ГЛАВА 3. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И ПУТИ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

3.1. Оценка состояния государственного финансового контроля на современном этапе

В результате произошедших  реформ, Россия оказалась в ситуации, когда нет адекватной общегосударственной контрольной системы, ориентированной на решение новых задач. Отсутствие правильной и четкой стратегии реформирования органов контроля, непоследовательность действий и прямые ошибки не позволили создать эффективно функционирующую в условиях перехода к рынку государственную систему контроля в Российской Федерации.

 Следует заметить, что в последние десятилетия значение государственного финансового контроля явно недооценивалось. Хотя отдельные ученые и обращали внимание на необходимость реструктуризации и усиления государственного финансового контроля, приведения его в настоящую упорядоченную систему, но комплексных предложений на этот счет не выдвигалось, кардинальных системных мер по совершенствованию государственного финансового контроля не принималось.

В настоящее время тема российского государственного финансового контроля в условиях многоукладной экономики мало разработана учеными. Ломка прежних государственных структур, отсутствие четкой перспективы экономического и государственного развития привели к тому, что современная российская наука о государственном финансовом контроле располагает разрозненным и нередко противоречивым материалом, не соединенным продуманной концепцией. Существует крайне мало работ, содержащих анализ как настоящей ситуации с госконтролем в России, комплекса действующих правовых норм, его методологии и оргструктурных вопросов, так и проблем его развития и совершенствования. В основном освещаются лишь отдельные вопросы (в частности, организация деятельности тех или иных органов государственного финансового контроля). Фиксация же авторов на каких-то отдельных моментах, узкой тематике хотя и вносит определенный вклад в развитие той или иной темы государственного финансового контроля, но в то же время, не способствует широкому, комплексному и системному взгляду на всю проблему в целом. Предложенные учеными теоретические и практические решения тех или иных государственных вопросов, в том числе и вопросов становления и функционирования органов государственного финансового контроля, должны быть адекватны политической реальности, а это очень сложно в условиях стремительных перемен, происходящих сегодня в России.

Примеров неэффективности организации и функционирования органов государственного финансового контроля можно привести множество.

При этом среди основных причин неэффективности деятельности органов государственного финансового контроля можно выделить следующие:

·               отсутствие базового федерального закона о системе органов государственного контроля с четким обозначением их обязанностей и ответственности;

·               низкий уровень правовой культуры должностных лиц контролирующих органов;

·               неприменение в полном объеме предоставленных законодательством контрольным органам полномочий (не выдерживается периодичность контроля, проверки зачастую проводятся от случая к случаю по указанию вышестоящих органов, органы контроля не всегда владеют информацией об имеющихся у них подконтрольных объектах);

·               Минфин России, налоговая служба России, государственный таможенный комитет России и их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не принимают должных мер по исполнению доходной части бюджета (не принимают исчерпывающих мер по сбору налогов и сборов (в результате чего растет дотационность региональных и местных бюджетов), неправомерно устанавливают различные льготы и освобождения от уплаты таможенных платежей, не принимают должных мер по ликвидации растущей задолженности перед бюджетом);

·               Минфину России не удалось сформировать единую систему органов федерального казначейства с ведением счетов по учету доходов и средств федерального бюджета в Банке России;

·               органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Минфин России не осуществляют должный контроль за эффективным расходованием средств государственной финансовой поддержки;

·               не выполнены в полном объеме бюджетные задания по увеличению доходов от имущества, находящегося в государственной собственности;

·               нерационально и необоснованно расходуются иностранные займы, полученные под гарантии Правительства Российской Федерации;

·               в ряде субъектов Российской Федерации, несмотря на сложное социально-экономическое положение, допускается нецелевое расходование финансовых ресурсов;

·               в нарушение указов Президента Российской Федерации органы исполнительной власти регионов оказывают финансовую поддержку хозяйствующим субъектам, имеющим бюджетную задолженность;

·               органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления зачастую принимают нормативные акты, не соответствующие общим федеральным принципам налогообложения в России;

