Межбюджетные отношения

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…………………………………………………………………………3                                                                                                                                                                           

Глава 1. Организация межбюджетных отношений…………………………..6                                                                                                                                         1.1. Межбюджетные отношения: понятие и формы…………………...10                                                                                 

         1.2. Межбюджетные взаимосвязи на региональном уровне…………..22                                                                                                                                                           

Глава 2. Межбюджетные отношения и методы их расчетов………………..31                                                                                    2.1. Формализованный метод и его характеристика…………………..34                                                                                                                                          2.2. Методика расчета финансовой помощи региону на 2005 г………49                                                                                                                                                    

Глава 3.  Перераспределение полномочий и методика их финансового обеспечения…………………………………………………………………….74

          3.1. Распределение доходных и расходных полномочий между звеньями бюджетной системы РФ на 2005 – 2007 гг………………………..83

          3.2. Способы совершенствования межбюджетных отношений……...98

Заключение……………………………………………………………………110                                                                                                                                                     Список литературы………………………………………………………….114                                                                                                                                                          

Приложения…………………………………………………………………..117

 

 

 

Введение

 

Несмотря на улучшения в финансово-экономическом положении в стране и увеличение средств, поступающих из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской федерации, проблема межбюджетных отношений продолжает оставаться актуальной. Напряжение в отношених федерального центра и регионов в сфере межбюджетного регулирования не взирая на  произошедшие изменения в финансовом законодательстве не снижается, поэтому в сложившейся ситуации представляется важным получить ответ на вопросы: насколько проводимая федеральным правительством политика в области оказания финансовой  помощи регионам эффективна?, способствует ли  «выравниванию» бюджетных расходов?, стимулирует регионы к «зарабатыванию» собственных средств?.

В методике, утвержденной правительством и принятой для расчета доли регионов в фонде финансовой поддержки (ФФПР) на 2005 г., записано, что «средства ФФПР распределяются таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимым условиям среднедушевые бюджетные доходы субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение трансфертов, до одного и того же, максимально возможного при планируемом объеме ФФПР уровня. При этом используется индекс бюджетных расходов (ИБР) и индекс налогового потенциала (ИНП)  которые показывают, насколько больше или меньше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению с минимальными по Российской Федерации затратами для обеспечения одного и того же уровня финансирования бюджетных расходов».

Основной принцип, используемый при определении перечислений из федерального бюджета, – выравнивание подушевых бюджетных потребностей. Однако трансферты – не единственный источник средств, поступающих в регионы из федерального бюджета. Средства перечисляются через бюджетные ссуды, субсидии, прямое финансирование отдельных направлений деятельности (через отраслевые министерства).  Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования территориальных бюджетов, используются дотации, субвенции и субсидии.

         Таким образом, общий объем перераспределяемых средств достигает значительных размеров, а для некоторых регионов средства, получаемые из вышестоящих бюджетов, составляют до половины их бюджетных доходов.

Потоки средств, направляемые в регионы из федерального бюджета, затрудняют ответ на вопрос о финансовом состоянии самого региона. Если предположить, что никаких финансовых вливаний нет, то финансовое состояние региона может быть оценено по тому, сколько собственных доходов имеет бюджет. Собственные доходы – это налоговые и неналоговые поступления в региональные бюджеты без дополнительных поступлений извне. В увеличении этой части доходов региональных бюджетов должно быть заинтересовано и федеральное и региональное правительства. Именно величина собственных доходов начнет являться тем показателем, который в большей степени может характеризовать финансовое благополучие региона.

Финансовая поддержка из федерального бюджета должна, как уже отмечалось, выравнивать удельные бюджетные расходы, то есть подтягивать бедные регионы по уровню минимальной бюджетной обеспеченности  к среднероссийскому уровню. Очевидно, что такое выравнивание не должно резко улучшать финансового положения одних регионов (по отношению к другим), так как в этом случае у региона исчезает стимул к зарабатыванию средств. Не должно выравнивание приводить и к ухудшению положения региона (относительно других регионов), так как это снизит стимулы увеличения собственных доходов, что недопустимо.

В связи с растущей необходимостью реформирования системы межбюджетных отношений особую важность приобретает изучение роли бюджетной политики в данном процессе.

Целью дипломной работы является современного состояния и  разработка рекомендаций по совершенствованию системы межбюджетных отношений на уровне субъектов Российской Федерации (на примере Удмуртской Республики).

Главной целью работы является изучение влияния проводимой бюджетной политики на отношения между бюджетами всех уровней.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

·        изучить сущность межбюджетных отношений, становление и развитие на уровне Федерации и ее субъектов;

·        рассмотреть методики оказания финансовой помощи регионам;

·        указать возможные направления совершенствования межбюдетных отношений.

Теоретической  и методологической основой исследования послужили законодательные и нормативные документы государственных органов Российской Федерации в области финансовых и экономических отношений, данных Министерства финансов РФ, Министерства экономики РФ, статистические данные, материалы монографических работ и текущих публикаций.

 

1. ОРГАНИЗАЦИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

В соответствии с Конституцией, межбюджетные отношения в Российской Федерации развиваются как система взаимоотношений двух партнеров - федерального центра и субъектов. В условиях такой модели бюджетного федерализма, в которой роль местного самоуправления принижена и в значительной мере определяется субъектами федерации, особое значение приобретает решение задач по сбалансированию интересов федерального центра и субъектов федерации. Ключевыми факторами ее устойчивости являются “прозрачность” бюджетных взаимоотношений, учет специфики субъектов, сглаживание различий в их бюджетном положении.

Для Российской Федерации характерны особенно значительные различия в экономическом и бюджетном положении ее субъектов, что связано как с огромными масштабами территории страны и разнообразием ее природно-климатических зон, так неравномерным распределения производительных сил, историческими, национальными и другими особенностями развития ее регионов. Существенную роль играет специфика государственного федеративного устройства, основанного на сочетании административно-территориальных и национально-территориальных принципов, закрепленных в Конституции РФ. Характерной чертой является не только многочисленность субъектов, но и их разностатустность. Асимметричность федерации усиливают такие факторы, как вхождение некоторых субъектов в состав других, непризнание верховенства федерального закона в ряде республик, развитие договорных отношений между центром и отдельными субъектами федерации. Все это обусловливает значительные региональные различия в потребностях субъектов в средствах финансирования, налоговом потенциале, структуре бюджетных доходов и расходов, затрудняющие регулирование уровня их бюджетной обеспеченности и формирование эффективного механизма межбюджетной поддержки. Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но основываться они могут на разных принципах.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений:

- распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

-разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

- равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

- выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

-равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Определение межбюджетных отношений должно включать:

- более полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса;

- отнесение к ним отношений между органами власти одного уровня;

- допущение таких отношений между федеральным бюджетом и муниципальными бюджетами, “минуя бюджеты субъектов РФ”;

- допущение ситуации оказания помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему.

Исходя из этого, можно считать, что, во-первых, межбюджетные отношения – это неотъемлемая часть более широкого процесса, каковым

является бюджетная политика;

·             Во-вторых, межбюджетные отношения по отношению к другим направлениям бюджетной политики выступают как первичные;

·             В-третьих, признавая важность всех аспектов бюджетной политики, межбюджетные отношения между центральным, региональными и местными уровнями управления являются основополагающими или точнее государствообразующими;

·             В-четвертых, межбюджетные отношения - это отношения не только между органами власти различных уровней управления, но прежде всего между субъектами государства по поводу распределения через федеральный центр и, кроме того, перераспределения между их совокупностью и федеральным центром всех денежных средств, которые общество (население и предприятия) передают власти для выполнения ею конкретных функций, необходимых для нормального развития страны и создания нормальных условий развития самого общества;

·             В-пятых, именно регулярное перечисление средств из субъектов в адрес центральной власти дает им право требовать от нее выполнения конкретных функций по управлению государством и обязывает эту власть обеспечивать единое и эффективное управление страной в интересах своих регионов. В свою очередь, перечисление средств из вышестоящего бюджета в нижестоящий создает рычаг для выполнения субъектами РФ функций, которые ей предписывает выполнять единый центр управления страной;

·             В-шестых, межбюджетные отношения – это в абсолютно равной степени финансовые потоки как снизу вверх по административной иерархии, так и сверху вниз, т.е. от федерального бюджета к конкретному гражданину (например, к человеку, получающему пособие на детей). Можно сказать, что без этих отношений нельзя было бы образовывать и иметь бюджеты любых уровней. Фактически они являются бюджетообразующими.

Важную роль в межбюджетных отношениях играет организационная структура единой финансовой системы страны. От степени “тесноты” взаимодействия руководителей финансовых органов всех уровней, степени их должностной зависимости, степени влияния оценки деятельности нижестоящих руководителей вышестоящими напрямую зависти финансовая дисциплина, вероятность нецелевого использования средств и многие другие важнейшие аспекты работы финансовых органов и, следовательно, межбюджетные отношения.

Межбюджетные отношения рассматривают только на уровне взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ в виде распределения и выделения трансфертов (дотаций, субвенций, субсидий) и ссуд, а также на уровне аналогичных взаимоотношений между бюджетами субъектов РФ и бюджетами местного самоуправления. Видение проблем межбюджетных отношений в более широком плане позволит объективно исследовать имеющиеся нерешенные и не решаемые проблемы и на этой основе выработать пути их устранения.

Если доходные полномочия и расходные обязанности каждого из трех уровней бюджетной системы (федерального, регионального и местного) сбалансированы, то у государства есть основа для стабильного развития, которое уже зависит от многих факторов, в том числе не в последнюю очередь от финансовой политики, включая налоговую, кредитную, таможенную и другие составляющие.

Если же доходные и расходные полномочия не сбалансированы, то это неизбежно приводит к дисбалансу интересов сначала на уровне только осознающих его руководителей трех уровней управления страной, а через какое – то время и других слоев населения, которые также могут осознавать нерациональность распределения бюджетных средств внутри государства.

 

1.1. Межбюджетные отношения и регулирование: понятия и виды

Принятием Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.04 г. № 120-ФЗ завершилось формирование федеральной нормативно-правовой базы новой системы межбюджетных отношений, принципы и основные элементы которой были определены Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.01 г. № 584. В 2004-2005 гг. должна быть сформирована новая региональная нормативно-правовая база регулирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации. В статье рассмотрены возможные варианты действий региональных органов власти по формированию этой базы в соответствии с общими принципами и требованиями федерального законодательства.

Реализуя принципы и требования, сформулированные в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержит более детальное регулирование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, в том числе целый ряд норм и требований прямого действия. В то же время для регионов сохраняется достаточно широкая сфера регулирования, включая определение порядка (методик) соответствующих расчетов, в значительной степени влияющих на качество межбюджетных отношений (табл. 1.1).

Прямое федеральное регулирование характерно, прежде всего, для разграничения расходных обязательств, непосредственно вытекающих из единых принципов разграничения компетенции органов публичной власти разных уровней.

Органы государственной власти субъектов Федерации (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) не имеют права устанавливать вопросы местного значения или предопределять объем вытекающих из них расходных обязательств (расходов), В частности, не допускается установление субъектами РФ каких-либо обязательных для муниципальных образований нормативов финансирования расходов местных бюджетов (в том числе — на предоставление натуральных льгот отдельным категориям граждан или на выплату заработной платы муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений). Эти нормы призваны гарантировать самостоятельность органов местного самоуправления в реализации своих полномочий и формировании расходов, а также предотвратить возникновение «необеспеченных мандатов».

В то же время при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установление субъектами Федерации нормативов, используемых для расчета субвенций местным бюджетам, является обязательным

При этом следует различать две формы такой передачи полномочий.

По двум полномочиям (организация учебного процесса общеобразовательных школах и предоставление  адресных жилищных субсидий малообеспеченным гражданам) федеральными законами уже введен режим «общего делегирования» полномочий субъектов Федерации органам местного самоуправления (муниципальных районов и городских округов). В данном случае субъект РФ своими законами должен установить нормативы финансового обеспечения этих полномочий (включая нормативы заработной платы учителям, критерии и условия предоставления адресных субсидий и т.д.), предоставив соответствующие субвенции местным бюджетам.

В отношении других полномочий органов государственной власти субъектов РФ субъект Федерации вправе принять решение об их

Таблица 1.1. Федеральное и региональное регулирование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации

Элемент новой системы межбюджетных отношений.	Регулирование федеральными законами*.	Регулирование законами субъекта РФ.
1	2	3
Расходные обязательства муниципальных образований.
Перечень вопросов местного значения.	Установлен ст.14-16 131 ФЗ	Не допускается
Определение субъектами РФ объема обязательств (расходов) местных бюджетов по вопросам местного значения	П. 3 ст.18 131- ФЗ П.2 ст.86 120-ФЗ	Не допускается.
Финансовое обеспечение учебного процесса в общеобразовательных школах и адресных жилищных  субсидий малоимущим слоям населения.	П.2 ст.26-3 95-ФЗ (субвенции из бюджетов субъектов) П.3 ст.31 12-ФЗ; ст.140 120-ФЗ	Объем, методика распределения, и порядок предоставления и использования субвенций.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.	Ст.19 131-ФЗ Ст.140 120-ФЗ (в случае наделения – обязательность предоставления подушевых субвенций из региональных фондов компенсаций)	Решение о наделении, объем. Методика распределения, порядок предоставления и использования субвенций.
Элемент новой системы межбюджетных отношений.	Регулирование федеральными законами*.	Регулирование законами субъекта РФ.
Доходные источники местных бюджетов.
Местные налоги.	П.1. ст.61, п.161-1 и п. 161-2 120-ФЗ (земельный налог, налог на имущество физических лиц, 100% зачисления в местные бюджеты)	Не допускается
Минимальные нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, а также специальных налоговых режимов.	П.2 ст.61 (поселения: 10 % налога на доходы физических лиц, 30% единого сельхоз налога);  П.2 ст.61-1 (муниципальные районы: 20% налога на доходы физических лиц, 90%  единого социального налога на вмененный доход, 30 % единого сельхоз налога). П.2 ст. 61-2 ( городские округа: сумма нормативов поселений и районов) 120-ФЗ	Не требуется.
Неналоговые доходы.	Ст.62 120-ФЗ (40 % платы за негативное воздействие на окружающую среду).	Не требуется.
Норматив отчисления от налога на доходы физических лиц (сверх минимального).	П.2 и 3 ст.58 120-ФЗ (обязательность передачи местным бюджетам не менее 10 % поступлений по единым или дополнительным нормативам).	Распределение между бюджетами поселений и муниципальных районов; выбор между едиными и дополнительными нормативами; возможность делегирования муниципальным районам установления для поселений.
Межбюджетные трансферты местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ.
Выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.	Ст.137 120-ФЗ (обязательность создания регионального фонда финансовой поддержки поселений для предоставления подушевых дотаций поселениям, общие требования к порядку расчета указанных дотаций и заменяющих их дополнительных нормативов отчислений).	Объем фонда, порядок расчетов дотаций, замена дотаций дополнительными нормативами делегирование полномочий по распределению средств фонда муниципальным районам.
Элемент новой системы межбюджетных отношений.	Регулирование федеральными законами*.	Регулирование законами субъекта РФ.
Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов.	Ст. 138 120-ФЗ (обязанность создания регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов, распределение по бюджетной обеспеченности или подушевому принципу, общие требования к порядку расчета дотаций и заменяющих их дополнительных нормативов).	Объем фонда, методика расчетов, выделение дотаций, увязанных с отдельными факторами, объем дотаций, распределяемых по душевому принципу, замена данных дотаций дополнительными нормативами (см. выше).

делегировании органам местного самоуправления, обеспечив при этом соблюдение установленных федеральным законодательством требований по расчету и предоставлению субвенций.  

В связи с этим следует особо выделить случай установления законами

расчету и предоставлению субвенций.  

         В связи с этим следует особо выделить случай установления законами

субъектов РФ натуральных льгот  для категорий граждан (прежде всего, ветеранов труда и  тружеников тыла), социальная поддержка которых отнесена к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации. Поскольку натуральные льготы (по оплате жилья и коммунальных услуг, транспортных услуг и т.д.) как правило, предоставляются муниципальными предприятиями и организациями, при их   введении практически неизбежным решением является делегирование их предоставления органам местного самоуправления. В таких случаях местным бюджетам должны предоставляться субвенции из региональных   фондов компенсаций. В то же время при переводе натуральных льгот в денежную форму субъект Федерации имеет возможность выбора между выплатой соответствующих компенсаций непосредственно из регионального бюджета или их выплатой из местных бюджетов за счет субвенций.

В части, касающейся разграничения доходных источников, за местными бюджетами Бюджетным кодексом закреплены местные налоги и минимально гарантированные, единые для всех муниципальных образований определенного типа нормативы отчислений от федеральных налогов, специальных налоговых режимов и неналоговых доходов. Эти положения являются нормами прямого действия и не требуют дополнительного регулирования субъектами Федерации.                          

Субъект Федерации обязан передать местным бюджетам сверх минимальных нормативов не менее 10%  налога на доходы физических лиц. При этом ему предоставлено право выбора между зачислением этих доходов в бюджеты поселений или муниципальных районов (либо разделении их между этими бюджетами), а также установлением единых (без указания срока) или дополнительных (на соответствующий финансовый год) нормативов.             

В случае принятия решения о передаче 10 или более процентов налога на доходы физических лиц местным бюджетам по дополнительным нормативам, субъект Федерации должен будет выполнить требования по их расчету в рамках распределения дотаций регионального фонда финансовой поддержки поселений или соответствующей части дотаций регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов. Таким образом, в этом случае применяется расчет дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц по подушевому принципу (что может рассматриваться в качестве аналога зачисления части этого налога в местные бюджеты по месту жительства граждан). Следует особо отметить, что установление субъектами Федерации дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений в местные бюджеты от других видов налогов не допускается.

Субъект РФ вправе передать любые налоговые доходы, подлежащие зачислению в региональный бюджет, в местные бюджеты. В этом случае

единственным требованием федерального законодательства является  установление законом  субъекта Федерации единых (для муниципальных образований определенного типа) нормативов указания срока их действия. Аналогичные требования распространяются и на порядок передачи налоговых доходов муниципальными районами поселениям.

