Таким образом, новый метод позволяет устанавливать большой k_стим, сохраняя при этом высокую степень выравнивания (она определяется ББО). Внедрение нового метода не требует коренного изменения методики распределения ФФПР (его можно использовать вместо первого метода выравнивания в методике образца 2005 г.).

Принципы определения минимально допустимого уровня бюджетной обеспеченности

Для определения минимальной бюджетной обеспеченности (МБО), уровень которой в обязательном порядке должен быть гарантирован за счет финансовой помощи, традиционно используются государственные минимальные социальные стандарты и нормативы финансовых затрат на оказание бюджетных услуг (ГМСС и НФЗ). При принятии Бюджетного кодекса РФ была заложена норма об использовании ГМСС и НФЗ при распределении дотаций регионам[2]. Но в 2004 г. упоминание о ГМСС было исключено из кодекса[3]. Кроме того, с 2005 г. для упрощения методики распределения ФФПР в ней перестали использоваться НФЗ. Расходные потребности региона по сравнению со среднероссийским уровнем оцениваются с помощью индекса бюджетных расходов (ИБР). Если раньше при расчете ИБР региона использовались нормативы затрат для 15 основных видов бюджетных услуг (на одного получателя услуги), то теперь индекс определяется как средневзвешенное из коэффициентов удорожания для трех групп расходов (оплата труда, жилищно-коммунальные услуги и прочие расходы).

В работе проанализирована практика использования ГМСС и НФЗ в бюджетном процессе РФ. Было установлено, что, хотя у существующих способов применения ГМСС и НФЗ было множество недостатков, по-прежнему существует необходимость в определении уровня МБО регионов. Это особенно актуально в условиях перераспределения расходных полномочий и выявленной в исследовании тенденции к сокращению уровня бюджетной обеспеченности и степени выравнивания дотационных регионов (таблица 1).

Для преодоления этих недостатков предложены следующие принципы определении уровня минимально допустимой бюджетной обеспеченности:

1) МБО устанавливается в виде конкретной суммы на душу населения, которая обеспечивает оказание установленного набора бюджетных услуг. Но порядок оказания и объем финансирования конкретной услуги не является обязательным для регионов и муниципалитетов.

2) Сумма МБО может определяться прямым счетом на основе данных какой-либо стандартной территории или иным методом. НФЗ для конкретных услуг не устанавливаются, но определяются доли в МБО четырех групп расходов (на оплату труда, жилищно-коммунальные услуги, материальные затраты, прямые денежные выплаты).

3) МБО должна корректироваться для каждого субъекта РФ в зависимости от региональных условий. Зависимость четырех групп расходов, составляющих МБО, от социально-экономических и природно-географических условий региона должна закрепляться нормативным актом, отражая государственную региональную политику.

4) Дотации доводят бюджетную обеспеченность регионов до уровня несколько выше, чем МБО. Регионам гарантируется МБО, но при сокращении их собственной бюджетной обеспеченности бюджетные доходы могут уменьшаться, что сохраняет стимулы к региональному развитию (этому условию соответствует нижний предел изменения бюджетной обеспеченности на рисунке 3).

Реализация этих принципов не требует разработки специальной методики. Корректировка МБО в зависимости от региональных условий может производиться с помощью ИБР из методики распределения ФФПР на 2005 г. (его рекомендуется лишь дополнить коэффициентом для еще одной группы расходов – прямых денежных выплат гражданам). Отказ от использования в этой методике НФЗ не приведет к ухудшению точности расчетов, поскольку коэффициент корреляции между ИБР определенным по старой и новой методике составляет 0,99.

Стоит отметить, что зависимость расходов от региональных условий уже задана в неявном виде в методике распределения ФФПР. Например, из ее формул следует, что уровень расходов на оплату труда в мелких населенных пунктах (до 500 чел.) принимается ровно в 2 раза большим, чем в обычных населенных пунктах (поскольку на одного работника приходится меньше получателей бюджетных услуг). Подобные зависимости, отражающие государственную политику и определяющие размер финансовой помощи, несомненно, должны закрепляться законодательно.