·               Минфин России, налоговые службы России, государственный таможенный комитет России, другие федеральные органы, осуществляющие финансовый контроль, недостаточно используют предоставленные им полномочия по выявлению и пресечению имеющихся нарушений. Их деятельность плохо скоординирована, сфера компетенции четко не разграничена;

·               серьезные недостатки выявлены в деятельности по привлечению и использованию иностранных кредитов и займов;

·               неэффективно расходуются средства, выделенные на развитие инфраструктуры рынка ценных бумаг, нарушаются права акционеров при ведении реестров, допускаются факты безлицензионной деятельности регистраторов и т.д.;

·               неудовлетворительное выполнение налогового законодательства;

·               на балансах бюджетных учреждений числятся значительные остатки дебиторской и кредиторской задолженности. В составе задолженности значатся суммы, по которым истекли сроки исковой давности, а инвентаризации финансовых обязательств не проводятся;

·               заказчики республиканских целевых программ, как правило, не обеспечивают выполнение своих контрольных функций за движением бюджетных средств и достижением социально значимых результатов. Зачастую средства, выделенные на реализацию республиканских целевых программ, идут на оплату расходов по текущему содержанию учреждений;

·               имеет место завышение должностных окладов, установление неправомерных надбавок, введение дополнительных ставок без правового основания;

·               нередко производится списание материальных ценностей с нарушением требований законодательства, без оформления соответствующих документов;

·               большое количество нарушений допускается главами администраций городов и районов при принятии ими единоличных распоряжений по вопросам использования дополнительных доходов бюджетов;

·               многочисленные нарушения выявляются в постановке бухгалтерского учета.

Все вышеописанные негативные моменты существующей системы государственного финансового контроля (если исходить из того, что эта система как таковая вообще существует), а также усложнение социально-политических условий и хозяйственной жизни в России, расширение сфер деятельности хозяйствующих субъектов, увеличение информационных потоков - все это требует создания адекватной современным условиям хозяйствования системы государственного финансового контроля на основе надежного правового «фундамента», реформирования существующей его структуры и преобразования методов действия. По моему мнению, если и дальше не уделять должного внимания проблемам государственного финансового контроля, то вряд ли можно ожидать, что реформы в нашем государстве пойдут в правильном направлении, предотвратив бесконтрольность, казнокрадство, беспорядочность экономических решений и нарушения законодательства во многих сферах хозяйствования. Тем более что развития государственного финансового контроля требует и перспектива вхождения нашей страны в сообщество развитых государств (уже сейчас укрепления финансового контроля - в частности, контроля за использованием предоставленных займов - от нас требуют государства и международные организации - кредиторы). Поэтому преодоление отставания в области как теории, так и практики контроля вообще и государственного финансового контроля в частности является одной из основных и самых актуальных задач сегодняшнего дня, которые необходимо решать специалистам.

Особенно сейчас, в условиях, когда состояние отечественной экономики на протяжении многих лет остается напряженным, особо приоритетными являются мероприятия по укреплению контроля за исполнением доходной и оптимизацией расходной частей бюджета, то есть вопросы усиления и совершенствования контроля за поступлением и расходованием государственных средств. В целом же, для повышения роли государства в регулировании рыночной экономики необходимо скорейшее решение вопросов и реальные действия, связанные с формированием прочной нормативно-правовой базы государственного финансового контроля, его современного методологического, инструктивного и материально-технического обеспечения, с созданием условий комплектования органов государственного финансового контроля высококвалифицированными и надежными кадрами. Должна решаться и проблема социального развития контрольного аппарата, стимулирования труда государственных контролеров (например, уровень оплаты их труда должен быть достаточно высок, чтобы гарантировать их независимость и результативность), обеспечения их физической защиты.

Обычно, когда рассматривают вопрос об эффективности управленческой деятельности, прежде всего имеют в виду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления результатов намеченным целям, степень приближения результата к цели с одновременным учетом производственных затрат (времени, материальных и денежных средств, трудовых ресурсов и т. д.). С учетом этого положения критерием эффективности финансового контроля будет соотношение достигнутого контролирующим органом результата к поставленной цели.

