Государственная социально-экологическая политика как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, должна формироваться на основе известных конституционных принципов. Государственная политика социально-экологического развития должна быть направлена на:

o   сохранение и приумножение природного и человеческого капитала, охрану природной среды;

o   преобразование техногенной среды обитания населения в благоприятную для жизни и развития человека окружающую среду.

Для цивилизованного человечества проблемы качества окружающей среды и рационального природопользования относятся к приоритетным, т. к. благоприятное качество окружающей среды является главенствующим компонентом его благополучия.

В нашей стране эти проблемы также отнесены к приоритетным, но по существу номинально, как реверанс цивилизованному обществу.

Отсутствие четкой действенной государственной природоохранной политики создает реальные и очень существенные угрозы экономической и экологической безопасности страны, является одной из главных причин затянувшегося экономического и демографического кризиса. Возрастание экологически обусловленных нарушений здоровья населения лишает Россию перспектив устойчивого социально-экономического развития и вхождения в мировую систему в качестве передовой постиндустриальной державы.

Цель работы – изучить управление природопользованием в субъектах РФ.

Задачи работы – рассмотреть основы управления природопользованием в субъектах РФ; охарактеризовать проблему разработки стратегии управления природопользованием; изучить государственный контроль за охраной природы и природопользованием.

1. Основы управления природопользованием в субъектах РФ

Управление природопользованием представляет собой воздействие на сплошную систему взаимосвязей между обществом и природной средой с целью упорядочения, организации удовлетворения потребностей в природных ресурсах, свойствах, качествах объектов природы при одновременном сохранении и возможном приумножении ПРП. Исходя из объекта воздействия, сложностей названных взаимосвязей в объекте воздействия, процесс управления может быть действенным, наиболее соответствующим поставленным целям при условии, что он будет иметь научный характер, т.е. основываться на познании и использовании объективных закономерностей[1].

В силу того, что процесс управления природопользованием непосредственно объединяет особенности развития двух разнокачественных по характеру процессов (развитие природы как объективной реальности и развитие общества), то и достижение цели предполагает учет этих особенностей, учет разнообразных факторов, оказывающих влияние на процесс взаимосвязи в сложной системе "общество - природная среда". Поэтому процесс управления природопользованием (научно объективного) предполагает объективную необходимость прогноза возможных последствий воздействия в этой системе взаимодействия: общества на природную среду и природной среды на общество. Это особенно важно в условиях НТР, в условиях которой масштабы воздействия общества на природную среду соизмеримы с масштабами явлений, происходящих в самой природной среде. Имеется в виду способность воздействия общества вызвать глобальные изменения в качественных и количественных характеристиках баланса веществ, энергия в природе как в планетарном аспекте, так и локально (парниковый эффект, "озонные дыры", исчезновение или возникновение огромных участков песо- и травостоя, пустынь, степей, перемещение огромных масс воды и их локализация во времени и в пространстве в виде хранилищ и водных поверхностей...

Научно обоснованное управление процессами воздействия на природную среду должно учитывать еще одно обстоятельство - природная среда имеет определенный запас, предел, порог, способность самовосстанавливаться. самоочищаться, саморегулироваться при "возмущающих воздействиях", не превышающих этот предел. Но так как в условиях нарушения темпов и пропорций в этом масштабе "возмещения" и возможностями саморегулирования природной среды уже наметились тенденции в деградации природной среды, то очевидно, что управление воздействием на природную среду должно переходить на следующую ступень от ограничения воздействия к рациональному преобразованию, рациональному приспособлению человеческой деятельности к особенностям природной среды. Т.е. становится объективной необходимостью в этих условиях организация целенаправленной, сознательно организованной деятельности (вместо стихийных мер и попыток) по воздействию на природную среду на основе научного предвидения возможных изменений и последствий (планирования действий и прогнозирования последствий). О степени объективности, оптимальности принимаемых управленческих решений можно судить исходя из степени познания свойств природы, степени развития средств учета и контроля ресурсов и свойств, качеств природной среды и соответствия в темпах, пропорциях использования природных ресурсов, свойств и качеств природной среды и темпах их восстановления, воспроизводства.

