1.4. Субсидии из бюджетов субъектов Российской Федерации

в отрасли производственной сферы

При анализе расходов в производственной сфере наибольший интерес представляют расходы на «промышленность, энергетику и строительство» и «сельское хозяйство и рыболовство», и, в первую очередь, субсидии этим отраслям национальной экономики.

Доля расходов на промышленность, энергетику и строительство в Республике Ингушетия в 2000 г. более чем в 15 раз превысила среднероссийский уровень (см. табл. 4). В 2001 г. доля этих расходов в Ханты-Мансийском автономном округе (как у региона с максимальным значением показателя) превышала среднероссийский уже только в 4 раза. Кроме того, более чем в 4 раза выросло в 2001 г. и значение среднероссийского показателя.

Таблица 4

Доля расходов на промышленность, энергетику и строительство

в суммарных расходах консолидированных бюджетов

Необходимо также отметить, что если в 2000 г. разрыв между двумя регионами, имеющими максимальные значения показателя, составлял более 20%, то в 2001 г. распределение регионов по максимальному значению показателя было более равномерным. Данные табл. 4 свидетельствуют о росте удельного веса расходов на промышленность, энергетику и строительство в расходах всего как в целом по Российской Федерации, так и по многим регионам.

В отличие от доли расходов на промышленность, энергетику и строительство в расходах всего, доля субсидий по этому направлению в расходах всего не столь велика: максимальное значение она имеет в Сахалинской области – 7% в 2000 г. и 6% в 2001 г. В то же время, доля субсидий в доходах составляла значительную величину в 2000 г. в Чукотском автономном округе (25,2%) и в Республике Дагестан (20,7%) при среднероссийском показателе – 1%. Что касается отношения субсидий к ВРП, то максимальное значение этот показатель имеет в Чукотском автономном округе – 3%. Расходы на субсидии по статье промышленность, энергетика и строительство в десяти регионах представлены на рис. 6.

Как видно из рисунка, безусловным лидером по абсолютным расходам на субсидии по этому направлению является г. Москва. Ее расходы в несколько раз превышают аналогичные расходы в других регионах, а в 2002 г. расходы на субсидии в г. Москве практически равны (в абсолютном выражении) сумме аналогичных расходов по 79 субъектам Российской Федерации.

Кроме г. Москвы еще несколько регионов сохраняют лидирующие позиции как по среднедушевым, так и по абсолютным расходам на субсидии промышленности, энергетике и строительству. Это такие субъекты Российской Федерации, как Сахалинская, Камчатская области, Хабаровский край и ряд других регионов. Необходимо также отметить, что по данным за 2002 г. значительно выросли расходы по этому направлению в Ярославской области и составили 6,6% от всех расходов по этому направлению в Российской Федерации, что и вывело Ярославскую область на второе место по значению данного показателя после г. Москвы.

В целом же, необходимо отметить, что расходы на субсидирование промышленности, энергетики и строительства в десяти регионах составляют более 50%, а в 2002 г. – около 70% всех расходов на это направление по Российской Федерации.

Рис. 6

Распределение субсидий на промышленность, энергетику и строительство по федеральным округам представлено на рис. 7. Более 60% всех субсидий приходится на Центральный (37,9%) и Дальневосточный (24,7%) федеральные округа.

Рис. 7

В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации основные расходы как на промышленность, энергетику и строительство, так и на субсидии по этому направлению приходятся на долю бюджетов непосредственно субъектов Российской Федерации – более 66% расходов на промышленность, энергетику и строительство и более 80% субсидий приходится на долю региональных бюджетов по данным за 2002 г. в среднем по Российской Федерации. В отдельных регионах практически все субсидии на промышленность, энергетику и строительство выплачиваются из бюджетов субъектов Российской Федерации – Камчатская, Архангельская области – 99%, Хабаровский край – 98%. Также во многих регионах в целом расходы на промышленность, энергетику и строительство финансируются, в основном из бюджетов субъектов Российской Федерации – Республика Саха (Якутия) – 99,6%, Тюменская область (94%), Республика Башкортостан (90%).

Наиболее ярким примером нерационального расходования средств регионального бюджета является предоставление финансовой помощи производителям сельскохозяйственной продукции посредством бюджетного кредитования. Нередко, будучи формально кредитом, такая финансовая помощь фактически является субсидированием, так как значительное количество кредитов не возвращается.

По данным за 2001 г. средняя доля кредитов сельхозпроизводителям в общем объеме расходов региональных и местных бюджетов выглядит относительно небольшой: 3,5% собственно для региональных и 2,2% для местных бюджетов (за 2000 г. – 5,4 и 2,7%, соответственно). Однако при этом не учитываются кредиты, предоставленные государственными и муниципальными предприятиями и кредитными организациями, что имеет место в реальной жизни. В пределах одного финансового года общий объем краткосрочных кредитов, предоставленных государственными и муниципальными предприятиями и организациями, может превышать первоначальный кредит в несколько раз.

В бюджетах субъектов Российской Федерации расходы на поддержку сельского хозяйства предусматриваются не только по статье «Сельское хозяйство и рыболовство». Некоторые виды расходов, например, расходы на оказание консультационных услуг, не отражаются в бюджете из-за отсутствия соответствующей строки в бюджетном классификаторе. Некоторые расходы проходят по другим статьям, например, финансирование сельского образования и социальная политика. Не отражается в явном виде в региональном бюджете получение средств на агропромышленный комплекс из федерального бюджета. Часть бюджетной поддержки осуществляется за счет доходной части бюджета, например, товарный кредит или предоставление налоговых льгот. Скрытой субсидией сельскому хозяйству являются реструктуризации и списания долгов бюджету. Современный классификатор консолидированного бюджета не позволяет отслеживать направления субсидий агропромышленному комплексу в бюджетах субъектов Российской Федерации. В результате регионы не имеют полной информации о средствах, которые получают сельскохозяйственные производители за счет бюджета, поэтому оценка эффективности расходования бюджетных средств затруднена.

Главный недостаток сложившегося классификатора состоит в том, что он задает структуру расходов на поддержку АПК в региональных бюджетах. Основным направлением поддержки сельского хозяйства в бюджетах всех уровней должно быть оказание ветеринарных, контрольных, информационных услуг, финансирование образования в АПК, и прочие услуги, оказание которых необходимо для нормального функционирования сектора. Однако общие услуги в бюджетах регионов составляют около 10%, остальное – это субсидии. Такая структура бюджетных расходов задается существующим бюджетным классификатором, в котором некоторые статьи расходов на общие услуги просто не предусмотрены, а некоторые, такие как расходы на образование и социальные программы, финансируются по другим разделам. При этом структура расходов на покупку товаров и оплату услуг детализирована крайне подробно.

Бюджетные расходы на АПК очень часто определяются не стратегическими целями развития сектора в регионе, но бюджетным классификатором: направления субсидий, содержащиеся в бюджетном классификаторе, инициируют выделение средств на это направление независимо от реальных потребностей аграрной политики. С другой стороны, расходы на осуществление направлений аграрной политики, не нашедших своего отражения в классификаторе, не получают своего отражение в бюджетном плане. Необходимо изменение системы бюджетного классификатора расходов на АПК, направленное на наиболее полное отражение расходов на сельское хозяйство, с одной стороны, но сохраняющие для регионов возможность гибкого отражения расходов на свои программы развития АПК в рамках этого классификатора.

Таким образом, первоочередная задача на пути повышения эффективности расходования бюджетных средств – увеличение прозрачности региональных бюджетов и полное отражение всех расходов на аграрный сектор в бюджете.

В большинстве субъектов Российской Федерации определяющим направлением поддержки агропродовольственного сектора области является прямая поддержка сельскохозяйственных производителей. На осуществление этой политики расходуется значительная часть ресурсов консолидированного регионального бюджета. Большая часть средств, выделяемых в бюджете на поддержку сельского хозяйства, выплачивается производителям не непосредственно, а через продовольственную корпорацию, которая поставляет производителям материально–технические ресурсы за поставку ими продукции для государственных нужд.