Наиболее широкими полномочиями субъекты РФ наделены в отношении регулирования межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Федеральное законодательство вводит обязанность субъекта Федерации по созданию двух фондов — фонда финансовой поддержки поселений, распределяемого только по подушевому принципу, и фонда финансовой поддержки муниципальных районов, распределяемого по усмотрению субъекта Федерации по принципу выравнивания бюджетной обеспеченности (аналогично федеральной методике трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов) или по подушевому принципу. Кроме того, субъект Федерации должен определить принципы формирования и распределения дотаций районных фондов финансовой поддержки поселений.

Все остальные виды межбюджетных трансфертов местным бюджетам из регионального бюджета, а также режим «отрицательных трансфертов» вводятся по усмотрению субъекта Федерации.

Таким образом, субъект Российской Федерации обязан с  1 января2006г. ввести в действие законы, устанавливающие:

- порядок расчета, предоставления и использования субвенций из регионального фонда компенсаций местным бюджетам на финансовое обеспечение учебного процесса и выплату адресных жилищных субсидий;

-  порядок и форму передачи местным бюджетам не менее 10% налога на доходы физических лиц;

- порядок образования и распределения дотаций регионального фонда финансовой поддержки поселений;

- порядок образования и распределения дотаций регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов;

- общий порядок образования и распределения дотаций районных фондов финансовой поддержки поселений;

- порядок снижения нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций (для субъектов Федерации, в состав которых входят муниципальные районы, представительные органы которых формируются по принципу делегирования).

Кроме того, субъект Российской Федерации имеет право:

- наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации (в том числе — по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, включая установление дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений) с предоставлением субвенций местным бюджетам из регионального фонда компенсаций;

-  передавать местным бюджетам по единым нормативам часть поступлений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональный бюджет:

- устанавливать порядок образования и распределения субсидий регионального фонда муниципального развития и фонда софинансирования социальных расходов, а также порядок предоставления других межбюджетных трансфертов местным бюджетам;

-  вводить режим «отрицательных трансфертов» и определять порядок его применения.

Бюджетный кодекс не содержит требований к форме законодательного регулирования данных вопросов. Однако в целях обеспечения системности к формированию новой системы межбюджетных отношений в субъекте Федерации рекомендуется включить данные нормы в единый закон «О межбюджетных отношениях в субъекте Российской Федерации», либо отразить их в соответствующих главах закона «Об основах бюджетной системы (бюджетного устройства и бюджетного процесса) в субъекте Российской Федерации».

Большинство норм, регулирующих взаимоотношения между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации, вступают в силу с 1 января 2005 г. В то же время нормы, регулирующие взаимоотношения между бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований, вступают в силу с I января 2006 г. В 2005 г. вопросы финансовых взаимоотношений между региональными и местными бюджетами должны регулироваться законами субъектов РФ о бюджетах на 2005 г.

Таким образом, субъектам РФ при формировании проектов бюджетов на 2005 г. предстоит сделать выбор между различными вариантами перехода к новой системе межбюджетных отношений.

Такими вариантами являются:

1) «консервативный»: сохранение на 2005 г. сложившейся системы межбюджетных отношений;

2) «ограниченно-реформаторский»: введение отдельных элементов новой системы межбюджетных отношений;

3) «умеренно-реформаторский»: создание основ новой системы межбюджетных отношений с сохранением отдельных элементов (принципов) их традиционного регулирования;

4)   «реформаторский»: переход к новой системе межбюджетных отношений.

Каждый из этих вариантов имеет свои преимущества и недостатки. Варианты приведены в (табл. 1.2)

К «консервативному» и «ограниченно-реформаторскому» варианту могут прибегнуть все без исключения субъекты Федерации.

Таблица 1.2. Сравнение  вариантов  перехода к новой системе межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации

Вариант	Преимущества	Недостатки	Ограничивающие условия
1	2	3	4
«Консервативный»	Возможность более детальной проработки сопутствующих вопросов	Необходимость «одномоментного» перехода перехода к новой системе межбюджетных отношений в 2006 г. С высокими рисками принятия ошибочных решений	Отсутствуют
Вариант	Преимущества	Недостатки	Ограничивающие условия
«Ограниченно-реформаторский»	Возможность боле детальной проработки сопутствующих вопросов при одновременной отладке тех или иных элементов новой системы межбюджетных отношений	Риски «несовместимости» элементов различных систем межбюджетных отношений и ограниченность возможностей использования опыта 2005 г. при переходе в 2006 г. к новой системе межбюджетных отношений
«Умеренно-реформаторский»	Возможность контролируемого проведения комплексной реформы бюджетной системы при ее корректировке в 2005 г.	Необходимость разработки и принятия в 2004 г. большого числа нормативных актов	Наличие муниципальных образований (местных бюджетов) на уровне поселений или развитой системы формирования и исполнения смет на уровне населенных пунктов (их групп)
«Реформаторский»	Наличие (создание) муниципальных образований (местных бюджетов) двух уровней (поселений и районов)

                                                                                            Окончание табл. 1.2

Их преимуществом является возможность концентрации усилий органов государственной власти субъектов РФ на более тщательной подготовке и проведении реформы местного самоуправления, являющейся необходимой предпосылкой для перехода к новой системе межбюджетных

отношений, а также на разработке и принятии в весьма сжатые сроки (до 1 января 2005 г.) нормативных актов, регулирующих осуществление их новых полномочий (прежде всего, в области социальной защиты населения и регулировании заработной платы в бюджетной сфере). Ошибки в проведении этих фундаментальных реформ не позволят реализовать преимущества новой системы межбюджетных отношений, а в крайних случаях — даже дискредитируют ее.

В то же время субъект Федерации, избравший «консервативный» вариант, будет поставлен перед необходимостью проведения при формировании бюджета на 2006 г. радикальной реформы межбюджетных отношений с достаточно высокими рисками принятия неверных решений и, следовательно, затягивания переходного периода. При этом преимущества данного варианта могут быть реализованы только в случае активного формирования в 2004 г. первой половине 2005 г. субъектом Федерации нормативно-правовой базы для осуществления своих полномочий и отмены «необеспеченных мандатов». В противном случае уже к середине 2005 г. органы государственной власти субъекта РФ окажутся перед необходимостью проведения реформы межбюджетных отношений в условиях неопределенности разграничения полномочий между региональными и местными органами власти.

В рамках «ограниченно-реформаторского» варианта субъект Федерации может на практике проверить действие тех или иных элементов новой системы межбюджетных отношений, облегчив переход к ней с 2006 г.

При реализации данного варианта особое внимание следует уделить взаимной совместимости этих элементов, сосредоточив внимание на решении одной из следующих проблем:

 1) «вертикальное» выравнивание;

2) «горизонтальное» выравнивание;

3) предоставление субвенций из регионального фонда компенсаций.

В первом случае следует провести оценку расходных обязательств региональных и местных (на данном этапе — без разбивки на поселенческие и районные) бюджеты и затем рассчитать экономически целесообразный объем доходов, передаваемых местным бюджетам по единым нормативам отчислений.

Во втором случае необходимо провести на доступных данных расчеты бюджетной обеспеченности существующих муниципальных образований (прежде всего, с отработкой методов расчета индексов бюджетных расходов) с максимально возможным их использованием при распределении дотаций на 2005 г.

В третьем случае основной задачей является отработка методов расчета субвенций на обеспечение учебного процесса или на выплату адресных жилищных субсидий населению. Главным требованием к этим методам является отход от использования фактических расходов (в том числе, данных о бюджетной сети). Субвенции на учебный процесс должны рассчитываться на одного учащегося с введением при необходимости корректирующих коэффициентов удорожания бюджетных услуг или дисперсности расселения. Для расчета субвенций на выплату адресных жилищных субсидий решающее значение имеет формула расчета числа лиц, имеющих право на субсидии при различных вариантах нормативов оплаты жилищно-коммунальных услуг. Только при таких подходах для муниципальных образований будут созданы стимулы по наиболее эффективной организации школьного образования (в том числе, оптимизации сети школ) или предоставления коммунальных услуг.

Для реализации «умеренно-реформаторского» варианта в субъекте Федерации должны существовать муниципальные образования (местные бюджеты) на уровне поселений или как минимум, традиции и технологии формирования и исполнения смет населенных пунктов. В этом случае первые две из указанных в предыдущем варианте проблем могут быть решены одновременно для местных бюджетов двух уровней (сметы поселений на этапе планирования должны рассматриваться в качестве аналога бюджетов поселений). Вместе с отработкой методов расчета субвенций фонда компенсаций такой подход создает основы новой системы межбюджетных отношений. При этом применение отдельных наиболее сложных ее элементов (замена дотаций подушевыми нормативами, делегирование полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, режим «отрицательных трансфертов») может быть отложено на следующий этап реформы.

Если в субъекте Федерации уже существуют муниципальные образования двух типов или они будут созданы в 2004 г., существует возможность полного введения обязательных и выборочного введения дополнительных элементов новой системы межбюджетных отношений уже с 2005 г.

Действующее федеральное законодательство не содержит каких-либо ограничений или требований к темпам перехода к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ, оставляя выбор стратегии переходного периода на усмотрение каждого региона.

1.2. Развитие бюджетных взаимосвязей: региональный уровень

В переходной рыночной экономике формируются новый тип бюджета и новая система финансовых взаимоотношений государства, предприятий и населения. Бюджетно-налоговая политика переместилась в число главных экономических регуляторов, стала важным рычагом экономической политики государства. Бюджетная и налоговая системы при этом выполняют важную роль в организации всего национального воспроизводства и обеспечении ее экономической и социальной устойчивости. Российская Федерация в силу особенностей государственного устройства имеет развитую систему межбюджетных отношений

Федеративного типа.                                                                

         Межбюджетные отношения- это отношения между органами государственной власти на различных уровнях, органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.  Бюджетный федерализм- форма организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономической системе бюджетный федерализм является адекватной формой осуществления межбюджетных отношений. Наличие административно-территориального устройства само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней системе преобладал унитарный подход к межбюджетным отношениям, когда основная часть бюджета концентрировалось на уровне центрального правительства (более 60% в 1994 году), а весь бюджетный процесс находился под постоянным управлением и контролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех звеньев. Это отражено в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:                                                                                                         - распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации.                                                                                                                            – разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;                                                                                                                          - выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.                                                                                                                                              Межбюджетные отношения проявляются как функционирование многоуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. В силу этого основные проблемы совершенствования межбюджетных отношений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюджетных полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий. Ключевым звеном в модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой- устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем.                                                                                                                     Российская система бюджетного федерализма включает в себя : два полюса бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации);

-налоговый федерализм как систему федеральных, региональных и местных налогов;                                                                          

-блок финансовых  трансфертов (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации);                          

-блок взаимных расчетов;                                                                     

- блок федеральных программ;                                                   

-блок целевых бюджетных фондов;

         -блок дотаций и субвенций.                                                                                                                    Особую подсистему межбюджетных связей составляют связи внутри субъектов Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от

бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного, краевого, окружного) к местным бюджетам (бюджетов местного самоуправления) Этот блок входя в систему межбюджетных отношений , выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма, поскольку местные органы не являются субъектами федеративных отношений, а органы местного самоуправления в Российской Федерации по ее Конституции не

входят в систему органов государственной власти.                                                                                                                                           Бюджетное выравнивание является одной из центральных проблем бюджетного федерализма. Различают вертикальное и горизонтальное выравнивание.

 Вертикальное выравнивание – устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая гораздо большими возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования. Оно должно сочетаться с

горизонтальной сбалансированностью бюджетов.                                                                                                                      

Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.                                                                                                   

В последние годы в механизме бюджетного выравнивания произошли существенные изменения. Осуществляется переход от индивидуальных нормативов и постоянно меняющихся взаимных расчетов к финансовым трансфертам на основе единой для всех регионов формуле.                                                                                                                                           Бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма ибо оно может иметь место и в унитарном государстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во взаимоотношениях с местными органами власти, хотя эти отношения нельзя причислить к федеральным. Бюджетное выравнивание выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет своей задачей достижение бюджетной обеспеченности населения каждого региона на уровне не ниже средне российского.                                                                                                                                                                 

         Российский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджетных отношений имеют ряд особенностей и противоречий:                                                                                                                   -наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отношений как на региональном, так и на местном уровнях;                                                                                                                     - существенной дифференциацией экономических потенциалов и соответственно бюджетно- налоговых потенциалов(как в объемном

выражении, так и на душу населения) регионов;                                                                                                                                                                

         - ограниченной способностью большинства субъектов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности;

- отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений и отечественного исторического опыта в этой области;                                 

- существенной дифференциацией уровня первичных (в сфере трудовой занятости) реальных доходов населения в региональном аспекте и отсутствием развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сглаживание территориальных различий в уровне жизни населения различных регионов, а также острой социальной дифференциацией;                                                                                                                                                    - сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и централизацией официальных бюджетных полномочий.

         Объективная сложность формирования гибкой модели бюджетного федерализма, противоречия его становления в условиях переходной экономики России требуют дальнейшего реформирования всей системы межбюджетных отношений. Целостность национальной экономической системы предполагает, что одной из основ данного формирования должно быть расширение и углубление межбюджетных связей и усиление интенсивности бюджетных потоков между центром и регионами. В условиях, когда имеется большое разнообразие и неравенство бюджетно-налоговых потенциалов субъектов Федерации, неравенство финансовых возможностей регионов, свертывание межбюджетных связей, сокращение встречных финансовых потоков центра и территорий фактически отсекает центр от экономической жизни и регулирования экономических процессов на всей территории страны. Высокая интенсивность бюджетных потоков, наоборот, означает, что между центром и разнообразными регионами, населением и экономическими субъектами идет активный «обмен веществ», они совместно обеспечивают функции государства и жизнедеятельность гражданского общества. Субъекты Федерации не были и не являются налогоплательщиками. Налогоплательщиками в современной рыночной экономике и современных государствах являются юридические и физические лица. Налоговые отношения между федеральным центром и регионами строятся вокруг вопроса распределения налоговой базы между уровнями бюджетной системы, а не в плане взаимоотношений налогоплательщиков и налогополучателей.                                                                                      В рамках единой налоговой системы действуют три подсистемы налогообложения:                                                                                       

- федеральная                                                                                                  

 - региональная (субъектов Федерации);                                                   

- местная (местные налоги и сборы);                                                            Однако не существует полного отделения бюджетов и налоговых систем. Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде совместного разграничения государственной собственности, совместного ведения владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального развития. Следовательно возникают межбюджетные связи и взаимодействие трех указанных выше налоговых подсистем (налоговый федерализм), а движение налогов к центру – не монополизировано. С точки зрения основ функционирования национальной экономики, сути бюджетного федерализма, не имеют реального экономического содержания понятия «регионы – доноры» и «регионы – реципиенты» (регионы, принимающие трансферты). Следует отметить, что признак получения федеральных трансфертов не может быть достаточным основанием для отнесения какого – то региона к группе регионов – «доноров» или регионов «реципиентов». Регионы передающие в бюджет средства, превышающие поступления из федерального бюджета (доноры), и, наоборот, получающие из него больше, чем они перечисляют бюджету (реципиенты) они равноправны, но неизбежно различаются:

 1. Они объективно поставлены в различные климатические, географические, демографические и ресурсные условия. В силу специализации все регионы работают и используют преимущества друг друга.         

2. Различаются не по вине регионов исторические условия и предпосылки для эффективного высокотехнологического развития экономики региона.

3. Различие по результатам хозяйствования.                                                              Все это позволяет сказать, что трансферты могут носить неоправданный характер и эти регионы живут за счет других, т.е. всего национального хозяйства. В Российской Федерации нет регионов, финансирующих федеральный бюджет за счет региональных и местных налогов и способных обеспечивать свои бюджетные обязательства без привлечения ресурсов (регулирующих федеральных налогов) находящихся в федеральной собственности Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции России и законодательством. Все трансферты регионам в конечном итоге становятся зарплатами, платежами для населения, для налогоплательщиков.           Противоречия межбюджетных отношений, взаимосвязей между центром и регионами, межрегиональные противоречия могут быть разрешены на новом этапе реформирования на следующей основе:                                                                                                   1.Центральные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства:

2. Региональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово – экономической политики;

         3. Субнациональные власти должны быть поставлены в условиях жестких бюджетных ограничений (т.е. повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а конъюнктурное ухудшение финансово -экономического положения не должно компенсироваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимствований).

   В основу стратегии реформы межбюджетных отношений должен быть положен принцип взаимоувязанности по масштабам и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации «официальных» бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово – бюджетной автономии и ответственности за их использование.

         Это предполагает четкое разграничение расходных полномочий и ответственности бюджетов всех уровней; сокращение федеральных обязательств в той части, которая должна быть обеспечена регионами; изменение характера налоговых полномочий в направлении более четкого определения и разграничения налогов разных уровней и расширение полномочий региональных и местных властей; усовершенствование практики распределения финансовой помощи из федерального бюджета (для этих целей предполагается создание в составе федерального бюджета нового Фонда компенсации).

 2. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И МЕТОДЫ ИХ РАСЧЕТОВ

С 2005 г. в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации и постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 “О мерах по повышению результативности бюджетных расходов“ средства финансовой помощи и бюджетных компенсаций из федерального бюджета будут предоставляться в рамках нового раздела расходов “Межбюджетные трансферты“, который состоит из подразделов “Финансовая помощь бюджетам других уровней“, “Фонды компенсаций“, “Фонд регионального развития“ и “Трансферты внебюджетным фондам“

В целом раздел “Межбюджетные трансферты“ в части средств, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам, сформирован на основе соответствующих расходов федерального бюджета, утвержденных на 2004 г., с учетом изменений бюджетного и налогового законодательства, а также необходимости повышения результативности решения задачи обеспечения текущих задач территориальных бюджетов. Основу раздела, как и в предшествующие годы, составляют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) сформирован в объеме 189 875 735 тыс.р исходя из объема ФФПР, утвержденного Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2004 г.“, увеличенного на уровень роста потребительских цен в 2005 г. в размере 8 %.

Распределение средств ФФПР между субъектами Российской Федерации с целью повышения доходов наименее обеспеченных регионов будет произведено в соответствии с методикой, которую предусматривается утвердить постановлением Правительства Российской Федерации.

В соответствии с новым бюджетным законодательством средства ФФПР будут предоставляться только в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, без дополнительного выделения из общего объема финансовой помощи Фонда средств на обеспечение завоза продукции в районы Крайнего Севера, приравненные к ним местности, и субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области. При этом в целях сохранения опережающих темпов перечисления финансовой помощи, применяемых в текущем году, будет разработан порядок перечисления средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с учетом сезонной потребности территориальных бюджетов в финансировании приоритетных расходов.