Исходя из объективных принципов диалектики достигнуть, восстановить абсолютные (первозданные, созданные природой) качественные состояния природной среды невозможно, а можно только приблизиться к ним, также нельзя абсолютно познать свойства и качества природной среды раз и навсегда, ибо этот процесс бесконечный, то должны быть определены и основные принципы (выработанные обществом руководящие положения) оптимального управления процессом природопользования, т.е. максимально соответствующие достигнутому уровню знаний о природе и возможностям человека, удовлетворяющие определенным ограничениям, критериям. Среди возможных принципов необходимо назвать следующие:

1. Управление природопользованием - неотъемлемый, необходимый, обязательный элемент в общественном развитии.

2. Управление природопользованием должно осуществляться теми же темпами и средствами, что и так называемое "основное производство", с помощью достижений НТП.

3. Управление природопользованием основывается на понимании непрерывности этого процесса во времени и пространстве, с учетом взаимосвязи, взаимообусловленности отдельных компонентов, элементов природного комплекса, отдельных природных ресурсов, отдельных свойств и качеств,

4. Природные ресурсы и объекты не совпадают с исторически сложившимися административно - хозяйственно обособленными территориями и не совпадают с их границами (например, на территории крупного регионального хозяйственного комплекса могут функционировать несколько целостных объектов природы: отдельны водные объекты, отдельные лесные массивы или же они распространяются по территориям нескольких региональных хозяйственных комплексов).

5. Природные ресурсы и объекты в отличие от продуктов труда, не созданы человеческим трудом, они не могут быть полностью присвоены отдельной личностью, группой лиц, коллективом, это достояние, благо, богатство всего человечества. Степень распространения собственности на них - условное понятие, явление.

6. Оптимизация управления природопользованием предполагает учет разделения труда (территориальное, общественное, международное, объединение усилий, согласованность, сотрудничество)."

7. Системность во времени и пространстве учета, контроля, наблюдения за динамикой количественных и качественных характеристик, показателей балансов ресурсов.

8. Заинтересованность и обязательную ответственность (материальную, моральную, административную, уголовную) за выполнение законодательной основы природопользования на всех уровнях управления (регион, республика, государство, международные соглашения). Отсутствие или недостаточное воздействие мер ответственности во многом определяют сегодня большое количество аварий, технологических катастроф с последствиями, разрушениями, сопоставимыми с ведением военных действий. Применительно к процессу развития форм, методов, принципов управления природопользованием в нашей стране следует говорить о формирующейся системе.

Даже в этом случае нельзя окончательно утверждать об абсолютном праве отдельных людей распоряжаться этой продукцией, так как продукция природопользования стала "продукцией", товаром в меру приложения труда к естественному телу, силе, веществу, энергии природы или в меру затраченного труда; объекты природы оказывают услуги в процессе воспроизводства главной производительной силы, в развитии, формировании личности, и эти услуги невозможно присвоить кем-либо.

В этом смысле нельзя назвать сколько-нибудь приближенными к принципам оптимальности тенденции использования природных ресурсов и объектов, сложившиеся между отдельными группами стран и в нашей стране, в том числе имеется в виду тот факт, что так называемые развитые страны навязывают остальным развитие и размещение на их территории преимущественно добывающих отраслей, производств по первичной обработке сырья, т.е. "грязные циклы", приводящие к возникновению экологически опасных ситуаций с последствиями.

Министерство природопользования и охраны окружающей среды пока не имеет утвержденного статуса, не определены функции, положение и самое главное - не определено место в имеющейся действительности организации природопользования. Объективно то, что необходимо выполнение самостоятельных хозяйственных функций по рациональному использованию природных ресурсов и воздействие на отрасли и их предприятия в этом аспекте, нужны организации, наделенные полномочиями распоряжаться природными ресурсами от имени общества и на экономической основе строить отношения по поводу природопользования со всеми участниками. Управление природопользованием призвано упорядочить взаимоотношения между владельцем природных ресурсов и объектов (государство и наделенные этими полномочиями распорядиться местные органы хозяйственного управления), мятными органами системы Минприроды, потребителями и пользователями природных ресурсов и объектов в регионе, таким образом предполагается развитие системы управления со следующим примерным содержанием формами и методами.