Распространенная практика функционирования государственных бюджетных учреждений (ветеринарной службы, гостехнадзора и проч.) предполагает, что доходы таких учреждений от легальной коммерческой деятельности не находят отражения в бюджетах. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2003 финансовый год говорится о необходимости изменения этой практики. В той же мере это относится и к бюджетным организациям и учреждениям, финансируемым из региональных бюджетов. Эти бюджетные организации либо должны вносить коммерческие доходы в отчеты по бюджетным доходам, либо реорганизовываться в коммерческие структуры, выполняющие государственные функции за счет бюджетных трансфертов.

Безусловным лидером по значению расходов на сельское хозяйство и рыболовство в структуре регионального бюджета является Усть-Ордынский Бурятский автономный округ: доля расходов на это направление в доходах составила в 2000 и 2001 г. соответственно 95,1 и 72,4%; доля субсидий в доходах – 87,6 и 61,2% (это также максимальные результаты); доля субсидий в расходах – 14,2 и 9,5% (также максимальные результаты); доля расходов на направление в расходах всего – 15,5 и 11,3% (третий и четвертый результаты); отношение субсидий к ВРП – 4% и отношение расходов к ВРП – 5% (уступает Орловской области – 6%). Что касается среднедушевых расходов на сельское хозяйство и рыболовство, то, как и для расходов на промышленность, наблюдается существенный разрыв между среднероссийскими и максимальными показателями – более 10 раз. В абсолютном выражении расходы на субсидии по статье сельское хозяйство и рыболовство в десяти регионах представлены на рис. 8.

Необходимо отметить, что в последние годы наблюдается снижение доли 10 регионов с максимальными расходами по этому направлению в общей сумме расходов по Российской Федерации: на долю остальных регионов в 2000 г. приходилось 44,7%, в 2001 г – 55,5%, а в 2002 г. – 61,3% от всех расходов на это направление по Российской Федерации. Это свидетельствует о том, что все больше регионов расходуют средства на субсидии сельскому хозяйству и рыболовству.

Рис. 8

В абсолютном выражении самые высокие расходы по этому направлению в 2000 и 2001 г. были в Республике Татарстан; по данным же за 2002 г. Республика Татарстан заняла седьмое место.

Кроме Республики Татарстан, еще несколько регионов сохраняют лидирующие позиции как по среднедушевым, так и по абсолютным расходам на субсидии сельскому хозяйству и рыболовству. Это такие субъекты Российской Федерации, как Республика Саха (Якутия), в 2001 г. – г. Москва, Республика Башкортостан, Вологодская область.

Необходимо отметить рост расходов на субсидии сельскому хозяйству и рыболовству в Республике Саха (Якутия). Доля ее расходов в общих расходах по Российской Федерации по данному направлению составила 2,9% в 2000 г., 5,6% в 2001 г. и 9,7% в 2002 г., что обеспечило республике абсолютное лидерство (почти двукратное превышение над расходами следующего субъекта Российской Федерации). По среднедушевым расходам на это направление Республика Саха (Якутия) также поднялась с 6 места в 2000 г. на 3 место в 2001 г.

Рис. 9

Как следует из рис. 9 распределение субсидий на сельское хозяйство и рыболовство по федеральным округам относительно равномерно, самый большой удельный вес имеет Приволжский (23,1%), а самый маленький – Уральский (9,2%) федеральные округа.

В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации основные расходы как на сельское хозяйство и рыболовство (79,4%), так и на субсидии по этому направлению (79,3%) приходятся на долю бюджетов непосредственно субъектов Российской Федерации (по данным за 2002 г.). В отдельных регионах практически все субсидии на сельское хозяйство и рыболовство выплачиваются из бюджетов субъектов Российской Федерации: Республика Саха (Якутия) – 100%, Ставропольский край – 99,8%, Саратовская область – 97,4%. Также во многих регионах в целом расходы на сельское хозяйство и рыболовство финансируются, в основном из бюджетов субъектов Российской Федерации – Республика Саха (Якутия) – 100%, Ставропольский край (99,1%), Самарская область (88%).

1.5. Другие виды нерациональных расходов

бюджетов субъектов Российской Федерации

Кроме описанных выше расходов по направлениям субсидирования отраслей реального сектора экономики и поддержки жилищно-коммунального хозяйства, о которой речь пойдет во второй главе, нерациональное расходование средств из региональных и местных бюджетов имеет место и по другим статьям бюджетной классификации, в том числе таким, как «государственное управление и местное самоуправление», «образование», «здравоохранение и физическую культуру», «социальную политику» и «прочие расходы».

Среднедушевые расходы на государственное управление и местное самоуправление в некоторых регионах значительно завышены по сравнению со средним по стране, например, в малолюдных Корякском и Эвенкийском автономных округах они превышают средние по Российской Федерации более чем в 17 раз. При этом в 2001 г. по сравнению с 2000 г., если среднероссийский показатель увеличился на 45%, то показатель по Эвенкийскому автономному округу, вырос более чем в 2 раза. Аналогично завышены и расходы на государственное управление и местное самоуправление и в других автономных округах, что свидетельствует о возможности оптимизации сети административного управления в этих регионах, входящих к тому же в состав других субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в Эвенкийском автономном округе расходы по этому направлению составили в 2000 г. 91,7% собственных доходов консолидированного бюджета. В 2001 г. округ также входил в число 10 регионов с максимальными значениями показателя, его значение превышало среднероссийский уровень почти в 5 раз. Более половины собственных доходов, собранных в виде налоговых и неналоговых поступлений в региональные и местные бюджеты, тратится на администрирование также в Корякском автономном округе (около 2/3), Республике Тыва (около 3/5), Агинском Бурятском и Чукотском автономных округах, Республике Ингушетии, а также в Чеченской Республике (по итогам 2001 г.). Примечательно, что большие среднедушевые расходы на управление характерны и для относительно благополучных в финансовом отношении Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах, где объем расходов по этой статьи составляет крайне незначительные величины по отношению к собственным доходам.

По отношению к ВРП максимальные расходы по этому направлению в Эвенкийском (12%), Корякском (7%) и Чукотском (6%) автономных округах (по Российской Федерации – 1%).

Распределение расходов на государственное управление и местное самоуправление по федеральным округам, представленное на рис. 10, относительно равномерное, от 23,4% (Центральный федеральный округ) до 9% (Дальневосточный федеральный округ).

Рис. 10

В целом, значения всех показателей по расходам на образование увеличились в 2001 г. как по Российской Федерации, так и по регионам. Самые высокие среднедушевые расходы на образование в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе – они превышали среднероссийские более чем в 8 раз в 2000 г. и более чем в 9 раз – в 2001 г. По среднедушевым трансфертам этот регион являлся безусловным лидером: превышение среднероссийского уровня в 56 и 76 (в 2000 и 2001 гг., соответственно); кроме того, этот показатель Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа более чем в 7 раз превышает значение показателя следующего за ним региона. Эти же тенденции сохранялись и в 2002 г.

По доле в расходах лидером является Агинский Бурятский автономный округ: по расходам на образование эта доля составляет 37,9 и 31,4% (в 2000 и 2001 г., соответственно), по оплате труда – 18,4 и 15,6%. Вообще, для целого ряда регионов расходы на образование превышают объем собственных доходов. Необходимо также отметить, что поскольку около 50% расходов на образование приходится на оплату труда, тенденции изменения всех показателей по этим направлениям совпадают.

По отношению к ВРП самые высокие расходы на образование в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе – 20% (это один из самых высоких показателей соотношения расходов и ВРП), далее следуют Эвенкийский автономный округ и Республика Тыва – 14%; среднероссийский показатель – 3%.

В расходах на здравоохранение и физическую культуру менее трети составляют расходы на оплату труда. По отношению к ВРП самые высокие расходы на здравоохранение и физическую культуру в Эвенкийском и Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округах – 12%, а также в Республике Тыва – 8%; среднероссийский уровень – 2%. Самые же высокие расходы на оплату труда – в Эвенкийском автономном округе – 5% и Республике Тыва – 4%; среднероссийский уровень – менее 1%.

Как и расходы на образование, расходы на здравоохранение для целого ряда регионов превышают объем собственных доходов. Список регионов группы с максимальным значением показателя – такой же, как и для расходов на образование. Безусловным лидером по этому показателю является Республика Тыва 131,6% в 2000 г. и 133,7% в 2001 г. Расходы на оплату труда в здравоохранении в Республике Тыва составляют более половины собственных доходов. По доле в расходах лидирует Ульяновская область – превышение среднероссийского уровня в два раза.

