УТВЕРЖДЕН

ГЛАВА 2. ПРАКТИКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЯ ЦЕЛЕВОГО И ЭФФЕКТИВНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ

2.1. Контроль целевого и эффективного использования средств

федерального бюджета

Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., утвержденной постановлением Правительства Российской федерации от 22 мая 2004 г. №249, отмечено, что в настоящее время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

Одним из методов проверки целевого использования бюджетных средств является анализ составления, утверждения и исполнения сметы доходов и расходов по средствам федерального бюджета.

Анализ составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов по средствам бюджетов, из которых финансируется ревизуемое учреждение или организация, проводится раздельно. Анализ проводится в разрезе разделов, подразделов, целевых статей, видов расходов и экономических статей бюджетной классификации, с указанием кода ведомства (главы).

Бюджетные учреждения по результатам исполнения сметы расходов представляют отчет по форме 2 «Отчет об исполнении бюджета». Государственные инспекторы при проведении анализа расходов производят выборку кассовых и фактических расходов, и полученные результаты сличают с отчетностью. Результаты анализа оформляются таблицей, в которой выводится отклонение произведенных расходов от лимитов финансирования, а также отклонение кассовых расходов от фактических расходов.

На этом этапе анализа делаются выводы о достоверности отчетности, выявляется ее искажение. Кроме того, правильный и качественный анализ расходов позволяет выявить нецелевое использование бюджетных средств.

Программами проверки предусматривается, что кассовые и банковские операции, осуществленные учреждением в ревизуемом периоде, проверяются сплошным порядком. При ревизии кассовых и банковских операций проверяется, соответствуют ли расходы, фактически произведенные учреждением, назначению расходов, указанных в документах при получении средств из банка или перечислении их получателю средств. Например, именно в результате проверки кассовых операций при ревизии войсковой части города Воткинска выявлено нецелевое использование средств федерального бюджета в сумме 70,00 тыс. р., а в войсковой части города Камбарки - нецелевое использование составило 500,00 тыс. р.

Значительное количество случаев нецелевого использования средств федерального бюджета выявляется при проверке расчетов с подотчетными лицами. Причиной нарушения является несоответствие произведенных расходов целям, на которые был получен аванс. Так, в той же войсковой части города Камбарки нецелевое использование при проверке расчетов с подотчетными лицами составило 30,00 тыс. р.

В 2004 г. значительные суммы нецелевого использования средств выявлены при проверке правильности расходования средств, выделенных на капитальное строительство, капитальный и текущий ремонт. Так, в Можгинском ветеринарном колледже выявлено нарушений на сумму 100,00 тыс. р., а в Ижевской государственной медицинской академии – 160,00 тыс. р.

Существенным результатом контрольной деятельности в области сельского хозяйства стало значительное сокращение выявленных фактов и объемов нецелевого использования бюджетных средств.

Объем бюджетных средств, направляемых на финансирование республиканских целевых программ и оказание государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей Удмуртской Республики, из года в год увеличивается и в 2004 г. составил более 340 млн. р., которые были направлены на финансирование 7 республиканских целевых программ и оказание государственной поддержки по 21 направлению. В 2005 г. выделено на эти цели из бюджета Удмуртской Республики более 500 млн. р.

В 2004-2005 гг. Государственным контрольным комитетом Удмуртской Республики в области сельского хозяйства проведены проверки целевого и эффективного использования бюджетных средств по трем направлениям государственной поддержки и двум республиканским целевым программам.

Поскольку контроль заключается в выявлении нарушений, то его действенность напрямую зависит от четкости формулировок в нормативных правовых актах содержания каждого вида нарушений. Если понятие целевого использования бюджетных средств достаточно четко определено в статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, то вопрос о толковании понятия эффективности до конца не решен. В связи с этим хотелось бы затронуть такую проблему, как определение эффективности использования бюджетных средств.

Соблюдение установленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств означает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Сотрудник Контрольно-счетной палаты города Москва Коровкина Е.Б. в статье «К вопросу об эффективности расходования средств» [30] пишет: «Само понятие эффективности можно определить как соотношение между полученным результатом и затраченными средствами. При этом результат характеризуется фактом достижения (не достижения) той цели, ради которой это расходование производилось. При такой трактовке понятия эффективности особенно важно, чтобы в тех документах, на основании которых будет производиться финансирование расходов, был точно определен результат, который планируется достигнуть, с указанием конкретных количественных (натуральных или стоимостных) показателей, увеличение или уменьшение которых будет свидетельствовать о достижении (не достижении) результата».

Однако надо отметить, что действующая система формирования и исполнения бюджета, учета и отчетности не ориентирована на повышение эффективности государственных расходов. Она носит затратный характер и не имеет количественно измеримых, социально значимых заданных результатов расходования государственных средств, на достижение которых должна быть направлена деятельность их получателей. Для решения данной проблемы и создания необходимых условий для осуществления аудита эффективности должна быть иная организация бюджетного процесса – на основе бюджетирования, ориентированного на результат.

Практика проверок показала, что зачастую распределение бюджетных средств по организациям агропромышленного комплекса фактически осуществляют районные управления сельского хозяйства без учета результатов финансовой деятельности, потребностей сельхозтоваропроизводителей, по уравнительному принципу. Кроме того, Министерство сельского хозяйства Удмуртской Республики не обеспечивало должный контроль предоставления отчетности по результатам использования финансовой помощи, не отслеживало и не анализировало полученные результаты.

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 08.02.2005 г. №16н утвержден Порядок сокращения в 2005 г. лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации (прил. 1). В соответствии с данным Порядком в случаях выявления нецелевого использования средств федерального бюджета Территориальные управления в установленном порядке направляют в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора Уведомление о сокращении лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета с приложением копии акта ревизии (проверки) и копий первичных документов, подтверждающих нецелевое использование средств. Сводное Уведомление для исполнения направляется в соответствующий департамент Министерства финансов Российской Федерации.

На 1 июня 2005 г. ревизиями выявлено 296,50 тыс. р. нецелевого использования средств федерального бюджета. Из них восстановлено в добровольном порядке 8,20 тыс. р. Территориальным управлением оформлено и представлено в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора 4 Уведомления о сокращении лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета.

По 7 случаям нецелевого использования средств федерального бюджета согласно статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Территориальным управлением составлены протоколы об административном правонарушении. По результатам рассмотрения двух дел наложены штрафы на сумму 44,00 тыс. р., в остальных случаях виновным лицам вынесены предупреждения.

За первые 5 месяцев 2005 г. ревизиями и проверками выявлено неэффективного использования средств федерального бюджета в сумме около 395,00 тыс. р.

Варианты выявленного неэффективного использования средств различны. Например, бюджетное учреждение в конце финансового года в нарушение статьи 243 Налогового кодекса Российской Федерации перечисляет во внебюджетные фонды неиспользованные средства по коду экономической классификации 110200 «Начисления на фонд оплаты труда», подлежащие возврату в федеральный бюджет, аналогично перечисляется не удержанный подоходный налог (код экономической классификации 110100 «Фонд оплаты труда»).

Кроме этого, в нарушение Законов о федеральном бюджете на 2003, 2004 г., запрещающих использование бюджетных средств, выделенных по лимитам предыдущего года, учреждения в последние дни финансового года получают наличными деньгами остатки неиспользованного финансирования. В пределах установленных лимитов часть средств остается в кассе, часть выдается под отчет. Причем, в первые дни следующего года неиспользованные суммы возвращаются подотчетными лицами в кассу учреждения.

Неэффективным использованием признается также расходование средств в случаях авансирования сверх установленных норм за товары и услуги, либо не использования и не возврата средств за товары и услуги в установленные договорами сроки, в случаях приобретения без проведения конкурса товаров и услуг.

Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора предусмотрено, что руководителю проверенной организации направляется Представление об устранении выявленных нарушений. В случае невыполнения требований Представления направляется обязательное для исполнения Предписание.