Как и в предшествующие годы, распределение ФФПР будет осуществлено на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъектам Российской Федерации.

Для повышения качества оценки доходных возможностей консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в Методику распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации предполагается внесение необходимых изменений, позволяющих использовать оперативные данные статистической отчетности – объема промышленного производства. Кроме того, в целях упрощения методологии распределения средств данного фонда предлагается существенное сокращение количества используемых показателей, что обеспечит повышение прозрачности расчетов и, как следствие, получаемых результатов выравнивания бюджетной обеспеченности.

В 2005 г. предусматривается повысить эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности при сохранении стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к развитию собственной налоговой базы. В этих целях первая часть финансовой помощи будет распределяться таким образом, чтобы гарантировать минимальный уровень доходов регионов с наименьшим уровнем социально-экономического развития. При этом, выравнивание будет производиться пропорционально отставанию показателя бюджетной обеспеченности этих субъектов Российской Федерации от заданного для данной группы регионов уровня.

Оставшаяся часть Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации будет распределяться для регионов, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает установленное пороговое значение с учетом полученных средств группой наименее обеспеченных субъектов Российской Федерации.

Изменение порядка распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки позволит повысить доходы наименее обеспеченных субъектов Российской Федерации, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов, поскольку даже после применения выравнивающих механизмов, субъект Российской Федерации, имевший до получения финансовой помощи более высокий уровень доходов в расчете на одного жителя с учетом удорожающих факторов, сохранит свое преимущество.

Министерство финансов Российской Федерации доведет проект методики распределения средств ФФПР (и методики распределения прочих средств финансовой помощи и бюджетных компенсаций) до финансовых органов субъектов Российской Федерации не позднее 15 июля 2004 г., который затем будет рассмотрен на заседаниях Постоянно действующей при Министерстве финансов Российской Федерации рабочей группы по реформированию межбюджетных отношений в Российской Федерации и Рабочей (трехсторонней) группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации. Сверка исходных данных для проведения расчетов по распределению межбюджетных трансфертов состоится в сентябре 2004 г.

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов является правопреемником для действовавшего в 2002-2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов.

2.1. Формализованный метод и его характеристика

Начальный период реформирования межбюджетных отношений в РФ был связан с  реализацией определенных изменений в системе налогово-бюджетных механизмов В 1991-1993 гг., при межбюджетном регулировании основывались на применении дифференцированных нормативов отчислений от основных федеральных налогов. Размеры прямой финансовой помощи из федерального бюджета возросли в этот период, хотя в данной системе во многом в вопросах бюджетного выравнивания повторялись подходы прежней унитарной «де-факто» бюджетной системы.

На первом этапе бюджетных реформ, в России работала организованная Всемирным банком реконструкции и развития (ВБРР)  группа иностранных специалистов, которая занималась вопросами развития бюджетного федерализма. По ее рекомендации в механизм меж­бюджетных отношений были внесены изменения, и финансовая помощь бюджетам субъектов РФ стали исчислять на формализованной основе. И таким образом, в 1994 г. в соответствии с Указом Президента РФ (№ 2268) в механизм финансово-бюджетного федерализма была введена новая форма перераспределения средств между федеральным и региональными бюджетами - передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам путем формирования фонда финансовой поддержки регионов и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы. В Законе «О федеральном бюджете на 1994год», было введено два новых вида федеральных трансфертов – трансферты субъектам Федерации «нуждающимся» и «особо нуждающимся» в финансовой поддержке. До 1994г. нормативы отчислений по основным налогам, оставляемым территориям, назначались "в индивидуальном порядке". Предпосылки для  перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам распределения, были созданы именно тогда, когда был организован ФФФПР, и стали использоваться нормативно-долевые дотации (трансферты). И тем самым были заложены основы ныне действующей системы бюджетного регулирования. О необходимости проведения такого рода реформ в сфере межбюджетных отношений писали многие экономисты, указывая на то, что новая система межбюджетных отношений – требование времени, настоятельная необходимость, залог успешного функционирования, как регионов, так и РФ в целом.

Дальнейшее реформирование межбюджетных отношений было связано с необходимостью реализации следующих положений.

Во-первых, субъектам федерации было предоставлено право, самостоятельно устанавливать, ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты. При этом максимальная ставка “регионального” налога на прибыль была ограничена уровнем 22% (для финансовых организаций – 30%).

Во-вторых, вводились единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов. Это новация в основном касалось НДС. В бюджеты субъектов РФ начали поступать 25% от собранного на их территории НДС, тогда как прежде эти пропорции устанавливались индивидуально для различных регионов. В 1996 г. был сделан дальнейший шаг в этом направлении: были утверждены стабильные для ближайших трех лет пропорции разделения федеральных налогов между центром и регионами.

В-третьих, были сняты ограничения для введения региональными и местными властями собственных налогов.

В четвертых, средства ФФФПР стали распределяться между субъектами РФ по специальным критериям и формулам в соответствии с единой для всех регионов методикой. Ожидалось, что применение методики, учитывающей наиболее  существенные объективные факторы бюджетного процесса (налоговые доходы региональных бюджетов в базовом году, их планируемые минимально необходимые расходы, численность населения), позволит сделать этот фонд не зависящим от субъективного влияния органов власти разных уровней, а также исключит возможность в постоянных согласованиях параметров межбюджетных отношений.

В 1994 г. ФФФПР формировался в размере 22% НДС за счет его доли, поступившей в федеральный бюджет. Из 89 субъектов РФ трансферты поступали в 65, причем из них 23 региона получали финансовую помощь как «особо нуждающиеся». В 1995 гг. ФФФПР формировался, за счет 27% от общей суммы поступлений НДС, с 1996 г. – за счет 15% общего объема налоговых доходов федерального бюджета (за исключением 10% подоходного налога с физических лиц и ввозных таможенных пошлин). Указанная доля подоходного налога имела целевое назначение. В последующем эти доли перераспределялись в бюджеты регионов, а из последних – в местные бюджеты для частичного покрытия возрастающих расходов на содержание жилфонда и объектов социально-культурной сферы. Однако, как показала практика, в 1995г. по многим регионам суммы этого налога, перечисляемые в федеральный бюджет, оказались равными суммам, полученным на указанную цель из федерального бюджета. В 1997 г. было решено отказаться от такого перераспределения данного налога, и стали полностью отчислять его в консолидированные бюджеты субъектов РФ и регионы должны были сами направлять эти средства на указанные цели.

В качестве примера можно рассмотреть одну из ранее применявшихся методик, в соответствии с которой распределение средств ФФПР проводилось на основе многоступенчатых расчетов.

В расчетах использовались следующие показатели.

Базовый период – последний год, по которому имеются согласованные с представителями субъектов Федерации статистические данные об исполнении бюджетов субъектов Федерации.

Корректирующий коэффициент – статистический коэффициент, который учитывает природно-географические и социально-экономические особенности регионов, объективно влекущие повышение (понижение) затрат на осуществление одних и тех же бюджетных расходов в разных регионах. (Относительно среднероссийского уровня).

Понижающий коэффициент – статистический коэффициент, определяющий уровень выравнивания по душевым бюджетным доходам относительно среднероссийского уровня (0,95 - 95 %, 0,7 - 70 % и т. п.).

Вначале выделялись регионы, “нуждающиеся в поддержке”.

Основным критерием для определения   “нуждающегося»   региона в  данном  случае  служило расчетное  превышение расходов над доходами в объеме бюджета (Пр), которое определяется по следующей формуле:

Пр = (Р – Д) / Р х 100%,                                      (2.1)

             где        Пр - превышение расходов над доходами в объеме бюджета;

                          Р - социально  значимые  расходы по бюджетам субъектов     РФ,  увеличение  на  кредиторскую  задолженность,  субсидии жилищно - коммунальному хозяйству и др.;

 Д - доходы  субъектов  РФ  с учетом финансовой помощи,      выделяемой  из  федерального  бюджета,   увеличенные  на источник  для  покрытия  дефицита  бюджетов  в виде  20  процентов    недоимки.

По   методике  расчета  для  депрессивных  регионов  расчетное    превышение  расходов  над  доходами  в объеме бюджета в процентном    отношении  должно иметь положительное значение,  то есть быть выше    нуля.  В дальнейшем происходит отбор такого региона и определяется    абсолютная  сумма  (Аб)  ее  расчетного  превышения  расходов  над    доходами  или недостающая сумма для покрытия расходов по социально    значимым статьям:

Аб = Р – Д,                                                        (2.2)

          где           Аб – абсолютная сумма;

                           Р - социально  значимые  расходы по бюджетам субъектов     РФ,  увеличение  на  кредиторскую  задолженность,  субсидии жилищно - коммунальному хозяйству и др.;

  Д - доходы  субъектов  РФ  с учетом финансовой помощи,      выделяемой  из  федерального  бюджета,   увеличенные  на источник  для  покрытия  дефицита  бюджетов  в виде  20  процентов    недоимки.                                        

В их число включались субъекты федерации, чьи бюджетные доходы на душу населения уступали среднероссийскому уровню. Для каждого “нуждающегося” региона сумма трансферта рассчитывалась так, чтобы “подтянуть” (с некоторыми поправками) душевые доходы до среднего по субъектам РФ показателя:

1. Определение недостающих средств региону (территории), получившему право на трансферт, до среднедушевого бюджетного дохода, сложившегося по группе регионов.

Н_тб1 = К_р * [ (С_дгб * 0,9) – Д_тб ] * Ч_т,                    (2.3)   

К_р = (С_ртб * 0,9) / С_дгб,                                             (2.4)

        где

Н_тб1 – недостающие средства региону, нуждающемуся в поддержке, по данным базового (1996) года в условиях планируемого (1998) года;

 С_дгб – среднедушевой бюджетный доход, сложившейся по данной группе территорий по базовому году планируемого года;

0,9 – понижающий коэффициент, применяемый в целях стимулирования увеличения доходов и экономии расходов;

 Ч_т – численность населения данной территории;

 Д_тб – душевой бюджетный доход данной территории по базовому году в условиях планируемого года;

 К_р – коэффициент расходов (повышающий, если не выше единицы, или понижающий, если он ниже единицы);

С_ргб – среднедушевые бюджетные расходы (текущие) по данной группе территории по базовому году в условиях планируемого года.

2. Определение недостающих средств региону (территории), получившему право на трансферт, для покрытия текущих бюджетных расходов.

                   Н_тб2 = О_ртб – (О_дтб + Н_тб1),                                                     (2.5)

          где                          

Н_тб2 – недостающие средства данной территории для покрытия текущих бюджетных расходов по данным базового года в условиях планируемого года;

О_ртб – объем бюджетных расходов данной территории по базовому году в условиях планируемого года;

О_дтб – объем бюджетных доходов данной территории по базовому году в условиях планируемого года.

 

3. Определение долей (в процентах) регионов в общем расчетном объеме недостающих средств регионам, получившим право на трансферты.

Р_нтб1 = Н_тб1 + Н_тб2,                                               (2.6)

                                  

РСН_Тб = С_нтб1 + С_нтб2,                                             (2.7)

                            

Дл₁ = (Р_нтб / РСН_Тб) * 100,                                          (2.8)

              где                             

             Р_нтб – общий расчетный объем недостающих средств данной территории по двум основаниям в базовом году в условиях планируемого года;

РСН_Тб – общий расчетный объем недостающих средств всем территориям, нуждающимся в финансовой помощи по двум основаниям, в базовом году в условиях планируемого года по всем территориям;

С_нтб – сумма недостающих средств до среднедушевого уровня доходов по всем регионам, получившим право на трансферт, по данным базового года в условиях планируемого года;

СНД_Тб – сумма недостающих средств всем регионам, получившим право на трансферт для покрытия текущих расходов, по данным базового года в условиях планируемого года;

Дл₁ – доля данной территории в общем объеме недостающих средств всем территориям, получившим право на трансферты по двум основаниям.

4. Определение финансовой помощи (трансфертов) регионам (территориям), получившим право на них, в фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР).

Т₁ = (Дл₁ * ФФПР₁) / 100,                                          (2.9)

Т₂ = (Дл₂ * ФФПР₂) / 100,                                        (2.10)

Т₃ = (Дл₂ * ФФПР₃) / 100,                                        (2.11)

          где                         

Т₁ - предварительно исчисленная сумма финансовой помощи данной территории, получившей право на трансферты, в ФФПР₁;

ФФПР₁ – объем проектируемого Фонда финансовой поддержки регионов, уменьшенный на сумму резерва;

Дл₁ – предварительно исчисленная для территории в ФФПР₁;

Т₂ – проектируемая сумма финансовой помощи (трансфертов) данной территории, получившей право на трансферты, в ФФПР₂;

ФФПР₂ – объем проектируемого фонда финансовой поддержки регионов без уменьшения на сумму резерва;

Дл₂ – для территории в ФФПР₂, подлежащая утверждению;

ФФПР₃ – фактический объем фонда финансовой поддержки регионов в ходе исполнения федерального бюджета.

Рассчитанные по формулам трансферты суммировались, затем определялись пропорции деления фонда поддержки между “нуждающимися” и “особо нуждающимися” регионами, а также доля каждого региона в соответствующей части этого фонда.

В результате всех этих расчетов в 1994 – 1996 гг. более 75 субъектов РФ получали трансферты из ФФПР. В 1996 г. 60 регионов имели статус - “нуждающихся в поддержке”, 45 – “особо нуждающихся в поддержке”, 31 – и тот и другой статус одновременно.

 

Пример.  Расчет трансфертов для субъекта РФ (на примере бюджета УР)

Определим недостающие средства региону, получившему право на трансферт, до среднедушевого бюджетного дохода (С_дтб), сложившегося по группе регионов.

,                                       (2.12)

              где   

Д_РФ – доходы консолидированного бюджета РФ;

Д_ФБ – доходы федерального бюджета;

Д_ЦБФ – доходы целевых бюджетных фондов;

Д_ОГВ – доходы органов государственной власти;

Ч_РФ – численность населения РФ.

,

                                  ,                                                   (2.13)   

      где

              Д_тб –доходы территориального бюджета

Дс – доходы бюджета субъекта РФ;

Д_ОМО – доходы органов муниципальных образований;

Чс – численность населения субъекта РФ.

,

,                                 (2.14)

              где

Р_РФ – расходы консолидированного бюджета РФ;

Р_ФБ – расходы федерального бюджета;

Р_ЦБФ – расходы целевых бюджетных фондов;

КВ – капитальные вложения;

Р_ОМО – расходы органов муниципальных образований;

Ч_РФ – численность населения РФ.

,

,

Н_тб1 = 1,081*[(3231661*0,95) – 1983,319] * 1635 = 1931568112 р.,

Рассчитаем недостающие средства региону для покрытия текущих бюджетных расходов

Н_тб2 = [5368548 – (212000 – 649379)] – (3244166 + 1931568) = 12611515000000 р.

Определим долю субъекта РФ в общем объеме недостающих средств регионам, получившим право на трансферт.

Р_нтб = 1931568112 + 1261151500000 = 1263083000000 р.

РСН_Тб = 8477061140 тыс. р.,  ,

Рассчитаем предварительную сумму трансфертов УР

 

      

К концу первого периода реформ удельный вес налогов, переданных в федеральный бюджет составлял  (в первом полугодии 1998 г.) - 42,1%. Одновременно также сократились поступления из федерального бюджета в территориальные бюджеты по всем направлениям   межбюджетных расчетов.

Выявленные недостатки методики 1994-98гг. были обусловлены  следующими обстоятельствами:

§  отсутствием четких механизмов разрешения финансовых споров между федеральными и региональными органами исполнительной власти посредством суда;

§  снижением уровня качества бюджетного процесса на федеральном и региональном уровне, поскольку формирование расходной части федерального и регионального бюджетов осуществляется и в процессе его исполнения;

§  ростом экономически и юридически не обоснованных расходов федерального бюджета при одновременном невыполнении им основных финансовых обязательств;

§  снижением эффективности бюджетных расходов субъектов РФ, поскольку при успешном решении ими социально-экономических проблем региона фактически перечисляемые средства федерального бюджета могли сократиться, а в случае углубления указанных проблем у регионов  появлялся дополнительный повод требовать финансовой поддержки;

§  наличием большого разрыва между потребностями регионов в финансовой помощи и возможностями федерального бюджета для ее оказания;

§  недостатками методологического характера и отступлениями в ряде случаев (в ходе реализации этого метода) от принципиальных положений, взятых в его основу. В частности, принятие за точку отсчета бюджетных расходов дореформенного периода ослабляло действие стимулирующего фактора по само зарабатыванию средств, так как происходит возврат к методу планирования от достигнутого уровня со всеми присущими ему негативными последствиями;

§  обоснованностью закрепления расходных полномочий для каждого уровня бюджетной системы, и отсутствием нормативной базы для их обоснования;

§  отсутствием должного внимания вопросу совершенствования других, кроме трансфертов из ФФПР, форм финансовой поддержки из федерального бюджета;

§  отсутствием комплексного подхода к вопросу выравнивания социально-экономического развития региона с учетом целевых федеральных программ;  

§  отсутствием институциональных реформ как фактора сокращения бюджетных расходов. Трансферты из ФФПР определялись с учетом текущих расходов и не оказывали влияния на территориальное перераспределение государственных инвестиций;

§  не заинтересованностью органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала, и в росте собственных бюджетных доходов.

На первом этапе бюджетных реформ также не согласовывались механизмы финансовой поддержки регионов с целями и задачами государственной макроэкономической политики, которая проявилась в отсутствии комплексного подхода к социально-экономическому развитию регионов, и что обусловило реформирование системы межбюджетных отношений.

Переход ко второму этапу в реформировании межбюджетных отношений в РФ, было обусловлено рядом причин, и одними из главных назывались то, что прежняя система не способствовала сокращению дотационных регионов и не  снизила уровень и объемы встречных финансовых потоков. Главной целью прежней системы межбюджетных отношений было,  создание  предпосылок для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе. Трансферты из ФФПР определялись с учетом текущих расходов и не оказывали существенного влияния на территориальное перераспределение государственных инвестиций. Как было указано в самой программе реформирования межбюджетных отношений, сам процесс реформирования остался незавершенным. Вносимые исполнительными органами власти корректировки, были незначительными и непоследовательными.

