ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИЯ
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ПРИ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЕ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА
1.1.
Значение государственного финансового контроля
Контроль за состоянием экономики,
развитием социально-экономических процессов в обществе является важной сферой
деятельности по управлению народным хозяйством. Одним из звеньев системы
контроля выступает финансовый контроль. Его назначение заключается в содействии
успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении формирования и
эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях
народного хозяйства.
Роль финансового контроля в условиях
рыночной экономики многократно возрастает. Финансовый контроль является формой
реализации контрольной функции финансов, которая и определяет назначение и
состояние финансового контроля. Вместе с тем в зависимости от
социально-экономического положения государства, расширения прав хозяйствующих
субъектов в осуществлении финансовой деятельности, возникновения различных
организационно-правовых форм предпринимательства содержание финансового
контроля существенно обогащается.
Финансовый контроль – это
совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними
вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления (государства,
предприятий, учреждений, организаций) с применением специфических форм и
методов его организации. Он осуществляется законодательными и исполнительными органами
власти всех уровней, а также специально созданными учреждениями и включает:
контроль за соблюдением финансово-хозяйственного законодательства в процессе
формирования и использования фондов денежных средств, оценку экономической
эффективности финансово-хозяйственных операций и целесообразности произведённых
расходов.
Финансовый контроль в отличие от
других видов контроля (экологического, санитарного, административного и других
видов контроля) связан с использованием стоимостных категорий. Предметом проверок
выступают такие финансовые (стоимостные) показатели, как прибыль, доходы,
рентабельность, себестоимость, издержки, обращения, налог на добавленную
стоимость, отчисления на различные цели и в фонды. Эти показатели носят
синтетический характер, поэтому контроль за их выполнением, динамикой,
тенденциями охватывает все стороны производственной, хозяйственной и
коммерческой деятельности предприятий, а также механизм финансово-кредитных
взаимосвязей. Объектом финансового контроля являются денежные, распределительные
процессы при формировании и использовании финансовых ресурсов, в том числе в
форме фондов денежных средств на всех уровнях народного хозяйства.
Конкретные формы и методы организации
финансового контроля - это практическое воплощение объективно присущего
финансам, как экономической категории свойства контроля. Поскольку финансовая
система государства охватывает все виды денежных фондов (как на федеральном и
региональном уровне, так и на уровне отдельно хозяйствующих субъектов),
финансовый контроль является многоуровневым и разносторонним.
Финансовый контроль призван
обеспечивать как интересы и права государства и его учреждений, так и всех
других экономических субъектов; финансовые нарушения влекут санкции и штрафы.
Государственный финансовый контроль
предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий
для финансовой стабилизации. Это, прежде всего разработка, утверждение и
исполнение бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также контроля за
финансовой деятельностью государственных предприятий и учреждений,
государственных банков и финансовых корпораций. Финансовый контроль со стороны
государства негосударственной сферы экономики затрагивает лишь сферу выполнения
денежных обязательств перед государством, включая налоги и другие обязательные
платежи, соблюдение законности и целесообразности при расходовании выделенных
им бюджетных субсидий и кредитов, а также установленных правительством правил
организации денежных расчётов, ведения учёта и отчётности.
Финансовый контроль за деятельностью
предприятий включает также контроль со стороны кредитных учреждений, акционеров
и внутренний контроль: проверку эффективности и целесообразности использования
денежных ресурсов – собственных, заёмных и привлечённых; анализ и сопоставление
фактических результатов с прогнозируемыми; финансовую оценку результатов
инвестиционных проектов; правильность и достоверность финансовой отчётности;
контроль за финансовым состоянием и ликвидностью.
Финансовый менеджер в крупной
коммерческой структуре контролирует весь процесс инвестирования капитала. Это
так называемый, постаудит, который включает сравнение фактических финансовых
результатов на каждой стадии производственно-инвестиционной деятельности с
прогнозируемыми в финансовом разделе бизнес-плана; анализ и устранение причин
их несоответствия; поиск путей снижения издержек и улучшения методов
финансового прогнозирования. Следовательно, финансовый контроль – важный
элемент системы управления финансами.
Экономические и политические
преобразования в Российской Федерации в начале 90-х годов привели к
существенной перестройке системы контрольных органов. В частности, в 1990 году
были упразднены органы народного контроля; в связи с новой политической властью
во главе с Президентом возник президентский контроль. Появились новые органы
финансового контроля: Федеральное Казначейство, Министерство Российской
Федерации по налогам и сборам, Счётная Палата, Федеральная служба налоговой
полиции и другие. Перестроена структура Министерства финансов России, изменились
его функции. Возник аудиторский контроль. Новые формы приобрёл общественный
финансовый контроль.
Разгосударствление банковской системы
и появление коммерческих банков и других кредитных организаций вызвали к жизни
новые методы финансового контроля, как со стороны коммерческих банков за
финансовым состоянием предприятий-клиентов, так и за деятельностью самих
коммерческих банков со стороны Центрального банка Российской Федерации, так и
за деятельностью самого Центрального банка Российской Федерации со стороны
законодательных органов.
В условиях перехода к рынку
содержание и методы контроля претерпевают значительные уточнения, вызванные
изменением роли государства в экономике, в частности, сужается, центрируется на
сфере макроэкономических процессов, включая контроль за стоимостными
пропорциями движения валового внутреннего продукта, денежных средств,
поступающих в распоряжение государства. Одновременно расширяется сфера действия
негосударственного финансового контроля со стороны аудиторских и страховых фирм;
кредитных организаций и т.д. и меняется его содержание; происходит определённый
сдвиг от последующего контроля в сторону предварительного.