Территориальное управление для достижения максимальной реализации актов ревизии направляет для рассмотрения копию акта вышестоящей организации. По результатам 2004 г. сумма возмещенных и восстановленных нарушений составила 63,0% от суммы выявленных нарушений, а за первый квартал 2005 г. - 75,5%.

По итогам контрольно-надзорной работы за первый квартал 2005 г. Территориальное управление в Приволжском федеральном округе заняло третье место, а по объему проверенного финансирования из федерального бюджета имеет лучший результат по округу.

Сравнительный анализ показывает, что при сокращении численности территориальных управлений Росфиннадзора в субъектах Федерации в пределах Приволжского федерального округа в первом квартале 2005 г. по сравнению с первым кварталом 2004 г. произошло уменьшение объема проверенных средств на 11% и количества бюджетополучателей на 0,8%, а также увеличение суммы выявленных финансовых нарушений на 5%, что свидетельствует о высокой интенсивности работы государственных инспекторов с сохранением качества и результативности проведенных проверок.

2.2. Практика проверок целевого и эффективного использования

средств бюджета Удмуртской Республики, выделенных на

реализацию республиканских целевых программ

Сегодня мало у кого вызывает сомнение высказывание о том, что наиболее эффективной формой вложения государственных средств для решения социально значимых проблем общества являются целевые программы. Они позволяют сосредоточить определенные объемы финансовых средств на решении конкретных задач и достижении поставленных целей.

Практика реализации республиканских целевых программ в Удмуртии подтверждает рост значения программных методов решения социально значимых проблем. Достаточно отметить увеличение за последние 6 лет числа финансируемых из бюджета Удмуртской Республики республиканских целевых программ почти в 3 раза (с 13 в 2000 г. до 38 в 2005 г.) (рис.2.1), а доли их финансирования в общей сумме расходов бюджета Удмуртской Республики - в 6 раз (с 0,8% в 2000 г. до 4,8% в 2005 г.) (рис.2.2).

Рис.2.1. Количество финансируемых из бюджета Удмуртской Республики целевых программ

Рис.2.2. Доля финансируемых из бюджета Удмуртской Республики целевых программ в общей сумме расходов бюджета

Нарастание объема финансовых средств, выделяемых из бюджета Удмуртской Республики на реализацию республиканских целевых программ, повлекло за собой необходимость расширения финансового контроля. При этом основной целью проводимых проверок устанавливалось выявление нецелевого использования бюджетных средств.

Например, при проверке исполнения республиканской целевой программы по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью в Удмуртской Республике на 2002-2004 гг. было выявлено значительное перефинансирование программного мероприятия по оснащению межведомственных следственно-оперативных групп прокуратуры Удмуртской Республики оргтехникой, средствами связи и транспорта. На его выполнение фактически израсходовано 1 350 тыс. р., что составило 270% от предусмотренных Программой средств (500 тыс. р.). То есть, допущено неэкономное использование средств бюджета Удмуртской Республики в сумме 850 тыс. р.

Оптимизация бюджетных расходов, как средство сохранения, в определенной степени, функционирования социальной сферы в условиях недостаточного бюджетного финансирования, в данном случае при исполнении республиканских целевых программ реализуется через эффективное использование выделяемых финансовых средств из бюджета Удмуртской Республики. Соответствующим образом строится и контрольная работа.

Целью проводимых проверок, как и прежде, остается установление эффективного использования средств бюджета Удмуртской Республики при реализации республиканских целевых программ.

Таким образом, нецелевое и неэкономное использование бюджетных средств, выделяемых на реализацию республиканских целевых программ, как частный случай их неэффективного использования, может быть выявлено при сложившейся практике проведения таких проверок. Дальнейшее совершенствование проверок эффективного использования средств бюджета Удмуртской Республики при реализации республиканских целевых программ сдерживается отсутствием соответствующих показателей и методик.

В качестве основного критерия эффективности использования средств бюджета Удмуртской Республики при реализации республиканских целевых программ возможно применить достижение цели Программы как результат выполнения программных мероприятий и, как следствие, Программы в целом, то есть решение той социально значимой проблемы, для устранения которой и была разработана данная республиканская целевая программа. При этом у каждой республиканской целевой программы будут свои целевые показатели.

Например, республиканская целевая программа по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью в Удмуртской Республике на 2002-2004 гг. (продлена на 2005 г.) направлена на достижение следующих целей:

· обеспечение наращивания усилий государственных и общественных институтов в борьбе с преступностью, охране конституционных прав и свобод граждан;

· снижение темпов прироста и доли тяжких преступлений;

· создание условий для неотвратимости наступления ответственности за совершенные преступления.

Реализация республиканской целевой программы «Сахарный диабет 2005-2009 гг.» преследует следующие цели:

· снижение количества ранних и поздних осложнений сахарного диабета;

· снижение инвалидности от сахарного диабета и его осложнений;

· снижение смертности от сердечно-сосудистой патологии среди больных сахарным диабетом;

· повышение качества жизни больных сахарным диабетом.

В свою очередь, решение задач является результатом выполнения соответствующих программных мероприятий. Следовательно, результативность выполнения программных мероприятий, с одной стороны, определяется результатом выполнения самих этих мероприятий, а с другой – степенью решаемости задач, что ведет к достижению цели Программы. В то же время эффективность выполнения данных программных мероприятий определяется использованными при этом финансовыми средствами сравнительно с плановыми значениями.

По результатам проведенного анализа предлагается включить в практику проведения проверок эффективного использования средств бюджета Удмуртской Республики, выделенных на реализацию республиканских целевых программ, применение следующих критериев:

1. Деятельность республиканского заказчика программы по управлению реализацией республиканской целевой программы организована согласно действующему законодательству.

2. Результаты выполнения программных мероприятий соответствуют Программе, установленным приоритетам и распределению финансовых средств.

3. Степень решения задач соответствует результатам выполнения программных мероприятий и уровню финансирования.

4. Достижение цели республиканских целевых программ соответствует уровню решения задач.

5. Эффективное использование средств бюджета Удмуртской Республики – следствие эффективной реализации Программы.

Предложенные критерии представляют собой попытку сформулировать наиболее общие критерии эффективного использования бюджетных средств при реализации республиканских целевых программ.

Таким образом, сложившаяся практика проверок целевого и эффективного использования средств бюджета Удмуртской Республики, выделенных на реализацию республиканских целевых программ, создала определенные предпосылки для постепенного вхождения в аудит эффективности.

Государственным контрольным комитетом Удмуртской Республики контроль целевого и эффективного использования средств, выделенных из бюджета Удмуртской Республики, осуществляется различными методами, в частности проводятся:

1. «Тематические» проверки законности, целевого и эффективного использования бюджетных ссуд, кредитов, субвенций, выделенных из бюджета республики по конкретным получателям бюджетных средств, в числе которых администрации муниципальных образований, бюджетные учреждения или любые организации, получающие бюджетные средства.

2. Комплексные проверки по вопросам целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных на решение задач общереспубликанского значения, чаще всего в рамках реализации республиканских целевых программ.

3. Анализ целевого и эффективного использования средств республиканского бюджета в рамках проводимых проверок отчетов об исполнении бюджетов муниципальных образований.

Проверками, проводимыми в предыдущие годы, выявлялись факты предоставления администрациям муниципальных образований беспроцентных бюджетных ссуд при наличии задолженности по полученным ранее ссудам, в том числе и просроченным. При этом, как правило, одновременно с принятием постановлений Правительства Удмуртской Республики о предоставлении ссуд принимались постановления о продлении срока действия ранее заключенных договоров, в результате чего срок предоставления ссуд, ограниченный Бюджетным кодексом Российской Федерации, постоянно нарушался, а задолженность муниципальных образований по ссудам росла. Возврат средств в республиканский бюджет своевременно не производился, а отдельными муниципальными образованиями ссуды вовсе не возвращались.