В новой программе реформирования были предусмотрены решение следующих задач:

§  повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы РФ;

§  выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней;

§  создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

В программе были определены принципы межбюджетных   отношений в РФ, на которых следует основываться, это:

§  сбалансированность интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений;

§  самостоятельность бюджетов разных уровней;

§  законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и муниципальных  образований;

§  объективно обусловленное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

§  единство бюджетной системы.

В целях устранения существующих недостатков и реформирования межбюджетных отношений указывалось на необходимость решения следующих задач:

§  повышение эффективности функционирования региональных бюджетных систем, оздоровление региональных финансов;

§  сокращение дотационности и количества дотационных территорий;

§  минимизация встречных финансовых потоков;

§  обусловленность выделения средств и повышение  контроля и ответственности за их использование регионами;

§  обеспечение дополнительной финансовой поддержки высоко дотационных территорий;

§  создание механизмов избирательной инвестиционной поддержки территорий;

§  использование режимов совместного финансирования за счет средств федерального и бюджетов субъектов РФ для реализации отдельных программ и проектов;

§  повышение заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала территории, рационализации расходов и обеспечении сбалансированности бюджетов;

§  обеспечение взаимной увязки межбюджетных отношений органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления;

§    обеспечение соответствия федеральному законодательству соглашений по вопросам межбюджетных отношений, подписанных в рамках договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий.

2.2. Методика расчета финансовой помощи региону в 2005 г

Условия предоставления и использования финансовой помощи из федерального бюджета будут устанавливаться федеральным законодательством, а также соглашениями между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В качестве условия получения финансовой помощи из федерального бюджета может быть определено проведение ревизии бюджета субъекта Российской Федерации. При получении субъектом Российской Федерации финансовой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов его консолидированного бюджета, ревизия должна проводиться в обязательном порядке.

Начиная с 1999 г. финансовая помощь, предоставляемая субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, будет использоваться под контролем территориальных органов федерального казначейства и федеральных контрольных органов.

Субъект Российской Федерации, получающий финансовую помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, не имеет права:

- ставить государственных служащих, финансируемых за счет бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов, в лучшие условия оплаты труда по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений;

- предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 %  расходов соответствующего бюджета;

- предоставлять государственные гарантии в размере более 5% процентов бюджетных расходов.

Обязательными условиями для выделения средств из ФФПР являются:

- перевод с 2000 г. исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации на казначейское исполнение через территориальные органы федерального казначейства;

- при наличии в субъекте Российской Федерации задолженности по выплате зарплаты в бюджетной сфере - использование трансфертов под контролем территориальных органов федерального казначейства и федеральных контрольных органов только для погашения этой задолженности, а также погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга;

- наличие у субъекта Российской Федерации программы увеличения собственных доходов и последовательного сокращения получаемых трансфертов.

Вопросы предоставления субъектам Российской Федерации дополнительной финансовой помощи, получения и пролонгации бюджетных ссуд будут рассматриваться при соблюдении субъектами Российской Федерации условий соглашений об оздоровлении государственных финансов и оказании финансовой помощи из федерального бюджета.

Назначение Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) - выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В перспективе финансовая помощь из ФФПР должна будет распределяться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы по вопросам местного значения.

Общий объем средств ФФПР будет определяться по утверждаемому федеральным законодательством на срок не менее 3 лет нормативу отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением ввозных пошлин) исходя из возможностей федерального бюджета.

Часть средств ФФПР может выделяться для дополнительной поддержки высокодотационных регионов на основе единой методики формирования и распределения соответствующих средств федерального бюджета.

Расчет трансфертов ФФПР на 2005 г. будет проводиться на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов Российской Федерации, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов. Право на получение трансфертов будет предоставлено субъектам Российской Федерации, среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного минимального уровня. Расчетные трансферты должны обеспечивать для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректированных душевых налоговых доходов. Уровень налоговых доходов субъектов Российской Федерации, до которого будет проводиться выравнивание, будет устанавливаться исходя из возможностей федерального бюджета и планируемого объема ФФПР.

Расчет трансфертов ФФПР будет проводиться в следующей последовательности:

1 этап - определение душевого дохода (собственных доходов и отчислений от регулирующих доходных источников) консолидированного бюджета каждого субъекта Российской Федерации по формуле:

            Ддуш.i = Дi / Чнi ,                                                                       (2.15)

где                                                    

Дi - объем доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

  Чнi - численность населения данного субъекта Российской Федерации (по состоянию на 1 января 2004 г.).

При расчете трансфертов на 2005 г. за базу доходов регионов будут приняты согласованные с субъектами Российской Федерации показатели, исчисленные исходя из отчетных данных за 2004 г., скорректированные по условиям 2005 г. (изменение налогового и бюджетного законодательства).

В дальнейшем при расчетах финансовой помощи субъектам Российской Федерации будут учитываться оценки налогового потенциала территорий и уровня его использования. В целях формирования необходимой для этого информационно - методической базы Министерству экономики и Министерству финансов Российской Федерации будет поручено разработать методику составления финансовых балансов субъектов Российской Федерации; Министерству экономики Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации и Госналогслужбе Российской Федерации - методику оценки нормативной налогооблагаемой базы (валовых налоговых ресурсов) территорий; Госкомстату России - усовершенствовать методику и порядок расчета валового регионального продукта по субъектам Российской Федерации.

2 этап - определение индекса бюджетных расходов. Индекс бюджетных расходов (далее - ИБР) рассчитывается для регионов или их групп по единой методике (формуле) на основе объективных параметров, позволяющих привести удельные бюджетные доходы субъектов Российской Федерации к сопоставимым условиям (прожиточный минимум, бюджетная обеспеченность, соотношение расчетных доходов и расходов и т.д.).

После утверждения Правительством Российской Федерации комплекса бюджетных нормативов для оценки расходных полномочий бюджетов субъектов Российской Федерации по основным отраслям бюджетного финансирования расчет индексов бюджетных расходов будет основываться на интегрированном учете бюджетных нормативов.

3 этап - приведение с помощью индекса бюджетных расходов доходных показателей бюджетов субъектов Российской Федерации к сопоставимым условиям. Для каждого субъекта Российской Федерации рассчитывается приведенный душевой бюджетный доход:

            Дпр.i = Ддуш.i / ИБРi ,                                                             (2.16)

где                                      

Ддуш.i - фактический душевой доход по данному региону в базовом году, скорректированный с учетом условий планируемого года;

ИБРi - индекс бюджетных расходов по группе регионов, в которую входит данный субъект Российской Федерации.

4 этап - расчет трансфертов и долей регионов в ФФПР.

Право на получение трансферта имеют субъекты Российской Федерации, доля которых в ФФПР, определенная в результате расчетов, оказывается больше нуля. Трансферты распределяются таким образом, чтобы довести показатель приведенного бюджетного дохода на душу населения регионов, получающих трансферты, до максимально возможного при проектируемом объеме ФФПР уровня.

Расчеты проводятся следующим образом. Сначала производится поиск региона с минимальным среди всех регионов приведенным душевым доходом и региона, следующего за ним по этому показателю. Затем определяется сумма недостающих бюджету первого региона средств для доведения его приведенного душевого бюджетного дохода до уровня следующего за ним региона. Данная сумма умножается на индекс бюджетных расходов, рассчитанный ранее для первого региона, и на численность населения этого региона. Полученная величина вычитается из проектируемого объема ФФПР. Таким образом, после первой итерации для региона с минимальным приведенным душевым доходом определяется часть трансферта, с учетом которой его приведенный душевой доход становится равным аналогичному показателю второго региона, участвующего в расчете.

В дальнейшем происходит выравнивание по тому же принципу. В каждой последующей итерации участвует количество регионов, на единицу большее, чем в предыдущей. Процесс распределения ФФПР происходит до тех пор, пока его объем с учетом уже распределенных сумм не станет равным нулю.

Далее определяются доли регионов в ФФПР, которые подлежат утверждению в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2005 г.". Доля региона рассчитывается как отношение суммы финансовой помощи, определенной в результате расчетов, к общему объему проектируемого ФФПР.

Фонд регионального развития (далее - ФРР) представляет собой методологически объединенную совокупность соответствующих частей федеральных программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и иных, ныне разрозненных капиталовложений. В рамках ФРР осуществляется консолидация расходов федерального бюджета (в том числе - по реализации федеральных целевых программ), которые направлены на создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством гарантий.

Обязательным условием для выделения средств ФРР по данному направлению является разработка органами власти субъектов Российской Федерации по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации плана инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на территории субъекта Российской Федерации.

Распределение средств ФРР должно осуществляться с учетом объективно обусловленных различий в бюджетных потребностях регионов по основным направлениям бюджетных расходов. При этом учитываются природно - географические и социально - экономические особенности субъектов Российской Федерации, влекущие за собой специфику расходов региональных бюджетов.

Для этого:

1.Определяется количество объектов социальной инфраструктуры,

которые должны существовать на территории каждого субъекта Российской Федерации для реализации на его территории предусмотренных федеральным законодательством государственных услуг. В этих целях федеральными органами исполнительной власти совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе выработанных нормативов обеспеченности объектами социальной инфраструктуры рассчитывается их необходимое количество, согласовываются данные о фактическом наличии данных объектов, степени их изношенности и т.д.

2. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, претендующие на получение средств ФРР, заключают с Министерством экономики Российской Федерации соглашение о плане инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на территории субъекта Российской Федерации.

3. Рассчитывается потребность в капиталовложениях в социальную инфраструктуру каждого субъекта Российской Федерации. При этом учитываются социально - экономические и природо-географические особенности регионов, которые влекут за собой изменения потребности в капиталовложениях.

4. В соответствии с возможностями бюджетной системы и ресурсами ФРР определяется, в какой мере может быть удовлетворена указанная бюджетная потребность, и устанавливается максимальная сумма капиталовложений из федерального бюджета в социальную инфраструктуру каждого из субъектов Российской Федерации.

Выделение средств из ФРР на развитие социальной инфраструктуры регионов осуществляется по заявкам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Представляющих их в установленном Правительством Российской Федерации порядке, в пределах максимальной доли данного региона в ФРР.

Правительство Российской Федерации рассматривает представленные заявки и определяет долю финансирования, которое будет осуществляться по социальному направлению ФРР. При этом доля федерального бюджета не может превышать 50% общего объема финансирования проекта (программы). Остальные средства привлекаются из бюджетов субъектов Российской Федерации и других источников.

Выделение средств из федерального бюджета осуществляется пропорционально расходам на реализацию проекта (программы) из бюджетов субъектов Российской Федерации и других источников финансирования. Выделение средств из ФРР до этого запрещается. В случае если заявки субъектов Российской Федерации не исчерпывают их предельных долей в ФРР, средства из федерального бюджета выделяются только в размере поступивших заявок или освоения средств.

В целях выравнивания диспропорций в уровне экономического развития территорий при распределении средств Бюджета развития Российской Федерации при прочих равных условиях приоритет будет отдаваться экономически эффективным проектам и программам, обеспечивающим повышение производственного и налогового потенциала дотационных регионов. Отбор проектов и программ для кредитования будет производиться на конкурсной основе Министерством экономики Российской Федерации. В качестве одного из важнейших критериев при выделении государственных инвестиций должно использоваться предоставление регионом документально оформленного обязательства на сокращение в будущем передаваемых трансфертов на текущее финансирование (с указанием конкретных сумм по годам).

Методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2005 г.

1. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов  создается и распределяется с целью выравнивания доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

2. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее - ФФПР) на 2004 г. сформирован в размере 175 810 866,0 тыс.р, включая дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

         3. Средства ФФПР распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов.

4. Валовые налоговые ресурсы субъекта Российской Федерации - основанная на объеме и структуре валового регионального продукта оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в прогнозируемом году. 

Удельные валовые налоговые ресурсы рассчитываются по формуле:

 

                                              ВНР_i = a * ИНП_i,                                               (2.17.)

        где                                                             

a - прогнозируемый на 2004 г. средний уровень налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения (11 363,1 р. на чел.);

ИНП_i - индекс налогового потенциала данного субъекта Федерации.

Показатель удельных валовых налоговых ресурсов используется только для сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в рамках настоящей методики и не является прогнозируемой (планируемой, рекомендуемой) оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в 2004 г. в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

5. Индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) количественная оценка возможностей  экономики региона, с учетом ее уровня и структуры развития, генерировать налоговые доходы, поступающие в  консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

6. Для приведения удельных ВНР к сопоставимому виду их значение делится на индекс бюджетных расходов. 

Индекс бюджетных расходов показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном субъекте Российской Федерации, с учетом объективных региональных факторов и условий, по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

Индекс бюджетных расходов и определяемые при его расчете условно-нормативные расходы используются только для сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в рамках настоящей методики и не являются прогнозируемой (планируемой, рекомендуемой) оценкой расходов (финансовых обязательств) консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2004 г. 

7. Распределение средств ФФПР проводится по двум направлениям.

Первая часть ФФПР (80%) распределяется между субъектами Российской Федерации, для которых приведенные к сопоставимому виду удельные ВНР не превышают среднего по  Российской Федерации показателя, пропорционально отклонению приведенных удельных ВНР от среднего по субъектам Российской Федерации уровня.

Вторая часть ФФПР (20%) распределяется таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимому виду удельные ВНР наименее обеспеченных регионов (после распределения первой части ФФПР) до одного и того же, максимально возможного при заданном объеме ФФПР уровня.

 8. Первая часть ФФПР рассчитывается по формуле:

T_i1 = w * ФФПР * D_i / åD_i,                                             (2.18.)

        где            

T_i1 – первая часть ФФПР данному субъекту Российской Федерации;

w - доля первой части ФФПР в общем объеме ФФПР;

ФФПР - общий объем ФФПР;

D_i - объем средств, необходимый для доведения приведенных удельных ВНР по данному субъекту Российской Федерации до среднего по Российской Федерации уровня (при условии, что D_i >0);

åD_i - суммарный объем средств, необходимый для доведения приведенных удельных ВНР до среднего по Российской Федерации уровня (по субъектам Российской Федерации, для которых D_i > 0).

Объем средств, необходимый для доведения приведенных удельных ВНР данного субъекта Российской Федерации до среднего по Российской Федерации уровня рассчитывается по формуле:

D_i = a * (1 - ИНП_i / ИБР_i )* ИБР_i * N_i,                                                             (2.19.)

   

где

a – средний по субъектам Российской Федерации уровень налоговых доходов в расчете на душу населения, прогнозируемый на  2004 г. (11 363,1 руб. на чел.);

ИНП_i – индекс налогового потенциала для данного субъекта Российской Федерации;

ИБР_i – индекс бюджетных расходов для данного субъекта Российской Федерации;

N_i – численность населения данного субъекта Российской Федерации

9. Вторая часть ФФПР рассчитывается по формуле:

T_i2  = [х - (a*ИНП_i + t_i1)/ИБР_i]* ИБР_i * N_i,                                                                 (2.20)

где                     

T_i2 – вторая часть ФФПР данному субъекту Российской Федерации;

x – максимальный уровень, до которого может быть проведено повышение удельных приведенных ВНР (7 649,6 руб. на чел.); 

a  – средний по субъектам Российской Федерации уровень налоговых доходов на душу населения, прогнозируемый на 2004 г. (11 363,1 руб. на чел.);

t_i1 – первая часть ФФПР данному субъекту Российской Федерации в расчете на душу населения;

ИНП_i – индекс налогового потенциала для данного субъекта Российской Федерации;

ИБР_i – индекс бюджетных расходов для данного субъекта Российской Федерации;

N_i – численность населения данного субъекта Российской Федерации.

Суммарный расчетный объем средств субъекту Российской Федерации из ФФПР определяется

суммированием первой и второй частей, а затем корректируется исходя из объема ФФПР, определенного на 2003 г.

10. Корректировка расчетного объема средств ФФПР субъекту Российской Федерации производится с целью обеспечения стабилизации распределения средств Фонда и повышения достоверности бюджетного планирования консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

 Итоговый объем средств ФФПР субъекту Российской Федерации определяется по формуле:

ФФПР_i = c_i * ФФПР²⁰⁰³_i + d_i * ФФПР²⁰⁰⁴_рi,                                    (2.21.)

где                  

ФФПР_i – итоговый объем средств i-му субъекту Российской Федерации из ФФПР на 2004 г.;

ФФПР²⁰⁰³_i – объем средств i-му субъекту Российской Федерации из ФФПР на 2003 г.;

ФФПР²⁰⁰⁴_рi – сумма первой и второй частей ФФПР i-му субъекту Российской Федерации на 2004 г.;

c_i, d_i – коэффициенты стабилизации распределения для i-го субъекта Российской Федерации, определяемые по формулам:

d_i = 1 / (1+е_i);                                          (2.22.)

Если ФФПР²⁰⁰⁴_рi > ФФПР²⁰⁰³_i, то

c_i = e_i / (1 + e_i / z_i);                                   (2.23.)

Если ФФПР²⁰⁰⁴_рi < ФФПР²⁰⁰³_i, то

c_i = e_i / (1 - e_i / z_i);                                              (2.24.)

 где      z_i – предельный уровень отклонения объема средств ФФПР на 2003 г. от объема средств ФФПР на 2004 г. (15 %).

         e_i = (ФФПР²⁰⁰⁴_рi - ФФПР²⁰⁰³_i) / ФФПР²⁰⁰³_i;                                      (2.25.)

где  z_i – предельный уровень отклонения объема средств ФФПР на 2003 г. от объема средств ФФПР на 2004 г. (15 %).

Итоговый объем средств ФФПР по всем субъектам Российской Федерации приводится к утвержденному на 2004 г. объему 175 810 866,0 тыс. р.

11. В составе средств ФФПР выделяются субсидии на закупку и доставку продукции в районы с ограниченными сроками завоза и субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

Доля целевых средств, выделяемых в составе ФФПР, определяется по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Методика распределения дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.

1. Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (далее – Дотации) распределяются в три этапа.

2. На первом этапе Дотации в размере 2 000 000,0 тыс.р. распределяются с целью частичной компенсации снижения объема средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации по следующей формуле:

Д1_i = Д1_рф * С_i / С_рф,                                                     (2.26.)