Развитие демократии и парламентаризма
в России, повышение профессионального уровня депутатов обеих палат приводят к
более тщательному контролю за финансовой деятельностью исполнительной власти и
углублённому анализу целесообразности и экономической эффективности
расходования средств при утверждении проектов федерального бюджета и
внебюджетных фондов. Этому способствует и создание специальных контролирующих
органов представительной власти. На уровне отдельных хозяйствующих субъектов
происходит усиление внимания к финансовому обследованию инвестиционных проектов
с привлечением специализированных консультационных фирм, инвестиционных банков.
1.2.
Формы, этапы, методы и задачи финансового контроля
Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет основные формы
финансового контроля (рис.1.1), которые должны применяться при казначейской
системе исполнения бюджета:
1.
Финансовый
контроль, осуществляемый казначейством. Он может быть предварительным, текущим
и последующим контролем за ведением операций с бюджетными средствами главных
распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета, кредитных
организаций и других участников бюджетного процесса.
2.
Финансовый
контроль, осуществляемый Минфином России в лице контрольно-ревизионных органов.
Он подразумевает последующий контроль за использованием бюджетных средств
главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств.
Министерство финансов Российской Федерации организует проверки и ревизии
юридических лиц — получателей гарантий правительства, бюджетных кредитов,
бюджетных ссуд и инвестиций.
3.
Финансовый
контроль, осуществляемый главными распорядителями и распорядителями бюджетных
средств за получателями в части обеспечения целевого использования и
своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и
внесения платы за пользование бюджетными средствами.
4.
Финансовый
контроль, осуществляемый финансовыми органами субъектов Федерации и
муниципальных образований при самостоятельном исполнении бюджетов.
|
|
|
|
Формы
финансового контроля
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Органы
казначейства
|
|
Контрольно-ревизионное
управление Минфина РФ
|
|
Главные распорядители бюджетных средств
|
|
Финансовые
органы субъектов Федерации
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Предваритель-ный
|
|
Последующий
|
|
Предваритель-ный
|
|
Предварительный
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Текущий
|
|
|
|
Последующий
|
|
Последующий
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Последующий
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Рис.1.1. Формы
финансового контроля
Под нецелевым использованием
бюджетных средств понимаются направление и использование их на цели, не
соответствующие условиям получения указанных средств:
·
направление
средств на банковские депозиты, приобретение различных активов (валюты, ценных
бумаг, иного имущества) с целью их последующей продажи;
·
осуществление
взносов в уставный капитал другого юридического лица, оказание финансовой
поддержки;
·
использование
средств федерального бюджета на цели, противоречащие целям выделения
ассигнований (в этом случае средства выделенные по одной статье бюджетной
классификации, в том числе наличные денежные средства, полученные в кассу
учреждения;
·
расходование
средств при отсутствии оправдательных документов;
·
недостача
материальных ценностей, приобретенных за счет средств, выделенных из бюджета;
·
использование
средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные лимитом бюджетных
ассигнований, либо сверх него.
Банк России, не являясь в условиях
казначейской системы исполнения бюджета органом, ответственным за целевое
использование бюджетных средств, в процессе выполнения своей функции по надзору
за кредитными организациями осуществляет контроль за правильностью выполнения
последними расчетно-кассовых операций по обслуживанию счетов казначейства. В
соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации Банк России
устанавливает порядок списания средств с лицевых счетов бюджетных учреждений
без их распоряжения в случаях, когда имеются основания для применения мер
принуждения.
Одной из важнейших функций,
возложенных на казначейские органы, является контрольно-ревизионная работа по
контролю за расходованием бюджета на всех уровнях исполнения. Органы казначейства
в соответствии с этими функциями осуществляют предварительный и текущий
контроль по операциям с бюджетными средствами главных распорядителей,
распорядителей и получателей средств федерального бюджета, кредитных
организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и
бюджетам государственных внебюджетных фондов. Федеральное казначейство
взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в
процессе осуществления контрольных функций.
Основными направлениями контрольной
деятельности органов казначейства являются:
·
проверка
коммерческих банков и учреждений Банка России по своевременности зачисления и
перечисления средств, поступивших в доход федерального бюджета или в доход
государственных (федеральных) внебюджетных фондов, либо средств из федерального
бюджета и государственных (федеральных) внебюджетных фондов на счета
получателей;
·
предварительный
и текущий контроль за целевым расходованием средств федерального бюджета
распорядителями и получателями бюджетных средств;
·
проверка
территориальных органов казначейства вышестоящими органами по соблюдению
действующего законодательства и нормативных актов при исполнении федерального
бюджета;
·
последующий
контроль за целевым расходованием средств федерального бюджета по заданиям
Минфина России и Государственного управления финансовым контролем.
Выделяются три основных этапа
контроля.
Предварительный контроль. Проводится
на стадии санкционирования расходов в момент контроля и учета принятия
бюджетными учреждениями обязательств и препятствует принятию бюджетными
учреждениями обязательств, не обеспеченных назначениями.
Текущий контроль. Осуществляется на
стадиях финансирования расходов. Бюджетное учреждение представляет для проверки
в орган, исполняющий бюджет, документы, удостоверяющие факт выполнения
принятого обязательства. Кроме того, оно должно соблюдать требования в
отношении подготовки документов на оплату конкретных расходов. На данном этапе
ставится препятствие оплате несуществующих расходов бюджетных учреждений.