В широком смысле такими целями для государственного финансового контроля будут: рост темпов развития экономики, обеспечение стабильности финансовой системы, увеличение доходной части федерального бюджета и экономия средств в его расходной части.

Конечный результат, то есть совокупность объективных последствий финансового контроля, — это главный критерий определения его эффективности. Получение данных о таком результате требует знания конкретного содержания деятельности контролирующего органа, реакции на его действия субъекта контроля, изменений, происходящих под влиянием контроля в управленческой деятельности.

Однако результаты финансового контроля будут неточными, если не учитывать сопровождающие проведение контроля затраты: длительность проверок, число участвующих в проверках лиц, различного рода расходы (на транспорт, командировки) при выезде на место и т. п. Затраты на проведение контроля могут быть большими или меньшими и должны соизмеряться с его результатами. В этой связи одним из критериев эффективности финансового контроля является его экономичность.

На органы государственной власти и органы местного самоуправления возложены Бюджетным кодексом Российской Федерации полномочия по осуществлению государственного финансового контроля. Постановлением Правительства Удмуртской Республики от 09 апреля 2001 г. № 369 «О мерах по совершенствованию финансового контроля в Удмуртской Республике», установлены конкретные направления работы в данной сфере.

В Министерстве финансов Удмуртской Республики контрольно-ревизионную работу осуществляет специально созданное в 2001 г. структурное подразделение.

За истекший период контрольно-ревизионным отделом Министерства финансов Удмуртии проведена большая работа по организации финансового контроля, по вопросам координации и взаимодействия контролирующих органов республики, направленная на повышение результативности проводимой контрольно-ревизионной работы.

В настоящее время комплексные ревизии проводятся в соответствии с утвержденными планами контрольно-экономической работы Министерства финансов Удмуртской Республики. В проводимых ревизиях принимают участие все отделы Минфина, при необходимости привлекаются работники финансовых управлений городов и районов, а также министерств и ведомств по согласованию с ними.

В процессе такой практики происходит обмен опытом, повышается профессиональный уровень специалистов территориальных финансовых органов, совершенствуется качество и эффективность проводимых проверок. Участие в проверках специалистов отраслевых отделов способствует выявлению нарушений на стадии планирования, что дает возможность учитывать имеющиеся недостатки в планировании бюджета.

В программу ревизии в обязательном порядке включаются вопросы проверки использования бюджетных средств, выделенных на реализацию республиканских целевых программ.

Важным шагом по обеспечению целевого расходования бюджетных средств, стало поэтапное внедрение с 2000 г. в Удмуртской Республике казначейской системы исполнения бюджета. В настоящее время республиканский бюджет и бюджеты всех городов и районов республики полностью переведены на казначейское исполнение. Именно казначейские технологии позволяют осуществлять предварительный контроль, предупреждая нецелевое использование бюджетных средств. По состоянию на 1 июня 2005 г. всего было открыто 4 250 лицевых счетов. Продолжается работа по принятию на учет бюджетных обязательств по заключенным договорам. На учет взяты все договора на оплату расходов за коммунальные услуги. В 2004 г. на стадии предварительного контроля выявлено нарушений нецелевого использования средств на сумму 8 666,2 тыс. р.

Нарушения, допускаемые специалистами учреждений, зачастую бывают из-за незнания или неправильного применения нормативно-правовых актов, низкой квалификации специалистов. Министерством финансов Удмуртской Республики приняты соответствующие меры по переходу на новый план счетов, организована учеба бухгалтерских кадров республики. За истекший период текущего года было обучено более 600 главных бухгалтеров республиканских и муниципальных учреждений, прошли обучение все работники ревизионной службы.

