За негативное воздействие на окружающую среду в бюджеты субъектов Российской Федерации — городов федерального значе­ния Москвы и Санкт-Петербурга подлежит зачислению плата в раз­мере 80%.

Расходы бюджета представляют собой экономические отношения, которые возникают между государством, с одной стороны, и предприятиями, организациями и гражданами – с другой, в процессе распределения и использования по различным направлениям средств бюджетного фонда. Объем расходов бюджета ограничен рамками поступающих доходов, которые зависят от количественных показателей развития экономики. Через бюджетные расходы оказывается обратное воздействие на экономические возможности производства на базе содействия росту его эффективности и ускорению научно-технического процесса, что влияет на объемы доходов централизованного фонда денежных средств.

Согласно ст. 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации, формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

Исключительно из бюджетов регионов финансируются расходы на:

- обеспечение деятельности органов государственной власти и управления соответствующих субъектов;

- проведение выборов и референдумов;

- деятельность средств массовой информации;

- формирование государственной собственности, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в собственности региона, включая социальную сферу;

- поддержание и развитие дорожной сети регионального значения;

- реализацию региональных целевых экономических и социальных программ;

 - обслуживание и погашение государственного долга субъекта РФ;

- оказание финансовой помощи местным бюджетам, в том числе для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень.

При этом Бюджетным кодексом РФ установлено, что если органы  власти субъекта Федерации, приняли решение, в результате которого произошло увеличение бюджетных расходов и сокращение доходов местных бюджетов, эти изменения должны быть компенси­рованы из бюджета субъекта Федерации. Имеется целый ряд и дру­гих направлений расходов, например, на осуществление международ­ных и внешнеэкономических связей регионов и других функций, связанных с выполнением субъектами Федерации своих полномо­чий.

Кроме того, региональные власти должны совместно с федераль­ными и муниципальными органами управления за счет соответст­вующих бюджетов финансировать расходы на:

- государственную поддержку отраслей промышленности (кроме атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сель­ского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорож­ного хозяйства, метрополитенов, развитие рыночной инфраструктуры;

- научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-исследовательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;

- обеспечение правоохранительной деятельности;

- социальную защиту населения, обеспечение противопожарной безопасности, охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, деятельности средств массовой информации;

- развития федеративных и национальных отношений.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации [1], федеральным законодательством, договорами и соглашениями о разграничении предметов ведения и полномочий предусматривается совместное финансирование и ряда других направлений бюджетных расходов экономического, социального, экологического и иного характера. В табл. 1.1. указана общая схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации к 2005 г.

Таблица 1.1. Общая схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации к 2005 г.

Примечание: Ф — федеральный уровень; Р — региональный уровень; М — му­ниципальный уровень.

Как видно из табл. 1.1. в сфере оказания бюджетных услуг на­селению осуществляется как смешанное нормативное регулирование, так и смешанное финансирование расходов.

В случае превышения расходов над доходами в пределах одного бюджетного года говорят о дефиците бюджета. Источниками его покрытия на уровне субъекта Федерации являются: государственные (региональные) займы, осуществляемые путем выпуска ценных бу­маг; ссуды, полученные от бюджетов других уровней; банковские кредиты. Это так называемые внутренние источники финансирова­ния бюджетного дефицита. Существуют и внешние истопники, кото­рые реализуются путем обращения на внешние рынки капиталов путем эмиссии займов, получения банковских кредитов и пр., воз­можность их использования также определена законами Российской Федерации. Для улучшения условий внешних заимствований многие регионы России добились присвоения себе международных кредит­ных рейтингов, что дает возможность активного обращения на меж­дународные рынки капиталов.

При долговременном финансировании как внутренних, так и внешних источников покрытия бюджетного дефицита возникает государственный долг субъекта Федерации. Это может быть долг пе­ред физическими и юридическими лицами, иностранными государ­ствами, банками и международными финансовыми организациями и т. д. Долговые обязательства погашаются в сроки, указанные в ка­ждом конкретном случае заимствования, но в пределах 30 лет, что установлено ст. 98 Бюджетного кодекса РФ.

Для упорядочения долговых обязательств по покрытию бюджет­ных дефицитов Бюджетный кодекс РФ обязывает органы власти и управления всех уровней составлять программу внутренних заим­ствований на очередной бюджетный (финансовый) год по их формам и видам, а также по общей величине, объемам и источникам ранее возникших обязательств. В этой связи в программу в обяза­тельном порядке включаются соглашения о займах, кредитах и пр., заключенных в предыдущие годы, если они не утратили свою силу в установленном законом порядке. Указанная программа одновре­менно с проектом бюджета на очередной финансовый год исполни­тельным органом субъекта Федерации представляется законодатель­ному органу для утверждения.

Для финансирования текущих расходов, а также обслуживания и погашения уже имеющейся задолженности законом субъекта Федерации о бюджете (как, собственно, на федеральном или муни­ципальном уровне) может предусматриваться эмиссия ценных бумаг. Но при этом обязательно должны быть соблюдены следующие уста­новленные законом ограничения: предельный абсолютный общий размер долга; предельный объем годового заимствования средств, направляемых на финансирование дефицита бюджета, который для субъекта Федерации не должен превышать 30% объема доходов бюджета региона на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и привлеченных в текущем фи­нансовом году иных заемных средств. Одновременно расходы на об­служивание долга субъекта Федерации не должны превышать 15% объема расходной части его годового бюджета. Если эти условия нарушаются и при этом субъект Федерации не в состоянии обеспе­чить погашение своих долговых обязательств, то вышестоящий орган власти может назначить ревизию соответствующего регионального бюджета, или передать его исполнение под контроль Министерства финансов РФ, или принять другие необходимые меры.

ГЛАВА 2. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АНАЛИЗА ФИНАНСОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ РЕГИОНА

2.1.  Понятие финансовой устойчивости регионального бюджета

В ходе бюджетного года по окончании его годового цикла центральные и территориальные финансовые органы постоянно проводят аналитическую работу по результатам составления и исполнения бюджета.

Целью бюджетного анализа являются:

- оценка конечных результатов составления и исполнений бюджета;

- обоснование финансово-бюджетной политики правительства и администраций территорий, а также обоснование параметров показателей при формировании бюджетов;

- выявление факторов и причин, оказавших влияние на невыполнение плановых показателей бюджета;

- обоснование принятия и проверка выполнения постановлений и решений органов власти в сфере управления;

- выявление резервов при составлении и исполнении бюджета;

- обеспечение полного, своевременного и стабильного выполнения плана мобилизации в бюджет доходов;

- обеспечение полного и своевременного выполнения плана финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете;

- выявление недостатков в деятельности получателей бюджетных средств, приводящих к нерациональному, нецелевому и неэффективному использованию бюджетных ассигнований; 

- определение экономической и социальной эффективности бюджетных расходов;

- выявление недостатков в работе финансовых органов, в ходе составления и исполнения бюджета и подготовка предложений по их устранению;

- совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений.

Эти задачи — общие для всех бюджетов.

По мнению Г.Б. Поляка [13] анализ же территориальных бюджетов позволяет определить:

- уровень финансовой самодостаточности территории, состояние базы ее собственных доходов;

- уровень устойчивости территориального бюджета;

- факторы, воздействующие на финансовое положение территории, и степень влияния этих факторов на территориальный бюджет;

- приемлемость и справедливость с точки зрения населения проводимой местной администрацией бюджетной политики.

В   современной   практике   работы   финансовых   органов применяются главным образом анализы исполнения бюджет­ных показателей, а вопросы, связанные с анализом состояния бюджетов, их устойчивости, еще недостаточно разработаны. В тоже время в условиях кризисного состояния экономики и стране и в регионах, повышения роли территориальных органов власти и территориальных бюджетов в решении экономических и социальных задач проблемы устойчивости территориальных бюджетов, а, следовательно, и анализ этих проблем очень актуальны.

Для анализа бюджета используются следующие методы:

1. Метод сравнения, когда бюджетные показатели отчетного периода сравниваются либо с плановыми, либо с показателями за предыдущий период (базисными). При сравнении показателей за предыдущий период необходимо до­биться их сопоставимости, т.е. показатели следует пересчитать с учетом однородности составных элементов, инфляционных процессов в экономике, методов оценки и др.

2. Метод группировки, т.е. показатели, группируются и сводятся в таблицы. Это позволяет проводить аналитические расчеты, выявлять тенденции развития отдельных явлений и их взаимосвязи, факторы, влияющие на изменение показателей.