Среднедушевые расходы на здравоохранение и физическую культуру высоки в тех же регионах, что и расходы на образование. Расходы на оплату труда в Ханты-Мансийском, Эвенкийском и Корякском автономных округах превышают среднероссийский уровень более чем в 6-8 раз. Примечательно, что зачастую расходы осуществляются лишь исходя из индивидуальных предпочтений глав администраций регионов или депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, например, по сообщениям средств массовой информации, во многом благодаря личной любви губернатора и ряда депутатов к хоккею, из бюджета Омской области в 2001 г. было выделено 20 млн. рублей на содержание хоккейного клуба «Авангард», а также 9 млн. рублей – на детскую команду, а в 2002 г. планировалось более чем двукратное увеличение этой суммы.

По уровню среднедушевых расходов на социальную политику в группу регионов с максимальными значениями показателей входят те же регионы, что и по расходам на образование и здравоохранение и физическую культуру. Среднедушевые расходы на социальную политику в Ямало-Ненецком автономном округе более чем в 8 раз превышают среднероссийский уровень, а среднедушевые расходы на оплату труда в Эвенкийском автономном округе превышают аналогичный среднероссийский показатель более чем в 10 раз.

Как и расходы на образование и здравоохранение, расходы на социальную политику для целого ряда регионов превышают объем собственных доходов. Список регионов группы с максимальным значением показателя – такой же, как и для расходов на образование и на здравоохранение. Самое высокое значение показателя – в Агинском Бурятском автономном округе (74,9% в 2000 г.), Республике Дагестан (71,3% в 2000 г. и 72,1% в 2001 г.), Усть-Ордынском Бурятском автономном округе – (90,4%).

Основные расходы по статье социальная политика приходятся на государственные пособия гражданам, имеющим детей. В группе регионов с максимальной долей расходов на государственные пособия в расходах всего эта доля составляет от 5 до 10%. Доля в доходах самая высокая в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе (47,8% в 2000 г. и 60,8% в 2001 г.), Республике Ингушетия (19,6 и 47,9%), Агинском Бурятском автономном округе (64,4 и 42%).

По отношению к ВРП максимальные расходы как на социальную политику, так и на государственные пособия гражданам, имеющим детей, в Республике Дагестан (5 и 4%) и Республике Ингушетия (4 и 4%).

Безусловно, одним из наиболее очевидных свидетельств нерациональности расходования средств из региональных бюджетов может быть статья «Прочие расходы». В некоторых регионах именно в этой статье скрываются расходы, идущие на цели, которые сложно даже обосновать с точки зрения действующего бюджетного законодательства. В отдельных регионах исполнительная власть финансирует из бюджета даже сооружение культовых сооружений. Так, например, по заявлениям губернатора Омской области Л.Полежаева, он «строил и впредь будет строить храмы» в области. В 2001 г. на культовые сооружения там было потрачено 30 млн. рублей из областного бюджета. В соседней Томской области, по данным областной прокуратуры, по этой статье расходовались средства на конкурсы, выставки, льготную подписку, приобретение оргтехники и предметов культурно-бытового назначения.

В ряде субъектов Российской Федерации среднедушевые расходы по этой статье превышают средние значения по стране в десятки раз, при этом безусловно лидерство Эвенкийского автономного округа: превышение среднероссийского уровня в 36 раз в 2000 г. и в 153 раза в 2001 г.; превышение уровня следующего региона (Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа) – более чем в 2 раза; на фоне снижения среднероссийского уровня показателя в 2001 г. в округе наблюдается более чем двукратный рост.

Соответственно, в Эвенкийском автономном округе самая высокая доля прочих расходов в расходах всего (47,4 и 53,8%) и в собственных доходах (460,4 и 208,8%).

Кроме того, по отношению к ВРП прочие расходы в Эвенкийском автономном округе составляют 61% при среднероссийском уровне – 1%.

Эвенкийский автономный округ сохраняет безусловное лидерство и по более детальной статье «Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам», которая является основной в прочих расходах. Расходы по этой статье составляют более 20% всех расходов в ряде регионов.

Расходы по этой статье в Эвенкийском автономном округе превышают, а в Корякском автономном округе практически равны собственным доходам. Кроме того, по отношению к ВРП эти расходы в Эвенкийском автономном округе составляют 57% при среднероссийском уровне – 1%. Среднедушевые расходы по этому направлению в Эвенкийском автономном округе превышают среднероссийский уровень в 78 раз.

В целом, на долю десяти регионов с максимальным значением показателя приходится около 60% всех прочих расходов, не отнесенных к другим подразделам, по Российской Федерации. Но постепенное снижение этой доли свидетельствует о том, что все больше регионов активнее используют эту статью расходования средств, хотя при любом анализе расходование средств именно по этой статье вызывает больше всего вопросов и сомнений в их целесообразности и эффективности.

Как видно из рисунка 11, лидером по абсолютным расходам по этому направлению является г. Москва. Ее расходы в несколько раз превышают аналогичные расходы в других регионах, а в 2000 г. прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам, в г. Москве превысили (в абсолютном выражении) сумму аналогичных расходов по 79 субъектам Российской Федерации. Кроме г. Москвы, еще несколько регионов сохраняют лидирующие позиции как по среднедушевым, так и по абсолютным расходам по этому направлению. Это Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский автономные округа.

Рис. 11

Как следует из рис. 12, прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам, в Центральном федеральном округе составляют около трети расходов по этой статье по Российской Федерации в целом или около 18 млрд. руб. в абсолютном выражении по данным за 2002 г.

Рис. 12

Среднедушевые расходы на оплату труда увеличились как по Российской Федерации в целом, так и по отдельным регионам. По уровню среднедушевых расходов на оплату труда лидерами являются Корякский автономный округ и Эвенкийский автономный округ – в 7 раз выше среднероссийского уровня. Доля в расходах всего максимальна в Агинском Бурятском автономном округе (34,7 и 29,5%) и Республике Тыва (36,5 и 27,9%). Для целого ряда регионов (Республики Тыва, Дагестан, Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский, Корякский, Коми Пермяцкий автономные округа) расходы на эту статью в 2001 г. превышали собственные доходы. По отношению к ВРП расходы на оплату труда максимальны в Эвенкийском автономном округе (22%) и Республике Тыва (15%) при среднероссийском уровне –2%.

2. Оценка объемов неэффективных расходов бюджетов муниципальных образований в 2000-2003 гг.

2.1. Особенности расходов местных бюджетов

В настоящее время межбюджетные отношения на уровне «субъект Федерации – муниципальные образования» часто несовершенны и не решают многих финансовых проблем органов местного самоуправления[9]. Централизация финансовых средств в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации, наличие значительных встречных финансовых потоков между бюджетами всех уровней, низкий уровень собственных доходов местных бюджетов – все это снижает возможности органов местного самоуправления решать жизненно важные для населения проблемы, а также проводить ответственную налогово-бюджетную политику.

Муниципальные последствия социально-экономических реформ, происходивших в последнее десятилетие, выразились в существенном расширении социальных функций местного самоуправления (многие из которых в прежней системе обеспечивались предприятиями и организациями), не сопровождавшемся адекватным перераспределением ресурсов в пользу последнего[10]. Органы местного самоуправления не получили реальной возможности самостоятельно и в достаточном размере формировать собственные бюджетные средства; местные бюджеты наполняются в основном за счет финансовых доходов, источники и объемы которых этим органам неподконтрольны. В итоге сложился устойчивый дисбаланс между повышенными расходными обязательствами и слабыми доходными возможностями местных бюджетов.

Согласно исследованиям, проведенным Союзом российских городов, уровень реальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов в 2002 г. по отношению к 1996 г. составляли всего около 2/5 даже для городов – административных центров субъектов Российской Федерации и крупнейших промышленных центров. Следовательно, поддержание социальной сферы и городского хозяйства перекладывается на плечи населения. При этом, реально располагаемые денежные доходы населения в конце 2001 г. по отношению к 1996 г. составляли 87% (по данным Госкомстата России). Кроме того, практически во всех городах реальная бюджетная обеспеченность на душу населения в части местных бюджетов по отношению к 2001 г. снижается, тогда как в части федерального бюджета увеличивается.