Последующий контроль. При его
проведении устанавливался соответствие реальной стоимости товаров и услуг,
поставленных по принятым обязательствам, тем суммам, которые был оплачены.
Последующий контроль может осуществляться органом, ответственным за составление
и рассмотрение проекта бюджета, другими финансовыми и контрольными органами
исполнительной власти, а также Счетной палатой.
Деятельность органов Федерального
казначейства также является подконтрольной и может быть проверена со стороны
других уполномоченных органов:
·
по
финансово-хозяйственной деятельности — налоговой инспекцией, представителями
внебюджетных фондов, контрольно-ревизионным управлением;
·
по
исполнению федерального бюджета — Счетной палатой, Контрольно-ревизионным
управлением Министерства финансов Российской Федерации, Прокуратурой Российской
Федерации и др.
Эффективность финансового контроля
это соотношение достигнутого результата к поставленной цели. Целью финансового
контроля, осуществляемого органами Федерального казначейства, является
сокращение количества и объема нарушений бюджетного законодательства в
контролируемой бюджетной сфере. Основной вид нарушения бюджетного
законодательства, снижению которого обязано способствовать казначейство –
использование бюджетных средств не по назначению.
С 1999 г. территориальные
контрольно-ревизионные управления Минфина начали осуществлять последующий
контроль использования средств федерального бюджета.
Анализ выявленных факторов нецелевого
использования средств федерального бюджета показал, что состав выявленных
нарушений распределяется следующим образом:
·
23%
сумм, использованных не по назначению, были перечислены с лицевых счетов
бюджетополучателей органами Федерального казначейства безналичным путем, причем
49% из них – оплата коммунальных платежей, 23% - капитальные вложения, 12%
начисления на заработную плату;
·
77%
сумм, использованных не по назначению, были выданы бюджетополучателям органами
Федерального казначейства наличным путем, - 23% из них – заработная плата , 22%
- трансферты населению (пособия, пенсии, стипендии), 18% - текущие расходы.
Это означает, что текущий контроль,
который является основной формой казначейского контроля, осуществляется не
достаточно эффективно. Текущий контроль органами федерального казначейства
осуществляется на стадии финансирования расходов с лицевых счетов
бюджетополучателей по платежным документам после проверки документов,
подтверждающих правомерность расходов. Данный вид контроля осуществляется в
порядке, предусмотренном статьями 250, 251 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Из этих статей следует, что кроме
соответствия платежных обязательств утвержденными сметам доходов и расходов
бюджетных учреждений и доведенными лимитами бюджетных обязательств
бюджетополучатели должны предъявлять документы, подтверждающие законность
принятых обязательств.
Минфином Российской Федерации
приказом от 13 августа 1999 г. № 55н, во исполнения постановления Правительства
Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 806 «О порядке учета территориальными
органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет
средств федерального бюджета» утверждены Правила учета территориальными
органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет
средств федерального бюджета.
Правила устанавливают порядок учета
территориальными органами федерального казначейства бюджетных обязательств,
вытекающих из договоров на поставку продукции (работ, услуг) и иных
обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета,
учреждений, финансируемых из федерального бюджета на основании смет расходов.
Органы федерального казначейства
учитывают бюджетные обязательства по договорам на поставку продукции,
приобретаемой учреждением в течение финансового года на сумму 200 установленных
федеральным законом минимальных размеров оплаты труда, только по коду
Экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации 110700
«Оплата коммунальных услуг»
Учет бюджетных обязательств,
вытекающих из договора на поставку продукции, осуществляется органом
федерального казначейства на основании представленных учреждением оригинала
договора и его копии, а также расшифровки к договору на поставку продукции,
работ и услуг за счет средств федерального бюджета.
Бюджетные обязательства принимаются
на учет, если на момент представления договора на поставку продукции в орган
федерального казначейства у учреждения имеется достаточный, свободный остаток
лимита бюджетных обязательств по коду бюджетной классификации Российской Федерации.
Порядок финансирования и контроль со
стороны органов финансового контроля капитальных вложений регламентирован Постановлением
Правительства Российской Федерации от 11.10.2001 г. №714 «Об утверждении
положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных
государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета».
Несмотря на то что, финансирование
коммунальных платежей и капитальных вложений регламентировано нормативными
документами, доля нецелевого использования остается достаточно высокой –
следовательно, правовая база текущего контроля нуждается в модернизации в целях
усиления за использованием средств федерального бюджета.
Правительством и Минфином
регламентирован также контроль при финансировании расходов и федеральных
целевых программ, связанных с выплатой компенсаций гражданам, пострадавшим от
радиационного воздействия.
По прочим обязательствам
Правительство Российской Федерации не определило перечень документов,
предъявляемых для подтверждения обязательств.
Однако Бюджетным кодексом определено,
что «исполнение федерального бюджета по расходам осуществляется с
использованием лицевых счетов бюджетных средств, открываемых в едином учетном
регистре Федерального казначейства для каждого главного распорядителя,
распорядителя и получателя средств федерального бюджета».
Следовательно, органы Федерального
казначейства имеют основания требовать у бюджетополучателя документы, служащие
основанием платежа. Подтвердить документально договорами, счетами-фактурами,
актами выполненных работ можно, в основном, платежи, оплачиваемые органами Федерального
казначейства безналичным путем.
Что касается наличности, то здесь не
существует регламентации требований к бюджетополучателю и, в основном, органы Федерального
казначейства предъявляют к бюджетополучателю лишь требования соответствия
выплат доведенным лимитам бюджетных обязательств сметам доходов и расходов. Это
порождает такую большую долю нецелевого использования средств, получаемых
бюджетополучателем наличным путем.