С 2003 г. введена практика участия в комплексных ревизиях исполнения местных бюджетов специалистов Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики. Такие совместные проверки позволяют не только шире охватить получателей средств местных бюджетов, но и своевременно выявить нарушения законности в деятельности органов местного самоуправления Удмуртской  Республики, организаций, предприятий, функционирующих на территории муниципальных образований, учреждений, состоящих на местных бюджетах, а также своевременно принять меры по устранению этих нарушений.

В целях повышения эффективности и устранения дублирования при проведении проверок в Государственный контрольный комитет Удмуртской Республики направляются письма с планами контрольных мероприятий Министерства финансов Удмуртской Республики на очередной финансовый год. Рассматриваются письма от органов исполнительной власти Удмуртской Республики и правоохранительных органов с просьбой принять участие в проверках, предусмотренных в планах других контролирующих органов и ревизионных служб.

На основании запросов органов прокуратуры Удмуртской Республики проверяются отдельные вопросы соблюдения бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджетов муниципальных образований, осуществляется контроль за устранением нарушений бюджетного законодательства в деятельности территориальных органов Министерства финансов Удмуртской Республики.

Случается, что экономический субъект последовательно подвергается проверкам со стороны нескольких контрольных органов. В результате получается непрерывный  контрольный процесс, который подчас не имеет практического смысла и вызывает лишь негативное отношение. Поэтому органам финансового контроля необходимо более четко взаимодействовать при планировании и проведении контрольных мероприятий. 

Каждый орган должен решать свои конкретные задачи, иметь свои объекты проверок и действовать на единых методологических и организационных принципах.

Для координации деятельности контрольных органов в Удмуртской Республике разработано Положение о взаимодействии и координации деятельности органов, осуществляющих финансовый контроль на территории Удмуртии при назначении и проведении ревизий и проверок. Это Положение согласовано постановлением коллегии Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики от 1 июня 2001 г. №31.

В соответствии с постановлением Правительства Удмуртской Республики от 9.04.2001 г. №369 «О мерах по совершенствованию финансового контроля в Удмуртской Республике» Министерство финансов Удмуртской Республики ежегодно докладывает в Правительство Удмуртской Республики о состоянии финансового контроля в республике. При составлении сводной информации за 2005 г. в очередной раз возник ряд проблем, возникших вследствие разного подхода к показателям отчетности различными контролирующими органами, в частности, что именно относить к понятию «восстановлено средств бюджета». При изучении материалов разных контролирующих органов видно, что в эту категорию попадают суммы устраненных нарушений в постановке бухгалтерского учета.

Анализ контрольно-ревизионной работы показывает, что ежегодно выявляются значительные по объему финансовые нарушения. Количество организаций, допустивших финансовые нарушения, составляет почти половину от числа проверенных организаций. Относительно постоянной сохраняется структура нарушений.

Одной из причин наличия финансовых нарушений является неудовлетворительное состояние в ряде министерств и ведомств внутриведомственного финансового контроля.

Периодичность проведения проверок и ревизий в подведомственных учреждениях составляет один раз в 5-8 лет.

При большом количестве подведомственных учреждений контрольно-ревизионные службы состоят из одного - двух человек или вообще отсутствуют.

Во многих случаях контрольно-ревизионные органы не предъявляют должной требовательности и не добиваются устранения выявленных нарушений. К виновным лицам не предъявляются меры административного воздействия. В значительной мере этим объясняется то, что при последующих ревизиях и проверках вновь вскрываются аналогичные недостатки и нарушения.

В целях повышения эффективности системы государственного финансового контроля руководителям министерств и ведомств, главам администраций необходимо усилить внутренний финансовый контроль, обеспечить соблюдение периодичности проведения контрольных мероприятий, систематизировать контроль за устранением выявленных нарушений и недостатков. Именно отлаженная система финансового контроля дисциплинирует и позволяет значительно сократить количество возможных нарушений. Для решения ряда вопросов методологического характера, связанных с имеющимися пробелами в нормативно-правовой базе в части государственного финансового контроля, в проект перечня научно-исследовательских работ, проводимых по заказу Правительства Удмуртской Республики в 2005 г., включена тема «Разработка методики определения эффективности использования государственных средств». (Заказчиками определены Министерство экономики Удмуртской Республики, Министерство финансов Удмуртской Республики и Государственный контрольный комитет Удмуртской Республики).