3. Метод цепных подстановок, или элиминирования, заключается в замене отдельного отчетного показателя базисным (все остальные показатели остаются неизменными). Метод позволяет определить влияние отдельных факторов па совокупный бюджетный показатель.

 В качестве инструментария для бюджетного анализа могут использоваться бюджетные коэффициенты — относительные показа­тели финансового состояния территории, которые выражают  отношения  одних абсолютных  бюджетных  показателей  к другим. Они могут использоваться для сравнения показателей состояния бюджета конкретной территории с аналогичными показателями бюджетов других территорий, для выявления динамики развития показателей и тенденций изменения состояния бюджетов территорий.

Анализ бюджета должен  вестись раздельно по доходам  и расходам.

Для бюджетного анализа могут использоваться:

1)     горизонтальный анализ, позволяющий сравнивать текущие показатели бюджета с показателями за прошлый период, а также плановые показатели — с фактическими;

2)     вертикальный анализ, в результате которого определяется структура бюджета, доля отдельных бюджетных показателей  в итоговом показателе и их влияние на общие результаты;                                              

3)  трендовый анализ, проводимый в целях выявления тенденций изменения динамики бюджетных показателей. В ходе этого анализа сравниваются плановые или отчетные показатели за ряд лет. На основе ретроспективного анализа, возможно, прогнозировать бюджетных показателей на будущее;      

4) факторный анализ, суть которого заключается в выявлении   влияния  отдельных факторов  на  бюджетные  показатели (например, влияние на величину показателей расходов на социально-культурные  мероприятия  таких  факторов,   как  численность контингента бюджетных учреждений, период функциони­рования этих учреждений, уровня цен, индексов инфляции т.д.);

В ходе аналитической работы могут использоваться абсолютные показатели доходной и расходной частей  бюджета, относительные показатели — бюджетные коэффициенты (бюджетной автономии, обеспеченности собственными доходами и др.); вы­являться тенденции развития бюджетных показателей, количественные и качественные стороны влияния отдельных факторов на процесс формирования и исполнения бюджета.

Бюджетный анализ может проводиться как по результатам составления, так и исполнения бюджета.

Анализ составления бюджета включает следующие направления исследований: 

1)  анализ финансового состояния  отраслей  сферы  материального производства;

2)    анализ ожидаемого исполнения бюджета текущего года;

3)    анализ показателей сводного финансового баланса;

4)    анализ доходной части проекта бюджета по источникам доходов;

5)    анализ расходной части проекта бюджета по направлениям использования бюджетных средств.

Анализ исполнения бюджета включает:

1) анализ выполнения показателей поступления доходов по отдельным источникам и отраслям хозяйства;                           

2)     анализ исполнения плана расходов по направлениям финансирования   и  отраслям производственной   и   непроизводственной сферы;

3)     анализ исполнения долговых бюджетных обязательств;

4)  анализ кассового исполнения бюджета.   

Проведение  комплексного анализа бюджета  позволяет получить необходимую информацию представительным и исполнительным органам власти для принятия решений при формировании и осуществлении финансовой политики, выявления резервов в мобилизации средств в бюджет, повышения эффективности их использования, усиления контроля за их освоением.

В зависимости от масштабов охвата изучаемой категории встречаются различные трактовки и уровни рассмотрения устойчивости бюджета.

Первый подход изложен Т. В. Дрониной [20], в котором "устойчивость представляет собой способность бюджета региона обеспечить достижение конечных целей бюджетного процесса в условиях сложной и малопредсказуемой внешней среды".

Определение финансово-экономической устойчивости бюджета субъекта Федерации как движения бюджетных потоков, их структуры и динамики, которое обеспечивает региональным органам власти возможность полного, своевременного и независимо от других уровней бюджетной системы выполнения своих обязательств, способствует сбалансированному развитию экономики и социальной сферы.

Как экономическая категория бюджет представляет собой денежный фонд, который аккумулирует финансовые потоки (доходы и поступления) и направляет накопленные финансовые ресурсы другим субъектам бюджетных взаимоотношений. Кругооборот бюджетных ресурсов характеризуется: открытостью во внешнюю среду и отсутствием источника воспроизводства финансовых ресурсов внутри самого бюджета.

Основой формирования бюджетных ресурсов является региональный процесс производства товаров и услуг, а главным их источником – созданный в регионе валовой региональный продукт. Доходная база регионального бюджета является прямым следствием мобилизации имеющегося в регионе финансового потенциала (т.е. размера средств, которые объективно могут быть использованы в создании валового регионального продукта и обеспечения населения всеми социально-экономическими благами). Другим источником поступления финансовых ресурсов на территорию являются средства федерального бюджета и внебюджетных фондов.

Объем и структура расходов, связанных с обеспечением обязательств в рамках текущего бюджетного финансирования, является од­ним из основополагающих факторов, определяющих устойчивость ре­гионального бюджета.

Второй подход, предложенный Н.А. Колесниковой [21], определяет понятие финансовой устойчивости бюджета региона как сокращение их бюджетного дефицита и приведение в соответствие финансовых воз­можностей регионов с задачами регионального развития.

Приоритетным направлением для экономики региона считается та­кой финансовый аспект территориального развития, как оценка возмож­ностей расширения налоговой базы и увеличения доходов региональ­ных бюджетов. Это осуществляется в порядке уточнения масштабов и прозрачности источников налогообложения, отладки фискальных ме­ханизмов в значительно меньших пропорциях за счет создания благо­приятной среды для мобилизации местных производственных ресур­сов, ускорения оборота отечественных продуктов на региональных товарных рынках, стабилизации воспроизводственных процессов на предприятиях региона.

Общие принципы взаимоотношений регионов с федеральными финан­совыми институтами в области финансово-налоговой политики строятся исходя из постепенного повышения доли бюджетов субъектов Российс­кой Федерации в общих бюджетных ресурсах и сокращения до миниму­ма встречного движения налогов, а также принципа стабилизации меха­низма распределения федеральных, республиканских и местных налогов. Централизованные средства (субвенции) из федераль­ного бюджета должны выделяться регионам лишь на достижение таких целей, которые невозможно финансировать из других источников, а так­же на реализацию государственных региональных программ. Основны­ми источниками финансирования региональных социальных программ являются бюджеты субъектов Российской Федерации.

При современном состоянии экономики за государственным регулированием территориального развития продолжает сохраняться достаточно значительная роль, поскольку через федеральный бюджет идет перераспределение финансовых средств всей бюджетной системы. Нынешняя практика бюджетных трансфертов направлена преимущественно на покрытие текущих социальных нужд регионов и выравнивание бюджетной обеспеченности на душу населения.

Принцип определения размеров помощи конкретному региону из федерального фонда финансовой поддержки регионов учитывает фактически сложившуюся разницу в обеспечении бюджетными доходами (расходами) и даже уровень личных доходов на душу населения по регионам, но он корректируется практически ежегодно. Таким образом, регулируется политика перераспределения общенациональных бюджетных средств, то есть происходит распределение финансовой помощи (трансфертов) в рамках достижимого выравнивания уровня бюджетной обеспеченности.

Осипов А.К. [28] предлагает рассматривать устойчивость бюджета региона как способность под действием изменяющихся условий внешней среды координировать бюджетные потоки и их структуру таким образом, чтобы в полном объеме обеспечить исполнение бюджета региона, независимо от других уровней бюджетной системы.

При формировании бюджета региона необходимо в первую очередь определить расходную часть бюджета, в том числе размер минималь­ных расходов бюджета, который необходим для выполнения своих обя­зательств по основным направлениям бюджетных расходов, а также не­обходимо учитывать капитальные расходы бюджета или, другими словами, средства для формирование бюджета развития, которые в бу­дущем послужат базой для увеличения собственных (налоговых и нена­логовых) доходов бюджета региона. Важная роль в организации рацио­нальной системы расходования бюджетных средств отводится, прежде всего, принципам бюджетного финансирования. К ним относятся: полу­чение максимального эффекта от использования бюджетных средств, что подразумевает нормирование соответствующих расходов; целевой характер использования бюджетных ресурсов; предоставление бюджет­ных средств в меру выполнения производственных и других показателей деятельности и с учетом использования ранее отпущенных средств. Толь­ко после определения расходной части необходимо рассматривать дохо­ды бюджета. Такая последовательность формирования бюджета регио­на, позволит достичь состояния сбалансированности, что означает равенство расходной и доходной частей бюджета.