Критериями оптимальности системы управления природопользованием являются:

- социально-экономические: удовлетворение потребностей в природных ресурсах, свойствах и качествах объектов природы, в том числе лучших условиях труда и проживания людей;

- экологические: сохранение и приумножение природно-ресурсного потенциала в регионах, в стране в целом.

Управление природопользованием как целенаправленное воздействие на систему "общество - природная среда" с целью оптимизации их взаимосвязей предполагает оценку ПРП, планирование (понимая под этим установление необходимых темпов и пропорций между составляющими процесса рационального природопользования) и научного прогнозирования в названной системе взаимосвязи.

Основными способами, средствами достижения поставленной цели являются: технический (технологический), экономико-правовой, организационный.

Содержание технического (технологического) способа: совершенствование технологии производства на основе внедрения малоотходных технологий с последовательно-повторным использованием природных ресурсов, свойств и качеств объектов природы; совершенствование средств и предметов труда путем внедрения достижений НТП.

Основу экономических принципов управления природопользованием в регионе составляет возмездность природопользования путем создания целевых экологических фондов, внедрения системы платежей за природопользование, выбросы и сбросы загрязняющих веществ, неиспользуемые отходы, внедрения системы санкций за нарушение природоохранных норм, правил и решений местных Советов.

Платежи за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ

Нормативы платы устанавливаются за:

- выброс в атмосферу загрязняющих веществ;

1.     сброс в водные объекты загрязняющих веществ. Устанавливаются два вида нормативов платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в природную среду;

2.     и другие нормативы[2].

2. Проблема разработки стратегии управления природопользованием

При разработке методов стратегического планирования природопользования и охраны природы часто очень трудно предугадать последствия различных экологических катастроф, таких, например, как концентрации на поверхности земли радиоактивных веществ, в силу прежде всего недостаточности человеческих знаний. Экологи часто сталкиваются с ситуацией, когда действует принцип неопределенности (неполноты информации). Информация при проведении акций по преобразованию и вообще любому изменению природы всегда недостаточна для планирования всех возможных результатов таких действий, особенно в далекой перспективе, когда разовьются все природные цепные реакции. Связано это с исключительной сложностью природных систем, их индивидуальной уникальностью (что делает невозможным типовое моделирование процессов) и с неизбежностью природных цепных реакций, характер и направленность которых трудно предсказать. Непосредственные исследования в природе и натуральные эксперименты, знание естественной динамики природных процессов, привлечение аналогов несколько снижают действие принципа неполноты информации, но не снимают его полностью. Всегда остаются неисследованными различные варианты. Круг ожидаемых и не ожидаемых последствий шире, чем существующие модели, а часто и вообще имеющиеся знания.

Относительное благополучие окружающей среды в развитых странах достигнуто за счет переноса загрязняющих производств в другие регионы. Разрушение природных условий бедных стран происходит и в результате интенсивной добычи в них природных ресурсов, идущих для удовлетворения нужд потребительской экономики богатых государств. Развивающиеся страны не в состоянии решать возникающие экологические проблемы из-за углубляющейся бедности и нищеты. Как отметила Нищета по сей день остается в отсталых странах одним из главных недугов, истощающих и разрушающих природу. В борьбе за выживание неимущие, не видя иного выхода, вынуждены подвергать окружающую среду непомерным для нее нагрузкам.

Следовательно, при разработке политики, связанной с рациональным использованием природных ресурсов, необходимо изменить фундаментальное определение развития. Оно не должно идти по тому пути, по которому шли промышленно развитые страны. Обязательно должна учитываться специфика государства, внутренние источники роста, национальные традиции, присущие каждой стране. Новое определение развития должно быть сосредоточено на человеческих потребностях и борьбе с бедностью и исходить из идеи справедливости. Необходимо осознать, что природный капитал является дефицитным и ограничивающим фактором, и нельзя допускать его обесценивания, которое имеется при существующих методах экономического развития[3].