   где Д1_i – размер Дотации субъекту Российской Федерации, распределяемой на первом этапе;

Д1_рф – размер Дотаций всем субъектам Российской Федерации, распределяемых на первом этапе (2 000 000,0 тыс. р.);

С_i – разница между объемом средств, предоставляемых субъекту Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, утвержденным Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2004 г.“, и объемом средств, предусмотренных субъекту Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, определенным на 2005 г. (в расчете участвуют только положительные величины);

С_рф – разница между объемом средств, предоставляемых всем субъектам Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, утвержденным Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2004 г.“, и объемом средств, предусмотренных всем субъектам Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, определенным на 2005 г. (в расчете участвуют только положительные величины).

2.1. При этом, право на получение Дотации, распределяемой на первом этапе, получают только субъекты Российской Федерации, для которых выполняются следующие условия:

С_i / Т_i > 0,03 и Ф_i / Т_i > 0,10,                                         (2.27.)

               где Т_i – доходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации за 8 месяцев 2004 г., за вычетом средств Фонда компенсаций, субвенций на реализацию программ развития городов как наукоградов Российской Федерации, субвенции бюджету города Москвы на выполнение федеральных полномочий по сбору и утилизации радиоактивных отходов в Центральном регионе, а также с учетом сроков перечисления средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;

Ф_i – объем средств, утвержденный для субъекта Российской Федерации на 2004 г., из Федерального фонда фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в расчете на 8 месяцев.

3. На втором этапе Дотации в размере 3 000 000,0 тыс.р. распределяются с целью частичной компенсации снижения доходов и увеличения расходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с частичной централизацией налога на добычу полезных ископаемых в виде нефти и газового конденсата, централизации водного налога и централизацией 1,5 пункта ставки налога на прибыль в федеральном бюджете и  по следующей формуле:

Д2_i = Д2_рф * (O1_i+O2_i+O3_i - Н_i )/ (О1_рф+О2_рф+ О3_рф - Н_рф),              (2.28.)

где

Д2_i – размер Дотации субъекту Российской Федерации, распределяемой на втором этапе;

Д2_рф – размер Дотаций всем субъектам Российской Федерации, распределяемых на втором этапе (3 000 000,0 тыс. р.);

O1_i – размер централизации 9,4 % налога на добычу полезных ископаемых в виде нефти и газового конденсата для i-го субъекта Российской Федерации;

О2_i – размер централизации водного налога для i-го субъекта Российской Федерации;

О3_i – размер централизации 1,5 пункта ставки налога на прибыль в федеральном бюджете для i-го субъекта Российской Федерации;

Н_i – размер экономии расходов в связи со снижением ставки единого социального налога для i-го субъекта Российской Федерации;

О1_рф, О2_рф, О3_рф – суммарный размер централизации налога на добычу полезных ископаемых в виде нефти и газового конденсата, централизации водного налога и централизации 1,5 пункта ставки налога на прибыль в федеральном бюджете по всем субъектам Российской Федерации;

Н_рф – суммарный размер экономии расходов в связи со снижением ставки единого социального налога по всем субъектам Российской Федерации.

3.1. При этом, право на получение Дотации, распределяемой на втором этапе, получают только субъекты Российской Федерации, для которых выполняются следующие условия:

                      BO_i < 1,10,                                                   (2.29)

     где BO_i – уровень расчетной бюджетной обеспеченности после

            распределения ФФПР на 2005 г.. 

4. На третьем этапе Дотации в размере 5 000 000,0 тыс.р. распределяются с целью частичной компенсации передачи основных полномочий по предоставлению дошкольного образования,  общего образования, начального профессионального и среднего профессионального образования по следующей формуле:

Д3_i = Д3_рф * Н_i  / Н_рф,                                           (2.30.)

          где Д3_i – размер Дотации субъекту Российской Федерации, распределяемой на втором этапе;

         Д3_рф – размер Дотаций всем субъектам Российской Федерации, распределяемых на втором этапе (5 000 000,0 тыс. р);

         Н_i – размер увеличения расходов бюджета субъекта Российской Федерации в связи с передачей основных полномочий по предоставлению дошкольного образования,  общего образования, начального профессионального и среднего профессионального образования;

Н_рф – размер увеличения расходов бюджетов всех субъектов Российской Федерации в связи с передачей основных полномочий по предоставлению дошкольного образования,  общего образования, начального профессионального и среднего профессионального образования.

4.1. При этом, право на получение Дотации, распределяемой на втором этапе, получают только субъекты Российской Федерации, для которых выполняются следующие условия:

BO_i < 1,10,   

              где BO_i – уровень расчетной бюджетной обеспеченности после 

                    распределения ФФПР на 2005 г.

5. Общий объем Дотаций субъекту Российской Федерации определяется по формуле:

Д_i = Д1_i + Д2_i+Д3_i,                                              (2.31.)

               где Д_i – размер дотации бюджету субъекта Российской Федерации 

                     на поддержку мер по обеспечению сбалансированности            

                    бюджетов субъектов Российской Федерации.

            Бюджетные взаимоотношения  Удмуртской Республики  с Российской Федерацией регулируются БК РФ, в соответствии  с которым органы государственной власти  Удмуртской  Республики формируют  собственный бюджет, устанавливают и взымают  региональные налоги. Прогноз бюджета  УР составляется на основе прогноза  социально-экономического развития республики и ежегодно  представляется Президентом УР на рассмотрение  в Государственный Совет  УР.

Государственным  Советом УР принимается   Закон  о бюджетной системе на соответствующий финансовый год , которым утверждается бюджет УР и взаимоотношения  бюджета УР с местным бюджетом  городов и районов. Ежегодно Государственный Совет  заслушивает исполнение  бюджета УР за минувший год.  Прогноз налоговых поступлений  при составлении проекта бюджета  субъекта РФ ( на примере УР)  состоит  из нескольких этапов.

         В  самом начале    проводится  детальный  анализ  действующего на момент составления проекта  бюджета  налогового законодательства как в целом ,так и по отдельным видам  налогов , при котором учитываются  различные моменты , например :

1)    с 01.01.2002 г. вступила в силу  гл.25 НК РФ в части налога  на прибыль. В результате  этого изменились объект налогооблажения, ставка налога с 35% до 24 % и  были отменены  льготы;

2)     изменилась ставка  налога с продаж с 4% до 5%;

3)     изменился коэффициент расчета  земельного налога  с 1,2% до 2%

4)   с 01.01.2003  введена упрощенная  система налогооблажения .

Применение  упрощенной  системы  налогооблажения  организациями предусматривает  замену  уплаты  налога на прибыль организацией , налога  на добавленную стоимость , налога с продаж , налога  на имущество  организацией и единого социального налога  уплатой единого  налога, отчисляемого  по результатам   хозяйственной деятельности организацией  за налоговый период.

       Применение упрощенной  системы налогооблажения   индивидуальными предпринимателями предусматривает  замену уплаты налога на доходы  физических лиц, налога на добавленную стоимость , налога с продаж ,налога на имущество и единого социального налога  с доходов ,полученных от предпринимательской деятельности , а также  выплат и вознаграждений, начисляемых  ими в пользу физических  лиц, уплатой  единого налога, начисляемого по результатам хозяйственной деятельности за налоговый период.

      Если  объектом налогооблажения являются  доходы, уменьшенные на величину  расходов, налоговая ставка  устанавливается в размере 15 %.

       5) С 01.01. 2003 г. введен единый налог  на вмененный доход для отдельных  видов деятельности.

Ставка  единого налога устанавливается в размере  15% вмененного   дохода

6)  Изменились  ставки  налога с продаж , земельного налога ,что привело  к          появлению  дополнительных доходов.

      Указанные  изменения  могут привести к положительному или отрицательному для регионального бюджета  сальдо по доходам:                       Дополнительные доходы за счет  изменений по земельному налогу и налогу с продаж.     

Таблица 3.1. Нормативы отчислений по федеральным и региональным 

                           налогам. 

Год	2002	2003	2004
Показатели	ФБ	БР	МБ	ФБ	БР	МБ	ФБ	БР	МБ
Налог на прибыль	7,5	14,5	2	6	16	2
Налог на доходы физ.лиц	0	24,4	75,6	_	24,4	75,6
Акцизы	50	40	10	50	50	-
Налог на покупку иностр. ден.знаков	_	_	40	_	_	_

              

                                                   

По данным (табл. 3.1)  видно, что уменьшилась  ставка  отчисления налога на             прибыль в федеральный бюджет с 7,5 % до 6% и увеличилась  ставка  отчисления по налогу  на прибыль в региональный бюджет с 14,5 % до 16%. Ставка налога на доходы физических лиц осталась на прежнем уровне. Отчисления  по акцизам  на  ликеро-водочные изделия   распределяется  между федеральным  бюджетом   и  региональным  бюджетом   по 50%  в ,местный бюджет  лишился дополнительных  поступлений.

     Нормативы отчислений  по акцизам  на нефтепродукты  с 2003 г.  изменились, а именно: в доход  бюджета  субъекта  поступает  60% доходов. Ставки акцизов  на бензин  автомобильный, дизельное топливо ,масла для дизельных или инжекторных  двигателей ,действующие  в 2002 г. увеличиваются в 1,45 раза ,зачисление в федеральный бюджет  составит  40% Можно указать на то, что  с 1 января  2004 года  на территории Российской  Федерации отменяется налог с продаж. За 2002 г. в консолидированный бюджет  УР  поступило  доходов  по данному налогу  745,9 млн.р., в  том числе  в бюджет  УР   298 ,6  млн.р. и в бюджеты муниципальных образований  - 447,3 млн.р. Отмена с 2004 г.  налога с продаж приведет  к снижению доходов консолидированного бюджета республики. Сумма выпадающих  доходов составит 913 млн.р. , в том числе  в республиканский бюджет – 365 млн.р.

          В качестве  компенсации  потерь, вызванных  отменой этого налога, правительством  РФ  рассматривается вопрос  о передаче в бюджеты  регионов  части акцизов  на нефтепродукты, поступающих в настоящее время в Федеральный бюджет, а также предполагается  существенно  изменить  имущественные налоги и сделать их одним  из серьезных источников  доходов региональных  и местных бюджетов.

          В 2003  г.  с физических лиц ,то есть с рабочих  и колхозников было собрано 600 ( !) млн.р. налогов больше  ,чем  в текущем. На 182 млн.  вырос сбор налогов на товары, услуги, лицензионный и регистрационный сборы,в том числе  налог с продаж  на 141 млн.р.

Поступление от налога на прибыль  в 2003 г.  сократилось  по сравнению  с 2002 г. на 433 млн.р. Снизилось уменьшение суммы платежей за

пользование природными ресурсами  на 228 млн.р.

         Основными источниками доходов в 2002 –2003 г.г  также являлись налоги  с предприятий. В 2002 году налог на прибыль  предприятий составил –42,67 % от доходов бюджета, а в 2003 г. –40,20%.Экономическая сущность  налога на прибыль в том,что величина находится в прямой зависимости от  получаемой  предприятиями прибыли.

 Таблица 3.2.  Анализ доходов бюджета УР на 2003 г. по сравнению с утвержденным и ожидаемым исполнением бюджета УР за 2002 г.             

  

Наименование показателей	Бюджет 2002 г	Исполнение бюджета 2002 г	Бюджет 2003 г
	Млн.руб.    К об.дох.	Млн.руб.     К об.дох.	Млн.руб.    К об.дох.
Нал.доходы	4409            59,81	4400            56,78	4773            62,0
Неналог.дох.	46,5               0,63	46,5               0,63	144,4              1,86
Безвозд.переч.	3314             39,56	3080              42,57	1929              25,0
Д. Целев.фонд	2,0                 0,02	2,0                0,02	1266               1,64
Всего доходов	61145            100	72335            100	77139              100

                

        Анализ  отклонения  фактических объемов  налоговых и неналоговых  доходов свидетельствует  о недостаточности планирования отдельных показателей ,что видно  из (табл. 3.3)

 Таблица 3.3.     Отклонения по различным доходным поступлениям

Наименование	Отклонение фактического исполнения показателей
2001 г.	2002 г.	2003г.
	Сумма	%	Сумма	%	Сумма	%
Налоговые доходы	+722696	122,9	+113878	103	+223034	104
Неналоговые доходы	+31203	189,5	+122995	365	+65159	145
Безвоздмезд. перечисления	+252641	117,8	-101106	96	+729802	131

       

Из данных табл.3.3 следует, что  необходимо обращать внимание на качество  планирования ,т.к. занижение объемов  доходов бюджета  УР   в 2002 г. явилось  причиной получения  дополнительных  доходов, что создало      условия  их  расходования  с нарушениями  требований бюджетного законодательства.

            Без учета  бюджета  Удмуртского территориального дорожного  фонда доходы  бюджета Удмуртии  были заложены  на 385 млн. р.   меньше по сравнению с 2002 г. Обусловлено  это не чем иным, как резким  сокращением  помощи из вне: республиканский  Минфин  не досчитался  в 2002 г. по этой статье   приблизительно  600 млн.р. Главным образом из-за того, что Удмуртия  исключена из списка дотационных регионов. А дотации всегда  являлись  серьезным  подспорьем для нашей республики. Например : если в 2002 г. было запланировано  цифра Федеральных дотаций –524  млн.р., то больше этих денег  в республику не поступило.

         В условиях бездотационности  правительство  Удмуртии  повысило   эффективность управления находящимися в его руках  пакетами акций заработав в 2003 г. 137 млн.р. дивидентов против 40 миллионов в 2002 г.

        Основные причины  уменьшения  поступлений финансовой помощи  из  федерального бюджета  вытекают также из недостатков   используемой методики  расчетов трансфертов, а именно:

         1) Распределение трансфертов субъектами РФ осуществляется в соответствии  с методикой, в основу которой положен  нормативно-расчетный метод распределения финансовой помощи. Безусловно, при таком подходе соблюдается ряд  важных принципов бюджетного федерализма. Вместе с тем ,использование методики не гарантирует минимально необходимой бюджетной  обеспеченности до определенного уровня.

          2) Механизм  распределения финансовой помощи нацелен только на  выравнивание бюджетной обеспеченности. Регионы, которые наращивают налоговый потенциал, перестают получать трансферт. Однако   увеличение  налоговых доходов не восполняет  потерь в связи с отменой трансферта. Таким образом, механизм распределения финансовой помощи не стимулирует к                                                         

 наращиванию налогового потенциала. Действительно, если собственные доходы регионального бюджета  увеличиваются, то объем  трансферта  уменьшается несмотря на увеличение объема фонда финансовой  поддержки  субъектов РФ.

           3) Методика не учитывает  изменения социально-экономического развития субъекта. В расчетах на 2002 г. используется  статистическая информация  на 1998  и 1999 гг. В 2002 г. в УР  ожидается  уменьшение  объема  экспорта ,вследствие чего уменьшиться  добавленная стоимость  в Удмуртской Республике. Тем не менее, методика распределения  трансфертов не предусматривает  использование поправочных коэффициентов, в данном случае к показателю добавленной стоимости.

              4) Для регионов, которые  оказались на переходе  от получаемых  трансфертов к не получаемым,  возникла проблема с нестабильностью  экономических  процессов

          В среднесрочной перспективе бюджет Удмуртской республики будет нуждаться в регулирующих источниках  доходов, и оптимизация  существующей методики межбюджетного регулирования есть одно из условий  обеспечения регионального бюджета собственными доходами и повышения уровня  его бюджетной обеспеченности.

3.  ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ И МЕТОДИКА ИХ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

 

В проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» такие отношения определяются как «взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса».

По нашему мнению, межбюджетные отношения можно рассматривать как взаимоотношения органов власти, в основном разных уровней, по разграничению расходных и доходных полномочий, соответствующих расходных обязательств и в максимально возможной степени равнозначных им доходных источников (полностью или частично), возможному распределению на временной основе некоторых налогов, а также перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах в целях реализации полномочий, возложенных на каждый уровень власти, предоставления равных возможностей на всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня.

Основными функциями таких отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны) уровня, и стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования. Обе эти функции подлежат реализации в основном в их сочетании. Поэтому, когда выравнивающая функция становится резко преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, в ущерб ей, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.

     Состояние межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации в значительной степени зависит  от того, как они складываются между федеральным центром и регионами.

Прошло 10 лет с тех пор, как в 1994 г. перешли на формализованный метод определения финансовой помощи субъектам Федерации, цель которого — исключить субъективное влияние, как выше, так и нижестоящих органов власти на результаты расчетов.

За последние три года произошло существенное продвижение вперед в реформировании межбюджетных отношений. Вместе с тем, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в мае 2003 г. В числе причин, препятствующих России всерьез противостоять стоящим перед ней угрозам, названа и та, что «иждивенческие настроения не отступают, а растут». Это — результат и действующего механизма межбюджетных отношений.

Распределить общий пирог не просто, но еще труднее добиться, чтобы он был достаточного объема. Достигнуть этого нельзя без «необходимого экономического прорыва», о котором сказал Президент РФ 18 марта 2004 г. на совместном заседании коллегий Министерства финансов РФ и Министерства экономического развития и торговли РФ.

Межбюджетные отношения должны стать серьезным фактором экономического роста. Но без особой заинтересованности в таком росте и ответственности за его обеспечение со стороны региональных и местных властей на подведомственных им территориях эту задачу не решить.

Между тем, из двух основных функций межбюджетных отношений в последние годы все в большей степени преобладает выравнивающая функция. Это вызывает рост иждивенческих настроений на местах как результат все нарастающего усиления централизации и перераспределения средств в регионы через федеральный бюджет в форме безвозмездных перечислений. Уровень их в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации увеличился более чем в два раза: с 9,5 % в 2000г. До 19,5 % в 2003 г.

         При первичном распределении доходов и расходов по вертикали бюджетной системы, то есть до перераспределения их из одного уровня бюджетной системы в другой (без учета единого социального налога), доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы увеличилась с 54,0 % в 2000 г. До 58,8 % в 2003 г. В то же время доля расходов сократилась с 47,1 % до 44,9 %. При этом превышение доли доходов над долей расходов возросло соответственно с 6,9 до 13,9 процентных пункта.

С 1998 по 2000 гг. в консолидированных бюджетах субъектов Федерации наблюдалась устойчивая тенденция роста удельного веса доходов, закрепленных за ними полностью или частично на постоянной (без ограничения сроком) основе: с 13,3 до 44,6%. Однако потом процесс пошел в противоположном направлении: 2001 г. — 41,5%, 2002 г. - 39,2, а за 2003 г. - 35,3%.