Между тем, именно из местных бюджетов в основном финансируются расходы на образование, здравоохранение, содержание детских садов, жилья, коммунальные услуги (см. рис. 13). На фоне вполне реальных успехов на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы положение местных бюджетов можно признать бедственным. По оценкам экспертов, в ходе радикальных преобразований происходило сокращение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Федерации – с 28% в 1991 г. до 22% в 2000 г. В то же время доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации не опускалась ниже 28% и поднималась в отдельные годы почти до 32%, то есть разрыв между долями достигал 7-10 процентных пунктов. При этом и на федеральном, и на региональном уровнях, напротив, бюджетные доходы превышали расходы.

Еще один весьма значимый показатель – расходы местного бюджета на душу населения. Согласно экспертным оценкам, в 1999 г. в среднем по Российской Федерации эти расходы выросли по сравнению с 1996 г. на 76% и составили около 3 тыс. руб. Существенно увеличились расходы городских бюджетов - более чем в 2 раза, достигнув 3,6 тыс. руб. Как и следовало ожидать, прирост расходов районных бюджетов был более скромным – всего 67%. В 1999 г. на одного жителя из районного бюджета тратилось в среднем 2,7 тыс. руб., или почти на четверть меньше, чем на городского жителя. В 2001 г. среднедушевые расходы местных бюджетов в Российской Федерации составили уже 3,9 тыс. рублей.

На уровне отдельных субъектов Российской Федерации ситуация выглядит крайне дифференцированной. Из 63 регионов в 1996-1999 гг. в 58 наблюдался рост расходов местных бюджетов в расчете на одного жителя, а в 5 субъектах Федерации отмечено снижение. Как и следовало ожидать, наибольший уровень муниципальных расходов в 1999 г. приходился на одного жителя Ямало-Ненецкого автономного округа - около 23 тыс. руб., то есть почти в 8 раз выше среднероссийского показателя. Немногим ниже оказались такие расходы местных бюджетов в Ханты-Мансийском автономном округе – 21,4 тыс. руб. На другом полюсе находится Республика Ингушетия: в 1999 г. из местных бюджетов было истрачено всего около 800 руб. на одного человека - в 3,7 раза меньше, чем по России в целом, и в 29 раз меньше, чем в Ямало-Ненецком автономном округе. В последние годы соотношение среднедушевых значений расходов местных бюджетов в отдельных регионах страны претерпело незначительные изменения.

Структура расходов местных бюджетов в 2000 – 2002 гг. представлена на рис. 14. Более трети расходов местных бюджетов составляют расходы на образование. Суммарные расходы местных бюджетов на образование, ЖКХ и здравоохранение и физическую культуру составляют около 70% всех расходов местных бюджетов.

В то время, как доля расходов на здравоохранение остается практически неизменной – 15-16%, доля расходов на образование увеличилась с 28,7% в 2000 г. до 37,9% в 2002 г., а доля расходов на ЖКХ снизилась с 29,6% в 2000 г. до 18,5% в 2002 г., т.е. более, чем на 11 процентных пунктов.

Рис. 14

2.2. Нерациональное расходование бюджетных средств

в жилищно-коммунальном хозяйстве

Представляется, что одним из нерациональных направлений расходования финансовых средств из региональных и местных бюджетов являются и расходы на жилищно-коммунальное хозяйство. Существующая тарифная политика, проводимая региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, дотирует за счет перекрестного субсидирования тех, кто лучше обеспечен жильем, а бюджетная и налоговая политика стимулирует коммерческое строительство нового жилья, увеличивая объем субсидий на его оплату.

Как показали предварительные расчеты, общий объем средств, направляемых на субсидии населению по оплате жилищно-коммунальных услуг составил 4,5 млрд. рублей. В то время как субсидии на покрытие убытков организаций за тот же период составили 60,0 млрд. рублей, или в среднем чуть менее трети (31,6%) от общих расходов на отрасль «жилищно-коммунальное хозяйство». Средний уровень оплаты населением жилищно-коммунальных услуг в 2001 г. составил 63% от нормативной стоимости при максимально допустимой доле расходов на жилищно-коммунальные услуги в 19%.

При этом нормативная стоимость жилищно-коммунальных услуг может значительно отличаться от фактической величины затрат на производство этих услуг (по данным за 2001 г. такая разница в среднем составила 12%), и, следовательно, уровень нерациональных расходов из консолидированных региональных бюджетов реально может оказаться несколько большим, чем согласно отчетности.

Анализ кассового исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации показал, что доля субсидий на покрытие убытков организаций остается стабильной, несмотря на значительный рост среднего уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг. При этом доля субсидий населению в общих расходах на жилищно-коммунальное хозяйство незначительно возрастает.

По данным за 2002 г. из 70,2 млрд. рублей в целом, сумма субсидий на покрытие убытков организаций, возникающих при продаже товаров (работ, услуг) в жилищно-коммунальном хозяйстве, составила 64 млрд., а субсидии населению по оплате жилищно-коммунальных услуг – 6 млрд. рублей.

Безусловно, переход на федеральные стандарты оплаты жилищно-коммунальных услуг может вызвать единовременный рост объемов субсидий в данной отрасли, что потребует поиска дополнительных финансовых средств. На самом деле рост расходов консолидированных региональных бюджетов будет не столь большим в силу инертной реакции населения на введение заявительного порядка выплаты субсидий семьям с низким уровнем доходов. Кроме того, как показывают расчеты, уже в 2003 г. такой переход может принести реальную бюджетную экономию на сумму более чем в 50 млрд. рублей.

Как свидетельствуют данные рис. 15 более 40% расходов на ЖКХ приходится на долю Центрального федерального округа, что составляет в абсолютном выражении 108 млрд. рублей.

Рис. 15

Среднедушевые расходы на жилищно-коммунальное хозяйство являются одними из самых значительных – до 14 тыс. рублей (Ямало-Ненецкий автономный округ), причем в 2002 г. наблюдалась тенденция к их увеличению.

Перерасчет среднедушевых расходов на ЖКХ с учетом индекса бюджетных расходов по данным за 2002 г. представлен на рис. 16. На рисунке отражены все регионы, среднедушевые расходы на ЖКХ которых (с учетом ИБР) превышают среднероссийский уровень.

Рис. 16

С учетом индекса бюджетных расходов самые высокие среднедушевые расходы на ЖКХ в г. Москве, они превышают среднероссийские почти в 7 раз и почти в 3 раза больше аналогичных расходов в г. Санкт-Петербурге. Следующие по величине расходов регионы (как с учетом ИБР, так и без его учета) – Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа. Учет индекса бюджетных расходов позволяет выявить, что в таких регионах, как Ленинградская, Самарская, Калининградская, Ярославская область среднедушевые расходы на ЖКХ также превышают среднероссийский уровень.

В то же время, доля расходов на ЖКХ как в расходах всего, так и в доходах сокращается, как по Российской Федерации, так и по регионам. Необходимо отметить, что в 2000 г. в ряде регионов расходы на ЖКХ превышали собственные доходы (см. табл. 5).

Таблица 5

Отношение расходов на ЖКХ и собственных доходов

Доля же расходов на ЖКХ в расходах всего составила по Российской Федерации –19,6% в 2000 г. и 17,5% в 2001 г.; максимальное значение – 34,6% (Мурманская область) и 28,7% (Магаданская область).

По отношению к ВРП максимальное значение имеют расходы на ЖКХ в Эвенкийском автономном округе – 14%, Магаданской и Камчатской областях – по 8%; по Российской Федерации – 3%.

При этом, например, среднедушевые расходы на приобретение оборудования и предметов длительного пользования в жилищно-коммунальном хозяйстве очень велики в отдельных регионах (прежде всего, почти во всех автономных округов и г. Москве) и, в то же время, незначительны (менее 1 рубля) для 23 регионов в 2000 г. и для 40 регионов – в 2001 г. В то же время, доля этих расходов в расходах всего составляет менее 1% (Ставропольский край – 0,9%), а в доходах – также около 1% (Республика Дагестан – 1,3 и 2,2%; Ставропольский край – 1,2 и 1,4% в 2000 и 2001 г. соответственно).