Практика показывает, что система государственного финансового контроля необходима. В свое время она была резко ослаблена, а сегодня восстановлена на качественно новом уровне. Внедрение казначейской системы исполнения бюджета, совершенствование казначейских технологий, возрождение внутреннего финансового контроля позволяет осуществлять жесткий контроль за использованием бюджетных средств на всех стадиях бюджетного процесса. В эту работу должны включиться все министерства и ведомства. Именно в этом случае она будет наиболее эффективна.

3.2. Пути совершенствования государственного финансового контроля в Российской Федерации

В настоящее время экономика страны несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины, недостаточной работы системы государственного финансового контроля. Реальной угрозой экономической безопасности страны является масштабное нецелевое использование государственных денежных и материальных ресурсов, махинации по их изъятию и зачастую прямое хищение, коррупция, вывоз капиталов за рубеж и легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем. Основными причинами такого положения являются существование условий, способствующих криминализации экономики, слабость законодательной и методологической базы, внутриведомственного контроля, в определенной степени бессистемность осуществления финансового контроля в сфере государственного и муниципального секторов экономики и его правовая неопределенность.   В связи необходимо принять меры по возрождению внутреннего (ведомственного) финансового контроля (в качестве неотъемлемого элемента государственного финансового контроля) под руководством Министерства финансов Российской Федерации.

Современный внутренний (ведомственный) финансовый контроль должен обладать согласованной нормативной правовой базой, быть функционально независимым от руководства проверяемого объекта, опираться на единые правила и инструкции по его осуществлению и способствовать уменьшению потерь государственных денежных и материальных средств. Для достижения указанной цели необходимо предусмотреть в структуре объектов финансового контроля должности внутренних контролеров, осуществляющих на постоянной основе внутренний финансовый контроль.

Организация эффективного государства требует прозрачности, анализа экономической целесообразности государственных финансовых потоков всех видов. Для достижения этой цели необходимо расширить полномочия органов внешнего контроля; разработать единые стандарты внешнего контроля для каждого типа объектов контроля; определить критерии эффективности, экономности и полезности произведенных государственных расходов, выданных обязательств.

Одновременно в условиях рыночной экономики использование только органов государственного и муниципального финансового контроля для противодействия угрозам нормального функционирования финансовых отношений недостаточно. Необходима более развитая аудиторская деятельность – форма финансового контроля, востребованная потребностями и особенностями рыночного хозяйства.

Причем это сознают и известные государственные финансовые контролеры. К примеру, Шохин С.О., аудитор Счетной палаты Российской Федерации, доктор юридических наук, в одной из своих статей [31] отмечает, что «как это ни парадоксально, органы государственного финансового контроля, в частности Счетная палата Российской Федерации, оказываются крайне заинтересованными в прочном становлении, активном развитии и эффективном функционировании института независимого аудита. Практика показала, что органы государственного финансового контроля и независимые аудиторы, аудиторские фирмы отнюдь не являются конкурентами, а наоборот, квалифицированный и добросовестный аудит может быть весомым подспорьем в работе государственных органов финансового контроля и оказывать существенное позитивное влияние на повышение эффективности их работы, на полноту и качество выполнения их функций и поставленных перед ними задач».