В результате изменений в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве, доля налоговых доходов в Регионах снизилась с 75,3 % в1998г. До 68,8 % в2003г. В частности, полная централизация НДС и акцизов на табачные изделия в федеральном бюджете; введение нового порядка расчета налоговой базы по налогу прибыль, позволяющего предприятиям существенно уменьшать облагаемую прибыль; резкое снижение процентной доли отчислений в бюджеты субъектов Федерации от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья; отмена налога с продаж, а также ряда местных налогов и некоторые другие.

В условиях бюджетного федерализма усиление централизации налоговых поступлений в принципе может быть приемлемо, но если оно осуществляется не как стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений, а как временный маневр. Например, в особо кризисной ситуации.

Поэтому необходимо иметь критерии для определения обоснованного уровня централизации и децентрализации средств в бюджетной системе. Такими критериями могут быть следующие:

- пределом централизации доходов в вышестоящих уровнях бюджетной системы должна быть граница за которой выравнивающая функция межбюджетных отношений действует в ущерб их стимулирующей функции, приводя к иждивенческим настроениям на местах-

- пределом децентрализации при распределении доходов по уровням бюджетной системы является такая грань за которой инициатива и самостоятельность в наращивании налогового потенциала на местах подменяется усилением сепаратизма, ведет к нарушению единого экономического пространства и не отвечает сочетанию общегосударственных, региональных и местных интересов.

 О недостатках действующего механизма межбюджетных отношений свидетельствует, в частности, возросшая роль неформализованного метода регулирования консолидированных бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов через бюджетные ссуды из вышестоящих звеньев бюджетной системы.

Они использовались не только для покрытия ежегодно повторяющихся кассовых разрывов в связи несовпадением в течение года по объективным причинам сроков финансирования расходов и поступления средств в бюджет, но и для покрытия годового дефицита. Это противоречит Бюджетному кодексу РФ, предусматривающему обязательный их возврат до конца текущего года.

Такой порядок не соблюдался, а не возвращенные до конца года бюджетные ссуды в нарушение Кодекса пролонгировались федеральным центром на следующий год.. Это служило сигналом поступать таким же образом и внутри регионов. Значит, действующий механизм межбюджетных отношений, включая разграничение по вертикали бюджетной системы расходных обязательств и соответствующих им доходных источников, давал серьезный сбой.

Во многих случаях в нарушение Бюджетного кодекса РФ бюджетные ссуды уже при формировании местных бюджетов на очередной финансовый год предусматривались в качестве источника покрытия дефицита не в течение года, а в целом за год. То есть, заранее считалось, что они не будут возвращены до конца года.

         Это приводило к нарушению и другого положения Бюджетного кодекса — о том, что текущие расходы не могут превышать утвержденный на очередной год объем доходов бюджета (ст. 92).

В новом бюджетном законодательстве намечается отмена бюджетных ссуд, но предусматриваются бюджетные кредиты сроком на год (не оговорено в пределах ли текущего года и предназначены ли они только для покрытия кассовых разрывов).

В принципе кредитные отношения внутри бюджетной системы, по нашему мнению, противоречат сути бюджетных отношений, существенным признаком которых являются безвозмездность и безвозвратность.  Предоставление кредитов — функция кредитных организаций, а не бюджетов.

Это потребует в перспективе перейти к концепции, которая предусматривает создание через налоговое и бюджетное законодательство исходных возможностей для сбалансирования региональными и местными органами  власти территориальных бюджетов, в первую очередь, опираясь на собственные силы, и лишь при недостаточности их по объективным причинам — с помощью перераспределения средств из вышестоящих бюджетов.

Таким образом, предстоит взять ориентир на сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов, повышение заинтересованности на местах в наращивании налогового потенциала и эффективном расходовании бюджетных средств.

В качестве дотационных должны рассматриваться ; те территориальные образования, в которых минимально необходимые расходы покрываются в недостающей сумме перечислениями из бюджетов вышестоящего территориального уровня на безвозмездной и безвозвратной основе в любой форме, а не только дотацией из ФФПР или ФФПМО, за исключением субсидий чисто стимулирующего характера.

К ним, по нашему мнению, нельзя отнести производимые в настоящее время перечисления из Фонда софинансирования социальных расходов, которые не только содействуют ускорению реализации жилищной реформы и повышению уровня оплаты труда в бюджетной сфере, но имеют компенсационный характер, по существу возмещая увеличение расходов территорий, вызванное принятыми решениями на федеральном уровне. Можно привести пример использования в США субсидий штатам стимулирующего характера. Так, на конкурсной основе предлагались субсидии из федерального  бюджета соответствующим штатам на развитие университетов при условии, что строго определенная доля средств на эту же цель будет выделена из бюджета штата. Были случаи, когда некоторые штаты вынуждены были отказываться от данной субсидии на таком условии.

С 2001 г., когда компенсации в России нижестоящим бюджетам на увеличение их расходов в связи с решениями, принятыми на федеральном уровне, стали осуществляться через субвенции из федерального бюджета, исключена возможность делать это путем соответствующей передачи доходных источников или повышения нормативов отчислений от регулирующих налогов. Поэтому нет ни одного субъекта Федерации на полном финансовом самообеспечении.

С отменой налога с продаж,  во многих регионах вновь поднимают вопрос о том, чтобы некоторую часть НДС закрепить за консолидированными бюджетами субъектов Федерации с соответствующим распределением его между региональным и местными бюджетами.

Этот налог является «крупным» налогом с широко распространенной по территории страны налоговой базой. Такие налоги в ряде зарубежных стран (например, Германии, Австрии и др.) рассматриваются как «совместные», распределяемые в разные уровни бюджетной системы. Плюсы и минусы каждого из них, в отличие от «раздельных» (также по западной методологии) налогов, зачисляемых только в тот или иной уровень бюджетной системы, одинаково сказываются на разных звеньях этой системы.

Что касается нормативов отчислений, устанавливаемых на временной основе, как это допускается и в новом законодательстве по налогу на доходы физических лиц, то надо исходить из следующего: единый подход ко всем регионам или ко всем муниципальным образованиям должен характеризоваться не одинаковыми размерами нормативов, ведущими, в частности, к увеличению дотационности, а единой методологией их исчисления с едиными критериями, имеющими разное количественное выражение, учитывающими индивидуальные или групповые особенности территорий.

Кроме того, если региональным органам власти новым бюджетным законодательством дается право заменять (полностью или частично) дотации дополнительными нормативами отчислений, что можно приветствовать, рассматривая данный метод как стремление сузить уровень перераспределяемых средств через вышестоящие бюджеты и не снижать в доходах налоговую составляющую, то почему такое право не дано федеральным органам власти в отношении субъектов Федерации?

При единых размерах процентных долей налогов, закрепляемых за бюджетами другого уровня, вынужденной мерой становится применение отрицательных трансфертов. Это обусловливается тем, что возможны случаи, когда по отдельным территориям с большим налоговым потенциалом складываются чрезмерные доходы, а по другим, с низким налоговым потенциалом, они не оказывают существенного влияния.

Такой метод, по нашему мнению, наилучшим образом может оправдывать себя, если единые процентные доли устанавливать на максимально возможном уровне, чтобы обеспечить повышение удельного веса налоговой составляющей в территориальных бюджетах.

Вместе с тем, механизм действия отрицательных трансфертов должен обладать определенной гибкостью, которая может обеспечиваться соответствующей шкалой.

Для России новым законодательством устанавливается, что эти трансферты рассчитываются пропорционально превышению расчетных налоговых доходов двукратного среднего уровня соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) субъекта Федерации в расчете на одного жителя в отчетном году. Видимо, базовый год должен быть пересчитан на условия планируемого года.

         Во многих регионах считают, что эта норма неработающая, так как такого большого превышения практически не будет.

В связи с этим можно предложить следующий вариант шкалы: если душевой налоговый потенциал превышает средний этот показатель в пределах свыше 10 до 15%, то перечисляется в фонд финансовой поддержки поселений 30%, если — свыше 15 до 20%, перечисляется 50%. если свыше 20 до 35%. — перечисляется 80%, а свыше 35%, перечисляется 90% от суммы такого превышения.

На наш взгляд, отрицательные трансферты это не лучший вариант для России. В принципе он может быть целесообразен в тех случаях, когда проблема «выравнивания» бюджетных доходов за счет территорий, где они чрезмерны по причинам, не зависящим от инициативы их органов власти, не может быть решена через дифференцированные нормативы отчислений от регулирующих налогов, исчисляемые на формализованной основе.

В субъектах Федерации разработаны свои методы и образования и распределения финансовой помощи местным бюджетам. Все они имеют как общие подходы, так и индивидуальные или групповые особенности.

Новое бюджетное законодательство диктует соответствующую унификацию в определении этой помощи. Такой подход, если он предусматривает жесткую детализацию (например, сколько и каких фондов межбюджетного регулирования должно быть в составе регионального бюджета, запрет на использование фактических и прогнозных данных и др.), не бесспорен в условиях федеративного государства. Он сковывает инициативу по поиску в регионах оптимальных решений, руководствуясь общими принципами и наиболее общими целями финансового выравнивания, определяемыми федеральным центром.

Теперь важно сосредоточиться на тщательной подготовке к предусмотренной с 2006 г. реализации новых подходов в межбюджетных отношениях.

Поскольку результаты могут быть весьма различными, прежде чем их применить на всю Россию, целесообразно было бы опробовать наиболее значимые новации в регионах (может быть, не менее чем по одному в каждом федеральном округе). Это позволило бы основательно подготовиться к их реализации, и только на такой основе, если потребуется, внести уточнения и изменения в законодательстве.

3.1. Распределение доходных и расходных полномочий между звеньями бюджетной системы российской Федерации на 2005- 2007 гг.

         Экономические интересы любого современного государства реализуются через бюджетно-финансовую систему, охватывающую все сферы деятельности общества и уровня управления. При этом эффективность проводимой социально-экономической политики на местах в первую очередь зависит от прочной финансовой базы местных органов самоуправления, каковым является местный бюджет. Именно сбалансированный на местном уровне бюджет является ключевым фактором микро- и макроэкономической стабильности.

          Политика российского Правительства в последние годы направлена на отход от чрезмерно централизованного отхода к решению региональных проблем. В свою очередь и регионы расширяют полномочия в решении социально-экономических задач. Однако передача центром ряда хозяйственных и социальных функций регионам не всегда сопровождается адекватным расширением их финансовой базы, что приводит к серьезным противоречиям между реальными возможностями и возложенными на территории полномочиями. Это противоречие значительно усиливает асимметрию поступлений и расходов региональных бюджетов.

         Кроме проблемы дисбалансированности региональных бюджетов, сегодня остро стоят вопросы распределения государственных доходов и расходов между федеральным  и региональными уровнями бюджетной системы. Определения порядка выделения территориям трансфертов, дотаций, субвенций, установления социальных и финансовых норм и нормативов, прогнозирования и укрепления доходной базы региональных бюджетов.

         Ключевыми понятиями распределения доходов в Российской Федерации являются “регулирующие доходы” (отчисления от распределяемых на долевой основе федеральных налогов в федеральный бюджет и бюджеты регионов - как правило, тех, в которых эти налоги были собраны) и собственные субфедеральные доходы. Собственные субфедеральные (региональные, местные) налоги в том виде, в каком это понятие используется в России сегодня, представляют собой налоги, полностью и на постоянной основе закрепленные за бюджетом соответствующего уровня. Тем не менее, так называемые "собственные доходы" образуют важный источник доходов консолидированных бюджетов регионов, значение которого со временем растет. Другим источником пополнения региональных бюджетов являются различного рода трансферты из федерального бюджета и в первую очередь трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов.

         Исключительно из федерального бюджета финансируются расходы на федеральные органы государственной власти:

- Федеральную судебную систему и международную деятельность в общефедеральных интересах;

-  на оборону, безопасность государства и конверсию;

-  на фундаментальные исследования и научно-технический прогресс;

- на государственную поддержку атомной энергетики, железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

- на содержание учреждений в федеральной собственности или ведении федеральных органов государственной власти;

-  на обслуживание и погашение государственного долга РФ;

- на компенсацию внебюджетным фондам выплаты пенсий и пособий, финансируемых из федерального бюджета;

- на пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;

-  на реализацию решений федеральных органов, приведших к увеличению расходов или уменьшению доходов бюджетов других уровней;

- на осуществление государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

-  на проведение выборов и референдумов РФ;

-  на федеральные инвестиционные программы;

-  на финансовую поддержку субъектов Федерации и др.

         Исключительно из бюджетов субъектов Федерации финансируются расходы на органы государственной власти и управления субъектов Федерации;

-  на формирование их собственности;

-  на международные и внешнеэкономические связи;

- на предприятия и организации, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов РФ;

-  на дорожную сеть регионального значения; на средства массовой информации субъектов РФ;

-  на обслуживание и погашение долга субъектов;

-  на проведение выборов и референдумов на их территории;

-  на региональные целевые программы;

-  на финансовую помощь местным бюджетам;

- на осуществление государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;

-  на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате принятия органами власти субъектов РФ решений, которые повлекли увеличение бюджетных расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, и др.

         Исключительно из бюджетов муниципальных образований финансируются расходы на органы местного самоуправления;

-  на формирование муниципальной собственности и управление ею;

- на учреждения образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, СМИ, находящихся в муниципальной собственности или ведении органов местного самоуправления;

-  на муниципальные органы охраны общественного порядка;

-  на муниципальное жилищно-коммунальное хозяйство;

- на муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

- на благоустройство и озеленение территории, утилизацию и переработку бытовых отходов;

-  на содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

-  на транспортное обслуживание населения и муниципальных учреждений;

-  на целевые программы, принимаемые органами местного самоуправления;

-  на обслуживание и погашение муниципального долга;

-  на целевое дотирование населения;

-  на проведение муниципальных выборов и местных референдумов и др.

         Совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований финансируются расходы на государственную поддержку отраслей промышленности (кроме атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

-  на правоохранительную деятельность и противопожарную безопасность;  

- на научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-исследовательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;

-  на социальную защиту населения; на охрану окружающей среды, охрану и воспроизводство природных ресурсов;

-  на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий;

-  на рыночную инфраструктуру;

-  на развитие федеративных и национальных отношений;

 -  на средства массовой информации; на финансовую помощь другим бюджетам и т.д.

         В 1998г. проведена инвентаризация расходных полномочий федерального, регионального и местных бюджетов и регламентирующих их нормативных правовых актов. Согласно Концепции по результатам этой работы в 1999 г. в федеральном законодательстве, а также в договорах и соглашениях с субъектами Федерации должно быть конкретизировано разграничение расходов и бюджетной ответственности органов власти и управления разных уровней. Субъектам РФ рекомендовано, опираясь на федеральное законодательство и соглашения с федеральными органами государственной власти, не позднее 2000 г. законодательно закрепить расходы за их бюджетами и бюджетами муниципальных образований.

         Налоговые доходы следующим образом разграничены в Концепции между бюджетами разных уровней:

федеральные налоги:

- налог на добавленную стоимость,

- налог на прибыль (доход),

- налог на доход от капитала,

 - подоходный налог с физических лиц,

- акцизы на минеральное сырье и на отдельные товары и услуги,

- таможенная пошлина,

- налог на дополнительный доход от добычи углеводородов,

- налог за пользование недрами,

- сбор за право пользования объектами животного мира,

- водными, биологическими ресурсами,

- водный и лесной налоги,

- налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы,

- экологический налог,

- государственная пошлина,

- федеральные лицензионные сборы.

Кроме того, федеральным законодательством могут вводиться специальные налоговые режимы в виде вмененного налога, единого налога на предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности, единого налога на сельхозпредприятия;       

 региональные налоги (их вправе вводить субъекты Федерации на своей территории)

- налог на имущество предприятий и организаций,

- дорожный и транспортный налоги, 

- налог на игорный бизнес,

- региональные лицензионные сборы,

- налог на недвижимость, заменяющий налог на имущество предприятий и организаций,

- налог на имущество физических лиц и земельный налог.

В федеральном законодательстве предусмотрены нормы, обеспечивающие зачисление основной части поступлений от конкретного налога в местные бюджеты, а также право органов местного самоуправления определять (в пределах законодательно установленных ограничений) налогооблагаемую базу, налоговые ставки и льготы;

         местные налоги (их вправе вводить органы местного самоуправления на территории муниципального образования)

- земельный налог,

- налог на имущество физических лиц,

- налог на наследование и дарение,

- налог на рекламу,

- местные лицензионные сборы.

         Поступления от отдельных федеральных налогов должны распределяться между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации по единым базовым нормативам, закрепленным в федеральном законодательстве не менее чем на 3 года. Аналогичный срок предусмотрен и для распределения поступлений от федеральных и региональных налогов между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами на основе базовых (минимальных) нормативов, закрепленных за бюджетами муниципальных образований.

        В большинстве регионов ставки отчислений от налогов, распределяемых на долевой основе между региональным и местными бюджетами, до сих пор устанавливаются ежегодно в порядке переговорного процесса, несмотря на принятие Закона "О финансовых основах местного самоуправления".

         Все основные виды налогов (НДС, подоходный налог, налог на прибыль и акцизы) сохраняют свою роль федеральных налогов, распределяемых на долевой основе между федеральным и субфедеральными бюджетами, как это и было. Регионы и муниципалитеты получают несколько новых налогов и теряют целый ряд старых.         

Остановимся подробнее на вопросе разделения доходов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы. В процессе бюджетной децентрализации доля субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете росла с 39,7 % в 1992 г. и достигла максимума 54,4% в 1994 г. После реформ 1994 г., касавшихся распределения "регулирующих" налогов и трансфертов, удельный вес субфедеральных бюджетов в общих доходах бюджетной системы снижался примерно до 50 % и оставался на этом уровне до конца 1996 г. Данные за 1997 г. свидетельствуют о том, что баланс распределения доходов вновь сместился в пользу субфедеральных бюджетов, достигнув в этом году 57,5%. В 1998 г. доля субфедеральных бюджетов упала до 50% и оставалась чуть выше этого уровня на протяжении 1999 г. В бюджете на 2000 г. больший удельный вес уже имеет федеральный бюджет, чья доля прогнозируется на уровне 52%.

         Другой значимой составляющей доходов консолидированных региональных бюджетов являются трансферты из федерального бюджета. На трансферты в среднем приходится около 14% доходов консолидированных бюджетов регионов. Однако для каждого региона в отдельности эта доля значительно различается. Так, в 10 регионах на долю трансфертов из федерального бюджета в 1998 г. приходилось более 40% от общего объема доходов.