Принципы разработки и реализации «текущих программ»

Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ[4] предполагает расширение масштабов применения целевых программ путем перевода на этот программно-целевой метод значительной части бюджетных расходов. Такая мера должна увеличить эффективность и результативность расходов, поскольку средства будут выделяться для достижения конкретных количественно-измеримых результатов (т.н. бюджетирование, ориентированное на результат). Однако целевые программы, которые раньше применялись для решения новых, сложных проблем, теперь будут использоваться и для обычной, текущей деятельности ведомств. Как показано в диссертационном исследовании, применение одинаковых процедур разработки и реализации целевых программ в этих двух случаях неэффективно и излишне усложняет бюджетный процесс.

Для решения этой проблемы предлагается использовать новый тип программ – «текущие программы», которые должны применяться в тех случаях, когда использование механизма целевых программ нецелесообразно.

Целевая программа – это ограниченно используемые меры для решения приоритетной проблемы за ограниченный период времени и требующие разработки нового или адаптации существующего механизма реализации.

Текущая программа – это выделяемый в аналитических целях комплекс мероприятий, направленных на достижение общей цели и решение конкретной задачи деятельности органа власти, объединяющий его текущие, постоянно выполняемые, традиционные функции и виды деятельности.

Принципы разработки и реализации текущих программ, в сравнении с целевыми, представлены в таблице 2.

Таблица 2. Принципы разработки и реализации текущих и целевых программ

Рассматриваемая проблема возникла в связи с тем, что при переносе зарубежного опыта развития программно-целевых методов на российскую бюджетную систему программы, используемые в бюджетном процессе зарубежных стран (например, в США), были отождествлены с российскими целевыми программами. Однако по принципам разработки и реализации программы в США более близки к текущим программам.

Текущие программы могут утверждаться в упрощенном порядке. Например, на федеральном уровне не требуется их рассмотрение Правительственной комиссией по бюджетным расходам (поскольку они не налагают дополнительных расходов на бюджет).

При осуществлении текущей деятельности, в т.ч. при реализации текущих программ, важно преодолеть недостатки затратного, негибкого и непрозрачного сметного метода финансирования (когда с помощью натуральных и стоимостных норм планируется и утверждается каждая статья расходов). Для этого могут использоваться новые методы финансирования бюджетных расходов, классификация которых проведена в работе:

Метод нормативов финансовых затрат (или нормативно-подушевой) – средства выделяются в зависимости от объема оказания бюджетных услуг (числа их получателей) и норматива затрат. Используется двумя способами: 1) норматив лишь ограничивает верхний предел сметных расходов, 2) финансирование равно нормативу, обязательной сметы нет.

Метод именных финансовых обязательств – средства предоставляются лицу для частичной или полной оплаты определенной услуги, оказанной выбранной этим лицом организацией.

Метод социального заказа – средства получает организация, выигравшая конкурс на оказание услуг за счет бюджетного финансирования. Конкурс проводится двумя способами: 1) по цене стандартной услуги (тендер), 2) по объему и качеству услуги.

Рекомендуемая структура региональных и муниципальных органов управления бюджетным сектором

Использование новых методов планирования и финансирования расходов требует соответствующей этим методам системы органов управления бюджетным сектором. С 2004 года структура органов исполнительной власти на федеральном уровне формируется по новым принципам, соответствующим мировому опыту административного управления. По компетенции все органы разделены на министерства, занимающиеся нормотворчеством и разработкой политики, службы, занимающиеся контролем и надзором, агентства, оказывающие услуги и управляющие имуществом[5].

Предлагаемая в диссертационном исследовании структура финансовых органов субфедерального уровня, соответствующая этим принципам и адаптированная к практике управления бюджетным сектором в субъектах РФ и муниципалитетах, включает следующие органы:

1) Министерство (департамент, управление) финансов – финансовая политика; планирование, нормативная и методическая база в бюджетной сфере.

2) Служба финансово-бюджетного надзора – последующий бюджетный контроль, финансовый контроль (например, над проведением лотерей).

3) Казначейство (или бюджетная служба) – казначейские функции по исполнению бюджета, не переданные Федеральному казначейству.

4) Агентство по управлению государственным долгом – оказание услуг по управлению долговыми обязательствами субъекта РФ.

5) Агентство по государственным закупкам – оказание услуг по подготовке и проведению конкурсов на поставку товаров, работ, услуг за счет бюджетных средств.

6) Агентство по инвестициям – оказание услуг по предоставлению бюджетных кредитов и инвестиций, других форм финансовой поддержки, оказание прочих услуг по стимулированию инвестиционного процесса.

В настоящее время большинство этих функций выполняет один финансовый орган, и предложенная структура может быть нецелесообразна при небольшой численности аппарата управления.