Таким образом, стратегия природопользования должна рассматриваться не как простое сложение общественных официальных мер, а как единое целое. Для этого она должна быть глобальной, то есть охватывать все экономические, экологические и культурные аспекты; долговременной, с ориентацией не только на нынешнее, но и на будущие поколения; преемственной, доступной для понимания всех людей. Результатом такой стратегии должен быть компромисс между носителями разных интересов. Достижение такого компромисса является одним из главных компонентов процесса формулирования стратегии природопользования[4].

Разработка стратегии природопользования должна включать создание рабочих групп на национальном и региональном уровнях для выработки основных целей и задач, обсуждение проблем на семинарах и конференциях, создание Ответственного консультативного органа по природопользованию, назначение которого - координировать и контролировать весь процесс принятия решений в сфере использования природных ресурсов и беспристрастно относиться ко всем предлагаемым вариантам[5].

3. Государственный контроль за охраной природы и природопользованием

Государственный контроль за охраной природы и использованием природных ресурсов в целом осуществляется местными органами управления и специально созданными с этой целью государственными органами, основной задачей которых является обеспечение соблюдения всеми субъектами хозяйственной деятельности и отдельными гражданами требований природоохранительного законодательства, экологических регламентаций и ограничений режимов природопользования, норм и правил охраны окружающей среды, регулирования использования природных ресурсов, а также соблюдения гигиенических нормативов.

К важнейшим государственным методам управления относятся государственная экологическая экспертиза и государственный инспекционный контроль. Данные методы контроля играют особенно важную роль на начальной стадии переходного периода к рыночным отношениям. Опыт развитых зарубежных стран показывает, что в дальнейшем эти службы не потеряют свою значимость, поскольку они выполняют важную функцию обратной связи в системе управления природопользованием.

Как отмечалось выше, на государственную экологическую экспертизу возложено осуществление экспертизы концептуальной, программно-целевой, предпроектной, проектной и другой обосновывающей документации для оценки экологической допустимости и экологической безопасности предлагаемых решений на уровне современных знаний экологической ситуации и ее прогноза с целью определения возможности согласования проведения строительных работ.

Государственный инспекционный контроль должен включать прежде всего контроль за:

• состоянием воспроизводства и оздоровлением природной среды, охраной и рациональным использованием земель, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, растительного (в том числе лесов) и животного (в том числе рыбных запасов) мира и других природных ресурсов;

• соблюдением законодательно установленного режима особо охраняемых территорий;

• образованием, использованием, переработкой и захоронением токсичных и радиоактивных отходов;

• выполнением предприятиями экологических программ, природоохранных мероприятий и планов;

• охраной морской среды и природных (в том числе рыбных) ресурсов, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;

• соблюдением предприятиями, организациями и учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности, должностными лицами и гражданами законодательства Российской Федерации в области охраны природы и решений местных административных и исполнительных органов и др.;

• соблюдением экологических нормативов предельно допустимых и временно согласованных выбросов и сбросов загрязняющих веществ в атмосферу, водные объекты стационарными и передвижными источниками загрязнения;

• выполнением требований по охране окружающей среды и природопользованию при добыче полезных ископаемых, проведении взрывных работ, размещении и эксплуатации терриконов, отвалов и свалок;

• выполнением требований по охране окружающей среды и природопользованию при транспортировке, хранении и применении средств защиты растений, стимуляторов их роста, минеральных удобрений и других препаратов и веществ, использование которых разрешено в народном хозяйстве;

• строительством и вводом в эксплуатацию сооружений, оборудования и аппаратуры для очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, оснащенностью средствами контроля;

• правильностью ведения первичного учета вредных воздействий на окружающую среду и использования природных ресурсов.

В задачи государственного контроля входят организация метрологического контроля и выдача разрешений на осуществление такого контроля аналитическими лабораториями министерств и ведомств, аттестаций лабораторного оборудования и методик измерений, контроль за выполнением межреспубликанских договоров и соглашений.