         Период до 1994 г. характеризовался системой распределения расходов, которая была непрозрачной и непредсказуемой из-за очень частых изменений главных параметров распределения доходов, и в которой распределения делались на данный случай и согласовывались с каждым регионом в отдельности. Методика “нормирования”, в принципе, была нацелена на создание таких схем распределения налоговых доходов, чтобы отдельные регионы имели достаточно ресурсов (вместе со своими “собственными” доходами и безвозмездными перечислениями) для финансирования набора определенных “минимальных” расходов. Отсутствие четко определенного, стабильного и унифицированного распределения доходов между центральным и субнациональными бюджетами, которое было свойственно данной методике, ослабляло бюджетное управление на субнациональном уровне и создавало порочные стимулы для субнациональных органов либо скрывать мобилизованные на местах источники доходов во внебюджетных фондах, либо просто снижать свои усилия по получению доходов на местах.

         Хотя после 1994 г. некоторые из этих проблем были решены в ходе выполнения реформ, в частности на центральном и региональном уровнях, существующая система все еще страдает отсутствием эффективной налоговой автономии на субнациональном уровне. Доходы от налогов, распределяемых по принципу источника их получения, структура которых может меняться только на центральном уровне, по-прежнему составляют самую крупную долю региональных поступлений.

         Кроме того, имеются недостатки в выборе налогов, которые распределяются между центром и региональными бюджетами, а также в пропорции, в которой делятся распределенные налоговые доходы между субнациональными органами управления. Системы распределения доходов между региональными и местными бюджетами продолжают строиться на методике “нормирования”, причем благодаря непрозрачной системе трансфертов пропорции распределения и возмещения определяются в индивидуальном порядке и ежегодно меняются. Этот метод создавал отрицательные стимулы для мобилизации доходов, так как региональные органы власти по установившейся практике возмещают свои затраты, отбирая любые дополнительные доходы, полученные местными бюджетами. 

         Несмотря на существование централизованного национального налогового органа, крупным недостатком налоговой службы была неспособность федерального агентства по сбору налогов осуществлять действенный контроль над региональными и местными инспекциями.

         В последние годы экономисты усиленно подчеркивали, что наличие надлежащих экономических институтов, в том числе и в государственном секторе, является необходимым условием экономического роста. Один из наиболее важных институтов такого рода в государстве федеративного типа — многоуровневая организация бюджетной системы, обычно называемая фискальным федерализмом. Неэффективные отношения между различными уровнями государственной власти в стране могут оказаться одной из тех причин, которые определяют отставание России в сфере экономического роста по сравнению с другими государствами с переходной экономикой.

         В принципе фискальный федерализм должен обеспечивать политическую стабильность, экономический рост и справедливость в отношениях между различными территориями страны. Эти цели часто противоречат друг другу, но задача властных структур и заключается в том, чтобы достигать, по меньшей мере, взаимовыгодного компромисса. Исследования российской системы взаимоотношений различных уровней государственной власти показывают, что она все еще весьма далека от реализации этих целей. С экономической точки зрения наиболее важным критерием организации взаимоотношений между различными уровнями государственной власти является создание стимулов для экономического развития и инвестиций в инфраструктуру.

         Основные принципы федерализма, ориентированного на создание и поддержание рыночной экономики, таковы:

1.     Равенство всех регионов в их бюджетных отношениях с федеральным центром и всех местностей в их отношениях с соответствующими региональными центрами. Нельзя допускать никакой дискриминации отдельных регионов и местностей.

2.     Независимость бюджетов различных уровней, что подразумевает: наличие собственных, определенных законом источников доходов для каждого уровня. Право принимать решения относительно структуры расходов; невозможность налогообложения дополнительных доходов со стороны более высокого уровня власти; право на возмещение дополнительных обязательных расходов, возникших вследствие принятия высшим органов власти законодательных поправок; право устанавливать любые снижения налоговых ставок, которые отражаются только на собственных источниках доходов.

3.     Установленное согласно закону (зафиксированное и прозрачное) распределение источников доходов и ответственности по расходам между различными уровнями государственной власти. Как будет показано ниже, принципы разделения доходов могут оказаться ключевым фактором формирования стимулов экономического роста.

4.     Соответствие на каждом уровне власти ответственности за определенные расходы доходам на этом уровне.

5.     Любое перераспределение финансовых ресурсов между субъектами Федерации или местностями региона либо финансовая помощь одного уровня власти другому должны осуществляться по объективным критериям, открыто и на долгосрочной правовой основе, иными словами, должны быть исключены возможности каких-либо сделок.

6.     Все споры относительно налоговых доходов или бюджетного процесса следует разрешать на основе закона.

         За последнее десятилетие федеральное правительство подписало двусторонние соглашения с различными субъектами Федерации, которые регулируют взаимоотношения центра и регионов в индивидуальном порядке. Это привело к тому, что условия каждого их этих соглашений различаются самым существенным образом, а в целом сложившаяся система взаимоотношений центра с регионами лишена четкости и прозрачности.

         Разделение властных полномочий и ответственности между различными уровнями государственного управления установлено законом, но очень неопределенно (что особенно верно по отношению к субрегиональному уровню). В целом субфедеральные (местные) органы власти несут ответственность за обеспечение наиболее важных и обязательных расходов, таких, как здравоохранение, образование и жилищные субсидии, в то время как наиболее стабильные доходы достаются центру. Это несоответствие создает необходимость перераспределения бюджетных средств (не имеющего рационального обоснования), что усиливает кризис платежей, диспаритет доходов и административный контроль за межрегиональной торговлей, движением рабочей силы и капиталов.

         Перераспределение бюджетных средств между регионами приобрело крупные масштабы. Однако оно, как правило, носит характер скрытой сделки между двумя сторонами без определенных правил. Политические сделки по поводу федеральных трансфертов создали систему порочных стимулов для неэффективных затрат и низкого уровня сбора налогов в регионах.   До тех пор, пока происходит перераспределение в пользу убыточных, делающих расточительные расходы регионов за счет более экономных и эффективно работающих соседей, по всей вероятности, не удастся направить трансферты в регионы с объективно низкой обеспеченностью социальной инфраструктурой, если основываться при их распределении на данных о региональных расходах и доходах. В целом трансферты не выполняют функцию выравнивания регионов, поскольку в течение нескольких лет показатель дисперсии региональных бюджетных средств в расчете на душу населения до предоставления трансфертов был меньше, чем после предоставления трансфертов.

         Практически любая формула предоставления трансфертов, базирующаяся на объективных критериях, в случае ее применения, усилит стимулирование развития регионов. Но в настоящее время центр политически не способен заниматься установлением правил перераспределения бюджетных средств.

         Основной принцип фискального федерализма — независимость различных уровней власти по вопросам, связанным с их бюджетами, — на субрегиональном уровне в целом грубо нарушается. Местные органы власти крупных городов-доноров не имеют возможности извлекать пользу из расширения своей налогооблагаемой базы, поскольку любое вызванное этим увеличение налоговых поступлений будет иметь немедленным следствием соответствующее сокращение суммы поступающих в регион федеральных трансфертов или снижение доли региональных налогов, остающейся по соглашению с центром в бюджете этого города.

         Более того, региональные власти вынуждены финансово поддерживать местные администрации, которые испытывают недостаток поступлений в свои бюджеты. Подобные, хотя и не настолько очевидные, отношения существуют и на уровне самых маленьких в России административных образований (районов).

         Фактически существующая в настоящее время система взаимоотношений центра с регионами поощряет низкий уровень сбора налогов и использование местными администрациями бартера при сборе налогов, а также создание на местах непрозрачных внебюджетных фондов с целью защитить свои доходы от конфискации. Широкомасштабное, экономически не оправданное политическое вмешательство местных органов власти в хозяйственную деятельность на подведомственных им территориях, включая чрезмерное регулирование и предоставление дотаций крупным неэффективно работающим предприятиям, также можно объяснить отсутствием фискальных стимулов у местных администраций для поддержки эффективно работающего бизнеса.

         В системе, где местные органы власти имеют право распоряжаться своими собственными доходами, на местах, скорее всего, будет гораздо меньше ощущаться необходимость в дотировании и регулировании со стороны органов власти более высокого уровня, будут более высокие показатели экономического роста по сравнению с теми, что мы в настоящее время видим в России.

         В целом можно сказать, что существующая в настоящее время в Российской Федерации система внутренних государственных отношений стимулирует у государственных чиновников всех уровней халатное отношение к сбору налогов, противостояние федеральному центру (на региональном уровне) и региональным властям (на местном уровне власти), а также неэффективное и завышенное расходование бюджетных средств и претензии на необоснованные дотации. Отсутствие ясности в ситуации с разделением, с одной стороны, доходов, а с другой — ответственности за расходы ведет к постоянному торгу между регионами и Федерацией, а также между местностями и регионами. Федеральное правительство должно продемонстрировать свою надежность, последовательно усиливая налоговую дисциплину путем банкротства крупных неплательщиков налогов и изъятия их активов и неуклонно следуя заранее установленным правилам распределения трансфертов.  

        Специфика формирования российской системы межбюджетных потоков заключается, прежде всего, в практическом отсутствии прямых бюджетных связей федерального с местными бюджетами (кроме ЗАТО и города Сочи). Средства, выделяемые в федеральном бюджете, фактически на цели регулирования положения местных бюджетов, поступают сначала в бюджеты региональных органов власти, которые самостоятельно формируют систему межбюджетной поддержки в границах субъекта.

         Таким образом, федеральный центр фактически лишен рычагов регулирования и контроля за использованием федеральных средств органами власти субъектов.

         Еще одной особенностью российской системы является специфика форм межбюджетной поддержки, существенно отличных от общепринятых в мировой практике.

         Все виды безвозмездных перечислений делятся на дотации, субвенции, средства по взаимным расчетам и трансферты. Практически не возможно определить, какие из  них носят целевой, а какие - нецелевой характер.

         Несмотря на принимаемые меры по внесению изменений в механизм распределения федеральной поддержки, острота противоречий между центром и субъектами федерации, как и последних с органами местного самоуправления по бюджетным вопросам, не снижается, и причин тому несколько.

         Одна из основных причин - это большой разрыв между потребностями регионов в финансовой помощи и возможностями федерального бюджета для ее оказания.

         Далее, механизм трансфертов в его нынешнем состоянии не учитывает общий объем финансовых ресурсов региона, который включает не только средства местных бюджетов,  но и экономический потенциал производственной сферы, кредитной системы, фондового рынка и т.д.

         Работа всех этих финансовых ресурсов, в конечном счете, определяет уровень совокупного среднедушевого дохода населения региона.

         При действующей системе трансфертов нередко среднедушевой доход населения в регионах, получающих трансферты, оказывается выше не только среднедушевого бюджетного дохода по России в целом, но и по тем регионам, которые не получают трансфертов.

         Не в полной мере обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы, не сформирована нормативная база для их обоснования. Это также сдерживает процесс более рационального разграничения доходов между уровнями бюджетной системы и приводит к чрезмерно большому количеству дотационных бюджетов. Трансферты из ФФФПР определяются с учетом текущих расходов и не оказывают влияния на территориальное перераспределение государственных инвестиций.

         Все это не способствует сокращению дотационности бюджетов субъектов РФ, уменьшению объема встречных финансовых потоков.

3.2. Пути совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации

В настоящее время предложения по реформированию межбюджетных отношений с учетом последовательной реализации принципов российского федерализма могут быть сформулированы как краткосрочные, т.е. касающиеся  проекта федерального бюджета на 2004г. и возможных предложений к проекту федерального бюджета на 2005г., и стратегические, т.е. ориентированные на длительную перспективу реформирования экономико–правовых основ федеративных отношений, включая и их финансово – бюджетную составляющую.

В числе краткосрочных мер можно выделить следующие:

- внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ в соответствии с разработанными в Минфине РФ предложениями по более полному и четкому разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;

- перенос акцента в проблемах межбюджетных отношений на налоговое распределение по вертикали бюджетной системы, исходя из приоритетной цели   

 -повышения ответственности и заинтересованности субъектов РФ и муниципальных образований в наращивании и лучшем использовании их налогового потенциала;

- в бюджетной политике федеральный Центр должен стремиться не только к бездефицитности федерального бюджета, но и к созданию необходимых условий для сбалансирования территориальных бюджетов региональными и местными органами власти;

- в России, в отличие от мирового опыта, получила широкое распространение практика принятия территориальных бюджетов с дефицитом без определения источников покрытия (полностью или частично). Это усугубляет исходные условия для межбюджетного регулирования и требует законодательного установления порядка, предусматривающего, что принятый с дефицитом без источников покрытия бюджет не имеет законной силы. Такая мера окажется действенной в комплексе с принятием мер по укреплению налоговой базы территориальных, прежде всего местных, бюджетов, в том числе и путем некоторого расширения прав на местах в области налогообложения;

- при выборе совместных налогов ориентация должна быть сделана на наиболее крупные и широко распространенные по территории страны (НДС, налог на прибыль предприятий, акцизы), которые хорошо зарекомендовали себя в качестве таковых и в России, и за рубежом. Подоходный налог с физических лиц на данном этапе (учитывая относительно низкий уровень оплаты труда в России по сравнению с ведущими зарубежными странами) следует полностью направлять в консолидированные бюджеты субъектов РФ;

- при разграничении на постоянной основе видов налогов между уровнями бюджетной системы исходить из естественной природы отдельных налогов с учетом зарубежного опыта. Это предполагает передачу в консолидированные бюджеты субъектов РФ федеральной части налога на игорный бизнес (в региональные бюджеты), а также полностью передачу земельного налога, налога с владельцев транспортных средств (в местные бюджеты);

- предоставить право органам власти субъектов РФ на территориальные налоговые надбавки к ставкам одного из федеральных налогов на выбор – налога на прибыль предприятий и организаций или подоходного налога с физических лиц в размере до 3 % пунктов с возможностью определения отдельных категорий налогоплательщиков, для которых это повышение не приведет к негативным последствиям в вопросах сохранения и наращивания налогового потенциала. Одновременно целесообразно не учитывать подобные дополнительные поступления в соответствующие бюджеты при промежуточном регулировании;

- установление жестких сроков принятия решений по нефинансируемым мандатам, по каждому из них, а именно: либо отмена –перенос на систему текущих выплат соответствующим категориям получателей, либо установление гарантированных механизмов возмещения затрат бюджетам, непосредственно финансирующим льготы. Установить возможность принятия новых федеральных (социальных) мандатов только при условии их 100% целевого финансирования.

В числе стратегических мер можно выделить:

·                   более полная и четкая фиксация принципиальных основ бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в предстоящей новой редакции Конституции РФ и Бюджетном кодексе РФ;

·                   в целях повышения самостоятельности и инициативы органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления обеспечить стабильность порядка межбюджетного регулирования (методика, включая формулы, должна быть, утверждена Правительством РФ), не меняя его после 2002г. в течение пяти лет;

·                   установление долговременных (не менее чем на пять лет) нормативов отчислений от регулирующих налогов по уровням бюджетной системы;

·                   поэтапное сокращение значимости в сфере межбюджетного регулирования используемых регулирующих налогов путем замещения их собственными налогами территориальных бюджетов, закрепляемыми за ними на постоянной основе, исходя из приоритета стимулирующей функции межбюджетных отношений;

·                   изменение пропорций между трансфертными фондами путем сокращения роли фондов дотационного характера на покрытие текущих расходов и увеличения доли фондов финансовой поддержки социально –экономического развития высокодотационных регионов, прежде всего по «точкам роста», способным существенно нарастить их налоговый потенциал;

·                   преодолеть усложнение расчетов по трансфертам из ФФПР. По мере совершенствования информационной базы, прозрачности бюджетов и отчетов об их исполнении, достижения стабильности налогового и бюджетного законодательства простота расчетов на формализованной основе также может в перспективе рассматриваться как условие их достоверности и

прозрачности, и, в конечном счете, именно к  этому надо стремиться;

·                   закрепление на перспективу метода, предусматривающего учет особых различий в текущих расходных потребностях регионов не прямым счетом, а косвенно – через индексы бюджетных расходов (частное от деления душевых бюджетных расходов данного региона на аналогичный показатель в среднем по всем регионам);

·                   предоставление нецелевой финансовой помощи из федерального бюджета (это не касается компенсаций на передаваемые мандаты) в основном только высокодотационным регионам, одновременно ориентируя их на разработку и реализацию обязательных целевых региональных программ, направленных на наращивание собственного налогового потенциала, и при представлении отчетности о ходе их выполнения;

·                   сокращение общей дотационности и количества дотационных регионов за счет более рационального распределения налогов на постоянной и временной основе в бюджетной системе и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях. Ситуация социально –экономической стабилизации и даже наметившийся подъем дают хорошие предпосылки для того, чтобы практически решить задачу финансово –бюджетной самодостаточности большинства субъектов РФ и идентификации регионов России, резко отстающих в социально – экономическом отношении как важных объектов межбюджетного регулирования [12].

Для исправления недостатков, прежде всего, следует совершенствовать нормативно – правовую,  в первую очередь законодательную базу распределения полномочий и функций между органами власти различных уровней, в том числе там, где это необходимо, на договорной основе. И с одновременным закреплением ответственности и передачей вплоть до местного муниципального уровня финансовых ресурсов

(как по источникам, так и по расходам), требуемых для их осуществления. Здесь целесообразны соответствующие решения, в том числе законодательные и иные нормативно – правовые акты, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Поднять уровень собственных доходов регионов уже сейчас можно путем преобразования части отчислений от федеральных регулирующих доходов в собственные доходы территориальных бюджетов. Эти отчисления можно закрепить за регионами в форме квот на долговременной основе. Подобное правило следовало бы ввести и в регионах для муниципальных образований, что существенно повысит заинтересованность администраций не только в дальнейшем увеличении уровня собственных доходов, но также и в наиболее полном и своевременном сборе регулирующих налогов на территории. Для получения своей части регулирующих налогов необходимо обеспечить полностью поступление их в бюджетную систему. Что касается твердо квотируемой части, то она должна поступать от налогоплательщиков непосредственно в территориальные бюджеты.