Кроме того, Концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ планируется передача части полномочий финансовых органов в пользу других участников бюджетного процесса (распорядителей и получателей бюджетных средств). Однако рекомендуемая федеральным правительством децентрализация далеко не всегда эффективна для субфедерального уровня. В небольших по численности населения субъектах РФ и муниципалитетах, особенно с появлением самостоятельного уровня власти на уровне поселений, целесообразна некоторая централизация бюджетных функций.

Система органов управления бюджетным сектором состоит из следующих звеньев: 1) финансовые органы; 2) бюджетно-бухгалтерские подразделения главных распорядителей и бюджетных средств; 3) бухгалтерии получателей бюджетных средств (бюджетных учреждений).

Рекомендуемая структура региональных и муниципальных органов управления бюджетным сектором основана на последовательной централизации некоторых функций по мере уменьшения численности населения:

1) Более 1 млн чел. – создание централизованных бухгалтерий бюджетных учреждений в границах поселений по территориальному или отраслевому признаку.

2) 50-1 000 тыс. чел. – централизация бюджетных функций главных распорядителей бюджетных средств в финансовом органе (органах).

3) менее 50 тыс. чел. – централизация функций централизованных бухгалтерий, в т.ч. бухгалтерии органов власти, в финансовом органе (создание единого бюджетно-бухгалтерского органа).

Принципиально новым в этих рекомендациях является предложение о централизации функций главных распорядителей бюджетных средств в финансовых органах. Особую роль в этом случае получает Бюджетная служба (см. выше), которая возьмет на себя большинство текущих и постоянных бюджетных процедур главных распорядителей, которые наиболее трудоемки (предварительный контроль бюджетных заявок, распределение и доведение бюджетных ассигнований, лимитов и текущих объемов финансирования).

Анализ действующей системы управления в Республике Алтай показал, что эти меры исключают широко распространенное дублирования функций между главными распорядителями и финансовым органом и приводят к сокращению ставок бухгалтерских работников на не менее чем на 1/3.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1.   Современный этап бюджетной реформы, в котором можно выделить до 14 основных направлений, необходим для решения целого ряда проблем бюджетного сектора регионов. Реализация мероприятий, проанализированных в работе – изменение порядка распределения Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), отказ от использования при бюджетном выравнивании минимальных государственных социальных стандартов (ГМСС), реформа бюджетного процесса, – не всегда дает ожидаемые результаты и может приводить к неблагоприятным последствиям для субъектов РФ. Существует потребность в корректировке мер федерального правительства.

2.   Бюджетный сектор играет заметную роль в социально-экономическом положении регионов. Услуги этого сектора составляют до 8,5 % валового регионального продукта, капитальные вложения – около 15-20 % инвестиций, закупки – 1 % объемов оптовой торговли. Значение бюджетного сектора выше в регионах с низким уровнем развития, где его финансирование в значительной степени происходит за счет дотаций из ФФПР.

3.   Трансферты из ФФПР не могут быть заменены дополнительными налоговыми источниками для бюджетов субъектов РФ (что позволило бы устранить недостатки способа бюджетного выравнивания, основанного на дотациях). Налоговые доходы федерального бюджета, которые могут быть переданы дотационным регионам, меньше фактического объема трансферта для половины из них.

4.   В последние годы степень бюджетного выравнивания уменьшается, падает уровень, до которого финансовая помощь доводит доходы дотационных регионов. Причиной этого является усиление региональной дифференциации и недостаточный объем средств ФФПР. Ежегодная индексация размера ФФПР на индекс потребительских цен, предусмотренная Бюджетным кодексом (п. 2 ст. 131), не может обеспечить достаточную степень выравнивания. Увеличение объема средств ФФПР должно отражать реальный прирост налоговых доходов и увеличение дифференциации территорий по уровню бюджетной обеспеченности (для учета этих факторов прирост размера ФФПР должен быть в среднем в 3 раза больше, чем темп инфляции).

5.   Анализ причин изменения объема дотаций из ФФПР для отдельных регионов показал, что корректировка методики расчета индекса бюджетных расходов при распределении фонда в 2004 и 2005 гг. оказала не меньшее влияние на объем финансовой помощи, чем внутренние факторы регионов. Изменения методики не были достаточно обоснованными, трансферт для многих регионов сократился, что ухудшило их положение. В будущем должна быть обеспечена стабильность методики.