В условиях финансирования
распорядителей бюджетных средств через лицевые счета, открытые ими в органах
казначейства осуществляется контроль за порядком ведения кассовых операций
распорядителей бюджетных средств. Для достижения 100% эффективности текущего
контроля необходимо проводить проверки не реже 2 раз в текущем финансовом году
у каждого бюджетополучателя, причем проверять сплошным порядком все полученные
через органы Федерального казначейства наличные средства.
Внутренний контроль за правильностью
выполнения органами федерального казначейства задач и функций по исполнению
федерального бюджета осуществляют Главное управление федерального казначейства Российской
Федерации и территориальные Управления федерального казначейства.
В Управлениях федерального
казначейства Российской Федерации по субъектам Российской Федерации при
проведении внутреннего контроля производится:
·
проверка
состояния работы по учету и
распределению доходов, исполнению федерального бюджета по расходам,
бухгалтерскому учету и составлению бухгалтерской отчетности, контрольной
работе, защите информации, составляющей государственную и служебную тайну,
проводиться Главным управлением федерального казначейства Российской Федерации
с привлечением специалистов федерального казначейства Российской Федерации;
·
проверка
исполнения смет расходов на содержание органов федерального казначейства
проводиться Департаментом государственного финансового контроля и аудита
Министерства финансов Российской Федерации;
·
проверка
организации работ по вопросам кадровой политики проводится Управлением кадров и
учебных заведений Министерства финансов Российской Федерации;
·
проверка
состояния работы по информационно-техническому обеспечению деятельности органов
федерального казначейства проводится Информационно-техническим департаментом
Министерства финансов Российской Федерации;
·
проверка
состояния работы по представлению интересов казны Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации в судах, по изучению и обобщению судебной
практики проводится Правовым департаментом Министерства финансов Российской Федерации.
Задачами
финансового контроля могут быть названы:
·
обеспечение
соблюдения законности финансовой деятельности;
·
предупреждение
неплатёжеспособности и банкротства;
·
обеспечение
правильности и своевременности выполнения обязательств перед государством;
·
выявление
внутренних резервов и повышение эффективности работы предприятий, посредством
более рационального расходования ресурсов;
·
проверка
правильности ведения бухгалтерского учёта;
·
определение
размеров ущерба;
·
выявление
и объективное исследование возможной ответственности менеджеров и др.
Финансовый контроль решает сложные и
многообразные задачи в различных сферах экономической жизни общества и на
разных уровнях хозяйственного управления, что предъявляет определенные
требования к его организации.
В зависимости от субъектов,
осуществляющих финансовый контроль, различают государственный,
внутрихозяйственный, общественный и независимый (аудиторский) финансовый
контроль.
Государственный финансовый контроль
реализуется через общегосударственный и ведомственный контроль.
Общегосударственный финансовый контроль осуществляют органы государственной
власти и управления. Он направлен на объекты, подлежащие контролю независимо от
их ведомственной подчинённости. Ведомственный финансовый контроль производят
контрольно- ревизионные отделы министерств и ведомств, концернов, управления
исполкомов местных органов власти и др. Его объектом являются производственная
и финансовая деятельность подведомственных предприятий, учреждений.
Внутрихозяйственный финансовый
контроль осуществляется экономическими службами предприятий, организаций и
учреждений (бухгалтерии, финансовые отделы и т.д.). Объектом здесь выступает
производственная и финансовая деятельность самого предприятий, а также его
структурных подразделений (цехов, участков, отделов, филиалов).
Внутрихозяйственный контроль можно
разделить на оперативный (текущий) и стратегический. Оперативный, производится
главным бухгалтером в процессе повседневной хозяйственно-финансовой
деятельности с помощью чёткой организации бухгалтерского учёта и контроля за
движением денежных средств. Подпись главного бухгалтера обязательна на всех
денежных документах.
Главный бухгалтер отвечает за
соблюдение государственной финансовой дисциплины и финансового
законодательства. Стратегический финансовый контроль предполагает разработку
оптимальных решений по использованию финансовых ресурсов и вложению капитала,
обеспечивающих экономическую эффективность и максимизацию прибыли.
Общественный финансовый контроль
выполняют группы, отдельные физические лица (специалисты) на основе
добровольности и безвозмездности. Объект контроля зависит от конкретной задачи,
поставленной перед проверяющими. Независимый финансовый контроль осуществляют
специализированные аудиторские фирмы и службы.
Банковская система выполняет
важнейшую роль в рыночной экономике.
Существует двусторонняя взаимосвязь между хорошо функционирующей экономикой и
банковской системой. Поскольку банки являются элементами инфраструктуры
современного общества, то и надзор за банками приобретает особое значение.
Аудиторский контроль является новым
видом финансового контроля, возникшим в Российской Федерации в конце 80-х
годов, когда было принято постановление Правительства (1987 г.) о создании
совместных предприятий.
С переходом к рыночной системе
управления экономикой и появления различных коммерческих структур (коммерческие
банки, страховые фирмы, корпорации) резко повысились требования к их финансовой
надёжности и объективности при оценке финансового состояния.
Аудиторский контроль – независимый
финансовый контроль. Его могут проводить как отдельные физические лица,
прошедшие государственную аттестацию и зарегистрированные в качестве
предпринимателей-аудиторов, так и аудиторские фирмы (в том числе иностранные),
которые могут иметь любую организационно-правовую форму, предусмотренную
российским законодательством, кроме акционерного общества открытого типа. После
получения лицензии на право осуществления аудиторской деятельности они
включаются в Государственный реестр аудиторов и аудиторских фирм.