К числу важнейших параметров внешней среды, влияющих на устойчивость бюджета, можно отнести:

- факторы, определяющие финансовый потенциал региона (отраслевая структура экономики региона и ее конкурентоспособность на внутреннем и внешнем рынках, финансово-экономическое положение предприятий и состояние их долевой активности, инвестиционная активность предприятий и технический уровень производственного аппарата, уровень развития рыночной инфраструктуры и т.д.);

- факторы, определяющие налоговый потенциал региона;

- социально-демографическую среду, определяемую параметрами уровня и качества жизни населения, состоянием рынка труда, динамикой доходов;

- условия и факторы, обеспечивающие стабильность бюджетной системы в целом.

К числу фундаментальных условий, обеспечивающих устойчивость и надежность бюджетных систем государств со сложным территориальным устройством, и достижение компромисса многочисленных и противоречивых интересов страны в целом и составляющих ее регионов, относятся:

- законодательно оформленное разграничение расходных полномочий и функций между звеньями бюджетной системы;

- закрепление доходных источников за бюджетными уровнями и предоставление соответствующих прав в области налогообложения, обеспечивающее осуществление расходных функций;

- наличие эффективной системы трансфертов, направленной на выравнивание вертикальной и (или) горизонтальной несбалансированности.

Устойчивость бюджета в рамках текущего финансового года предполагает стабильность и предсказуемость его параметров – доходов и расходов, что эквивалентно понятию сбалансированности. Критериями текущей устойчивости являются:

- обеспечение полностью и в срок текущих платежей в региональный бюджет;

- своевременное покрытие текущих обязательств и недопущение накопления задолженности перед бюджетной сферой;

- обеспечение нормальной ликвидности бюджета.

2.2. Методики определения финансового положения субъекта Российской Федерации

Рассмотрим методику комплексной оценки финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации предлагаемую Министерством финансов РФ и утвержденную Приказом Минфина РФ от 2 августа 2004г № 223 «О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (с изменениями от 18 августа 2005 г.) [5].

Методика оценки финансового положения и качества управления финансами

В основе методики лежит система индикаторов, отражающих отдельные факторы финансового положения или качества управления финансами.

В качестве исходных данных для проведения оценки используются официальные статистические данные, финансовая отчетность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, информация и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Если для определения значения какого-либо индикатора финансового положения и качества управления финансами субъекта Российской Федерации предоставленных исходных данных недостаточно, то по данному индикатору оцениваемый субъект Российской Федерации получает наихудшую оценку.

Оценка финансового положения и оценка качества управления финансами субъекта Российской Федерации измеряются в баллах. Максимально возможная (наилучшая) величина финансового положения и качества управления финансами составляет 50 баллов.

Для каждого индикатора установлены одно или два критических значения. В случае если значение индикатора (V) находится за пределами критического значения максимального риска неплатежеспособности (наихудшего качества управления финансами), то значение оценки индикатора (М) равно 0. Соответственно, если значение индикатора находится за пределами критического значения минимального риска неплатежеспособности (оптимального качества управления финансами), то значение оценки равно 1.

Если значение индикатора лежит в интервале между двумя критическими значениями, то по данному индикатору присваивается оценка в пределах от 0 до 1.

 Оценка по индикатору рассчитывается по формуле:

M_i = (V_i – V_min) / (V_max – V_min),                               (2.1)

где M_i – оценка по индикатору i;

V_i – фактическое значение индикатора i;

V_min – критическое значение индикатора i, соответствующее высокому риску неплатежеспособности (низкому качеству управления финансами);

V_max – критическое значение индикатора i, соответствующее низкому риску неплатежеспособности (высокому качеству управления финансами).

В случае если индикатор имеет только одно критическое значение, оценке по данному индикатору присваивается либо наивысшее значение равное 1 (если фактическое значение индикатора находится в области минимального риска неплатежеспособности, максимального качества управления финансами), либо наихудшее значение равное 0 (если фактическое значение индикатора находится в области максимального риска неплатежеспособности, наихудшего качества управления финансами).

Для индикаторов установлены различные веса относительной значимости. Различия в величинах весов обусловлены разной степенью влияния отражаемых индикаторами факторов на общий уровень финансового положения и качество управления финансами.

Итоговая оценка финансового положения (качества управления финансами) определяется суммой произведений оценок по всем индикаторам на соответствующие им веса относительной значимости индикаторов (W) по следующей формуле:

P = Σ (M_i*W_i),                                              (2.2)

где P – комплексная оценка финансового положения (качества управления финансами) субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

M_i – оценка по индикатору i;

W_i – удельный вес i-го индикатора.

Индикаторы оценки финансового положения  и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации отражают ключевые факторы платежеспособности, определяющие текущее финансовое состояние и потенциальные финансовые возможности, устойчивость по отношению к воздействию негативных внешних факторов, уровень методологического и нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса, результаты внедрения передовых практик управления финансами, доступность и объективность информации о финансово-экономическом состоянии территории.

Индикаторы сгруппированы по направлениям, отражающим отдельные элементы финансового положения и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации. Ниже в табл. 2.1. представлен сводный перечень индикаторов оценки финансового положения и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации.

Таблица 2.1. Перечень индикаторов и веса индикаторов оценки финансового положения и качества управления бюджетами субъектов

Критические значения каждого индикатора и формулы расчета значений индикаторов приведены в табл. 2.2. – 2.3.

Таблица 2.2. Значения и формулы расчета количественных индикаторов оценки финансового положения и качества управления бюджетами субъектов

Характеристика индикаторов:

Р1 – отражает уровень жизни населения, определяющий различия в потребности расходов бюджета на социальную политику. При необходимости органы власти субъектов РФ с высоким уровнем жизни населения могут устанавливать более высокие ставки налогов, сборов и платежей за оказание бюджетных услуг. В субъектах РФ, где население имеет относительно низкие доходы, эта возможность существенно меньше. В таких субъектах население испытывает большую потребность в социальных расходах, что также оказывает дополнительное давление на бюджет;

Р2 – отражает перспективы роста местной экономики в краткосрочном периоде. Рост реальных денежных доходов населения свидетельствует о позитивной динамике в местной экономике и является дополнительным фактором ее роста в связи с последующим ростом потребительских расходов и (или) сбережений. Падение реальных денежных доходов приводит к сужению потребительского спроса, что, в свою очередь, обуславливает снижение налоговых доходов и ухудшение сбалансированности бюджета;

Р3 – промышленность, являющаяся ключевой отраслью экономики для большинства субъектов РФ, определяет тенденцию развития региональной экономики в целом. Высокий рост промышленного производства по итогам отчетных трех лет свидетельствует о позитивной   тенденции роста региональной экономики в целом в среднесрочном периоде. Сопутствующее экономическому росту расширение налоговой базы позволяет увеличивать доходы бюджета без повышения налоговой нагрузки на экономику;

Р4 – значительная доля первоочередных расходов свидетельствует о недостаточной финансовой гибкости. В случае сокращения доходов бюджета, субъект РФ столкнется с дилеммой - снижать общий объем расходов на оплату труда, социальные выплаты или реструктурировать свои долговые обязательства;

Р5 – отслеживает долю расходов, которые в случае необходимости могут быть сокращены, причем наименее болезненно по отношению к объему и качеству бюджетных услуг, предоставляемых субъектом РФ. Большая доля капитальных расходов свидетельствует о финансовой гибкости субъекта РФ и отражает возможность значительного   сокращения    расходов в   случае возникновения такой потребности;

Р6 – характеризует зависимость доходов субъекта РФ от перечислений из бюджетов других уровней. Чем выше значение индикатора, тем выше риск, связанный с возможным падением доходов, в результате уменьшения финансовой помощи, что может негативно  сказаться на сбалансированности бюджета и способности обслуживать долговые  обязательства;

Р7 – возникновение   кредиторской   задолженности   свидетельствует   о низком качестве управления финансами в бюджетных учреждениях субъекта РФ или о неадекватном финансировании субъектом РФ собственных бюджетных учреждений.   Распределение  финансовых  ресурсов  субъекта РФ в ходе бюджетного процесса призвано обеспечить максимальную эффективность расходов бюджета для местного населения. Достигаемая в ходе бюджетного процесса эффективность распределения  расходов искажается при просроченной кредиторской задолженности      из-за несоответствия фактического объема расходов объему расходов, утвержденному Законом о бюджете;

Р8 – позволяет оценить уровень выполнения бюджетных обязательств субъекта РФ по оплате труда4

Р9 – позволяет оценить уровень выполнения бюджетных обязательств субъекта РФ по начислениям на оплату труда;