Все показатели на капитальное строительство в ЖКХ имеют в 2001 и 2002 гг. тенденцию к снижению. Для многих регионов это направление расходов не является значимым – так, например, в 2001 г. в 35 субъектах Российской Федерации среднедушевое значение капитального строительства в ЖКХ составило менее 1 рубля. В то же время для многих регионов эти расходы остаются весьма значимыми.

Доля в расходах особенно высока в Ямало-Ненецком автономном округе – 10,1% в 2000 г. и 6,8% в 2001 г. Город Москва является одним из немногих регионов, для которых значение этого показателя выросло с 6,4% в 2000 г. до 8,3% в 2001 г., обеспечив Москве лидерство в 2001 г. в группе регионов с максимальным значением показателя.

Доля в доходах в 2000 г. была максимальной в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе (45,6%) и Республике Дагестан (43,1%) и более чем в 8 раз превышала среднероссийский уровень. В 2001 же году безусловным лидером по этому показателю стала Республика Ингушетия (25%) – значение показателя превышает среднероссийское более чем в 7 раз; и более чем в 2,5 раза превышает значение показателя следующего региона (Республика Саха (Якутия)).

Среднедушевой размер субсидий в ЖКХ максимален в Ямало-Ненецком автономном округе (6664,8 и 7992 рублей) и Магаданской области (4236 и 5746 рублей) при среднероссийском уровне 828,6 и 1041 рублей в 2000 и 2001 г., соответственно.

Доля субсидий на ЖКХ в расходах всего при среднероссийском уровне 12,1 и 11,7% соответственно в 2000 и 2001 г. максимальна в Камчатской области – 30,4 и 27,5%. В целом, наблюдается некоторое снижение значений данного показателя в 2001 г. В то же время, как следует из табл. 6, субсидии на ЖКХ для многих регионов составляют около половины собственных доходов.

Таблица 6

Отношение субсидий на ЖКХ и собственных доходов

По отношению к ВРП максимальное значение имеют субсидии на ЖКХ в Эвенкийском автономном округе (11%), Магаданской (8%) и Камчатской (7%) областях при среднероссийском уровне 2%.

Для многих регионов трансферты населению в ЖКХ не являются значимым направлением расходов консолидированных региональных бюджетов. При этом в ряде регионов трансферты населению значительно выросли в 2001 г. Максимальный рост наблюдался в Магаданской области – в 6 раз. В Магаданской же области также самая высокая в 2001 г. доля трансфертов населению в расходах всего – 2,6% при среднероссийском уровне – 0,3%. Во многих регионах субсидии населению в ЖКХ не предоставляются вообще.

В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации основные расходы на ЖКХ приходятся на долю местных бюджетов: более 57% расходов в целом на ЖКХ, более 71% расходов на субсидии ЖКХ, более 83% расходов на трансферты населению на ЖКХ приходится на долю местных бюджетов по данным за 2002 г. в среднем по Российской Федерации.

В целом ряде регионов практически полностью расходы на ЖКХ, субсидии ЖКХ и трансферты населению на ЖКХ осуществляются из местных бюджетов: Красноярский край, Самарская область – все расходы осуществляются только из местных бюджетов; Московская область (соответственно, 99,1%; 99,2%; 100%).

Необходимо отметить, что расходы на ЖКХ составляют основную часть расходов местных бюджетов. Так, в соответствии с данными табл. 7, расходы на субсидирование ЖКХ составляют более трети всех расходов местных бюджетов во многих регионах, а в среднем по России – пятую часть всех расходов.

Таблица 7

Доля субсидий на ЖКХ во всего расходах местных бюджетов

В то же время, как следует из табл. 8, в некоторых регионах собственных доходов местных бюджетов недостаточно для покрытия расходов на ЖКХ, а во многих регионах расходы на ЖКХ составляют более половины собственных доходов местных бюджетов. Необходимо отметить, что в среднем по Российской Федерации расходы на ЖКХ составляют все меньшую величину по отношению к собственным доходам местных бюджетов и в 2002 г. это отношение составило уже 32% против 41% в 2000 г.

Таблица 8

Отношение расходов на ЖКХ

к собственным доходам местных бюджетов

2.3. Другие виды нерациональных расходов

 бюджетов муниципальных образований

Среди остальных расходов необходимо отметить относительно постоянную долю расходов на государственное управление и местное самоуправление – более 6%, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства – менее 2%, культуру, искусство и кинематографию – около 3%. Более чем в 7 раз увеличилась доля расходов на промышленность (0,9%; 6,8%; 5,1% соответственно в 2000, 2001 и 2002 гг.), также устойчиво растут расходы на социальную политику (4,9%; 6,6%; 7,1%). В то же время существенно снизилась доля расходов на сельское хозяйство (2,1%; 1,6%; 0,9%), транспорт (2,9%; 2,2%; 1,3%), а также прочих расходов, особенно в 2002 г. (3,9%; 3,5%; 2,3%).

Хотя и для местных бюджетов, несомненно, характерны нерациональные расходы, слабая их обеспеченность собственной доходной базой и сильная зависимость от региональных бюджетов не позволяют говорить об оптимизации расходов местных бюджетов. Скорее речь должна идти о совершенствовании механизмов перераспределения финансовых средств и разграничения доходных и расходных полномочий на уровне «субъект Федерации – муниципальное образование», а также о создании действенных механизмов контроля. Сдерживающими факторами являются отсутствие реальной возможности определения рыночной стоимости земли и иной собственности, слабая возможность свободного перемещения трудовых ресурсов и др.

2.4. Практика предоставления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления налоговых льгот, гарантий и поручительств

Одними из очевидных форм неэффективного расходования бюджетных средств на региональном и местном уровнях является часто неоправданное и завышенное предоставление региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления гарантий и поручительств коммерческим предприятиям, а также предоставление индивидуальных налоговых льгот, что можно рассматривать как скрытое субсидирование данных предприятий за счет бюджетных средств.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации[11], общая сумма предоставленных гарантий включается в состав долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга. Указанное обстоятельство накладывает на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязательства по проведению продуманной и эффективной политики в области предоставления гарантий как элемента долговой политики субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Необходимо обратить внимание на тот факт, что до сих пор в Российской Федерации не существует четкого механизма предоставления государственных (муниципальных) гарантий. На этот счет на федеральном уровне разработаны и действуют следующие документы:

·              Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 1997 г. № 773 «О предоставлении гарантий или поручительств по займам и кредитам»;

·              Постановление Правительства Российской Федерации от 22 ноября 1997 г. № 1470 (в редакции от 3 сентября 1998 г.) «Об утверждении порядка предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств Бюджета развития Российской Федерации и положения об оценке эффективности инвестиционных проектов при размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционных ресурсов Бюджета развития Российской Федерации»;

·              Постановление Правительства Российской Федерации от 12 ноября 1999 г. № 1249 (в редакции от 3 октября 2002 г.) «Об утверждении положения о предоставлении государственных гарантий под инвестиционные проекты социальной и народно-хозяйственной значимости».

Однако все они содержат множество пробелов и недостатков и фактически на практике не применялись. Введение в действие с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации не улучшило ситуацию, поскольку вопросы, касающиеся предоставления государственных (муниципальных) гарантий проработаны в недостаточной степени (например, в сравнении с аналогичными вопросами в Гражданском кодексе). Следует также отметить, что и во многих субъектах Российской Федерации не разработаны формализованные процедуры предоставления государственных гарантий. По экспертной оценке, только в 40-50 субъектах Российской Федерации в той или иной степени разработаны формализованные процедуры. Говоря о качестве и степени детализации разработанных механизмов, необходимо отметить следующее:

·              в некоторых регионах полностью скопирована федеральная модель, в других, например, в Ханты-Мансийском автономном округе – только отдельные детали механизма;

·              в ряде регионов не рассматривается механизм определения социальной значимости и общественной полезности предлагаемых инвестиционных проектах. Наиболее яркими примерами регионов с качественной проработкой данного вопроса законодательного утверждения набора критериев являются Чувашская Республика, Самарская область;

·              во многих регионах (типичный пример – город Санкт-Петербург) особые сложности вызывает установление и формализация процедуры обеспечения гарантии залогом, и в большинстве случаев указанный механизм не разработан;

·              в некоторых регионах процедуры разработаны только для отдельных сфер деятельности, например, в Республике Башкортостан – только для иностранных кредитов, Республике Татарстан – только для субъектов малого предпринимательства;

·              в ряде случаев процедура разработана только в муниципальном образовании - административном центре субъекта Федерации (например, в Красноярском крае, Владимирской, Кемеровской, Тульской областях), в то время как на региональном уровне гарантии предоставляются по единовременному решению уполномоченного органа власти.