Аудиторские фирмы и аудиторы не имеют права одновременно заниматься какой- либо
другой предпринимательской деятельностью.
Основные задачи аудиторского контроля
– установление достоверности бухгалтерской и финансовой отчётности и
соответствия произведённых финансовых и хозяйственных операций нормативным
актам, действующим в Российской Федерации; проверка платёжно-расчётной
документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и
требований проверяемых экономических субъектов. Аудиторские службы могут
оказывать и другие услуги: постановку и ведение бухгалтерского учёта,
составление бухгалтерской отчётности и деклараций о доходах, анализ и
прогнозирование финансово-хозяйственной деятельности, обучение работников
бухгалтерских служб и консультирование в вопросах финансово-хозяйственного
законодательства, проработку рекомендаций, полученных в результате аудиторских
проверок.
По методам проведения финансового
контроля, то есть приёмам и способам его осуществления различают: проверки,
обследования, анализ, ревизии.
Проверка производится по отдельным
вопросам финансово-хозяйственной деятельности на основе отчётных, балансовых и
расходных документов.
Выявляются нарушения финансовой дисциплины и намечаются мероприятия по
устранению их негативных последствий.
Обследование охватывает отдельные
стороны деятельности предприятий, организаций, учреждений, но в отличие от
проверок – по более широкому кругу показателей, и определяет финансовое
положение хозорганов, перспективы их развития, необходимость реорганизации или
переориентации производства. Производятся опросы, анкетирование. Анализ, как
метод финансового контроля должен быть системным и пофакторным. Он проводится
по периодической или годовой отчётности. Выявляется уровень выполнения плана,
соблюдения норм расходования средств, финансовая дисциплина и т.д.
1.3.
Организация бюджетного контроля, как одного из главных видов
государственного финансового контроля
Бюджетный контроль – составная часть
финансово-экономического контроля, и рассматривается как совокупность
мероприятий, проводимых государством по проверке законности, целесообразности и
эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов. К наиболее важным
составляющим системы бюджетного контроля относятся Счетная палата Российской
Федерации, Главное контрольное управление Президента Российской Федерации,
Временная чрезвычайная комиссия при президенте Российской Федерации и другие (рис.1.2).
Таким образом, Счетная палата Российской Федерации осуществляет предварительный
контроль в форме подготовки заключения на проект федерального закона о
федеральном бюджете (статья 195 Бюджетного кодекса Российской Федерации);
текущий (оперативный) контроль в соответствии со статьей 14 Федерального закона
«О Счетной палате Российской Федерации; последующий контроль в форме подготовки
заключения на проект федерального закона об исполнении федерального бюджета и
внешней проверки отчета Правительства Российской Федерации об исполнении
федерального бюджета (статья 277 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Президентский контроль осуществляется
Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации в форме
контроля за исполнением Плана реализации единой Концепции государственного
финансового контроля в Российской Федерации.
Обеспечение своевременности и полноты
сбора налогов и других платежей в федеральный бюджет возложено на
Межведомственный совет по государственному финансовому контролю.
Наиболее важную доминирующую роль в
этой системе играет контроль финансовых потоков, связанных с решением
общегосударственных (федеральных) и региональных задач. Совокупность вопросов,
связанных с решением этих задач, может быть названа системой бюджетного
контроля.
Виды
контроля
Институты финансового контроля
|
|
|
|
|
|
|
Парламентский
|
|
Счетная
палата
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Главное
контрольное управление Президента Российской Федерации
|
|
|
|
|
Президентский
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Временная
чрезвычайная комиссия при Президенте Российской Федерации
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Правительственный
|
|
Межведомственный
совет по государственному финансовому контролю
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Системный
|
|
|
|
|
|
    
|
|
|
|
Министерство
Финансов Российской Федерации
|
Государственная
таможенная служба
|
Федеральная
налоговая служба
|
Центральный
банк Российской Федерации
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Рис.1.2. Структура системы бюджетного контроля
Задачи бюджетного контроля:
1.
Обеспечения
правильности составления и исполнения бюджета.
2.
Соблюдение
налоговой и бюджетной дисциплины и законодательства.
3.
Проверка
эффективности и целевого использования бюджетных средств.
4.
Выявление
резервов роста доходной базы бюджетов.
5.
Контроль,
за механизмом межбюджетных отношений.
6.
Проверка
обращения бюджетных средств в банках и других кредитных учреждениях.
7.
Пресечение
незаконных решений по предоставлению
налоговых льгот.
8.
Выявление
расточительства.
9.
Другие
задачи.
Объект бюджетного контроля – денежные
отношения, возникающие между государством и юридическими и физическими лицами по
поводу мобилизации и перераспределения национального дохода в территориальном,
социальном и отраслевом разрезах.
Система бюджетного контроля в целом
состоит из следующих элементов:
1.
Субъект
контроля (кто контролирует).
2.
Объект
контроля (кого контролирует).
3.
Предмет
контроля (что контролирует).
4.
Принципы
контроля.
5.
Метод
(методика) контроля.
6.
Техника
и технология контроля.
7.
Процесс
контроля.
8.
Сбор
и обработка исходных данных для проведения контроля.
9.
Результат
контроля.
Субъектами контроля, то есть,
проверяющими органами могут выступать:
1.