Р10 – позволяет  оценить  уровень   выполнения   бюджетных обязательств субъекта РФ по оплате коммунальных услуг4

Р11 – для расчета значения данного индикатора учитывается сумма долговых обязательств, включающая долг без учета процентных платежей. Чем выше уровень долговой нагрузки, тем выше риск невыполнения   долговых обязательств;

Р12 – отражает структуру государственного долга субъекта по срочности долга. Большая доля краткосрочных обязательств свидетельствует о высокой зависимости субъекта РФ от рефинансирования долга, что в совокупности со значительной долговой нагрузкой угрожает стабильности финансов субъекта РФ. В случае неспособности рефинансировать долг с помощью новых заимствований ситуация с ликвидностью такого субъекта резко ухудшается в связи с необходимостью погашения всех краткосрочных обязательств за счет внутреннего финансирования в полном объеме. В случае нехватки внутренних резервов может быть объявлен дефолт. При одинаковых объемах долга и доходов бюджета риск становится значительно выше, если основной объем долга должен быть погашен в пределах ближайшею года;

Р13 – корректирует оценку долговой нагрузки с учетом величины дополнительного валютного риска. Валютный риск связан с возможным увеличением долговой нагрузки, обуславливаемым колебанием курса рубля относительно валюты внешних обязательств. В случае значительного изменения курса рубля долговая нагрузка по внешним обязательствам увеличивается пропорционально падению курса рубля;

Р14 – гарантии являются менее рискованным видом долговых обязательств в связи с тем, что выплаты по гарантиям  могут не наступить, если заемщик, получивший гарантию, самостоятельно исполнит свои обязательства перед кредитором. Поэтому обязательства по гарантиям оцениваются как отдельный фактор платежеспособности. Чем выше объем выданных гарантий по отношению к доходам бюджета, тем выше потенциальный объем выплат в случае неспособности  получателя гарантий  (поручительства) самостоятельно обслуживать свои обязательства;

Р15 – отслеживает практику добросовестного (своевременно и в полном объеме) обслуживания и погашения долговых обязательств субъекта РФ;

Р16 – отражает соблюдение требования, установленного Бюджетным кодексом РФ, в соответствии, с которым текущие расходы бюджета не могут превышать доходов бюджета субъекта РФ;

Р17 – отслеживает выполнение субъектом ограничения дефицита бюджета, установленного Бюджетным кодексом РФ. Дефицит бюджета субъекта РФ не может превышать 15% доходов без учета финансовой помощи  из федерального  бюджета и средств Федерального фонда компенсаций;

Р18 – отслеживает выполнение субъектом РФ требования к объему государственного долга субъекта РФ, установленного Бюджетным кодексом РФ. В соответствии с Бюджетным кодексом объем долга не может превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета   финансовой   помощи из бюджетов других уровней   и  средств Федерального фонда компенсаций;

Р19 – отслеживает выполнение требований Бюджетного  кодекса РФ, в соответствии с которым расходы на обслуживание долга субъекта РФ ограничивается 15% расходов бюджета;

Р20 –  отражает сбалансированность бюджета. Он характеризует возможность финансирования всех текущих и капитальных расходов субъекта РФ за счет имеющихся доходов без увеличения объема заимствований;

Р21 –характеризует тарифную политику субъекта РФ в части сокращения     объемов     перекрестного     субсидирования. Значительное отклонение  тарифов  для  различных  групп  хозяйствующих субъектов приводит к деформированию конкурентной среды, увеличению издержек промышленного производства, что отражается на уровне налоговых доходов;

Р22 – характеризует тарифную политику субъекта РФ в части сокращения объемов перекрестного субсидирования. Значительное отклонение тарифов для различных групп хозяйствующих субъектов приводит к деформированию конкурентной среды, увеличению издержек промышленного производства, что отражается на уровне налоговых доходов;

Р23 - рассчитывается как отношение изменения недоимки по налогам к налоговым доходам бюджета за последний отчетный год. С помощью этого базового индикатора оценивается собираемость налогов. Чем выше отношение прироста недоимки к поступившим в бюджет субъекта налоговым доходам за отчетный период, тем выше риск осложнения  ситуации с ликвидностью из-за недостатка свободных денежных средств для своевременных выплат на обслуживание и погашение долга;

Р24 – характеризует политику органов государственной власти  в области   сокращения   неэффективных расходов предприятиям   жилищно-коммунального хозяйства и перевод отрасли   на самофинансирование при соблюдении   мер  социальной   поддержки  наименее  обеспеченных слоев населения;

Р25 – характеризует политику органов государственной власти  в области   сокращения   неэффективных расходов предприятиям   жилищно-коммунального хозяйства и перевод отрасли   на самофинансирование при соблюдении   мер  социальной   поддержки  наименее  обеспеченных слоев населения;

Р26 – характеризует политику органов государственной власти в области перехода бюджетных учреждений на обслуживание в органы казначейства;

Р27 – отслеживает соблюдение заранее утвержденной укрупненной структуры расходов бюджета, отражающей приоритеты бюджетной политики. Подобный подход позволяет достигать эффективного распределения расходов бюджета;

Р28 – отслеживает  практику  ограничения   предоставления бюджетных кредитов и субсидий организациям и предприятиям (в первую очередь - промышленности, торговли, сельского хозяйства). Объем предоставленных    субъектом РФ бюджетных кредитов и субсидий коммерческим  организациям  конкурентных  отраслей  отражает масштаб участия субъекта РФ в региональной экономике и соответствующий объем финансовых ресурсов общественного сектора, отвлекаемый для финансовой поддержки реального сектора;

Р29 – отражает результаты, достигнутые субъектом РФ, в выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований субъекта РФ. При выравнивании бюджетной обеспеченности минимальная бюджетная обеспеченность муниципального образования не должна существенно отклоняться от средней по всем муниципальным образованиям;

Р30 – отражает практику финансирования из бюджета субъекта РФ всех расходов местных бюджетов, связанных с передачей расходных полномочий, возникающих вследствие принятия нормативных правовых актов на соответственно федеральном и региональном уровнях и увеличивающих расходы местных бюджетов;

Р31 – отражает практику накопительного учета стоимости финансируемых из бюджета расходов на строительство, капитальный ремонт, модернизацию оборудования и предметов длительного пользования в случае, если срок выполнения финансовых мероприятий выходит за пределы финансового года. Накопительный  учет стоимости предполагает учет всех объектов финансирования прошлых лет по каждому объекту в текущих ценах и учет остаточного объема финансирования;

Р33 – отражает степень учета требований населения субъекта РФ к конкретным параметрам налогово-бюджетной политики субъекта РФ. Регулярное использование процедуры социологических опросов при принятии того или иного решения обеспечивает высокую прозрачность и эффективность бюджетного процесса.

Таблица 2.3. Значения и формулы расчета качественных индикаторов оценки финансового положения и качества управления бюджетами субъектов

В целях совершенствования процедуры контроля необходимо проводить мониторинг соблюдения субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации [4] по направлениям представленным в табл. 2.4.

Таблица 2.4. Индикаторы, используемые для целей мониторинга

Методика определения интегральной оценки финансового положения бюджетной системы любого уровня

Данную методику предлагает использовать министр финансов республики Карелия, кандидат экономических наук Колесов А.С.[24], суть ее состоит в одновременном и взаимосвязанном вычислении изменений таких важнейших показателей любого бюджета как его доходы, расходы и кредиторская задолженность. Для этого используют формулу:

А = Д/Р (1-К2/К1),                                     (2.3)

где А – индекс интегральной оценки финансового положения за определенный год;

Д – собственные доходы за этот период;

Р – расходы за этот же период;

   К1 – кредиторская задолженность на начало периода;

К2 – кредиторская задолженность на конец периода.

Экономический смысл индекса (А) заключается  в том что, чем выше доходы и чем меньше расходы, тем больше его величина. И если кредиторская задолженность снижается, то он имеет положительное значение. Другими словами, чем больше величина (А), тем лучше финансовое положение бюджета, при этом нормальным значением показателя, является результат, равный нолю или его превышающий.

Методика определения устойчивости территориального бюджета с помощью относительных показателей

Анализ устойчивости территориального бюджета с помощью относительных показателей рекомендует проводить Г.Б. Поляк [13], который имеет следующее содержание.