В настоящее время понятие бюджетных ссуд из бюджетных правоотношений исключено, и, соответственно, указанные нарушения неактуальны.

При проверках целевого и эффективного использования средств, полученных в виде ссуд и субвенций, неоднократно выявлялись случаи изменения направленности средств при их перечислении муниципальным образованиям. При этом внесение изменений в постановления о выделении средств и заключенные договоры не производилось. Имело место предоставление средств товарными зачетами и векселями.

Со стороны муниципальных образований при использовании полученных средств допускаются следующие нарушения:

- средства субвенций, которые всегда имеют целевое назначение, несвоевременно распределяются и перечисляются конечным получателям, временно отвлекаются для оплаты текущих расходов бюджета;

- средства субвенций направляются на цели, не предусмотренные условиями получения, что является их нецелевым использованием;

- неоднократно встречались случаи направления на оплату коммунальных услуг (водоснабжение, аренда и содержание помещений) средств субвенции, предоставляемой для оплаты топливно-энергетических ресурсов. Поскольку оплата коммунальных услуг лишь косвенно влияет на погашение задолженности за топливно-энергетические ресурсы, данные факты в совокупности с анализом кредиторской задолженности бюджетных организаций за топливно-энергетические ресурсы при проверках расцениваются как неэффективное использование субвенции.

При проверке бюджетов анализируется весь объем средств, полученных муниципальным образованием из бюджетов других уровней, полнота отражения средств в доходах и расходах бюджета, соблюдение условий получения, наличие уведомлений Министерства финансов Удмуртской Республики на получение и оформление постановлений на распределение средств. Проводится анализ сроков и полноты зачисления средств на счета бюджетополучателей и их целевого использования.

Практика показывает, что в рамках проверки исполнения бюджетов муниципальных образований имеется возможность более полного анализа целевого и эффективного использования средств, выделенных из бюджета Удмуртской Республики.

Так, проверкой отчета об исполнении бюджета одного из муниципальных образований фактов нецелевого использования или отвлечения средств, полученных из бюджета Удмуртской Республики, не установлено. Однако, в результате анализа доходов и расходов бюджета, были выявлены факты неэффективного распоряжения бюджетными средствами в условиях дотационного бюджета:

- анализ кредиторской задолженности показал, что при получении субвенций на погашение кредиторской задолженности за поставленные топливно-энергетические ресурсы, фактическая задолженность часто была значительно ниже выделяемой суммы;

- анализ расходов бюджета показал, что самое большое увеличение объема бюджетных назначений было произведено по предприятию «Коммунальные тепловые сети», который составил 218% от первоначально утвержденного плана и 36% от общей суммы увеличения расходов бюджета. При этом источником увеличения являлись средства, поступившие в бюджет города в виде субвенции на погашение кредиторской задолженности за поставленные топливно-энергетические ресурсы;

- в муниципальном образовании при увеличении бюджетных назначений за счет вышеуказанных субвенций были приняты к бюджетному финансированию расходы предприятия по реализации тепловой энергии для населения, сложившиеся сверх утвержденных тарифов за отчетный и предыдущий годы в сумме 27 млн. р.;

- при увеличении назначений и фактическом бюджетном финансировании предприятия «Коммунальные тепловые сети» в сумме 77 млн. р., расходы предприятия, подлежащие бюджетному финансированию, составили только 53 млн. р., что на 24 млн. р. меньше полученного финансирования. Фактически финансирование предприятия, в том числе и авансовое, полностью произведено за счет субвенции.

Кроме того, в ходе проверки были установлены факты принятия решений об осуществлении мероприятий, не способствующих эффективному распоряжению бюджетными средствами:

- пролонгировано действие договоров предыдущего года на предоставление кредитов предприятию «Коммунальные тепловые сети» в сумме 9 млн. р., за пользование которыми за год в бюджет уплачено около 95 тыс. р. При этом, в течение года администрацией муниципального образования для погашения дефицита бюджета привлекались кредитные ресурсы, за пользование которыми за счет местного бюджета было уплачено 766 тыс. р.;

- в нарушение статьи 232 Бюджетного кодекса Российской Федерации при наличии задолженности по кредитам, полученным в коммерческих банках на кассовый разрыв бюджета, и одновременном наличии на счете бюджета остатков средств, в несколько раз превышающих лимит оборотной кассовой наличности, досрочное погашение кредитов не производилось;

- органом, исполняющим бюджет, не соблюдались требования статьи 232 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части первоочередного направления сверхплановых доходов на уменьшение дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства, и не было использовано предоставленное право на осуществление этих действий без внесения изменении в решение о бюджете, что повлекло дополнительные затраты на уплату процентов за пользование кредитами и свидетельствует о несоблюдении принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, определенного статьями 28, 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации и уставом муниципального образования.

Проверкой бюджета другого муниципального образования, проведенной в 2004 г., были установлены факты нарушений законодательства в части распоряжения и пользования муниципальным имуществом, а также факт незаконного создания целевого муниципального фонда, через который выдавались кредиты юридическим и физическим лицам за счет средств местного бюджета. При условии получения муниципальным образованием дотаций и субвенций из бюджета республики, из местного бюджета через целевой муниципальный фонд выделялись средства для предоставления кредитов. Задолженность целевого фонда на 1 января 2005 г. перед бюджетом составляла более 2 млн. р.

В 2005 г. по обращению прокуратуры республики была организована проверка с привлечением специалистов Минфина Удмуртской Республики и Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики, в результате которой выявлены множественные нарушения действующего законодательства при создании и осуществлении деятельности целевого муниципального фонда, в том числе:

- осуществление деятельности по предоставлению бюджетных кредитов фондом, не обладающим правоспособностью юридического лица;

- выдача бюджетных кредитов муниципальному фонду без проверки его финансового состояния, платежеспособности и гражданской правоспособности, без заключения кредитных договоров и определения условий их возмездности, а также без наличия гарантий обеспечения возврата кредитов;

- выдача бюджетных средств через целевой муниципальный фонд с нарушениями принципа адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации);

- необоснованное отвлечение на длительный срок средств из местного бюджета на общую сумму более 4 млн. р. и использование их не по целевому назначению.

При проверках бюджетов также установлено, что продолжается практика не включения в общую сумму доходов бюджета средств, уплачиваемых населением за наймы муниципального жилья, которые являются доходом муниципального образования - собственника жилья, а также доходов от предпринимательской и иной деятельности, полученных бюджетными учреждениями. То есть, нарушается принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, определенный статьями 28, 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Несмотря на ежегодные замечания, в условиях дотационных бюджетов, производится выделение бюджетных ассигнований на частичное содержание федеральных и республиканских структур, что является нарушением статей 84, 85, 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В 2004 г. проведено 22 проверки по итогам деятельности Воткинского территориального подразделения, в ходе которых были исследованы и проверены документы 65 предприятий, учреждений и организаций, а объем средств, охваченных полным или частичным анализом при проверках, составил 792 млн. р., в том числе средств бюджета Удмуртской Республики – 369 млн. р.

В текущем году проведено 9 проверок, которыми охвачено 17 объектов. Объем проверенных средств республиканского бюджета составил 317 млн. р.

Проверками выявлено 11 финансовых нарушений на сумму 7,7 млн. р., в том числе нецелевое использование средств местных бюджетов на сумму 4,8 млн. р. Кроме того, установлен факт необоснованного получения средств республиканского бюджета на сумму 2,8 млн. р.

Проверки Красногорского жилищно-коммунального хозяйства и Кезского жилищно-коммунального хозяйства показали, что в Красногорском жилищно-коммунальном хозяйстве расхождение Главной книги в сумме учета муниципального имущества, переданного предприятию в хозяйственное ведение, с договором и актом приемки-передачи составляет соответственно 1 099,4 тыс. р. и 6 348,0 тыс. р. В Кезском жилищно-коммунальном хозяйстве расхождение в учете основных средств между данными Главной книги и бухгалтерского баланса составило 42,0 тыс. р.