В такой ситуации выдача бюджетных гарантий, как правило, широко используется в качестве субсидирования предприятий и организаций, находящихся в тяжелом финансово-экономическом состоянии, и бюджетные гарантии становятся своего рода бесплатными кредитами. Механизм распределения бюджетных средств, базирующийся на такого рода принципах, заведомо препятствует нормальному функционированию рыночной среды – путем создания неравных «льготных» условий (бесплатное предоставление гарантий и возможность получения гарантии путем лоббирования своих интересов), нарушения основ конкуренции при отсутствии четкого механизма конкурсного отбора.

Кроме того, нечеткость процедуры предоставления бюджетных гарантий влечет за собой возникновение спорных случаев, когда появляется возможность оспаривания субъектом Российской Федерации действительности предоставленной гарантии.

Согласно отчетам, предоставленным в Минфин России, на 1 июля 2001 г. общий объем гарантий региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления (включающий, правда, и гарантии, выданные бюджетам других уровней) составил 45,7 млрд. рублей, что эквивалентно 8,3% общих расходов консолидированных региональных бюджетов. Объем гарантий, выданных органами местного самоуправления, составил 8 млрд. рублей, или 3,1% расходов местных бюджетов. В то же время степень верификации данных сумм невысокая из-за того, что субъектами Российской Федерации используются разные подходы к оценке объема, выданных гарантий (поручительств), а также из-за отсутствия информации по некоторым регионам вообще.

В ходе проведения в 2001 г. предварительного отбора субъектов Российской Федерации для участия в конкурсе на получение субсидий из федерального Фонда реформирования региональных финансов Министерством финансов Российской Федерации было проверено соблюдение регионами требований Бюджетного кодекса Российской Федерации в отношении предельного объема предоставления бюджетных гарантий[12]. Указанной статьей накладывается ограничение на субъект Российской Федерации, как получателя финансовой помощи из федерального бюджета, по объему предоставления бюджетных гарантий – не более 5% расходов регионального бюджета. По итогам проверки было выявлено, что по данным, представленным администрациями (правительствами) субъектов Федерации, требования Бюджетного кодекса нарушаются девятью регионами из 26 оцениваемых. В число этих регионов вошли Республики Бурятия и Мордовия, Архангельская, Брянская, Волгоградская, Камчатская, Ульяновская, Тамбовская области, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ.

При этом, важно отметить тот факт, что в ряде регионов большинство бюджетных гарантий, выданных субъектом Российской Федерации, были предоставлены в обеспечение бюджетных кредитов из федерального бюджета, а также в обеспечение получения средств международных финансовых организаций через федеральный бюджет. По данным Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, объем таких гарантий по состоянию на 1 января 2002 г. составил под получение инвестиционных налоговых кредитов – 1 437,4 млн. рублей, а по действующим проектам (займам) международных финансовых организаций – 618 907,6 млн. рублей.

Данное обстоятельство косвенно свидетельствует о значительном влиянии федерального центра на процесс принятия субъектами Российской Федерации решений о предоставлении государственных гарантий, особенно в период до 2000 г. включительно. Начиная с 2001 г. Правительство Российской Федерации изменило политику в области предоставления бюджетных кредитов из средств федерального бюджета. Статья 59 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год» устанавливает, что Правительство Российской Федерации вправе предоставлять из средств федерального бюджета бюджетные кредиты российским юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными организациями, только под банковские гарантии, поручительства (за исключением поручительств органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере 100% предоставляемых бюджетных кредитов с учетом начисленных процентов по ним. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности. Аналогичное положение включено и в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 год»[13].

О положительных сдвигах в федеральной политике свидетельствуют некоторые положения Постановления Правительства Российской Федерации от 27 июля 2002 г. № 574 «О порядке и условиях проведения в 2002 г. реструктуризации и списания задолженности юридических лиц, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по привлеченным Российской Федерацией целевым иностранным кредитам (заимствованиям) и кредитам (ссудам) в иностранной валюте, предоставленным за счет средств федерального бюджета». В частности, статья 8 указанного постановления устанавливает, что поручительства и гарантии, ранее предоставленные субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями, могут быть приняты в качестве обеспечения исполнения обязательств заемщиков по уплате реструктурируемой задолженности только при условии их переоформления и утверждения в установленном порядке законодательным (представительным) органом поручителя (гаранта). При этом особо указано, что Министерство финансов Российской Федерации при проведении реструктуризации задолженности заемщиков вправе отказаться от продления срока действия (переоформления) ранее предоставленного поручительства или гарантии и потребовать от заемщика предоставления иного обеспечения в случае, если обязательства по поручительству или гарантии, несмотря на предъявление к поручителю (гаранту) соответствующих требований, не исполнялись или если переоформление поручительства или гарантии влечет за собой нарушение норм, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации.

На сегодняшний день, в рамках повышения эффективности расходования бюджетных средств в пределах полномочий региональных органов государственной власти возможно предложение следующих мероприятий:

·              разработка на региональном и муниципальном уровнях формальных процедур предоставления гарантий с описанием конкурсного и залогового механизмов;

·              закрепление перечня сфер деятельности, для развития которых исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления могут использоваться бюджетные средства и бюджетные гарантии;

·              разработка и законодательное утверждение пакета документов, предусматривающих предоставление претендентом на получение бюджетной гарантии залога и финансово-экономической информации;

·              соблюдение требования обязательной социальной направленности проектов, претендующих на государственную (муниципальную)_поддержку. Проекты должны быть направлены на развитие экономической среды региона, носить ярко выраженный социально-значимый характер и не нести коммерческих рисков;

·              соблюдение требования платности гарантии с предоставлением встречного взноса (залога). Недопустимо использование бюджетных гарантий в качестве бесплатных кредитов, при этом оценка залога должна производиться независимыми экспертами с учетом потребностей покрытия всех расходов в случае исполнения данных бюджетных гарантий;

·              разработка набора критериев для оценки эффективности предоставления гарантий и осуществление строго контроля за целевым использованием предоставляемых средств.

Таким образом, отбор инвестиционных и иных проектов, под которые будут предоставляться бюджетные гарантии, должен происходить на основе оценки социальной значимости данных проектов. При неудовлетворительной общественной значимости и общественной полезности такие проекты не могут быть рекомендованы к реализации и претендовать на государственную (муниципальную) поддержку.

Предоставление налоговых льгот в субъектах Российской Федерации также может быть рассмотрено как пример нерациональной бюджетной политики, проводимой региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Объем льгот по налоговым платежам, предоставленным налогоплательщикам в соответствии с действующим законодательством, составляет весьма существенную сумму. Так, по состоянию на 1 января 2002 г., отношение объема предоставленных субъектами Российской Федерации налоговых льгот к совокупному объему, поступивших в бюджеты субъектов Федерации налоговых платежей составило 16,2%, в абсолютном выражении сумма недоначисленных налогов составила 83,8 млрд. рублей.

Разброс предоставляемых льгот по субъектам Российской Федерации весьма существенен: от менее чем 1% от поступивших налоговых доходов (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Коми, Белгородская, Иркутская, Липецкая, Пензенская, Сахалинская, Томская области, Коми-Пермяцкий, Ненецкий, Таймырский, Ямало-Ненецкий автономные округа) до более чем 50% (Республика Алтай, Курганская область, Агинский Бурятский и Эвенкийский автономные округа). Это лишний раз свидетельствует о том, что в результате политики, проводимой региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в отношении налогового законодательства, в стране сложились территории (целые субъекты Федерации и отдельные города), фактически ставшие «внутренними оффшорами». К числу таких территорий относятся, например, Республики Алтай, Ингушетия, а также в течение нескольких лет – закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) и др. Часто произвольное изменение законодательства приводило к необоснованным потерям налоговых поступлений в бюджеты разного уровня, причем не только для субъектов Российской Федерации, проводящих такую политику, но также и для их соседей.