Степень устой­чивости территориального бюджета может определяться объемом средств, необходимых для обеспечения минимальных, детерминированных (предопределенных)  бюджетных расходов. Минимальные, бюджетные расходы — понятие, неоднократно отраженное в законодательных актах Российской Федерации. Это средства, преду­смотренные в бюджете для финансирования конституционно гарантированных мероприятий по жизнеобеспечению населения, т.е. направляемые на содержание учреждений, предприятий и организаций, состоящих на бюджете и предоставляющих бесплатные или льготных условиях услуги и товары населению.    

Устойчивость бюджета может характеризоваться четырьмя типами его состояния:

- абсолютно устойчивое состояние;

- нормальное состояние;

- неустойчивое состояние;

-  кризисное состояние.                                       

Для   определения   степени   устойчивости   территориальных бюджетов можно использовать методы и критерии, приведенные в  табл. 2.5.

Таблица 2.5. Методы и критерии определения степени устойчивости бюджета

Примечание: Рмин  - минимальные расходы бюджета; Дс -  собственные доходы бюджета; Др  - регулирующие доходы бюджета;  Д доп -  дополнительно привлеченные   финансовые   ресурсы   (свободные   остатки   бюджетных средств, внебюджетные средства и др.); Д -  общая сумма бюджетных доходов; Р - общая сумма бюджетных расходом; З - бюджетная задолженность.

В качестве инструментария могут использоваться бюджетные коэффициенты, позволяющие сравнить характеристики бюджета за различные периоды времени, сравнить показатели бюджета конкретной территории с аналогичными показателями бюджетов других территорий. Такие коэффициенты могут быть использованы в качестве нормативов (критериев) состояния бюджета. Эти критерии могут разрабатываться на базе наиболее успешно со­ставленных и исполненных бюджетов, на базе групп бюджетов, сформированных по территориальному признаку, и т.д.

Для  анализа бюджета  предлагаем  использовать следующие бюджетные коэффициенты:

1) коэффициент соотношения регулирующих и собственных бюджетных доходов: Крс = Др/Дс;

 2) коэффициент автономии: Ка = Дс / Д;

3)   коэффициент обеспеченности минимальных расходов собственными доходами: Ко = Дс/ Рмин;

4)   коэффициент бюджетного покрытиями: Кб.п = Д/ Рмин;

5)   коэффициент бюджетной задолженности: Кб.з = З/Р;

6)   коэффициент бюджетной результативности региона: Кб.р = Дт/Ч,

где Дт – территориальные бюджетные доходы,

Ч – среднегодовая чис­ленность населения региона;

7) коэффициент бюджетной обеспеченности населения: Ко.н. = Р/Ч.

Эти коэффициенты позволяют объективно оценить состоя­ние территориальных бюджетов, выявить факторы, влияющие на это состояние.

В свою очередь знание этих факторов и меры их влияния на бюджет позволяет определить причины  негативных явлений в бюджетной сфере и более качественно готовить мероприятия по их устранению.

 Балльная оценка устойчивости бюджета региона

Данную методики предлагает использовать А.К. Осипов [28], она объединяет две методики, а именно методику  определения интегральной оценки финансового положения бюджетной системы любого уровня Колесова А.С. и методику определения устойчивости территориального бюджета с помощью относительных показателей Поляка Б.Г.

В данной методике предлагается использовать систему показателей оценки степени устойчивости бюджета региона, представленную с табл. 2.6.

Таблица 2.6. Система показателей оценки степени устойчивости бюджета региона

Для количественной оценки, на основе качественных показателей – коэффициентов устойчивости бюджета региона, необходимо определить степень устойчивости на основе бальной оценки (табл. 2.7.). Сущность методики заключается в классификации степени устойчивости бюджета региона на основе финансовых коэффициентов по уровню набранного количества баллов, исходя из фактических значений.

Таблица 2.7. Балльная оценка устойчивости бюджета региона

Низкая степень устойчивости характеризуется недостаточной самостоятельность  в формировании доходной части бюджета, высоким уровнем финансовой зависимости от Центра и низким уровнем собственных источников формирования бюджета.

Средняя степень устойчивости предполагает относительную финансовую независимость от бюджетов других уровней финансовой системы. В доходной части величина собственных налоговых и неналоговых доходов находится в достаточном объеме.

Высокая степень устойчивости характеризуется абсолютной финансовой независимостью. Бюджет формируется за счет собственных источников, является сбалансированным.

Рассмотрев выше приведенные методики определения финансового положения можно сделать их анализ, выявить преимущества и недостатка каждой из методик, данный анализ представлен в табл. 2.8.

Таблица 2.8. Сравнительный анализ методик оценки финансового положения региона

ГЛАВА 3. РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО УЛУЧШЕНИЮ ФИНАНСОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

3.1. Анализ исполнения показателей бюджета Удмуртской Республики

Для улучшения финансового положения региона необходимо рационализировать расходы и укреплять доходную базу бюджета региона. Поэтому предлагается рассмотреть структуру доходов  бюджета Удмуртской Республики.

Данные о структуре доходов консолидированного бюджета Удмуртской Республики приведены в табл. 3.1.

Таблица 3.1. Доходы консолидированного бюджета Удмуртской Республики

Динамика структуры доходной части  консолидированного бюджета Удмуртской Республики приведена на рис. 3.1.

Рис. 3.1. Динамика структуры доходной части консолидированного бюджета Удмуртской Республики  за 2003- 2004 гг.

В доходах консолидированного бюджета республики наблюдается тенденция роста. Доходы  консолидированного бюджета в 2004 г. увеличились по сравнению с 2003 г. на 15,4%, всего же, по сравнению с предыдущим годом в консолидированный бюджет республики поступило средств на 1 млрд. 363 млн. 317 тыс. р. больше,  а в 2005 г. доходы составили 21 млрд. 505 млн. 434 тыс. р., по сравнению с 2004 г. доходы увеличились на 21,5%, всего же, по сравнению с предыдущим годом в консолидированный бюджет республики поступило средств на 3 млрд. 811 млн. 367 тыс. р. больше.

Анализ темпов роста доходов консолидированного бюджета Удмуртской Республики представлен в табл. 3.2.

Таблица 3.2. Темпы роста доходов консолидированного бюджета Удмуртской Республики

Анализируя данные, представленные выше, необходимо отметить следующее. Удмуртия имеет устойчивую, автономную и хорошо дифференцированную структуру доходной части бюджета. Доходы бюджета имеют тенденцию к росту, это связано с увеличением как налоговых, так и неналоговых доходов. В   структуре  бюджета на налоговые доходы приходиться большая доля от 80% и выше. Основные элементы налоговых доходов  проанализированы и представлены в табл. 3.3.

Таблица 3.3. Структура налоговых доходов консолидированного бюджета Удмуртской Республики,  (%)

Динамика структуры налоговых доходов консолидированного бюджета Удмуртской Республики представлена на рис. 3.2.

Рис. 3.2. Динамика структуры налоговых доходов консолидированного бюджета Удмуртской Республики за 2003-2005 гг.

Основной причиной позитивной динамики увеличения налоговых поступлений в бюджет является благоприятная конъюнктура цен на мировых рынках нефти, которая влияет на рост доходов крупнейших компаний региона (ОАО «Удмуртнефть» и «Белкамнефть») и соответственно на увеличение их налоговых платежей. При этом регион получает в свой бюджет значи­тельные платежи от компаний других отраслей экономики. Среди крупнейших налогоплательщиков республики выделяются: ОАО «Удмуртнефть», ОАО «Белкамнефть», ОАО «Чепецкий механический завод», ЗАО «АСПЭК», ОАО «ЛВЗ Глазовский», ОАО «Удмуртэнерго», ОАО «Сарапульский ликероводочный завод», ГУП «Ижевский механический завод», ДОАО«Спецгазавтотранс», ОАО «ИжАвто», ООО «Удмуртрегионгаз», ОАО «Ижсталь», ОАО «Удмуртгеология», ОАО «Уральская нефть», ОАО «ИЖнефтемаш».

На второй позиции по объему находятся безвозмездные перечисления, наблюдается снижение их объема. За последние 3 года их доля уменьшилась с 20% до 15% . В тоже время на фоне сокращения безвозмездных перечислений растут общие доходы (без финансовой помощи из федерального бюджета).

Доля неналоговых доходов также увеличивается и  находится на уровне от 4% до 6%, эта ситуация может значительно  измениться при увеличении капитальных затрат в расходной части бюджета региона.

Удельный вес собственных доходов консолидированного бюджета республики, исчисленный в соответствии со статьей 47 Бюджетного кодекса Российской Федера­ции (налоговые доходы, неналоговые доходы, доходы, средства полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Феде­рального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций), составляет  около 98,5 %.