В ходе проверок установлены многочисленные факты передачи в аренду нежилых помещений без соответствующих решений собственника. Так, в Красногорском районе в 2002 г. Комитетом по управлению имуществом было заключено 15 договоров на сдачу в аренду нежилых помещений площадью 630,1 кв. м, за 5 месяцев 2003 г. – 21 договор и 689,1 кв. м соответственно. При этом решение о сдаче в аренду нежилых помещений собственником – районным Советом депутатов не принималось. Арендная плата, доходы от продажи муниципального имущества перечислялись не в бюджет района, а на счета балансодержателей. Таким образом, в 2004 г. в бюджет Красногорского района не поступило 18,8 тыс. р., в 2003-2004 гг. в бюджет Кезского района – 27,3 тыс. р. и др.

Таким образом, из приведенных фактов видно, что показателем экономической эффективности использования муниципальной собственности выступает результативность – соотношение между достигнутыми результатами и вложенными затратами.

Аудит эффективности муниципальной собственности включает в себя анализ:

- реализации органами местного самоуправления нормотворческих полномочий по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью;

- управленческой и организационной деятельности ответственных лиц по использованию собственности, постановке и результативности внутреннего контроля, применению методов для устранения выявленных в ходе контроля недостатков, упущений и нарушений;

- экономической результативности, достигнутой в процессе использования муниципальной собственности.

Экономическую эффективность может характеризовать такой критерий, как наличие утвержденных показателей экономической эффективности деятельности муниципальных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, доля акций которых принадлежит муниципальному образованию.

К числу общих показателей эффективности следует отнести количество предоставленных товаров, работ и услуг, прибыль, себестоимость, уровень трудовых и материальных затрат на единицу продукции и др.

Состояние законодательной и иной нормативно-правовой базы, раскрывающей деятельность органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, определяют принятые на уровне муниципальных образований нормативно-правовые акты.

Обобщающими критериальными показателями эффективности выступают общие суммы поступлений в местный бюджет доходов от сдачи в аренду муниципального имущества, доходов от платных услуг, оказанных бюджетными учреждениями, доходов за счет прибыли муниципальных унитарных предприятий, акций, находящихся в собственности муниципального образования.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что аудит эффективности является продолжением финансового контроля. В условиях отсутствия отклонений в финансовой и бухгалтерской отчетности аудит эффективности дает возможность проинформировать собственника, насколько эффективно используется принадлежащая ему муниципальная собственность, и в итоге выработать необходимые рекомендации по оптимизации ее использования.

Важная роль в применении мер принуждения к бюджетополучателям – нарушителям бюджетного законодательства – принадлежит органам Федерального казначейства, поскольку они обладают в наиболее полной мере информацией о выделенных бюджетополучателям средствах федерального бюджета. В соответствии со статьями 167, 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации органам Федерального казначейства представлено право применять меры финансового воздействия за совершение бюджетного правонарушения.

При наличии нарушений бюджетного законодательства, установленных в ходе проверки, орган Федерального казначейства предлагает добровольно перечислить сумму нецелевого использования бюджетных средств и штраф в доход федерального бюджета. В последние годы взыскание финансовых санкций по результатам контрольной работы осуществлялось преимущественно в принудительном порядке (рис.2.3).

1 - по инкассовым поручениям;

2 - в добровольном порядке;

3 - по искам в арбитражный суд;

4 - по уведомлениям об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований

Рис.2.3. Анализ взыскания финансовых санкций за 2004 – 2005 гг.

В 2004 г. всего из общей суммы, подлежащей взысканию в размере 1 610,9 млн. р., в добровольном порядке было предложено внести 121,5 млн. р., что составляет лишь 8%; по уведомлениям об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований 1 098,4 млн. р. – это 68%; по инкассовым поручениям 301,9 млн. р. или 19%. В 2005 г. в добровольном порядке предложено внести 397,7 млн. р. – это 18% от общей суммы наложенных взысканий; по уведомлениям об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований – 1 449,3 млн. р. или 65,8%; по инкассовым поручениям для бесспорного взыскания – 343,6 млн. р. или 15,6%. Если в абсолютном значении суммы взысканий каждым способом увеличились, то процентное отношение осталось примерно одинаковым, возросла только доля сумм, подлежащих возмещению добровольным путем (с 8 до 18%).

В случае не перечисления в добровольном порядке по учреждениям, допустившим нарушения финансовой дисциплины, взыскание сумм нецелевого использования осуществляется принудительно. Меры принуждения устанавливаются в зависимости от вида нарушения и суммы нарушения.

Например, в случае нарушения бюджетного законодательства бюджетным учреждением, меры принуждения в виде изменения (уменьшения) утвержденных на соответствующий год бюджетных ассигнований на сумму средств, использованных не по целевому назначению, применяются к главному распорядителю, поскольку он несет субсидиарную ответственность по обязательствам, вытекающим из установленных фактов нарушений. Это должно стимулировать главных распорядителей средств федерального бюджета к усилению внутриведомственного контроля.

Для изменения утвержденных бюджетных ассигнований орган федерального казначейства оформляет предложения в виде уведомления об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований получателю средств федерального бюджета. Ежемесячно орган Федерального казначейства формирует сводное уведомление по своему субъекту Российской Федерации и направляет его в электронном виде в Государственное Управление Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации. Однако орган федерального казначейства имеет право отозвать уведомление путем отзыва уведомления об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований. Основными причинами отзыва уведомлений являются вновь открывшиеся обстоятельства (то есть повторные проверки) возмещение средств в добровольном порядке, возмещение средств через инкассовые поручения, возмещение по решению суда (рис. 2.4).

Рис. 2.4. Анализ причин отзывов уведомлений об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований в 2004 г.

На 1 января 2004 г. в Государственное Управление Федерального казначейства поступило 4 975 уведомлений об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований на сумму 1 556 782,2 тыс. р. по установленным фактам нарушений. Однако было отозвано 240 уведомлений на сумму 128 037,2 тыс. р. Из них:

· средства возмещены в доход федерального бюджета в добровольном порядке – 93 уведомления на сумму 4 114,2 тыс. р.;

· в связи с вновь открывшимися обстоятельствами – 44 уведомления на сумму 10 529,5 тыс. р.;

· нецелевые расходы возмещены в федеральный бюджет через инкассовые поручения – 6 уведомлений на сумму 407,2 тыс. р.;

· по решению арбитражного суда – 18 уведомлений на сумму 3 387,1 тыс. р.;

· другие причины – 73 уведомления на сумму 3 387,1 тыс. р.

Как видно из диаграммы, наибольшая часть уведомлений отзывается в результате добровольного перечисления средств в доход федерального бюджета.

На основании сводных уведомлений Государственное Управление Федерального казначейства ежемесячно анализирует, группирует и направляет в отраслевые департаменты Минфина России свод уведомлений об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований.

За 2004 г. Государственным Управлением Федерального казначейства Минфина России в целях принятия мер по взысканию использованных не по целевому назначению средств, выделенных из федерального бюджета, направлены в департаменты Минфина России своды уведомлений об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований по 4 735 нарушениям на общую сумму 1 428 745,0 тыс. р., из них оформлено справкой по форме №1 на уменьшение плана финансирования на сумму 133 048,0 тыс. р. (9,3% от принятых).

Статистика по департаментам, которые исполняют поступившие уведомления, показывает следующее (табл.2.1).

Таблица 2.1. Анализ уведомлений об уменьшении плана финансирования по Департаментам Минфина России за 2004 г. (тыс. р.)