Государственный бюджетный контроль: органы государственной власти (Президент Российской Федерации
и главное контрольное управление при Президенте, Правительство Российской Федерации,
Федеральное собрание и Счетная палата, Министерство финансов Российской Федерации
в лице контрольно-ревизионного управления, Федеральное Казначейство Российской Федерации,
Государственная Налоговая служба Российской Федерации).
2.
Ведомственный контроль проводится контрольно-ревизионным управлением. При этом
проверяется расходование бюджетных средств, выделенных по ведомственному
признаку.
3.
Общественный контроль осуществляется неправительственными организациями и учреждениями. Объект
контроля зависит от непосредственных задач.
4.
Независимый контроль проводится аудиторскими службами и
фирмами.
5.
Внутрихозяйственный контроль осуществляется финансово-экономическими службами
предприятий. Объектом контроля выступает финансовая деятельность субъектов
хозяйствования.
6.
Правовой контроль проводится правоохранительными органами.
7.
Гражданский контроль осуществляется налогоплательщиками при составлении и подаче налоговых
деклараций, а также при получении средств из бюджета.
По времени проведения выделяют:
А) предварительный
контроль;
Б) текущий
контроль;
В) последующий
контроль.
По методам бюджетного контроля выделяют:
1.
Документальную
проверку.
2.
Камеральную
проверку.
3.
Обследование.
4.
Анализ
исполнения доходной и расходной части.
5.
Ревизию.
Проверка исполнения федерального
бюджета по расходам. Целью
проверки является контроль, за состоянием работы органов Федерального
казначейства по исполнению расходной части федерального бюджета,
своевременностью проведения операций по лицевым счетам распорядителей и
получателей средств федерального бюджета, а также по счетам расчетов
обособленных подразделений бюджетных учреждений.
Проверяется:
·
соблюдение
порядка открытия и ведения лицевых счетов распорядителей, получателей средств
федерального бюджета (соблюдение правил формирования документов, необходимых
для открытия казначейских счетов, соблюдение порядка оформления и ведения Книг
регистрации казначейских счетов, и др.)
·
организация
работы по предварительному и текущему контролю (соблюдение законности, обоснованности
и своевременности производимых расходных операций по лицевому счету получателя
средств федерального бюджета, осуществление органами федерального казначейства
контроля за соблюдением получателями средств федерального бюджета норм,
соблюдение порядка оформления и ведение Журналов учета бланков денежных чековых
книжек, Журнал регистрации выданных чеков, и др.)
·
движение
средств федерального бюджета на лицевых счетах (наличие реестра получателей
средств в разрезе ведомственной структуры расходов федерального бюджета,
своевременность отражения на казначейских счетах распорядителей и получателей
средств операций по движению сумм лимитов бюджетных обязательств, принятым на
учет денежных обязательств, объемам финансирования и кассовым расходам и др.)
Проверка
исполнения доходов федерального бюджета. Целью проверки
является: контроль за состоянием работы органов Федерального казначейства в
части: обеспечения исполнения доходной части федерального бюджета, правильности
и полноты распределения доходов между бюджетами разных уровней бюджетной
системы Российской Федерации и достоверности отчетных данных по исполнению
федерального бюджета по доходам.
Контролируется:
·
состояние
оперативно-аналитического учета налогов и платежей в соответствии с федеральным
законом о федеральном бюджете
(отражение в учете поступающих доходов в соответствии с кодами
классификации доходов, своевременность и точность исполнения указаний и писем
вышестоящего органа федерального казначейства о внесении изменений в порядок
учета поступающих доходов);
·
правильность
распределения регулирующих доходов в соответствии с нормативами и
законодательными актами субъектов Российской Федерации, своевременность
перечисления федеральных регулирующих налогов по бюджетам разных уровней со
счета 40101 «Налоги, распределяемые органами федерального казначейства»,
правильность и своевременность составления и представления в вышестоящий орган
федерального казначейства оперативной отчетности и др.;
·
проверка
составления прогноза кассовых поступлений доходов федерального бюджета (ведение
учета динамики поступления доходов федерального бюджета в целом и разрезе
налогов, степень выполнения прогнозов, своевременность его корректировки).
Проверка
организации и состояния контрольной работы. Целью проверки является: проверить в органе
федерального казначейства организацию и состояние работы по осуществлению
контроля за целевым использованием средств федерального бюджета получателями
бюджетных средств, за своевременным и полным возвратом целевых заемных средств
и уплатой процентов за пользование средствами федерального бюджета, за
своевременным и правильным исполнением банками платежных документов на
перечисление и зачисление средств в доход федерального бюджета, эффективность
проведенных контрольных мероприятий.
Контролируется:
·
наличие
утвержденных годовых и квартальных планов контрольно-экономической работы;
·
эффективность
взаимодействия органов Федерального казначейства с контрольно-ревизионными
управлениями Российской Федерации в субъекте Российской Федерации,
территориальными органами Российской Федерации по налогам и сборам и другими
органами;
·
наличие
в органе Федерального казначейства приказов об организации работ с жалобами
получателей средств федерального бюджета;
·
качество,
своевременность и достоверность представляемой в вышестоящий орган Федерального
казначейства информации по результатам контрольной работы.
Проверка исполнения смет расходов на
содержание органов федерального казначейства. Цель проверки: контроль за
соблюдением органов федерального казначейства обоснованного, эффективного и
целевого использования средств федерального бюджета, выданных на обеспечение
деятельности органов федерального казначейства.