Органы государственного экологического контроля должны обеспечивать органы управления на местах и общественные организации оперативной информацией о выполнении мероприятий по охране окружающей среды и регулированию использования природных ресурсов, о случаях аварийных и залповых выбросов загрязняющих веществ, повлекших за собой особо опасные уровни загрязнения окружающей среды, о мерах по ликвидации их последствий[6].

Заключение

Согласно Конституции и законодательству РФ, охрана окружающей среды и пользование природными ресурсами относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Новым ФЗ от 10.01.02 "Об охране окружающей среды" определение основных направлений государственной политики, правовых основ регулирования отношений, полномочий субъектов РФ в этой сфере деятельности, а также определение порядка разработки и утверждения природоохранных нормативов, лимитов использования природных ресурсов, определение платы за пользование природными ресурсами, осуществление экологического государственного контроля, установление мер ответственности за нарушения природоохранного законодательства и ряд других важнейших норм и положений отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации.

Это обусловлено объективной необходимостью обеспечения соблюдения единого порядка и требований на всей территории РФ и исключения возможностей их изменения на территориях отдельных субъектов РФ.

На органы государственной власти субъектов РФ в основном возложены обязанности (на основе и в рамках федерального законодательства) определять направления деятельности, планировать охрану окружающей среды и обеспечивать реализацию природоохранных программ.

И с этим можно было бы согласиться, если бы все вопросы, подлежащие регулированию на федеральном уровне, были бы прояснены.

Однако субъекты РФ ограничены в установлении полномочий органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды и природопользованием. Ст. 7 ФЗ устанавливает, что эти полномочия определяются в соответствии с федеральными законами. Если следовать этой позиции, то в законе субъекта РФ, регулирующем отношения в сфере экологии и природопользования на подведомственной территории с учетом географических, природных, социально-экономических, иных условий и особенностей, не может быть упоминания о правах и обязанностях органов местного самоуправления муниципальных образований.

За субъектами РФ оставлено право определять органы государственной власти субъектов, осуществляющих государственное управление в сфере охраны окружающей среды. Однако определение их полномочий, т. е. разграничение полномочий между федеральными органами и органами субъектов РФ, должно производиться на основе договоров, а затем (на его основе) соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Порядок разграничения полномочий определен ФЗ, но процедура подготовки и оформления такого договора столь сложна, трудоемка и длительна по времени, что достижение требуемого результата проблематично. Получается, что до оформления договора и соглашений субъекты РФ не обладают необходимыми полномочиями.

Список литературы

1.     Бобылев С.Н., Ходжаев А.И. Экономика природопользования, уч.пособие – М.: ТЕИС, 2005.

2.     Даудсвелл Е. Люди, леса и охрана окружающей среды: Доклад на ХХ конгрессе ИЮНФРО, 2005.

3.     Моисеев Н. А., Писаренко А. И. На пути к новой парадигме (о ХХ конгрессе ИЮНФРО) // Лесное хозяйство. - 2006. - № 2.

4.     Поздняков А. В. Стратегия российских реформ. - Томск, 1998.

5.     Протасов В.Ф., Молчанов А.В. Экология, здравоохранение и природопользование в России – М.: Финансы и статистика, 2005.

6.     Рябчиков А.К. Хозяйственный механизм рационального природопользования: сущность и формы. Йошпр-Ола: Мап РИ, 1993.

[1] Протасов В.Ф., Молчанов А.В. Экология, здравоохранение и природопользование в России – М.: Финансы и статистика, 2005. С. 33.

[2] Бобылев С.Н., Ходжаев А.И. Экономика природопользования, уч.пособие – М.: ТЕИС, 2005. С. 112.

[3] Даудсвелл Е. Люди, леса и охрана окружающей среды: Доклад на ХХ конгрессе ИЮНФРО, 2005.

[4] Моисеев Н. А., Писаренко А. И. На пути к новой парадигме (о ХХ конгрессе ИЮНФРО) // Лесное хозяйство. - 2006. - № 2.- С. 5 - 10.

[5] Поздняков А. В. Стратегия российских реформ. - Томск., 1998. - 324 с.

[6] Рябчиков А.К. Хозяйственный механизм рационального природопользования: сущность и формы. Йошпр-Ола: Мап РИ, 1993. С. 18.