	Получено уведомлений	Оформлено справок	% оформления
1	2	3	4
Департамент социальной сферы и науки	291 409 976	76 912 711	26,%
Департамент отраслевого финансирования	106 330 263	39 210 675	36,9%

Окончание табл.2.1

1	2	3	4
Департамент межбюджетных учреждений	7 785 300	7 785 300	100,0%
Департамент оборонного комплекса и правоохранительных органов	991 360 079	0	0,0%
Департамент финансирования государственного аппарата	30 866 559	8 163 360	26,4%
Департамент финансирования государственного аппарата	30 866 559	8 163 360	26,4%
Департамент финансово-хозяйственного обеспечения и капитального строительства	671 135	671 135	100,0%
Всего	1 428 744 963	133 047 964	9,3%

В 2004 г. в Департамент социальной сферы и науки было направлено 1 937 уведомлений на сумму 291 410,0 тыс. р., из них 752 оформлено справкой по форме №1 на сумму 76 912,7 тыс. р. (26,4%).

В Департамент отраслевого финансирования было направлено 475 уведомлений на сумму 106 330,3 тыс. р., из них 64 оформлено справкой по форме № 1 на сумму 39 210,7 тыс. р. (36,9%).

В Департамент межбюджетных отношений было направлено 2 уведомления на сумму 7 785,3 тыс. р., 2 уведомления были оформлены справкой по форме №1 на всю сумму.

В Департамент оборонного комплекса и правоохранительных органов было направлено 1 945 уведомлений на сумму 991 360,1 тыс. р., справки по Фоме №1 вообще не оформлялись.

В Департамент финансирования государственного аппарата было направлено 387 уведомлений на сумму 30 866,6 тыс. р., из них 254 оформлено справкой по форме №1 на сумму 8 163,4 тыс. р. (26,4%).

В Департамент методологии бухгалтерского учета и отчетности было направлено 18 уведомлений на сумму 321,7 тыс. р., из них 15 оформлено справкой по форме №1 на сумму 304,8 тыс. р. (94,8%).

В Департамент финансово-хозяйственного обеспечения и капитального строительства было направлено 2 уведомления на сумму 671,1 тыс. р., оба уведомления были оформлены справкой по форме №1 на всю сумму.

Как видно, департаменты Минфина России, в которые было направлено незначительное количество уведомлений на относительно небольшую сумму, исполнили почти все уведомления. Уведомления же на огромные суммы в соответствующих департаментах почти не оформлялись (департамент оборонного комплекса и правоохранительных органов). В результате показатели процедуры проведения уменьшения бюджетных ассигнований незначительны по независящим от Казначейства причинам, а это в свою очередь снижает показатель результативности проводимой контрольной работы. Для повышения эффективности применения данных мер принуждения Государственное Управление Федерального казначейства направляет письма и служебные записки в отраслевые департаменты Министерства финансов Российской Федерации с просьбами навести порядок в работе с уведомлениями контрольных органов.

Наибольший размер нецелевого использования средств федерального бюджета в 2005 г. допустили следующие подведомственные организации главных распорядителей бюджетных средств:

- Министерство обороны Российской Федерации – направлено 684 уведомления на сумму 604 455,2 тыс. р.;

- Министерство внутренних дел Российской Федерации – направлено 645 уведомлений на сумму 146 454,1 тыс. р.;

- Министерство юстиции Российской Федерации – направлено 333 уведомления на сумму 139 654,1 тыс. р.;

- Министерство образования Российской Федерации – направлено 886 уведомлений на сумму 131 932,7 тыс. р.

Как выше было уже отмечено, наблюдается рост нецелевого использования средств федерального бюджета в целом по России, в том числе по главным распорядителям бюджетных средств (табл.2.2).

Таблица 2.2. Анализ нецелевого использования бюджетных средств главными распорядителями за 2004 – 2005 гг.

Главный распорядитель	2004	2005	Рост нецелевого использования
в абсолютном отношении, тыс. руб.	в процентах, %
Министерство обороны Российской Федерации	256 160,8	604 455,2	348 294,4	57,6
Министерство юстиции Российской Федерации	66 905	139 654,1	72 749,2	52,1
Министерство внутренних дел Российской Федерации	74 608,8	146 452,4	71 843,6	49,1
Министерство образования Российской Федерации	75 991,3	131 932,7	55 941,4	42,4

Использование такой меры принуждения как изменение (уменьшение) бюджетных ассигнований оказалось малоэффективным из-за отсутствия денег на счетах организаций, а также несогласия главных распорядителей средств федерального бюджета на уменьшение бюджетных ассигнований (вышеприведенный анализ реализации материалов свидетельствует об этом).

2.3. Контроль за соблюдением налогового законодательства

и оценка его эффективности

Формы налогового контроля определены в главе 14 первой части Налогового кодекса Российской Федерации. Это проведение налоговых проверок, получение объяснений налогоплательщиков, проверки данных учета и отчетности, осмотр помещений и территорий и некоторые другие формы.

За три последних года в налоговых органах Удмуртской Республики наметилась тенденция усиления эффективности контрольной работы, что выражается в увеличении как начислений по контрольной работе (в 2003 г. - 2,0 млрд. р., в 2004 г. - 3,3 млрд. р., в 2005 г. - 4,3 млрд. р.) (рис.2.5), так и доли доначисленных сумм по контрольной работе в начислениях по налоговым декларациям, заявленным налогоплательщиками (в 2003 г. - 9,9%, в 2004 г. - 19,2%, в 2005 г. - 21%).

Рис.2.5. Эффективность контрольной работы налоговых органов в Удмуртской Республике

Проведение налоговых проверок осуществляется налоговыми органами путем проведения выездных и камеральных проверок. Удельный вес начислений по выездным проверкам в общих итогах контрольной работы за 2004 г. составил 47% (2,0 млрд. р.). Доначисления по выездным проверкам возросли в 2003 г. по сравнению с 2002 г. в 2,9 раза, а в 2004 г. по сравнению с 2003 г. – на 8%. Эти результаты получены при неизменном сокращении количества специалистов, занимающихся проведением выездных проверок, ежегодно на 18%. Камеральные проверки также достаточно эффективны, в результате их проведения за 2004 г. дополнительно начислено 2,2 млрд. р. или 53% от всей суммы, доначисленной в процессе контроля.

Что касается взыскания доначисленных сумм, то в 2004 г. взыскано 1,1 млрд. р., что больше по сравнению с 2003 г. на 227 млн. р. При этом взыскиваемость осталась прежней – 26%.

Причиной, объясняющей взыскиваемость на таком уровне, является то, что в основном все доначисления в крупных размерах обеспечиваются налогоплательщиками запретными решениями арбитражных судов на применение принудительных мер взыскания налоговыми органами, что в конечном итоге позволяет взыскивать только после состоявшихся решений арбитражных судов аппеляционных инстанций. К сожалению, к этому времени иногда уже имущества просто не бывает. Кроме того, нельзя не отметить, что налогоплательщики активно оспаривают решения налоговых органов.

Очень кратко об итогах первого квартала 2005 г. Доначислено по контрольной работе 1,4 млрд. р., что больше чем в первом квартале 2004 г. на 587,6 млн. р., удельный вес доначисленных сумм по контрольной работе в начисленных суммах, заявленных в декларациях налогоплательщиками, составил 29,6%, взыскано 878,9 млн. р.

Уровень охвата выездными проверками налогоплательщиков составил в 2004 г. 4%. При этом практически все выездные проверки, кроме проверок объектов на предмет их ликвидации, были результативными. И это, главным образом, не ошибки технического характера, а достаточно осознанные недобросовестные действия по минимизации налогов или уклонение от уплаты налогов. Основная часть налоговых правонарушений выявлена по четырем видам налогов – это налог на добавленную стоимость, на который приходится 54% доначисленных сумм в ходе выездных проверок, налог на прибыль – 32%, налог на доходы физических лиц – 7%, единый социальный налог – 5%.

Таким образом, исходя из устанавливаемых ежегодно критериев оценки эффективности контрольной работы для территориальных налоговых органов, налоговые органы Удмуртской Республики заняли по итогам работы за 2004 г. второе место в Приволжском Федеральном округе, а за 9 месяцев 2004 г. – 15 место в Российской Федерации. При этом в Удмуртии сложились самые высокие показатели доначисленных сумм на 1 выездную налоговую проверку в округе.