Контролируется:
·
соблюдение
бюджетного законодательства Российской Федерации, действующих нормативных актов
и инструкций по ведению бухгалтерского учета и составлению отчетности;
·
расчетные
операции;
·
правильность
отражения в бухгалтерском учете операций с денежной наличностью;
·
средства,
находящие в расчетах;
·
расчет
с рабочими и служащими по заработной плате;
·
учет
основных средств и других материальных ценностей;
·
учет
средств федерального бюджета, кассовые и фактические расходы;
·
периодическая
и годовая бухгалтерская отчетность об исполнении смет расходов на содержание
органов федерального казначейства.
Также проводится проверка организации
работы с кадрами, информационно-техническое обеспечение деятельности Управления
Федерального казначейства и проверка обеспечения безопасности информации.
В ходе осуществления текущего
контроля при обслуживании бюджетополучателей через лицевые счета, открытые им в
органах федерального казначейства по субъекту Российской Федерации, установлены
нарушения порядка использования средств федерального бюджета со стороны
получателей этих средств. Например:
·
отражение
расходов на текущее содержание бюджетных организаций в сметах не по тем кодам,
по которым они должны быть отражены согласно экономической классификации
расходов Российской Федерации;
·
представление
к оплате с лицевого счета платежных документов на осуществление расходов, не
предусмотренных в смете доходов и расходов;
·
предоставление
бюджетополучателям платежных документов на авансирование, в то время как
предоплата не предусмотрена условиями договора на выполнение работ;
·
несоответствие
назначения платежа, указанного в платежном документе, кодам экономической
классификации, предусмотренным бюджетной классификации Российской Федерации.
При осуществлении органами
федерального казначейства по Республике Башкортостан последующего контроля
выявлены следующие основные виды нецелевого использования средств федерального
бюджета, которые невозможно предупредить на стадии текущего контроля, а именно:
·
отсутствие
раздельного учета по отражению операций, связанных с движением и использованием
средств федерального бюджета и средств, полученных от предпринимательской и иной
приносящей доход деятельности;
·
завышение
разрядов единой тарифной сетки, неправомерное установление доплат и надбавок,
переплата по премиям и материальной помощи;
·
переплата
подрядным организациям за выполнение работы из-за применения завышенных
коэффициентов пересчета сметной стоимости работ;
·
использование
средств не по тому коду экономической классификации, по которому были выделены
ассигнования, но в пределах утвержденных сметных назначений;
·
неправильное
использование кодов экономической классификации;
·
и
многое другое.
В целях эффективного управления
средствами федерального бюджета и сокращения срока их прохождения до
получателей, сохранности, обеспечения централизованного учета поступлений в
бюджеты всех уровней и получения оперативной информации о ходе исполнения
федерального бюджета возникает необходимость
оптимизации потоков движения средств федерального бюджета и сосредоточения
их на едином казначейском счете. Он представляет собой лицевой счет
федерального казначейства, на котором аккумулируется денежные средства
федерального бюджета и отражаются операции органов государственной власти и
управления Российской Федерации в валюте Российской Федерации по исполнению
федерального бюджета. Единый казначейский счет открывается в учреждении Банка
России.
Функционирование системы федерального
казначейства по Удмуртской Республике в условиях использования единого
казначейского счета является качественно новой технологией исполнения
федерального бюджета, в которой принципиальным является следующее:
·
централизация
доходов и средств федерального бюджета на едином казначейском счете, открытом
Главному управлению федерального казначейства Минфина Российской Федерации;
·
централизация
операций по доходам бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ на одном
счете, открытом Управлением Федерального казначейства, распределение их между
разными уровнями бюджетов и проведение расходов федерального бюджета на уровне Управления
федерального казначейства;
·
ежедневное
отражение в Главной книге казначейства операций по доходам и расходам
федерального бюджета, произведенных на уровне Управления федерального
казначейства.
Налогоплательщики перечисляют все
налоги и сборы, как подлежащие перечислению в федеральный бюджет напрямую, так
и регулирующие налоги, на счет по учету налогов и сборов, открытый Управлением
Федерального казначейства в учреждении Банка России. Расходы федерального
бюджета также финансируются с этого счета.
Ежедневно Управление Федерального
казначейства по Удмуртской Республике распределяет доходы, поступившие на
лицевой счет по учету доходов, по разным уровням соответствующих бюджетов и
перечисляет их на лицевые счета по учету средств бюджета субъекта Федерации, местных бюджетов, на лицевые счета
государственных внебюджетных фондов, а в части федерального бюджета – на единый
казначейский счет, открытый Государственным Управлением Федерального
казначейства, а также осуществляет возврат налогоплательщикам излишне уплаченных
или излишне взысканных налогом и сбором в пределах остатка на лицевом счете.
Учет всех налогов и сборов, поступающих во все уровни бюджетов, осуществляется
органом федерального казначейства, что позволяет органам исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, местным органам власти и налоговым органам
иметь оперативную общую информацию о поступивших на территории субъектов
Российской Федерации налогов и сборов.
Перечисление средств на проведение
расходов федерального бюджета осуществляется Государственным Управлением Федерального
казначейства, в пределах остатка средств на едином казначейском счете на основе
заявок управлений федерального казначейства на объем средств, необходимых для
проведения расходов федерального бюджета.
Операции по расходам федерального
бюджета на территории Башкортостан осуществляется через счета Управления Федерального
казначейства, по Удмуртской Республике. Государственное Управление Федерального
казначейства, переводит средства
федерального бюджета с единых казначейских счетов в течение операционного дня,
которые зачисляются на счета Управления Федерального казначейства, в
обязательном порядке в начале следующего операционного дня учреждения Банка
России.