Этот стимул может быть усилен, если сверх закрепленных на постоянной основе долей регулирующих налогов вместо различных дотаций утверждать временные (но не менее чем на год) нормативы отчислений в порядке бюджетного регулирования. А к дотациям следует прибегать в последнюю очередь, когда исчерпаны все другие меры по разграничению налогов между уровнями бюджетной системы и установлению нормативов отчислений от регулирующих налогов.

Гибким должен быть и подход к установлению нормативов отчислений от регулирующих доходов. Принципиально должно обеспечиваться оптимальное сочетание единых для всех территорий нормативов с нормативами дифференцированными – как по налоговому потенциалу той или иной территории, так и по видам налогов, а также по уровню или размеру устанавливаемого норматива (максимальный или минимальный).

Как    показывает  опыт,   единый   подход    к   территориям   должен

заключаться не в одинаковых (единых) размерах нормативов отчислений, а в единых методиках их исчисления. Например, как это делается при формировании трансфертов. Здесь по единой формуле устанавливаются дифференцированные (в %) доли субъектов РФ в федеральном Фонде финансовой поддержки регионов. При этом факторы, включаемые в формулу (численность населения, бюджетные доходы и расходы), одинаковы для всех территорий, но они имеют разное количественное выражение, что позволяет лучше учитывать особенности каждого региона или территории.

В последние годы в консолидированных бюджетах субъектов РФ собственные доходы составляют от 30 до 33%, а средства бюджетного регулирования от 67 до 70%. Механизмы поступления средств бюджетного регулирования также далеки от совершенства. Так, размеры отчислений из ФФПР в несколько раз (в 1998г. – в 3 раза) меньше реально недостающих средств. Несмотря на то, что доля получаемых из этого фонда трансфертов составляет всего лишь 10,1% доходов территориальных бюджетов, для высокодотационных регионов они имеют большое значение.

           Однако главный недостаток состоит в том, что основным критерием выделения централизованной помощи служит отставание регионального бюджетного среднедушевого дохода от среднего по России, а он не учитывает резкую дифференциацию потребностей территориальных бюджетов в финансовых ресурсах из – за специфики природно-климатических условий, демографической ситуации, транспортно – географического положения, социально – экономического развития и т.д.  Случается так, что право на трансферты регион получает не по среднедушевым показателям, а по простому превышению расходов над доходами. К тому же на федеральном уровне не соблюдается требование, чтобы все законодательные акты, влекущие увеличение расходов в территориальных бюджетах, принимались только при наличии соответствующих источников финансирования (примерами служат передача в муниципальную собственность ведомственного жилфонда и объектов социальной  сферы,  решения  о  выплате  детских  компенсаций,   реализация закона «О ветеранах» и др.). Трансферты при этом фактически становятся просто бюджетной компенсацией (чаще всего далеко не полной) этих дополнительных расходов, что не отвечает функциональному предназначению трансфертов как таковых.

Бюджетные компенсации уже по определению не имеют никакого отношения к финансовой помощи. Они должны устанавливаться, учитываться отдельно и утверждаться не в процентных долях, а в абсолютных суммах исходя из возможностей федерального бюджета.

Отсюда следует вывод, надо сузить круг субъектов Федерации, пользующихся финансовой помощью из ФФПР. И сделать это путем утверждения дифференцированных на объективной основе нормативов отчислений от регулирующих доходов, например от НДС.

Существенным недостатком является и то, что механизмы финансовой поддержки регионов не увязаны с долгосрочными задачами региональной политики и не имеют целевой направленности. При этом не соблюдаются требования обеспечения эффективности использования федеральной финансовой помощи и соответствующей ответственности за последующие результаты.

Немаловажно, что применяемые на федеральном уровне подходы во многом копируются в регионах. Так, во многих республиках (Бурятия, Мордовия, Марий Эл, Адыгея, Северная Осетия, Чувашия и др.) нормативно – долевой метод применяется для определения дотаций (трансфертов) муниципальным образованиям. Различия проявляются только в источниках формирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований. У одних это трансферты из ФФПР, у других один или несколько федеральных регулирующих налогов в пределах нормативных отчислений. Источником также могут служить отчисления от общего объема доходов (налоговых) регионального бюджета – по аналогии с подходом на федеральном уровне, где нормативов отчислений в ФФПР установлен в размере 15% налоговых поступлений в федеральный бюджет.

Из анализа текущей финансово – экономической ситуации, а также опыта, накопленного за период экономических и, в частности, бюджетных реформ, можно сделать вывод: при всех условиях в России наиболее эффективным было бы применение комбинированного подхода в выборе бюджетного регулирования.

Как представляется, по мере экономической стабилизации и роста производства, следовательно, и улучшения ситуации в бюджетной сфере межбюджетные отношения будут меняться.

В условиях экономического роста можно будет сделать меньший упор на выравнивание межрегиональных различий, что само по себе имеет позитивный потенциал:

– ослабит иждивенческие настроения (т.е. руководители республик, краев и областей будут уповать только на рост помощи из федерального бюджета, а не заниматься оказанием реальной помощи росту экономики на подвластных им территориях) и стимулирует хозяйственные инициативу властей на местах в росте налогооблагаемой базы и сокращению дотационности территорий;

 – даст возможность и стимулирует реинвестирование средств в процветающие регионы, повышая тем самым их роль локомотивов экономического роста страны.

По  другому можно будет строить и финансовую поддержку регионов.

Во первых, она должна стать более независимой от селективной отраслевой политики.

Во вторых, представляется целесообразным выделение в приоритет территорий:

·              располагающих благоприятными природно – географическими и экономическими предпосылками для превращения их в зоны ускоренного развития экономики – по типу свободных экономических зон;

·              существенно отстающих в экономическом развитии и уровне жизни населения от общероссийских показателей и не имеющих достаточных собственных источников для преодоления кризисного состояния;

·              используемых для реализации экономических и социальных программ общегосударственного значения или затрагивающих интересы многих субъектов Федерации (освоение крупных водохозяйственных проектов, строительство энергетических станций и др.);

·              подверженных экологическим бедствиям, угрожающим жизни и здоровью людей, охватывающих несколько субъектов Федерации или имеющих общегосударственное либо международное значение.

Экономическая поддержка этих приоритетных территорий может оказываться на долевых началах из федерального бюджета, внебюджетных фондов регионального развития, специальных фондов, создаваемых за счет средств заинтересованных субъектов Федерации, а также путем участия государства в реализации проектов, осуществляемых на акционерной основе.

Что касается регионов с наиболее низкими уровнями собственных доходов и налоговым потенциалом, то по каждому из них нужно  определить пути для поэтапного их повышения, а также размеры помощи со стороны федерального центра и действия региональных властей. Для таких регионов может, быть применим, метод особых бюджетных режимов, если только это не станет массовым явлением. Но и при этом в первую очередь основной упор должен быть сделан на создании условий для повышения заинтересованности на местах в увеличении доли собственных доходов и усилении бюджетной самостоятельности по мере достижения позитивных результатов в экономическом развитии.

Основные выводы следующие:

1.                Существующие межбюджетные отношения в России сформировались в условиях коренных политических и экономических реформ и под влиянием глубокого экономического кризиса. В переходный период они в целом выполняли свое предназначение, способствовали становлению и сохранению бюджетного федерализма. В то же время они содержат в себе элементы прежних, характерных для командно – административной экономики подходов.

2.                Для этого чтобы в новых условиях в  полной  мере  служить  интересам укрепления федеративной государственности, способствовать энергичному экономическому росту Федерации и ее субъектов, межбюджетные отношения должны целенаправленно и планомерно реформироваться на основе принципов демократии, рыночной экономики, бюджетного федерализма.

3.  Реформирование межбюджетных отношений должно осуществляться на основе последовательного совершенствования законодательной базы как на федеральном, так и на региональных уровнях при безусловном соответствии принимаемых законов и иных нормативно-правовых актов Конституции РФ.

4.   Магистральным направлением улучшения межбюджетных отношений должен стать постепенный переход от их приоритетной направленности на дотационное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов к преимущественному созданию условий для укрепления бюджетной самостоятельности субъектов РФ, увеличение заинтересованности региональных и местных властей в расширении и укреплении собственных источников доходов.

5.  В финансировании экономики должно гарантироваться оптимальное сочетание отраслевых и территориальных приоритетов.

6. В механизмах финансовой поддержки регионов должен быть осуществлен переход от господства уравнительных и нормативно-долевых методов определения ее размеров к гибкому применению комбинированного подхода в выборе методов бюджетного регулирования на основе определения приоритетности территорий и широкого разнообразия форм и способов оказания такой поддержки.   

Заключение

В федеральный бюджет поступают доходы с территории всех субъектов федерации. Иными словами, все субъекты являются донорами федерального бюджета. В то же время они в той или иной мере получают средства из федерального бюджета, следовательно одновременно являются его реципиентами. Однако суммы, поступившие с территории субъекта, как правило, не равны суммам перечисленным в его бюджет из федерального бюджета. Если они превышают объем чистых федеральных межбюджетных перечислений, то субъект является чистым донором федерального бюджета. И наоборот - если чистые межбюджетные перечисления из федерального бюджета превышают налоговые и неналоговые доходы федерального бюджета, собираемые на территории субъекта, то он является чистым реципиентом федерального бюджета. Из этого следует, во первых , что чистые реципиенты - это субъекты, которые даже при использовании всех бюджетных источников, находящихся на их территории, не могу выполнять свои бюджетные обязательства без дополнительный поддержки из центра, и во-вторых, что масштабы федеральной помощи нуждающимся в поддержке субъектам непосредственно зависят от нагрузки которую несут чистые доноры, передавая средства федерации.

Специфика формирования российской системы межбюджетных отношений заключается прежде всего в практическом отсутствии прямых бюджетных связей федерального с местными бюджетами (исключение составляют закрытые административно-территориальные образования и город- курорт Сочи). Средства, выделяемые в федеральном бюджете фактически на цели бюджетного регулирования положения местных бюджетов, поступают сначала в бюджеты региональных органов власти, которые самостоятельно формируют систему межбюджетной поддержки в границах субъекта. Таким образом федеральный центр фактически лишен рычагов регулирования и контроля за использованием федеральных средств органами власти субъектов.

Все виды безвозмездных перечислений делятся на дотации, субвенции, средства по взаимным расчетам и трансферты. Практически невозможно определить какие из них носят целевой, а какие - нецелевой характер.

Неравномерность исполнения плана по трансфертам по субъектам обусловлена спецификой функционирования трансфертной системы. Во-первых, ФФПР не имеет специального счета, и средства фонда нередко отвлекаются на другие цели. Во-вторых, трансферт может поступать в бюджет субъекта за счет сумм, собранной на его территории федеральной части НДС. В результате в более выгодном положении оказываются субъекты с относительно высоким потенциалом по этому налогу. В третьих, в связи с юридической неопределенностью прав субъектов на трансферты, его объем, целевое использование все больше определяется федеральными властями.

Несмотря на введение трансфертов - первой в истории России формы федеральной помощи регионам, основанной на нормативно-расчетных методах, система межбюджетной поддержки в целом остается архаичной и крайне неэффективной. На протяжении рассматриваемого периода различия в бюджетном положении субъектов продолжали усиливаться.

Трансферты, как одна из категорий межбюджетных перечислений, имели в целом слабый, ограниченный выравнивающий эффект. Он наблюдался преимущественно в четвертой группе субъектов, где трансферты составляли основной объем чистых межбюджетных перечислений.

Трансферт в последние годы фактически превратился в одно из средств системы взаимных расчетов. Он потерял свой первоначальный смысл как вид федеральной помощи нуждающимся регионам, осуществляемый из средств специального фонда на основе единой методики расчетов.

Резкое обострение проблем вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы России требует активизации политики бюджетного выравнивания. Эти проблемы не могут быть до конца решены только путем усовершенствования форм бюджетной поддержки и методик их расчета, или с помощью оптимизации квот распределения федеральных налогов, или ликвидацией льгот по их распределению. Любая дополнительная передача федеральных средств субфедеральным бюджетам без переноса на этот уровень новых полномочий по расходам приведет лишь к усилению вертикальной несбалансированности на уровне Центр - субъекты. Ликвидация льготных пропорций распределения федеральных налогов без учета бюджетных полномочий по расходам может усилить горизонтальные бюджетные дисбалансы.

Решение этих проблем может носить только системный характер и осуществляться по следующим важнейшим направлениям:

q    Формирование бюджетов местного самоуправления. Включение их в систему отношений между федеральным и региональными бюджетами как достаточно самостоятельного третьего бюджетного уровня. Это направление требует огромной работы по определению функций местного самоуправления и созданию собственной доходной базы их бюджетов. Важную роль может сыграть развитие следующих налоговых источников: поимущестенное налогообложение, а также налогообложение земли и природных ресурсов, установление новых местных налогов за счет расщепления налоговой базы экологических налогов, лесного и водного налогов, закрепление за их бюджетами подоходного налога на физических лиц на долгосрочной основе, передача в их ведения налогообложения малого предпринимательства. Наряду с налогами, важнейшим источником их бюджетов должны стать неналоговые доходы, особенно учитывая ограниченные возможности повышения налогового бремени. Местные, как и региональные органы власти, должны научится использовать закрепленную за ними собственность в целях зарабатывания бюджетных средств, прежде всего на основе развития рынка государственных и муниципальных платных социальных услуг.

q    Разграничение полномочий по расходам между всеми органами власти всех бюджетных уровней, приведение их в соответствие с полномочиями по доходам в целях обеспечения самостоятельного и ответственного выполнения их законодательно установленных обязанностей.

q    Формирование эффективной и “прозрачной” системы межбюджетной поддержки, результаты которой должны оцениваться социальными параметрами (уровнем и качеством жизни населения)

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. - М.: ЮКЕА, 2000.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. – М.:ООО «ТК Велби», 2002. – 160 с.

3.  Налоговый Кодекс Российской Федерации: Часть 1-я и 2-я. -  М.:ООО «ТК Велби», 2004 г. – 552 с.

4. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. №194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» (С изм. и доп. от 12 марта, 25 июля, 25 октября, 27 ноября, 19,24,31 декабря 2000 г., 11 ноября 2003 г.)

5. Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. №176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» (С изм. и доп. от 23 июня, 7 июля, 11 ноября 2003 г.)

6. Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. №186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год»

7. Закон Удмуртской Республики от 26 декабря 2000 г. №321-II «О бюджете Удмуртской Республике на 2001 год»

8. Закон Удмуртской Республики от 24 декабря 2001 г. №68-РЗ «О бюджете Удмуртской Республике на 2002 год»

9. Закон Удмуртской Республики от 27 декабря 2002 г. №74-РЗ «О бюджете Удмуртской Республике на 2003 год»

10. Закон Удмуртской Республики от 29 декабря 2003 г. №65-РЗ «О бюджете Удмуртской Республике на 2004 год»

11. Бюджетная система России: Учебник для студентов вузов обучающихся по экономическим специальностям / Ред. Поляк Г.Б.- М.: Юнити, 2000. – 540 с.

12. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для студентов вузов обучающихся по экономическим специальностям / Ред. Романовский М.В., Врублевская О.В.; С-Петербург. гос. ун-т экономики и финансов. – 2-е изд., испр. и перераб. – М.: Юнити, 2000. – 540 с.

13. Гаджикурбанов Д.М. доходы бюджета: виды и методы исчисления: Учеб. пособие. – Ижевск: Изд-во ИжГТУ, 2003. – 196 с.

14. Налоги: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Экономика», спец. «Финансы и кредит» и «Бух. учет и аудит» / Черник Д.Г., Алексеев М.Ю., Брусиловская Н.А. и др. – М.: Финансы и статистика, 1998. – 542 с.

15. Налоги и налогообложение: Учебник для вузов / Лыкова Л.Н.; Московский гос. ун-т им. М.В. Ломоносова. Экономический факультет кафедра социально-экон. проблем. – М.: Бек, 2002. – 366 с.

16. Налоги и налогообложение:  Учебник для студентов вузов обучающихся по экономическим специальностям и направлениям / Пансков В.Г. – М.: МЦФЭР, 2002. – 636 с.

17. Налоги и налогообложение:  Учебник для студентов вузов обучающихся по экономическим специальностям / Юткина Т.Ф.; Всероссйская заоч. финансово-экон. ин-т – М.: Инфра – М., 2000. – 428 с.

18. Акцизы на нефтепродукты / Ю.Подпорин // Экономика и жизнь. – 2004. – авг. (№33) – прил.: с.8-15.

19. Акцизный поток / Б. Король // Экономика России: ХХI век. – 2003. - №13 – с. 84

20. Битва за акциз / А. Голомолзин // Нефть России. – 2005- №2 – с. 33-35.

21. Взаимосвязь денежно - кредитного и налогово – бюджетного регулирования в России / А.Н. новиков // Бизнес и банки. – 2003 – март (№12). – с.8.

22. Налог на добавленную стоимость: экономическая природа, проблемы обоснованности возмещения и механизм ее решения / А.Д. Ильин // Финансы. – 2003.- №7 – с. 32-37.

23. Налоговая политика России на современном этапе / В.А. Кашин // Финансы. – 2003. – №9 – с.38-42.

24. Нефтяное соло в бюджете / А.И. Иванеев // Нефть и капитал. – 2003. - №3. – с. 12-16. 

25. Новые тенденции в бюджетной и налоговой политике / Н. Сидорова. // Экономист. – 2005. - №1. – с. 19-23.

26. О сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2004 г. / А.Г. Бирюков // Финансы. – 2004. – №2. – с. 7-10.

27. О налоге на доходы физических лиц / О. В. Медведева // Финансы. – 2003. – №8. – с.34-36.

28. Приоритеты бюджетной и налоговой политики «Материалы расширенного заседания коллегии Минфина РФ» //Финансы. – 2005. - №1. – с. 3-13.

29. Прогноз доходной составляющей федерального бюджета на территории субъекта РФ / С.Л. Глызин // Финансы. – 2003. - №2. – с. 18-19.

30. Цены на нефть и запас прочности российского бюджета 2003 / И. Николаев // общество и экономика. – 2003. -№2. – с. 163-169.

31. Финансовая децентрализация и местное самоуправление в период реформ / А. Чернявский, К. Вартапеков // Вопросы экономики. -2004. - №10. – с. 94-107.

32. Фискальная децентрализация и взаимодействие различных уровней власти / Т.В. Грицюк // Финансы и кредит. – 2005. - №1 – с. 31-43.

Приложения:

1. Методика расчета индекса налогового потенциала

2. Относительные уровни налоговой нагрузки по отраслям экономики

3. Расчет индекса бюджетных расходов