На современном этапе реформирования налоговой системы приоритетное внимание уделяется решению проблем повышения эффективности налогового администрирования, в том числе налогового контроля, как главной его составляющей. В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в качестве основных задач совершенствования системы налогового администрирования определены, с одной стороны, создание необременительных условий уплаты налогов для бизнеса, в том числе за счет упорядочения налоговых проверок, с другой стороны, пресечение имеющейся практики уклонения от налогообложения посредством использования имеющихся недоработок в законодательстве о налогах и сборах.

В проекте Федерального Закона Российской Федерации «О внесении изменений в часть 1 Налогового кодекса Российской Федерации, направленных на улучшение администрирования налогов» предлагается, в частности, упорядочить процесс проведения камеральных проверок, совершенствовать выездной налоговый контроль.

В настоящее время через Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., утвержденную постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 г. №249, реализуется новый подход к оценке эффективности бюджетных расходов - исходя из конечных целей, а также из задач и функций, определенных для субъектов бюджетного планирования.

При формировании более эффективного механизма государственного управления, возможно, критерии оценки работы налоговых органов будут изменены, но в сложившейся социально-экономической обстановке они выполняют свои мотивационные функции.

2.4. Аудит эффективности как форма контроля за результативным и экономичным использованием государственных средств

Аудит, как один из видов финансового контроля достаточно актуален, так как затрагивает не только оценку эффективности использования государственных средств, как форму финансового контроля и как фактор совершенствования межбюджетных отношений, но и, что особенно важно, научные и методологические подходы использования государственной собственности и бюджетных средств.

Цель аудита эффективности заключается в том, чтобы определить, насколько экономно, производительно и результативно республиканские органы исполнительной власти и получатели бюджетных средств используют государственные средства при осуществлении установленных им функций и выполнении поставленных перед ними задач.

Аудит эффективности использования государственных ресурсов является одним из важнейших вопросов совершенствования форм и методов контрольной деятельности в свете решения задач, связанных с реформированием административной и бюджетной системы, и наиболее перспективным направлением деятельности контрольно-счетных и других органов государственного финансового контроля.

Эффективность государства во многом определяется эффективностью его деятельности в бюджетно-финансовой сфере, в частности тем, как оно распоряжается теми финансовыми ресурсами, которые общество уплачивает в виде обязательных налоговых и неналоговых платежей. От этого во многом зависят и темпы экономического роста страны, и возможности государства обеспечивать социальные потребности населения, и многое другое.

Эффективность использования государственных (бюджетных) средств, как результат финансово-бюджетной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, определяется отношением полученного экономического эффекта к затратам финансовых ресурсов, обусловившим получение этого результата.

На практике эффективное использование государственных средств невозможно достичь без эффективного контроля.

Так, эффективность в ходе образования или формирования бюджетных фондов достигается за счет исключения расходов в сметах бюджетных учреждений, не обеспеченных бюджетными назначениями.

Санкционирование плановых доходов и расходов должно быть проведено на основе единого порядка расчета прогнозных показателей, который обеспечит реалистичность расчета показателей. Следует отказаться от порочной практики подгонки цифр под Бюджетный кодекс Российской Федерации или ожидания законодателей или главы исполнительной власти. Неточность прогнозирования доходной части не позволит полностью и своевременно профинансировать, например, госзаказ. В свою очередь, срыв госзаказа приведет к недопоступлению в бюджет налогов, то есть к увеличению разрыва между и без того неточным прогнозом и фактическим поступлением доходов в бюджет.

На стадии распределения финансовых средств из бюджетных фондов эффективность обеспечивается посредством проверки выполнения перед бюджетом обязательств налогоплательщиками или недопущения финансирования расходов бюджетных учреждений сверх лимита бюджетных обязательств, предусмотренных в бюджетной росписи.

Использование бюджетных фондов находит отражение в перечне осуществленных финансовых операций за бюджетный год. Использование бюджетных средств с выгодой для граждан, проживающих на соответствующей территории, и определяет их эффективность. К примеру, формулировка «Утвердить отчет об исполнении бюджета» означает признание депутатами, что все налоги были взысканы с граждан и юридических лиц законно, все прочие привлеченные средства привлечены на допустимых условиях, а все расходы осуществлены максимально эффективно и в соответствии с утвержденным законом о бюджете.

Неэффективность использования государственных (бюджетных) средств за отчетный период имеет место в следующих случаях:

- наличие отклонений от плановых заданий более чем на определенную долю в процентах;

- неравномерное финансирование расходных статей бюджета; опять же, что такое «неравномерное», должно быть закреплено в конкретных цифрах;

- непредставление бюджетно-финансовой информации в течение года;

- нарушение сроков предоставления отчета (до нескольких недель);

- отсутствие проверки бюджета независимой аудиторской компанией, контрольно-счетным органом.

С целью повышения эффективности набор критериев следует утверждать до начала бюджетного года, с тем, чтобы исполнительная власть знала заранее допустимые границы отступлений от закона о бюджете. В результате вынесение оценки становится прозрачным и объективным.

В 2004 г. в структуре финансовых нарушений установленная Государственным контрольным комитета Удмуртской Республики сумма нецелевого и незаконного использования бюджетных средств существенно уменьшилась и составила 4,2 млн. р., а неэффективного использования бюджетных средств увеличилась на 24% и составила 31,2 млн. р. Аналогичная тенденция сложилась и в 2005 г. (рис.2.6).

Рис.2.6. Структура финансовых нарушений использования средств федерального бюджета

В настоящее время Государственным контрольным комитетом Удмуртской Республики наиболее полно наработана практика проверок целевого и эффективного использования бюджетных средств в ходе исполнения республиканских целевых программ. Это в первую очередь связано с тем, что республиканские целевые программы помимо объемов финансирования мероприятий содержат предполагаемые количественные показатели достижения поставленных целей.

Реализация функции государственного управления посредством республиканских целевых программ позволила поддерживать и развивать ряд приоритетных направлений социально-экономического развития Удмуртии.

Например, на программу «Газификация Удмуртской Республики до 2004 г.» за период 2002-2003 гг. направлено из всех источников бюджетного финансирования (федеральный, республиканский и местные бюджеты) 742,9 млн. р. или 78,1% от суммы, предусмотренной на четырех летний срок ее реализации. Удалось увеличить объем инвестиций предприятий и организаций в газификацию республики. В результате введено в эксплуатацию 840,3 км распределительных газопроводов или 55,7% от предусмотренного программой, газифицировано 10,7 тысяч квартир (32%). Экономический эффект от программных мероприятий только по 10 проверенным районам составил более 5,7 млн. р.

Проверкой целевого и эффективного использования средств бюджета Удмуртской Республики, выделенных Государственному комитету Удмуртской Республики по делам молодежи в 2004 г, в том числе на реализацию республиканской целевой программы «Молодежь Удмуртии» установлено, что показатели эффективности реализации программы достигнуты в полном объеме. В выполнении основных задач программы участвовало 10 государственных учреждений, 25 молодежных центров, 90 клубов, 14 социальных служб помощи подросткам и молодежи, функционировало 18 телефонов доверия. Количество детей, посетивших клубы, составило 29,7 тыс. человек, трудоустроено подростков и молодежи около 34 тыс. человек (в 2 раза больше предусмотренного программой).

Вместе с тем, анализ материалов проверок показывает, что недостатки в обеспечении эффективного управления финансовыми и материальными ресурсами Удмуртской Республики имеют место как при распределении (выделении) бюджетных средств, так и на стадии их фактического расходования.

Заказчики республиканских целевых программ (в основном министерства) часто не обеспечивают выполнение своих контрольных функций за достижением конкретных результатов использования бюджетных средств.