Финансирование бюджетных учреждений
проводится распорядителями бюджетных средств через органы федерального
казначейства и отражается на лицевых счетах получателей бюджетных средств,
открытых в органах федерального казначейства.
При этом бюджетные учреждения не
должны иметь отдельных счетов для учета средств федерального бюджета ни в
учреждениях Банка России, ни в кредитных организациях. Вместе с тем это не
ограничивает в рамках предоставленных полномочий самостоятельности министерств,
иных федеральных органов исполнительной власти и бюджетных учреждений по
вопросам использования выделенных им в соответствии с бюджетной росписью.
Управление Федерального казначейства
осуществляет оплату расходов федерального бюджета получателям бюджетных средств
в течение операционного дня в пределах имеющихся средств на лицевом счете и
весь неиспользованный остаток в конце операционного дня учреждения Банка России
перечисляет на единые казначейские счета.
На единые казначейские счета
поступают доходы федерального бюджета и остатки неиспользованных средств
федерального бюджета, перечисляемые со счетов Управления Федерального
казначейства. С единого казначейского счета ежедневно Государственное Управление
Федерального казначейства перечисляет средства региональным Управлениям
Федерального казначейства. Аналитический учет ежедневных поступлений в
федеральный бюджет доходов и расходов федерального бюджета по кодам бюджетной
классификации Российской Федерации в разрезе субъектов Российской Федерации и
нарастающим итогом с начала года осуществляется Государственным Управлением Федерального
казначейства в Главной книге казначейства, которая является основным учетным
регистром.
Переход на новую информационную
технологию в условиях единого казначейского счета позволяет:
·
исключить
возможность открытия счетов казначейства по учету расходов федерального бюджета
в коммерческих банках и, следовательно, возможность использования этими банками
средств федерального бюджета в своих целях не по назначению;
·
с
учетом большой концентрации финансовых ресурсов и потоков в региональных
центрах субъектов Российской Федерации достигнуть увеличения скорости
прохождения платежей на финансирование и распорядителей и получателей бюджетных
средств;
·
сконцентрировать
в Управлении Федерального казначейства все операции по расходованию средств с
лицевых счетов распорядителей бюджетных средств, находящихся в субъектах
Федерации.
Внедрение системы единого
казначейского счета осуществлялось в два этапа:
а)
На
переходном этапе проводились следующие мероприятия:
1.
Завершился
перевод всех бюджетных учреждений и организаций на лицевые счета, открытые в
органах казначейства.
2.
Проводилась
централизация операций по осуществлению расходов и учету доходов федерального
бюджета на уровне Управления Федерального казначейства.
3.
Введена
система электронного документооборота на уровне Управления Федерального
казначейства.
4.
Установлена
система электронного обмена полноформатными документами между учреждениями Центрального
Банка Российской Федерации и Управлением Федерального казначейства в субъектах
Федерации в соответствии с требованиями нормативных документов.
б)
На
завершающем этапе проводятся следующие мероприятия:
1.
Объединение
четырех лицевых счетов на уровне Управления Федерального казначейства по учету
налогов, распределяемых органами казначейства, доходов федерального бюджета и
доходов федерального бюджета, перечисленных на финансирование расходов
федерального бюджета.
2.
Открытие
Государственным Управлением Федерального казначейства лицевого счета – единого
казначейского счета для учета средств федерального бюджета в валюте Российской Федерации.
3.
Установление
системы электронного документооборота между Государственным Управлением Федерального
казначейства и учреждениями Банка России, а также Государственным Управлением Федерального
казначейства и Управлениями Федерального казначейства.
4.
Подключение
учреждений Банка России во всех субъектах Российской Федерации к системе
межрегиональных электронных расчетов.
5.
Влияние
изменений в нормативные документы Банка России, в части составления отчетности
учреждениями Банка России и кредитными организациями.
Значимость реализации концепции
функционирования единого счета вытекает из результатов и возможностей для всех
участников бюджетного процесса. С применением единого счета:
·
станет
доступной информация об общем объеме поступления налогов и сборов, поступающего
на территориях субъектов Российской Федерации, а также о соответствии сумм
зачисления регулирующих налогов в бюджеты разных уровней по нормативам
распределения регулирующих налогов, установленных законодательством Российской Федерации;
·
Правительство
Российской Федерации будет обладать ежедневной информацией органов федерального
казначейства о движении средств на лицевых счетах, включая операции по расходам
в разрезе главных распорядителей средств федерального бюджета, а также в территориальном
разрезе;
·
полученная
информация о движение средств на лицевых счетах органов казначейства по
поступлениям и выплатам из федерального бюджета позволит Правительству Российской
Федерации сделать объективную оценку имеющихся в наличии средств, в каждом
текущем периоде, что создает предпосылки для более точного прогнозирования
возможных кассовых разрывов при исполнении федерального бюджета;
·
у
Правительства Российской Федерации появится возможность эффективного управления
средствами федерального бюджета, при этом сократится необходимость в
краткосрочных заимствованиях на внутренних и внешних рынках, что, в конечном
счете, приведет к сокращению расходов федерального бюджета, направленных на
обслуживание государственного долга.
Все вышеперечисленные преимущества,
которые появляются с внедрением единого казначейского счета, в совокупности с
возможностями предварительного и текущего контроля за целевым использованием
средств, создают реальные предпосылки эффективного управления и целевого
использования средств федерального бюджета всеми участниками бюджетного
процесса.