6.   Дотации из ФФПР приводят к уменьшению стимулов к увеличению налоговых доходов. Эти стимулы можно оценить с помощью коэффициента стимулирования, который показывает, какую долю составляет увеличение бюджетных доходов региона (с учетом дотаций) от прироста его налоговых доходов (при прочих равных условиях). Изменения методики распределения ФФПР на 2005 г. не привели к существенному увеличению коэффициента стимулирования для высокодотационных регионов. Но этого можно добиться с помощью нового метода выравнивания, предложенного в работе, который позволяет сохранять для регионов стимулы к развитию при высокой степени бюджетного выравнивания.

7.   Положения п. 5 ст. 131 Бюджетного кодекса РФ создают искусственное ограничение для прироста доходов динамично развивающегося дотационного региона. Его бюджетная обеспеченность не может превышать уровень региона, собственная бюджетная обеспеченность которого выше, но темпы ее роста низкие. В этом случае дотация сокращается, что подрывает стимулы к развитию.

8.   Подтверждаются выводы специалистов о недостаточно высокой точности оценки налогового потенциала в методике распределения ФФПР. Для некоторых регионов реальные доходы в 2 раза отличаются от их оценки. Оценка потенциала по величине добавленной стоимости не отражает зависимость доходов бюджета от имущественных налогов, эффекты трансфертного ценообразования и «внутренних оффшоров», что искажает величину финансовой помощи для многих регионов. Точность можно увеличить, если определять налоговый потенциал регионов на основе метода репрезентативной налоговой системы (по налоговым базам основных налогов, скорректированным на долю теневого сектора экономики).

9.   Точность оценки расходных потребностей регионов при распределении ФФПР с использованием нормативов финансовых затрат (НФЗ) была достаточной для целей бюджетного выравнивания. Хотя нормативные расходы регионов сильно отличаются от фактических (в 1,3-40 раз для разных бюджетных отраслей), это объясняется различием в уровне доходов и приоритетах расходов субъектов РФ. Но точность НФЗ может быть недостаточной для определения необходимого финансирования бюджетных организаций по новому нормативно-подушевому методу, что создает ограничения для его применения.

10.   Отказ федерального правительства от использования ГМСС и НФЗ при распределении финансовой помощи был мотивированным. Практике их использования присуще большое число недостатков. Однако потребность в определении минимального допустимого уровня бюджетной обеспеченности сохраняется. Реализации этой потребности и совершенствованию методических подходов должны способствовать предложенные в работе принципы определения минимальной бюджетной обеспеченности, не требующие использования НФЗ.

11.   Использование концепции бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), позволит преодолеть многие недостатки таких программно-целевых методов как целевые программы и система индикативного управления социально-экономическим развитием. Регионы и муниципалитеты, использующие в своей деятельности систему индикативного управления, способны быстро и с меньшими затратами реализовать рекомендации федерального правительства по реализации концепции БОР. Однако целевые программы, которые раньше применялись для решения новых проблем, теперь будут использоваться и для обычной, текущей деятельности ведомств. Использование одинаковых процедур разработки и реализации программ в этих двух случаях неэффективно и излишне усложняет бюджетный процесс. Проблема может быть решена путем разработки и реализации текущих программ, объединяющих постоянно выполняемые, традиционные функции и виды деятельности органов власти. Процедуры и методы их разработки, утверждения и реализации должны быть более простыми по сравнению с целевыми программами.

12.   Система финансовых органов субъекта РФ и муниципалитета может быть приведена в соответствие с новыми принципами формирования структуры исполнительных органов власти, установленными федеральным правительством (создание трех различных по компетенции видов органов – министерств, служб и агентств). Предложенная в работе структура региональных и муниципальных финансовых органов соответствует этим принципам и адаптирована к практике управления бюджетным сектором субфедерального уровня.

13.   Хотя Концепция реформирования бюджетного процесса и новая структура исполнительных органов власти предполагает децентрализацию бюджетных полномочий, для оптимизации системы управления на субфедеральном уровне необходима некоторая централизации бюджетных функций. Для средних по численности населения субъектов РФ и муниципалитетов можно предложить централизацию бюджетных функций главных распорядителей бюджетных средств в финансовом органе. Эти меры позволяют избежать дублирования функций и сократить расходы на управление.