Основой для формирования доходной базы бюджета Удмуртской Республики  являются текущие результаты исполнения Прогноза социально-экономического развития республики на 2005-2007 годы, достигнутые в 2005 году. Успешное экономическое развитие Удмуртской Республики обеспечено, в первую очередь, ростом производства (собственного) товаров и услуг, увеличением добычи нефти, производства алкогольной продукции, спирта, ростом розничного товарооборота. Также произошло увеличение объема налогооблагаемой прибыли, что обеспечило значительный рост поступления в бюджет республики налога на прибыль организаций.

Основные или бюджетообразующие показатели развития Удмуртской Республики  за период с 2003 по 2005 гг. приведены в табл. 3.4.

Таблица 3.4. Выполнение основных бюджетообразующих показателей  Удмуртской Республики  за период с 2003г. по 2005 г.

Расходы консолидированного бюджета составили 21 млрд. 658 млн. 592 тыс. р, что составляет 118,8 к 2004г. Динамика структуры расходов консолидированного бюджета Удмуртской Республики проанализирована в табл. 3.5.

Таблица 3.5. Структура расходов консолидированного бюджета

Динамика структуры расходов консолидированного бюджета Республики за 2003-2005гг. представлена на рис. 3.3.

Рис. 3.3. Динамика структуры расходов консолидированного бюджета Удмуртской Республики за 2003-2005 гг.

Правительство Удмуртии стремится максимально контролировать расходы бюджета. По состоянию на конец 2005 года доля текущих расходов в общей величине бюджет­ных расходов стабильна и колебалась на уровне 80-84%. Капитальные расходы бюд­жета республики все это время находились на достаточном уровне, что поддерживало финансовую гибкость бюджета. Доля капитальных расходов бюджета Удмуртской Рес­публики в 2004 году составляла 16%, а объем капитальных расходов бюджета в 2005 году достигает 15% от общего объема расходов.

Основными направлениями капитальных расходов в Удмуртии в последние годы явля­лись строительство и ремонт дорог, а также газификация сельских районов, в значи­тельной степени финансировавшаяся за счет федеральных субвенций. Правительство республики намерено и в дальнейшем сохранять капитальные расходы на достаточно высоком уровне, причем дополнительный акцент в капитальных расходах будет сде­лан на строительстве новых объектов коммунального хозяйства.

На текущий момент расходы республиканского бюджета имеют социальную направ­ленность. Основные статьи расходов: социальная политика, здравоохранение, об­разование. На них в общей сумме приходится около 30 % расходов. Кроме того, на социальные нужды, в частности, на жилищно-коммунальное хозяйство, направляется значительная часть средств, выделяемых в качестве финансовой помощи органам местного самоуправления. Общий объем средств, направляемых местному самоуправлению в качестве финансовой помощи, составляет более 40% расходов республи­канского бюджета.

На «экономические» статьи расходов, то есть на строительство (в том числе дорожное), промышленность, сельское хозяйство и развитие инфраструктуры приходится около 25% расходов бюджета. Расходы на государственное управление и правоохранитель­ную деятельность составляют около 8% расходов республиканского бюджета.

Отличительной чертой бюджета Удмуртской Республики, является низкий объем пря­мых расходов на жилищно-коммунальное хозяйство. Расходы на ЖКХ в основном переданы на уровень местных органов власти, при этом Правительство республики финансирует значительную часть этих расходов, оказывая финансовую помощь бюд­жетам местных органов власти посредством дотаций из бюджетного Фонда финансо­вой поддержки территорий Удмуртской Республики. Конечным получателем дотаций на ЖКХ, как и в других регионах РФ, является население, получающее соответствую­щие льготы. Расходы на общее образование также переданы на местный уровень и финансируются посредством субвенций из республиканского бюджета.

В последующих годах расходы бюджета будут постепенно увеличиваться вследс­твие повышения заработных плат и необходимостью монетизации льгот. Реформа социальных льгот, которая сейчас проводится в России, предполагает передачу на уровень субъектов Федерации полномочий по установлению льгот ветеранам труда, труженикам тыла и репрессированным. В связи с тем, что выплату данных льгот пред­полагается осуществлять в денежной форме, а компенсация этих расходов со стороны федерального центра будет, скорее всего, недостаточной, Удмуртская Республика мо­жет столкнуться с необходимостью увеличения текущих расходов.

3.2. Оценка финансового положения Удмуртской Республики

Проведем анализ финансового положения региона, с помощью методики интегральной оценки финансового положения, рекомендованной министром финансов Республики Карелия, кандидатом экономических наук А.С. Колесовым.

Расчет интегральной оценки финансового положения Удмуртской Республики осуществляем с помощью формулы (2.3.)

Данные необходимые для определения интегральной оценки финансового положения Удмуртской Республики и результаты расчета  представлены в табл. 3.6.

Таблица 3.6. Данные для определения интегральной оценки финансового положения Удмуртской Республики

На основании проведенного расчета можно сделать следующие выводы индекс интегральной оценки имеет тенденцию увеличения, это позволяет нам утверждать, что финансовое положение Удмуртской Республики за последние три года улучшилось. При этом на изменение данного индекса большее влияние оказало изменение второго показателя, т.е. соотношение кредиторской задолженности с 0,066 в 2003г. до 0,087 в 2004г. и с 0,087 в 2004г. до 0,4 в 2005г. Для продолжения положительной динамики улучшения финансового состояния необходимо сохранить тенденцию уменьшения кредиторской задолженности.

Проведем оценку финансового положения Удмуртской Республики по методике оценки финансового положения и качества управления финансами предложенной Министерством финансов Российской Федерации.

Результаты проведения оценки финансового положения и качества управления финансами по Удмуртской Республике представлены в таб. 3.7.

Таблица 3.7. Результаты оценки финансового положения и качества управления финансами по Удмуртской Республике

Примечание: Vi – фактическое значение индикатора; Мi -  оценка по индикатору i , рассчитанная по формуле (2.1.);  Pi – оценка по индикатору i с учетом его удельного веса.

В табл. 3.8. представлен анализ количества индикаторов соответствующих тому или иному уровню качества управления бюджетом.

Таблица 3.8. Анализ соответствия индикатора качеству управления бюджетом

Из данных расчетов можно сделать следующие выводы финансовое положение Удмуртской Республики и качество управления бюджетом находится на не достаточно высоком уровне, но в период с 2003 по 2005гг. имеет тенденцию к увеличению, о чем свидетельствует увеличение показателей находящихся в пределах от наилучшего уровня управления бюджетом до минимального уровня управления бюджетом, а также увеличению индикаторов соответствующих наилучшему управлению бюджетом. Так как большое количество информации не доступно анализу, выявляется количество индикаторов, соответствующих наихудшему результату, что делает оценку финансового положения и качества управления финансами не достаточно объективной.

3.3.  Пути и методы улучшения финансового положения региона

1. Укрепление финансовой самостоятельности субъектов  РФ  для решения этой задачи необходимо  обеспечить  стабильность налогового законодательства и межбюджетных отношений в РФ в целях осуществления достоверного и объективного среднесрочного бюджетного планирования.

В настоящее время Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрен  ряд  норм,  обеспечивающих  стабильность  региональных финансов.  К ним, в частности, относятся разграничение поступлений в бюджеты разных уровней от федеральных налогов и сборов и необходимость внесения изменений  в законодательство, в том числе в закон о бюджете, в случае изменения расходных обязательств в течение года. Тем не менее, указанные меры представляются недостаточными, особенно в условиях перехода к среднесрочному финансовому планированию бюджетов всех уровней, требующему определенности не только на очередной финансовый год, но и на более длительный период.

В этой связи следует исключить возможность внесения изменений на федеральном уровне в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ,  приводящих  к  снижению налогооблагаемой базы, а также изменений расходных обязательств бюджетов регионов без соответствующей компенсации из федерального бюджета.

Следует законодательно установить ограничения по срокам принятия федеральных законов о внесении изменений в законодательство РФ о налогах и сборах, вступающих в силу с очередного финансового  года.

В  целях расширения самостоятельности и повышения ответственности органов   государственной  власти  субъектов  РФ  в  сфере  бюджетного планирования и управления необходимо уточнить состав бюджетной классификации, перейдя к  законодательному утверждению  единых для всех бюджетов бюджетной системы РФ групп и подгрупп классификации доходов бюджетов и источников финансирования дефицита бюджетов, разделов и подразделов  классификации  расходов, групп и статей операций сектора государственного управления, а также установить  предельный  срок внесения изменений в бюджетную классификацию.