В соответствии с Федеральным законом от 07.08.2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» аудит не подменяет государственного контроля достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности, осуществляемого уполномоченными органами государственной власти, в частности Счетной палатой. Вместе с тем Закон не препятствует сотрудничеству между ними, а в ряде случаев подразумевает такое сотрудничество. Например, в Законе четко определен перечень случаев, когда осуществляется обязательный независимый аудит. Под данный перечень подпадают кредитные организации, государственные внебюджетные фонды, унитарные предприятия, открытые акционерные общества и др. Но в соответствии с законодательством данные объекты входят и в область контрольных полномочий Счетной палаты, если они используют государственные средства либо государственную собственность. Таким образом, в данной сфере может и должно проводиться упомянутое выше сотрудничество. При этом, естественно, имеется в виду, что обе стороны ограничены в своих действиях положениями об аудиторской, государственной и коммерческой тайне. Счетная палата Российской Федерации как орган, непосредственно образованный собственником в лице государства специально для контроля за использованием государственных финансовых и материальных ресурсов, уполномочена привлекать к проверкам и обследованиям специалистов иных организаций и независимых экспертов, в том числе аудиторов (ст. 22 Закона № 4-ФЗ «О счетной палате Российской Федерации). Аналогичная норма заложена также практически во всех законах субъектов Российской Федерации о региональных контрольно - счетных органах. Однако эта возможность в отношении аудиторов пока в достаточной степени не реализована ни федеральной Счетной палатой, ни региональными палатами. Очевидно, механизм взаимодействия в дальнейшем будет совершенствоваться.

Следует отметить, что определенные шаги в данном направлении уже предпринимаются. Так, в Счетной палате Российской федерации образован и активно действует Экспертно-консультативный совет при Председателе Палаты, в состав которого входят, в том числе хорошо известные и уважаемые в аудиторском сообществе специалисты в области аудита. Совет оказывает весомую помощь Палате в разработке методик, правил и стандартов проведения контрольных мероприятий. Таким образом, уже сегодня начинает развиваться методологическое взаимодействие двух институтов финансового контроля, различных по форме, но решающих принципиально общие задачи.

Во всем мире принято устанавливать деловые отношения между собственником финансовых и материальных средств, в том числе в лице государственных органов, и определенным кругом работающих на рынке финансовых консультантов, и это не считается нарушением принципа независимости аудита. Вопрос стоит весьма просто и логично: государство передает предприятию деньги, оно должно быть уверено в надежности предприятия, предприятие должно подтвердить такую надежность, используя определенные критерии и доказательства; положительное аудиторское заключение является одним из таких доказательств. Весьма перспективным направлением, по мнению Шохина С.О., представляется опора на постепенно становящиеся на ноги саморегулируемые аудиторские организации, как это делается, например, во многих промышленно развитых странах на фондовом рынке. И очень отрадно, что эта точка зрения поддерживается Департаментом организации аудиторской деятельности Минфина России [31].

Представители системы государственного финансового контроля, в которую входят органы (организации) муниципального финансового контроля, и аудиторского сообщества призваны обеспечить реализацию принципа прозрачности. В чем заключается этот принцип и как обеспечить его реализацию?  

Прозрачность государственного сектора (или бюджетно-налоговая прозрачность) может быть определена как открытость для населения широкого круга окологосударственных структур и функций, намерений в области бюджетно-налоговой политики, государственных доходов, расходов и проектов. Она предполагает постоянную доступность надежной, всеобъемлющей, своевременной, понятной и соответствующей международным стандартам информации о государственной деятельности, включая и виды деятельности, которые осуществляются вне государственного сектора. Назначение бюджетно-налоговой прозрачности – обеспечить электорату и финансовым рынкам доступ к точной информации о текущем и будущем финансовом положении государства. Кроме того, бюджетно-налоговая прозрачность является обязательным условием для осуществления качественной экономической политики. Своевременное опубликование четко составленных документов о бюджете помогает рынкам оценить намерения государства, и, следовательно, дисциплинирует его. Прозрачная система государственного финансового учета позволяет рынкам быть в курсе того, чем в действительности занято правительство, а также сравнивать запланированные бюджетом мероприятия и реальную финансовую деятельность. Поскольку бюджетно-налоговая прозрачность является движущей силой отчетности, она способствует повышению в том же объеме демократического содержания политики и укрепляет доверие населения к своему правительству. В идеале вмешательство государства должно иметь место в такие области, как расходы на развитие трудовых ресурсов, образование, здравоохранение, социальную защиту, защиту окружающей среды, науку, армию и производства, обеспечивающие национальную безопасность страны.