Финансирование программ составляет в среднем 45% от потребности. Нередко отсутствуют либо неправильно определяются на стадии разработки программ критерии для достижения заданных целей. В итоге конечных результатов не достигают даже в тех случаях, когда все выделенные бюджетные средства использованы по целевому назначению.

Ежегодно значительная часть средств бюджета Удмуртской Республики направляется на государственную поддержку сельских товаропроизводителей. Однако в виду недостатков в организации распределения бюджетных средств и контроле их использования со стороны Минсельхозпрода Удмуртской Республики, эта помощь распределяется неравномерно и не всегда доходит до получателей в полном объеме.

По 4 проверкам целевого и эффективного использования средств бюджета Удмуртской Республики, выделенных Минсельхозпроду Удмуртской Республики на поддержку сельских товаропроизводителей, в том числе по 2 республиканским целевым программам, выявлена одна и та же схема расчетов с организациями агропромышленного комплекса, в результате которой финансовые средства дошли до потребителей не в полном объеме, либо необоснованно увеличились затраты товаропроизводителей, которые понесли не предусмотренные дополнительные расходы на общую сумму 5,9 млн. р.

Проверки эффективности реализации таких республиканских социальных программ, как «Дети-инвалиды», «Сахарный диабет», «Туберкулез» и т.д. показали, что, несмотря на значительное увеличение за последние годы объемов их бюджетного финансирования, средств, выделенных для решения значимых социальных проблем, явно недостаточно. Размер оказываемой государственной поддержки определен исходя из имеющихся финансовых возможностей, а не фактических потребностей. В ряде случаев, необходимые расходы, например, на поддержание здоровья детей, их лечение, адаптацию к жизни, в несколько раз превышают заложенные в программах нормативы. В результате реальные цели, в частности, снижение количества заболеваний, уровня смертности, не достигаются.

Постановка вопроса об аудите эффективности, как форме контроля эффективного и экономичного использования государственных ресурсов актуальна и своевременна по двум основаниям.

Во-первых, известно, что формы и методы контрольной деятельности во многом определяются целями и задачами контроля. И в этой связи появление аудита эффективности в системе государственного контроля обусловлено необходимостью:

· контролировать не только целевой характер государственных расходов, но и оценивать их результативность;

· существенного улучшения деятельности исполнительных органов власти и иных организаций, использующих государственные ресурсы;

· потребностью усиления прозрачности деятельности организаций, использующих средства налогоплательщиков.

Во-вторых, на данном этапе реформирования финансово-бюджетной системы для внедрения аудита эффективности государственных ресурсов появились объективные предпосылки, которые продиктованы следующими обстоятельствами:

· расширение сферы казначейского обслуживания бюджетов позволяет вести учет всех доходов бюджетных учреждений и осуществлять контроль их расходования, а также иметь оперативную информацию о фактических остатках средств бюджетополучателей на лицевых счетах и произведенных кассовых расходах, необходимую для принятия и оценки управленческих решений;

· перспектива перехода на бюджетирование по результатам деятельности предполагает переориентацию деятельности главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов, что позволит использовать их в качестве индикаторов для определения критериев оценки эффективности использования государственных средств.

Внедрение аудита эффективности вызывает необходимость в новых технологиях проведения контрольных проверок по сравнению с традиционно используемыми проверками законности и целевого использования бюджетных средств.

В настоящее время в контрольно-проверочной и экспертно-аналитической деятельности используются лишь отдельные элементы аудита эффективности.

Согласно Программе контрольно-проверочных и экспертно-аналитических мероприятий Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики на 2005 г. основные усилия сосредоточены на контроле целевого и эффективного использования средств бюджета республики, а с учетом дотационности бюджетов ряда городов и районов – средств муниципальных бюджетов, в том числе результативности расходов, направленных на закупку товаров и услуг для государственных (муниципальных) нужд; финансирования государственных инвестиций и целевых программ. Помимо того, на проверке полнота и своевременность поступления в бюджет республики доходов от использования республиканской собственности.

В соответствии со статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации комитет осуществляет не только текущий и последующий, но и предварительный контроль за бюджетным процессом, необходимость которого подтверждается результатами контрольных мероприятий.

Например, при проверке целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных в 2004 г. Министерству промышленности и транспорта Удмуртской Республики на реализацию программы «Развитие лесопромышленного комплекса Удмуртской Республики на 2003-2005 гг.», установлено, что в бюджетной заявке не указана реальная потребность в кредитных ресурсах, а также количество и название предприятий, размеры кредитов, которые они готовы получить. Законом Удмуртской Республики «О бюджете Удмуртской Республики на 2004 г.» было предусмотрено 27% от запланированных на реализацию мероприятий программы средств, а фактическая потребность в заемных средствах, выделенных в 2004 г. из бюджета Удмуртской Республики в рамках программы составила 32% от предусмотренных бюджетом Удмуртской Республики.

Вполне закономерно, что в будущем на контрольно-счетные органы будут возложены полномочия по проведению аудита эффективности на стадии планирования бюджетного процесса.

Счетная палата Российской Федерации с аудитом эффективности связывает и такое важное направление, как борьба с коррупцией. В частности, предлагается ввести криминалого-экономическую экспертизу проектов законодательных и иных правовых актов в целях недопущения в них положений, прямо или косвенно способствующих этому явлению. Кроме того, для этих целей представляет интерес аналитическая информация контрольно-счетных органов о реальном положении дел с использованием государственных средств.

В процессе бюджетного и административного реформирования постепенно расширятся функции финансового контроля в сторону оценки действий управленческих структур с точки зрения эффективности их работы, что является характерным для многих развитых стран.

Представляется, что одной из составляющих аудита эффективности должен выступать контроль за соблюдением налогового законодательства, проводимый в тесном сотрудничестве с налоговыми органами, а также за деятельностью администраторов поступлений в бюджет в части неналоговых доходов.

Таким образом, можно сделать вывод, что институт контрольно-счетных органов имеет большой потенциал и в силу своего статуса может наиболее полно реализовать принципы законности, рациональности и эффективности использования бюджетных средств.

Как известно, в настоящее время аудит эффективности применяется Счетной палатой Российской Федерации. В этих целях ею разработаны и приняты определенные стандарты, которые могут использоваться всеми контрольно-счетными органами Российской Федерации – вне зависимости от того, средства каких звеньев бюджетной системы они контролируют.

Следует отметить, что разработка такой методологической базы включена в Перечень научно-исследовательских работ, проводимых по заказу Правительства Удмуртской Республики в 2005 г., и решение этой сложной задачи, безусловно, будет способствовать повышению эффективности контрольных органов республики.

Проблемы совершенствования контроля и аудита в сфере государственного управления неразрывно связаны с развитием в целом бюджетной системы.

В соответствии с принятой Правительством Российской Федерации Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. предстоит сформировать соответствующую законодательную базу и осуществить поэтапный переход к бюджетированию, ориентированному на результат. По существу речь идет о внедрении более прогрессивной, хорошо зарекомендовавшей себя во многих зарубежных странах так называемой «результативной» модели бюджета. Для нее характерны ориентация на конечные результаты, стремление полно и комплексно оценить затраты, получить больший результат на единицу затрат.

Безусловно, внедрение определенных критериев и стандартов данной модели бюджета будет значительным подспорьем во внедрении аудита эффективности в деятельность контрольных органов. С другой стороны, модернизация управления бюджетом невозможна без качественного улучшения системы внутреннего и внешнего бюджетного контроля и аудита.

Реальное применение аудита эффективности требует определенных изменений сложившейся системы государственного управления финансовыми потоками, внедрения международных стандартов отчетности, корректировки функций, реализуемых финансовыми ведомствами и других.