Рассмотрение ситуации в разрезе отдельных налогов демонстрирует аналогичную картину. В среднем по Российской Федерации недополученный регионами из-за предоставленных льгот доход по налогу на прибыль предприятий и организаций составляет 28,6% от поступивших по налогу средств, по земельному налогу – 11,0%, по налогу с продаж – 63,8%, по налогу на имущество – 11,8%.

Сложившаяся ситуация свидетельствует, что применение налоговых льгот является малоэффективным способом стимулирования экономики в регионе. Не случайно, в списке регионов с большой долей налоговых льгот находится немало слаборазвитых регионов, испытывающих большие бюджетные проблемы. Так, в Республике Алтай, являющейся наиболее ярким «внутренним оффшором» в России, сумма недопоступившего налога в связи с предоставлением льгот превышает объем поступивших налоговых доходов почти вдвое. Напротив, большинство регионов с эффективно действующей региональной бюджетной системой предоставляет относительно небольшой объем налоговых льгот, предпочитая использовать иные методы стимулирования экономики и оказания поддержки различным категориям граждан. В число таких регионов входят и некоторые высокодотационные регионы, но демонстрирующие высокое качество управления региональными финансами. Например, в Чувашской Республике объем недопоступившего налога в связи с предоставлением льгот составляет лишь 2,1% от объема поступивших налоговых доходов.

Схожим образом обстоит ситуация и с соотношением объема недопоступившего налога в связи с предоставлением льгот и валового регионального продукта. В то время как в среднем по России это соотношение составляет 1,1%, практически во всех регионах, выигравших из-за высокого качества управления региональными финансами, право на получение субсидий из Фонда реформирования региональных финансов (см. рис. 17 и 18), этот показатель намного ниже (единственным исключением является Санкт-Петербург – 1,4%). Для сравнения, в одном из наиболее неблагополучных в этом плане регионов, Республике Алтай, это соотношение достигает 17,8%, в Агинском Бурятском автономном округе – 12,7%. Таким образом, мы имеем косвенное подтверждение того факта, что активное предоставление налоговых льгот оказывает, скорее, слабое воздействие на развитие экономики в регионах, чем является стимулом развития.

Рис. 17

Рис. 18

В среднем по России, сумма недопоступивших в региональные бюджеты из-за предоставления налоговых льгот составила 16,8% (83,8 млрд. рублей в абсолютном отношении) от объемов поступивших налоговых доходов, что составляет весьма ощутимые суммы для региональных бюджетов.

Кроме этого, предоставление налоговых льгот юридическим лицам ведет к опасности нецелевого использования высвобождающихся средств. Учитывая, что факт такого нецелевого использования достаточно сложно отследить, это также снижает эффективность бюджетной политики. В частности, в отчете Счетной палаты Российской Федерации[14] указывалось, что МНС России и Минфином России в 2001 г. контроль за соблюдением налогового и бюджетного законодательства при предоставлении налоговых льгот организациям, зарегистрированным на территории ЗАТО, в должной мере не проводится, учет дополнительных налоговых льгот, предоставленных в ЗАТО с нарушением федерального налогового законодательства, в связи с изменением с 1 октября 2000 г. МНС России показателей формы налоговой отчетности, налоговыми органами не ведется.

Кроме этого, существенная часть налоговых льгот предоставляется в индивидуальном порядке, что препятствует созданию конкурентной среды в регионе. Подобная практика предоставления налоговых льгот хозяйствующим субъектам не позволяет оценить, насколько эффективной является деятельность предприятий, работающих в режиме льготного налогообложения.

В связи со всеми вышеуказанными причинами представляется целесообразным для целого ряда субъектов Российской Федерации и отдельных муниципальных образований пересмотреть свою политику в области предоставления налоговых льгот, изыскав другие способы оказания поддержки хозяйствующим субъектам. Принятие подобных мер должно привести не только к увеличению доходов региональных и местных бюджетов, но и к увеличению прозрачности расходования бюджетных средств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Частично возможности субъективного подхода в предоставлении налоговых льгот ограничиваются с вступлением в силу законов, сопровождающих административную реформу.

3. Рекомендации и предложения органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по сокращению неэффективных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований

Проведенный анализ расходования средств из консолидированных региональных бюджетов в 2000-2003 гг. демонстрирует возможности сокращения объемов отдельных статей бюджетных расходов конкретных субъектов Российской Федерации без значимого «ущерба» для самого региона, предприятий, расположенных на его территории и его жителей. При этом следует иметь в виду, что в России как в стране с переходной экономикой, с одной стороны, и относительно «молодой» федерации, с другой, не окончательно закрепился весь перечень полномочий, приходящийся на субнациональный уровень. В этой связи оптимизация расходов консолидированных региональных бюджетов должна проходить в рамках общих усилий государства, направленных на становление подлинной федерации и страны с рыночной экономикой.

Общей рекомендацией в данной связи является, прежде всего, выполнение положений, заложенных в одобренной федеральным правительством Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. С целью содействия экономическому росту, повышения качества жизни граждан необходимо провести комплекс мероприятий, направленных на улучшение состояния региональных и местных бюджетов.

Сложившееся отношение налоговых доходов федерального и консолидированных региональных бюджетов (приблизительно 60 к 40) можно считать оптимальным. Отмена нефинансируемых федеральных мандатов, включающих значительное число социально значимых федеральных законов, имеет свои ограничения, в том числе и политические. Поэтому их необходимо постепенно преобразовывать в финансируемые мандаты, обеспечивая субвенциями из федерального бюджета, а значит, увеличивая объемы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации. В связи с этим следует более внимательно подходить к вопросам расходования бюджетных средств на региональном и местном уровнях.

Опережающий по отношению к росту доходов рост расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации свидетельствует о перегруженности этих бюджетов расходными обязательствами. Кроме того, отнюдь не все расходы осуществляются эффективно и рационально. Потенциал возможного «безболезненного» сокращения расходов региональных бюджетов достаточно велик и оценивается экспертами примерно в 10-12%, о чем было указано в опубликованном в 2002 г. докладе Экспертного института «Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива»[15]. Таким образом, существуют возможности проведения оптимизации расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Федеральное законодательство должно четко устанавливать единые минимальные требования к региональным и местным бюджетам, избегая чрезмерной регламентации управления региональными и местными бюджетами, подрывающей самостоятельность и ответственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В частности, например, следует предоставить региональным органам государственной власти и органам местного самоуправления право выбора между кассовым обслуживанием исполнения бюджета органами федерального казначейства на основе соглашений и созданием собственных казначейств, отвечающих единым стандартам. В дополнение к минимальным требованиям федеральное правительство должно разработать дополнительные, более высокие, стандарты качества управления региональными и местными финансами.

Возможность введения для отдельных субъектов Российской Федерации, в значительной степени зависящих от финансовой помощи из федерального бюджета, особого статуса высокодотационных регионов, предусматривающего более жесткий контроль за формированием и исполнением региональных бюджетов, уже предусмотрено в ряде правительственных решений, в том числе в Программе развития бюджетного федерализма. Предусматривается также, что субъекты Российской Федерации, испытывающие временные финансовые трудности, будут иметь возможность воспользоваться статусом «региона, находящегося в финансовом кризисе» для реализации при возможной поддержке федерального бюджета программ санации региональных финансов.

Таким образом, в целом, представляется целесообразным наряду с повышением самостоятельности существенно повысить ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за неэффективное управление своими бюджетами.

С некоторой долей условности к нерациональным расходам региональных бюджетов можно отнести значительную часть сумм средств, идущих в качестве субсидий в промышленность и сельское хозяйство, расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, а также расходы по статье «Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам». Общая сумма таких расходов консолидированных региональных бюджетов в 2000 г. составила 285,3 млрд. руб., или 4,0% валового внутреннего продукта, в 2001 г. – 314,5 млрд. руб., или 3,4%, а в первом полугодии 2002 г. – 332,3 млрд. руб. или 2,4%, соответственно (табл. 9).