 При  этом  для обеспечения единства бюджетного учета и отчетности Министерству  финансов Российской Федерации следует предоставить право утверждать  единый  для  всех  бюджетов  бюджетной  системы РФ  перечень  статей  и  подстатей  доходов бюджетов и операций сектора  государственного  управления, а также перечень и коды целевых статей  и  видов  расходов, в том числе финансовое обеспечение которых полностью   или   частично   осуществляется   за   счет   межбюджетных трансфертов.

Органы  государственной  власти  субъектов РФ должны иметь право самостоятельно в рамках единой методологии детализировать  бюджетную классификацию в соответствии со спецификой и потребностями каждого бюджета.

Необходимо установить строгий порядок внесения изменений в принципы   формирования и распределения  межбюджетных  трансфертов, предусмотрев  исчерпывающий перечень обстоятельств, при наступлении которых подходы к распределению этих средств могут быть уточнены, как, например,   изменение   налогового  законодательства  и  разграничение полномочий.

Необходимо систематизировать предоставление межбюджетных трансфертов, включая четкое соблюдение принципа,  согласно которому распределение финансовой помощи должно производиться с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

2. Создание стимулов для увеличения поступлений доходов  в бюджеты субъектов Российской Федерации, для этого необходимо законодательно установить условия осуществления бюджетного процесса для субъектов  РФ в  зависимости  от  уровня  их дотационности. Это необходимо для того, чтобы субъекты РФ  стремились к увеличению собственных доходов и переходу из категории  субъектов РФ с низким уровнем бюджетной обеспеченности  в  категорию   с  более  высоким  уровнем  бюджетной обеспеченности.

В зависимости от долей межбюджетных трансфертов,  предоставляемых из федерального бюджета (за исключением средств, передаваемых на реализацию делегируемых полномочий), в объеме собственных доходов бюджетов  субъекты  РФ делятся на  3 группы, в отношении  которых  предполагается  применять  различные требования.

В отношении субъектов  РФ, в бюджетах которых доля  финансовой  помощи  из  федерального  бюджета  не  превышает  20 процентов  объема  собственных доходов, предполагается применять общие требования,   установленные   бюджетным  законодательством  РФ,   в  части  соблюдения  ограничений  на  предельный  размер государственного   долга   и   дефицита  бюджета  субъекта  РФ.

Для  субъектов  РФ,  в  бюджетах  которых доля финансовой  помощи  из  федерального бюджета составляет от 20 до 60 процентов объема собственных   доходов,   необходимо   установить дополнительные ограничения, касающиеся расходов на содержание органов государственной   власти  и оплаты труда  государственных  служащих субъекта   РФ,  а   также  установить  соблюдение предельных размеров повышения оплаты труда работникам бюджетной сферы.

Для  субъектов  РФ,  в  бюджетах  которых доля финансовой   помощи   из  федерального  бюджета  составляет  более  60 процентов  объема  собственных доходов, необходимо установить следующие требования  по  контролю  за  эффективностью  использования  бюджетных средств:

-   введение  дополнительных  ограничений  на  объем государственного долга  и  величину   дефицита   бюджетов  соответствующих  субъектов РФ;

-   обязательное   заключение  соглашений  с  Министерством  финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных  средств  и  увеличению  поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ;

-    введение   запрета   на   финансирование  из  бюджетов  субъектов РФ   мероприятий,   не   отнесенных   Конституцией Российской  Федерации  и  федеральными  законами к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

-     проведение   ежегодной   проверки   исполнения  бюджета  субъекта РФ   Счетной   палатой  Российской  Федерации  или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

Помимо  институциональных норм воздействия на субъекты РФ целью создания стимулов к увеличению поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ  следует усовершенствовать методики распределения финансовой помощи  из федерального бюджета, но предпочтительнее передавать больше финансовых ресурсов в виде отчислений от налогов, а не финансовой помощи.

3. Создание стимулов для улучшения качества управления             государственными финансами. Реформа   разграничения   полномочий   законодательно   закрепила значительную   часть   полномочий  по  предметам  совместного  ведения РФ  и  субъектов  РФ за органами государственной  власти  субъектов  РФ,  и от того, насколько  эффективно  будут  использоваться  региональные финансы, во многом  будет  определяться  и устойчивость государственных финансов в целом.

В целях активизации деятельности органов государственной власти субъектов РФ по финансовому оздоровлению и улучшению качества   управления  государственными  финансами, содействия  реформированию  бюджетной  сферы  и  бюджетного  процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах РФ в  составе федерального бюджета образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. Функционирование Фонда реформирования  региональных  и муниципальных  финансов  особенно  актуально  в  период  реализации  в РФ  бюджетной   реформы, реформы местного самоуправления, а также разграничения предметов ведения и полномочий.

В  целях  создания  стимулов  для  улучшения  качества управления региональными финансами необходимо внедрить систему ежегодной рейтинговой  оценки  результатов работы органов государственной власти субъектов  РФ по управлению финансами, в первую очередь по    использованию    новых    принципов   бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования.

Следует  создать  систему  финансового  поощрения субъектов РФ, получивших более высокую оценку.

В   условиях   разграничения  полномочий  необходимо пересмотреть принципы  оказания  финансовой  помощи,  предоставляемой  на  условиях софинансирования  в  целях  обеспечения  выполнения  приоритетных  для РФ  полномочий   органов  государственной  власти субъектов  РФ.

Одним  из  направлений  работы  по  повышению качества управления государственными финансами должно стать повышение бюджетной дисциплины  субъектов  РФ.

Бюджетным законодательством РФ установлен целый ряд  параметров,  используемых при формировании и исполнении бюджетов бюджетной  системы  РФ,  соблюдение  которых должно обеспечиваться   в  безусловном  порядке.  Среди  таких  параметров  - ограничение  предельных  размеров  долга и дефицита бюджетов субъектов РФ,  а  также  расходов  на обслуживание долга.

Однако,    несмотря    на    экономическую   целесообразность   и безусловность  указанных  ограничений,  их нарушение допускается целым рядом субъектов РФ.  При  этом  предоставленное Министерству  финансов  Российской Федерации право приостанавливать перечисление    межбюджетных   трансфертов   получателям,   нарушающим федеральное  законодательство,  на  практике  не  получило  системного воплощения.

Несоблюдение  ограничений,  утвержденных Бюджетным кодексом Российской  Федерации, связано с отсутствием необходимой регламентации процедуры  и  последовательности  действий  по  применению  санкций  к субъектам РФ, нарушающим бюджетное законодательство.

Исходя  из  этого  необходимо,  во-первых, внести соответствующие изменения  и  дополнения  в  Бюджетный  кодекс  РФ, уточняющие   как  сами  требования,  так  и  меры  по  обеспечению  их соблюдения,    а    во-вторых, разработать детальный  порядок, устанавливающий методику оценки  соблюдения требований бюджетного законодательства и регламент действий  по отношению к субъектам РФ,  нарушающим    законодательство,    включая экономические и административные механизмы.

Повышение прозрачности региональных финансов является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления государственными финансами. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и  результатах  деятельности  органов государственной власти субъектов РФ.

Прозрачность облегчает контроль со стороны общества за эффективностью управления государственными финансами, повышает  ответственность  органов  государственной  власти  субъектов РФ за принятые решения,   содействует  укреплению  внутренней    дисциплины    в государственных и муниципальных учреждениях.

Открытая  информация  о финансовом состоянии субъектов РФ и, планах и результатах управления государственными финансами должна быть достоверной, понятной,  своевременной  и  полной.  В получении указанной информации заинтересованы не только органы, осуществляющие управление государственными  финансами, но и граждане, инвесторы, кредиторы, другие субъекты хозяйственной деятельности.

В  настоящее  время  в  открытом  доступе  на  регулярной  основе существуют  отдельные  элементы  статистической информации о состоянии региональных  финансов, в числе которых присутствует отчетность  об  исполнении  бюджетов  субъектов РФ.

Вместе с тем отсутствует полная картина функционирования секторов общественных  финансов  на региональном уровне, равно как   и   единая   методологическая  основа  для  сбора,  обработки  и предоставления такого рода информации.

В  связи  с проведением работы в области разграничения полномочий между   федеральными   органами   государственной   власти,   органами государственной  власти  субъектов РФ в  Бюджетном  кодексе  Российской  Федерации предусмотрена норма об обязательном ведении реестров расходных обязательств  на  всех  уровнях  бюджетной  системы  с  представлением реестров    субъектов   РФ в   Министерство   финансов   Российской Федерации.