14.   В ходе реформирования бюджетного процесса планируется внедрять новые методы финансирования расходов, направленные на преодоление недостатков сметного метода. Но, несмотря на их достоинства, существуют институциональные ограничения по их использованию (особенно в небольших муниципальных образованиях, где нет конкуренции по оказанию бюджетных услуг и возможностей для ведения бюджетными учреждениями предпринимательской деятельности). В этом случае фактически по-прежнему будет использоваться сметный метод. Однако его можно приблизить к принципам новых методов финансирования, если передавать учреждения регионов и муниципальных районов в ведение поселений с финансированием по НФЗ, а также передав представительному органу поселения полномочия попечительского совета учреждений.

ОСНОВНЫЕ РАБОТЫ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1.   Мартынов С.Н. Анализ последствий изменения методики распределения Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 2004 году // Научные записки Сибирской академии государственной службы: № 1/2005. Региональная и муниципальная экономика в Сибирском федеральном округе / Отв. ред. В.Н. Папело. – Новосибирск: СибАГС, 2005. – С. 169-175 (0,6 п.л.).

2.   Мартынов С.Н. Возможности и проблемы использования программно-целевого метода в ходе бюджетной реформы // Технологии оценки эффективности целевых программ: Сб. материалов межрегион. науч.-практ. конференции, Новосибирск, 24-25 июня 2005 г. – Новосибирск, СибАГС, 2005. – С. 21-29 (0,6 п.л.).

3.   Мартынов С.Н. Сопоставление моделей достижения сбалансированности региональных бюджетных систем // Материалы XLIII Международной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс»: Управление. – Новосибирск: СибАГС, 2005. – С. 347-349 (0,1 п.л.).

4.   Мартынов С.Н. Приоритеты в управлении расходами местных бюджетов Новосибирской области // Фундаментальные и прикладные исследования в системе образования: Материалы 2-ой Международной научно-практической конференции. В 5 ч. / Отв. ред. Н.Н. Болдырев. – Тамбов: Изд-во ТГУ им. Державина, 2004. – Ч. 3. – С. 125-128 (0,2 п.л.).

5.   Мартынов С.Н. Бюджетная политика и экономический потенциал региона // Воспроизводственный потенциал региона: Материалы Международной научно-практической конференции, 27-29 мая 2004 г. – Уфа:РИО БашГУ, 2004. – Т. 1. – С. 122-126 (0,2 п.л.).

6.   Мартынов С.Н. Анализ бюджетных ресурсов развития региона // Материалы Международной научной конференции «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики»: Актуальные проблемы социально-экономического развития: Территориальные и отраслевые аспекты. – Тольятти: Волжский университет им. В.Н. Татищева, 2004. – Ч. 2. – С. 240-245 (0,3 а.л.).

7.   Мартынов С.Н. Кодекс лучшей практики управления общественными финансами // Материалы XLII Международной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс»: Управление. – Новосибирск: СибАГС, 2004. – С. 365-369 (0,2 п.л.).

8.   Мартынов С.Н. Управление финансами бюджетных учреждений в современных российских условиях // Научные записки Сибирской академии государственной службы: № 5/2003. Юбилейный выпуск / Отв. ред. А.В. Евсеенко. – Новосибирск: СибАГС, 2003. – С. 89-94 (0,5 п.л.).

9.   Мартынов С.Н. Эффективность управления бюджетными учреждениями // Материалы XLI Международной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс»: Управление. – Новосибирск: СибАГС, 2003. – С. 203-207 (0,3 п.л.).

10.   Мартынов С.Н. Опыт решения проблемы неплатежей в России // Материалы XL Международной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс»: Управление. – Новосибирск: СибАГС, 2002. – С. 154-157 (0,2 п.л.).

11.   Папело В.Н., Мельникова О.Д., Мартынов С.Н. Целевые бюджетные и внебюджетные фонды: Учебно-методический комплекс для дистанционного обучения. – Новосибирск: СибАГС, 2003. – 220 с. (вклад автора – 10,5 п.л.).

12.   Папело В.Н., Мельникова О.Д., Мартынов С.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебно-методический комплекс. – Новосибирск: СибАГС, 2002. – 244 с. (вклад автора – 10 п.л.).

[1] методика утверждена Постановлением Правительства РФ от 22.11.2004 г. № 670.

[2] ст. 132, вступление в силу которой было обусловлено принятием закона о ГМСС.

[3] изменения внесены законом от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ.

[4] утверждена Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 г. № 249.

[5] Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314.