Таблица 9

Объем резервов расходов консолидированных бюджетов

субъектов Российской Федерации в 2000-2002 гг.

Кроме того, значительные объемы «резервов» региональных бюджетов скрываются в суммах предоставляемых региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления налоговых льгот, гарантий и поручительств хозяйствующим субъектам. Единовременное сокращение объема таких льгот, гарантий и поручительств невозможно, в том числе из-за необходимости выполнения субъектами Российской Федерации ряда условий, выдвигаемых федеральным законодательством. Однако представляется целесообразным сократить практику необоснованного предоставления индивидуальных налоговых льгот. Следует упорядочить систему возникновения на территории России регионов с особым налоговым режимом («внутренних оффшоров»). При выдаче органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления гарантий и поручительств необходимо учитывать соблюдение следующих условий:

·              бюджетные средства предназначены для обеспечения задач и функций государства, в том числе для обеспечения населения необходимыми услугами и социальными гарантиями. Бюджетными средствами запрещено рисковать, и поэтому недопустимо их использование, исходя из коммерческих соображений, бюджетные средства необходимо расходовать только в соответствии с общественными нуждами, а не с коммерческими интересами;

·              бюджетные средства не должны препятствовать развитию конкуренции путем создания предпосылок для возникновения рыночных диспропорций (предоставление «бесплатных кредитов» отстающим предприятиям), а потому должны осуществляться только на конкурсной основе на условиях платности.

Реализация данных мер позволит оздоровить состояние региональных и местных бюджетов, а также всей бюджетной системы страны. Переориентация нерациональных расходов региональных и местных бюджетов должна быть нацелена, прежде всего, на финансирование таких социально значимых отраслей как образование, наука, здравоохранение. Одной из открывающихся возможностей может стать увеличение оплаты труда, пенсий и других выплат населению.

Как уже подчеркнуто выше, нежелательным является изменение вследствие оптимизации расходования средств на региональном и местном уровнях пропорций в пользу федерального бюджета. В то же время в целях дальнейшего обеспечения конституционного принципа равного доступа граждан страны к бюджетным услугам независимо от места проживания следует внести изменения, прежде всего, в налоговое законодательство. В частности, предлагается более четко определить условия оплаты налогов по месту расположения производств, а не по месту регистрации предприятий.

Однако такие шаги должны быть просчитаны с учетом анализа расходов собственно федерального бюджета, сложившейся территориальной структуры налоговой базы, а также возможности повышения эффективности бюджетных расходов в образовании, здравоохранении и других социальной сферы. Реализация высказанных предложений невозможна также без снижения значимости административных барьеров, ликвидации добровольно-принудительных сборов, практикуемых на региональном и местном уровнях, сокращения масштабов коррупции[16].

ВЫВОДЫ и предложения к концепции государственного финансового контроля в системе управления муниципальных образований

Бюджетный кодекс Российской Федерации, определивший одним из принципов бюджетной политики эффективность и экономность использования бюджетных средств, гласит, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств» [17].

С другой стороны, федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» ставит перед Счетной палатой Российской Федерации задачу по определению эффективности и целесообразности расходования государственных средств[18].

Таки образом, в соответствии с федеральным законодательством, необходимость проведения аудита эффективности как нового вида контрольной деятельности связана с тем, что он, в сравнении с традиционным финансовым контролем, включает новые направления и значительно расширяет предмет и цели аудиторских проверок, а также выявляет реальный результат или эффект внедрения программ, исполнения законодательного (нормативного) решения и т.д.

В этой связи особую важность при создании концепции государственного финансового контроля вообще и в системе управления муниципальных образований, в частности, приобретает разработка критериев оценки и показателей аудита эффективности расходования бюджетных средств.

Экономическая эффективность проводимых мероприятий по повышению качества управления бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должна оцениваться суммой условного экономического эффекта, достигаемого от реализации таких мероприятий, объединенных, например, в программу оздоровления (реформирования), в целом и по отдельным направлениям программы.

Степень оздоровления региональных и муниципальных финансов и совершенствование управления бюджетными расходами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствии с принимаемыми нормативными правовыми документами (например, программами оздоровления) должна определяться системой критериев и показателей оценки расходования бюджетных средств, в числе которых могут быть названы:

-       законодательное закрепление перечня сфер деятельности, для развития которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации и / или органы местного самоуправления могут использовать бюджетные средства;

-       включение в соответствующие бюджеты перечня приоритетных направлений бюджетных расходов, который определяется бюджетными кодексами субъектов Российской Федерации (или аналогичными законодательными документами) и публикуется в средствах массовой информации;

-       достижение равномерного исполнения всех расходных статей соответствующего бюджета (допустимое отклонение не должно превышать 10 процентов);

-       наличие законодательно утвержденной методики оценки эффективности производимых расходов;

-       развитие системы адресной социальной помощи;

-       комплекс мер по своевременной выплате заработной платы работникам бюджетной сферы;

-       оценка значимости инвестиционных проектов;

-       совершенствование механизма бюджетных гарантий;

-       построение системы межбюджетных отношений и подотчетности между уровнем субъекта Российской Федерации и уровнем местного самоуправления;

-       создание информационной инфраструктуры, программно-технической и методологической базы информатизации финансовых органов и обеспечение информационной безопасности системы управления региональными и муниципальными финансами.

Во многом повышение качества управления государственными и муниципальными финансами определяется степенью внедрения казначейской системы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что было отмечено и в Бюджетном послании Президента Российской Федерации.

Таким образом, для снижения неэффективных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимо ускорить процедуры перевода данных бюджетов на казначейское исполнение.

Такой перевод может быть осуществлен как на обслуживание данных бюджетов в органах федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации , так и путем создания собственных казначейских органов на региональном и муниципальном уровнях.

Кроме того, для обеспечения своевременной и полной оценки эффективности расходов региональных и местных бюджетов, недопущения расширения практики нецелевого использования бюджетных средств, а также повышения ответственности государственных и муниципальных служащих необходимо внедрение системы мониторинга региональных и муниципальных финансов. Такой мониторинг позволит повысить эффективность текущего контроля за расходованием бюджетных средств.

Реализация всех этих мер невозможна без создания и укрепления позиций контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, а также обеспечения разработки и документального закрепления процедур финансового контроля в сфере расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

[1] В данном исследовании понятия «регион», «региональный» относятся к уровню субъекта Российской Федерации.

[2] Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584.

[3] Лавров А.М. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года и вопросы управления региональными финансами // Межбюджетные отношения и проблемы местных бюджетов в регионах Дальнего Востока России: Материалы научно-практического семинара. Хабаровск: Частная коллекция, 2002.

[4] Оптимизация расходов региональных бюджетов / Под ред. А.М.Лаврова и В.В.Климанова. М.: УРСС, 2002.

[5] Ст. 58.

[6] Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ.

[7] Федеральный закон от 25 ноября 1995 г. № 181-ФЗ.

[8] Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. №  176-ФЗ.

[9] Курляндская Г., Николаенко Е., Голованова Н. Местное самоуправление в Российской Федерации // Разработка новых правил игры в старых условиях / Под ред. И.Мутяну и В.Попа. Будапешт, Венгрия, 2001.

[10] Швецов А.Н. Системные преобразования местных бюджетов // Вопросы экономики. 2001. № 8.

[11] Ст. 117 п. 3.

[12] Ст. 134 п. 2.

[13] Ст. 76.

[14] Отчет Счетной палаты Российской Федерации «О результатах тематической проверки обоснованности предоставления отсрочек, рассрочек, налоговых льгот, налоговых кредитов, инвестиционных налоговых кредитов, средств из федерального бюджета, предоставляемых на возвратной основе, своевременности и полноты их погашения (возврата) в Минфине России и МНС России за 2000 и 2001 годы»

[15] Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива / под ред. Е.Г.Ясина. М.: Экспертный институт, 2002.

[16] Лавров А.М. и др. Возможные направления оптимизации бюджетных расходов субъектов федерации // Федерализм. 2003. № 11.

[17] Ст. 34.

[18] Ст. 2.