Исходя   из  этого  Министерство  финансов  Российской  Федерации разрабатывает  порядок  формирования,  ведения  и распространения единой информационной  базы,  характеризующей состояние и качество управления бюджетами   субъектов   РФ, что обеспечит свободный доступ к этой базе через сеть Интернет.

Кроме   того,   необходимо  разработать  единые  принципы  составления статистической  информации  на  всех  уровнях государственной власти в целях   составления   региональных   показателей  их социально-экономического   развития   по   одинаковой   методологии  и достижения их согласованности с показателями федерального уровня.

 4. Повышение результативности бюджетных расходов

В  соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской  Федерации  в  2004 - 2006 годах, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению  результативности  бюджетных  расходов",  начата  работа  по реформированию   управления   бюджетными  расходами  с  использованием принципов бюджетирования, ориентированного на результат.

При  этом  смещение акцентов в бюджетном процессе путем повышения ответственности  и  расширения самостоятельности участников бюджетного процесса   и   администраторов   бюджетных  средств  в  рамках  четких среднесрочных  ориентиров  не должно ограничиваться только федеральным уровнем,   но  и  распространяться  на  бюджеты  субъектов  РФ.

Внедрение   на   региональном  уровне  принципов  бюджетирования, ориентированного  на  результат,  требует изменения законодательства РФ в части организационно-правовых форм организаций бюджетной сферы,  планирования  и  управления  финансами, определения полномочий  ответственных  лиц  на  всех  уровнях  государственного  и муниципального   управления,  изменения  систем  отчетности,  создания систем  управленческого  учета  и управления качеством предоставляемых государственных  и  муниципальных услуг, систем текущего мониторинга и контроля за результатами.

5. Совершенствование среднесрочного  финансового планирования

Одним  из основных элементов бюджетной реформы является переход к среднесрочному  финансовому  планированию, в рамках которого бюджетный цикл  начинается  с  рассмотрения  одобренных  в  предыдущем бюджетном периоде   основных  параметров  среднесрочного  финансового  плана  на соответствующий  год,  анализа  изменения  внешних факторов и условий, обоснования   изменений,  вносимых  в  основные  бюджетные  показатели планируемого  года,  а  также  корректировки  или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

Практика   регулирования   процесса   среднесрочного  финансового планирования в региональном и муниципальном законодательстве сводится, как    правило,    только    к   воспроизведению   норм   федерального законодательства,  при  этом в большом количестве субъектов РФ правовое    регулирование    среднесрочного   финансового планирования отсутствует.

В  целях  совершенствования  процесса  среднесрочного финансового планирования на региональном уровне необходимо внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации положения, обязывающие органы государственной   власти   субъектов РФ проводить правовое регулирование:

- процедур   среднесрочного   финансового   планирования,   включая конкретизацию  целей  задач,  видов  и форматов планирования, перечней входных и выходных показателей, требований к исходной информации;

- порядка  взаимодействия  всех  участников процесса среднесрочного финансового планирования;

- взаимосвязи  между  среднесрочным финансовым планом и программами социально-экономического развития на перспективу;

- порядка  учета в процессе среднесрочного финансового планирования основных социально-экономических приоритетов территорий;

- процедур  использования  показателей  среднесрочного  финансового плана при подготовке проекта бюджета на очередной финансовый год;

- порядка   мониторинга   исполнения   показателей   среднесрочного финансового планирования, корректировки указанных показателей.

6. Совершенствование системы управления региональным долгом

В   Бюджетном   кодексе   Российской  Федерации  заложены  основы управления  региональным  долгом.  В  частности, определены  понятие  и  состав  долга,  установлены ограничения на его размер,  ежегодный  объем  средств  на  его  обслуживание  и ежегодный прирост,  а  также  показатели  долговой  книги. В то же время следует решить   ряд  вопросов,  касающихся  управления  долгом,  планирования долговых   обязательств,   принятия  управленческих  решений,  ведения детального учета и управления рисками.

Несмотря  на  то,  что  к  настоящему  моменту  некоторые субъекты РФ имеют  практику  управления  региональным  долгом, в большинстве из них эта деятельность еще далека от совершенства.

Общими недостатками являются:

- отсутствие  управления  условными обязательствами, не входящими в состав регионального долга  в трактовке Бюджетного кодекса Российской  Федерации,  и  процедур  управления рисками;

- низкий уровень аналитических возможностей информационных систем;

- неполный  учет  обязательств, отсутствие формализованных процедур принятия решений о новых заимствованиях или их реструктуризации;

- отсутствие  связи  информационных  систем  с системами бюджетного учета и планирования;

- применение разнообразных форм неформального учета и отчетности.

Необходим  переход  к  управлению  долгом как к совокупности всех долговых  обязательств,  включающих  наряду  с традиционными долговыми инструментами   также   обязательства   по  просроченной  кредиторской задолженности.  В  связи с  этим  необходимо  определить  формы бюджетных  обязательств,  внедрить  новые  правила их учета, развивать системы планирования и управления долговыми обязательствами. Нужно усовершенствовать  учет  прямых  и  условных  обязательств, управление рисками,  соответствующую отчетность, а также систему принятия решений о заимствованиях.

Приведенные выше методы являются общими для всех регионов.

На основании проведенного выше анализа финансового положения Удмуртской Республики, по методике Министерства финансов, выявлены индикаторы, которые дают наиболее отрицательный эффект на состояние нашего региона, поэтому необходимо разработать мероприятия которые позволят улучшить данные показатели, а вследствие их улучшения и улучшить финансовое положение Республики. Мероприятия по улучшению финансового положения Удмуртской Республики  представлены в табл. 3.9.

Таблица 3.9. Мероприятия по улучшению финансового положения Удмуртской Республики

На основе анализа бюджетных доходов Удмуртской Республики можно предложить следующие методы по улучшению финансового положения Республики, а именно необходимо сохранить тенденцию увеличения доходов, в первую очередь, необходимо увеличивать налоговый потенциал территории, во  вторую – необходимо создать все условия для увеличения неналоговых доходов бюджета путем грамотного управления государственной и муниципальной собственностью. Так как неналоговые источники  доходов могут стать своеобразным «резервом устойчивости» доходной базы регионального бюджета, если в их составе будут преобладать поступления от государственной собственности, или деятельности.

На основании анализа бюджетных расходов можно сформулировать следующие предложения: необходимы  изменения бюджетной структуры, нацеленные на повышение устойчивости его элементов, которое предполагает смещение акцентов в политике расходов на наиболее «активные»: а) в части текущего бюджета – это расходы, не сглаживающие остроту протекания социальных процессов, а качественно их изменяющие, сюда относятся все виды расходов на развитие «человеческого капитала»: образование, переподготовка, создание рабочих мест, поддержка малых форм предпринимательства и др.; б) усиление с составе расходов позиций инвестиционной составляющей и, прежде всего, Бюджета развития как  наиболее прогрессивного элемента бюджетной структуры, способного создать условия для восстановления инвестиционной активности в органах и обеспечить предпосылки для подъема экономики.

Также в ходе анализа было выявлено снижение недоимки  по налоговым платежам в бюджет с 1830 млн. р. на начало 2005г. до 1675,1 на 1 января 2006г., чтобы улучшить финансовое положение необходимо сохранить тенденцию по снижению недоимки по налоговым платежам.

Необходимо разработать мероприятия по снижению государственного внутреннего долга Удмуртской Республики, т.к. в ходе анализа выявлено, что государственный долг увеличивается, только за 2005г. произошло изменение с 2млрд. 464 млн. р. до 3 млрд. 265 млн. р., из которых, 1 млрд. р. – долговые обязательства по ценным бумагам Удмуртской Республики.

В процессе анализа была также выявлена положительная тенденция уменьшения кредиторской задолженности, за 2005г. кредиторская задолженность консолидированного бюджета Удмуртской Республики сократилась на 774 млн. р. или на 42 % и по состоянию на 1 января 2006 г. составила 1 059 млн. р., что также является положительным фактором, при оценке финансового положения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основными результатами проведенного исследования в теоретичес­ком плане являются:

Обосновано, что изменение условий функционирования финан­сов общественного сектора и усиление рыночных начал как в сфере обращения бюджетных ресурсов, так и за ее пределами, предъявляет особые требования к обеспечению финансовой устойчивости бюджетов. Это является особенно актуальным для децентрализованных бюджетов в силу большей открытости региональной экономики.