В 2004 г. была начата работа по совершенствованию бюджетного процесса. Суть нового подхода можно кратко сформулировать как переход к бюджетированию по результатам, то есть финансирование государственных расходов не ради расходов, а ради достижения конкретных результатов в тех сферах, где государство является более эффективным, чем рыночный сектор. В этих условиях возрастает роль финансового контроля, в частности аудита эффективности. Аудит эффективности представляет собой такой метод формирования и исполнения бюджета, при котором планирование, выделение и расходование бюджетных средств осуществляются в соответствии с целями и задачами государственной политики и должны обеспечивать достижение получателями бюджетных средств установленных конечных социально-экономических результатов, а также выполнение возложенных на них задач и функций.

При современном уровне информационных технологий для оценки эффективности использования бюджетных средств целесообразно использовать динамические модели.

В этой связи целесообразна разработка в финансовом органе информационно-аналитической системы, как основы совершенствования управления бюджетными ресурсами, включающей в себя мониторинг, анализ, прогнозирование, планирование, контроль и систему поддержки принятия управленческий решений.

Отлаженная система информационного обеспечения является одним из главных факторов оптимального управления. Система информационного обеспечения позволяет иметь полную, своевременную и достоверную текущую и прогнозную информацию, на основании которой можно сделать вывод об эффективности использования бюджетных средств. Преимуществами современных информационных технологий являются высокая адекватность и надежность получаемых оценок в условиях недостаточной и искаженной информации, возможность точного определения потребности в ресурсах для достижения целей и принятия рациональных решений.

В настоящее время, в отличие от системы внутреннего финансового контроля и аудита, не разработаны какие-либо стандарты в области внешнего государственного финансового контроля, установленные законодательством Российской Федерации и Удмурткой Республики. Методическим обеспечением деятельности органов внешнего государственного финансового контроля, в том числе Счетной палаты Российской Федерации, являются, как правило, самостоятельно разработанные ими положения, порядки, указания и другие документы. В частности, в Государственном Контрольном комитете Удмуртской Республики эти вопросы регулируются регламентом и методическими рекомендациями по отдельным направлениям контрольной деятельности.

Отсутствие систематизированного нормативного правового акта по данному вопросу приводит к неоднозначному толкованию отдельных ситуаций, возникающих в ходе контрольной деятельности и, соответственно, результатов контрольных мероприятий, не позволяет в полной мере применять прогрессивные формы и методы финансового контроля, в первую очередь аудит эффективности использования государственных средств.

Концептуальный подход к решению данной проблемы предполагает создание единой кодифицированной системы стандартов государственного финансового контроля, подобной международным стандартам аудита, для всех уровней иерархии власти в стране: федерального, субфедерального и местного.

Контроль за целевым и эффективным использованием государственных средств важен на всех стадиях бюджетного процесса. В этом плане можно согласиться с выводом Рябухина С.Н. о том, что «аудит эффективности расходования средств государственного бюджета ориентирован на активизацию контроля за бюджетным процессом не только на стадии распределения и доведения государственных средств до их потребителей, но и включая оценку эффективности, целесообразности и результативности бюджетных расходов. Таким образом, обеспечивается контроль за принятием экономических решений с точки зрения их результативности» [26].

Исходя из целей управления (стратегических, оперативных, тактических) определение эффективного использования бюджетных средств может реализовываться в различных формах: проверка, экспертиза, мониторинг, оценка и др. Так, на стадии подготовки и принятия проекта бюджета проводится его экспертиза, в процессе исполнения бюджета – контрольно-проверочные мероприятия, после исполнения бюджета – внешняя проверка отчета об исполнении бюджета. Мониторинг позволяет контролировать ход исполнения законов, других нормативных правовых актов, комплексных и целевых программ, инвестиционных проектов и т.д.

Следует отметить, что разработанные Счетной палатой Российской Федерации нормативные и методические документы хотя и рекомендованы для практического использования, однако не адаптированы к местным условиям и не могут служить в качестве стандарта для проведения проверок. В них содержатся рекомендации по разработке программ и выбору критериев для каждой проверки, что само по себе бесспорно. Однако отсутствие системы критериев и показателей, в частности на региональном уровне не позволяет в полной мере использовать аудит эффективности как один из основных методов контрольно-счетных органов.

Разработка системы критериев и показателей определения эффективности использования бюджетных средств требует определения видов аудита и направлений проверок.

Так, в Стандартах аудита государственных организаций, принятых Главным контрольно-финансовым управлением США (1994 г.) виды аудита, с точки зрения их конечных целей, классифицируются как финансовый аудит и операционный аудит.

Операционный аудит включает в себя проверку экономичности и рациональности деятельности, а также аудит программ.

Аудит экономичности и рациональности деятельности включает определение следующего:

1) насколько экономично и рационально хозяйствующий субъект приобретает, сохраняет и использует свои ресурсы (такие, как персонал, имущество и площадь);

2) причины нерациональности и неэкономичности деятельности;

3) насколько деятельность хозяйствующего субъекта согласуется с законами и положениями по вопросам экономичности и рациональности.

Аудит программ включает в себя определение следующего:

1) достигнутый уровень желаемых результатов или прибылей, установленных законодательным или другим органом, наделяющим полномочиями;

2) эффективность организаций, программ, деятельности или функций;

3) соответствовала ли деятельность хозяйствующего субъекта основным законам и положениям, применимым к данной программе.

В Методике проведения аудита эффективности использования государственных средств, утвержденной Счетной палатой Российской Федерации, все виды проверок условно делятся на две группы.

Первая группа – это проверки эффективности, связанные с исполнением государственных функций, в частности:

а) проверки эффективности использования государственных средств, направленных на выполнение государственных функций, реализацию целей социально-экономической политики государства (например, проверки эффективности расходов федерального бюджета на оборону, образование, здравоохранение и т.п.);

б) проверки использования государственных средств отдельными министерствами, ведомствами или бюджетными учреждениями при выполнении возложенных на них функций и решении поставленных социально-экономических задач;

в) проверки эффективности использования государственных средств в отдельных сферах или видах деятельности, осуществляемых несколькими министерствами, ведомствами или бюджетными учреждениями.

Вторая группа включает проверки федеральных программ, в реализации которых принимает участие несколько министерств, ведомств, бюджетных учреждений и иных организаций (федеральные целевые программы, федеральная адресная инвестиционная программа, программы развития регионов).

Дальнейшая детализация аудита эффективности предполагает различные виды проверок по конкретным направлениям, которые отличаются в зависимости от предмета и объектов проверки, поставленных целей и задач.

Например, на республиканском уровне направления и вопросы, по которым могут проводиться проверки и анализ исполнения Закона о бюджете Удмуртской Республики, могут быть следующими:

· достижение целей и задач, определенных Законом о бюджете и иным действующим законодательством;

· анализ целевого и эффективного использования бюджетных средств по главным распорядителям и распорядителям бюджетных средств, бюджетным учреждениям (получателям бюджетных средств), бюджетным кредитам, представляемым отдельным юридическим лицам, субсидиям и субвенциям, фондам финансовой поддержки муниципальных образований Удмуртской Республики и компенсаций бюджета Удмуртской Республики, исполнению расходной части бюджета по функциональной, ведомственной и экономической классификации, бюджетным, внебюджетным и резервным фондам;

· анализ использования государственного имущества, вложений в уставной (складочный) капитал юридических лиц, платежей от государственных унитарных предприятий, от аренды государственного имущества, поступлений дивидендов по государственным акциям.

Для общей оценки эффективности той или иной деятельности важен окончательный вывод: эффективно, недостаточно эффективно или неэффективно используются государственные средства. Однако, учитывая, что определяющей любого вида деятельности является цель, то конечный результат аудита эффективности – это выработка предложений по повышению эффективности использования бюджетных средств.

Таким образом, определение эффективности является последней стадией аудита эффективности, до него необходима проверка на законность и целевое использование государственных средств.

При этом можно предположить, что эффективность государственного финансового контроля в современных условиях определяется оптимальным соотношением проверки законности, правильности, эффективности и экономичности использования государственных средств и находится в прямой зависимости от полноты и совершенства нормативно-правового регулирования аудита эффективности.