фонд «Институт экономики города», 2003. – 12 с.