Бюджетно-налоговая информация должна быть достоверна, для повышения ее достоверности необходим не только контроль за расходованием бюджетных средств (например, при реализации федеральных целевых программ), но и проверка результативности. В данном случае, речь идет о контрольных мероприятиях оценочного характера.

Если такого рода мероприятия проводиться не будут, то государство не сможет сформировать адекватные времени и потребности общества сбережения. Ключевыми факторами экономии средств и формирования государственных сбережений являются контроль в области долговых отношений.

Что касается управления внутренним государственным долгом, то, прежде всего государство, должно обеспечить прозрачный учет долговых обязательств. Каждый финансовый контролер многократно сталкивается в своей практике с неучтенными гарантиями, поручительствами, необоснованным кредитованием за счет бюджетных средств, как субъектов государственного сектора экономики, так и представителей частного сектора.

Исключительная актуальность вопросов организации эффективной системы государственного финансового контроля, предотвращающей усиление позиций теневой экономики и распад государства, позволяет рассматривать ее в качестве одного из важнейших направлений государственных реформ в нашей стране.

Вполне очевидно, что основные направления преобразований, наиболее характерные черты новой модели системы государственного финансового контроля, его современную концепцию можно разработать только на основе всестороннего анализа его теоретических и практических вопросов, изучения отечественного и зарубежного исторического опыта, современной практики.

Итак, для того чтобы государственный финансовый контроль в России был действительно эффективным и соответствовал уровню экономически развитых государств, необходимо проделать много важных и существенных преобразований. Создание системы государственного финансового контроля, отвечающей потребностям государственного управления на современном этапе, предполагает реализацию совокупности мер правового, организационного и методологического характера. И все это требует безотлагательного и поэтапного решения. С учетом результатов научных исследований отечественного государственного финансового контроля, международной науки и практики, особенностей современного российского социума, исторического наследия и исходных позиций, правовых норм должна быть разработана цельная концепция реформирования и развития государственного финансового контроля в Российской Федерации, создания его системы в современных условиях построения развитого рынка.

Основные же, или магистральные, пути реформирования государственного финансового контроля, направленные на создание его целостной системы, в современных условиях представляются в следующем:

·               приведение теоретической базы (в том числе методологического обеспечения государственного финансового контроля) в соответствие с современными условиями;

·               реформирование организационных структур;

·               формирование системной и завершенной нормативной базы (в том числе стандартизация государственного финансового контроля);

·               формирование системы процедур контроля (методического обеспечения);

·               создание целостных научно-исследовательской и учебной баз, формирование системы кадрового обеспечения;

·               организация адекватной информационно-коммуникативной инфраструктуры;

·               повышение уровня материально-технического (включая социально-бытовое) и финансового обеспечения функционирования контролирующих органов.

Следует отметить, что свойства системы государственного финансового контроля развиваются под влиянием управляющих воздействий и сами являются факторами управления. Важнейшими из таких факторов являются способность системы аккумулировать и эффективно использовать свои ресурсы и потенциалы развития, а также восприимчивость к нововведениям. Также необходимо проанализировать и максимально использовать имеющиеся (начальные) возможности, а также стартовые условия развития.

По каждому из вышеуказанных направлений организации системы государственного финансового контроля следует определить соответствующий комплекс работ. Например, в число основных участков работы по формированию системы кадрового обеспечения государственного финансового контроля необходимо включить как минимум следующие:

1.            Определение вариантов назначения руководителей тех или иных органов государственного финансового контроля.

2.            Определение количества и профессионально-квалификационных характеристик персонала.

3.            Разработка механизмов набора и распределения кадров, комплексной оценки работы.

4.            разработка системы профессионального развития кадров (методов определения потребности в доподготовке кадров), программ и технологических процессов их подготовки.

5.            Разработка системы должностного развития кадров (ротации и должностного продвижения).

6.            Установление соответствующих регламентов взаимоотношений между работниками.

7.            Определение механизмов ответственности за несоблюдение дисциплины труда.

8.            Разработка системы мотивации труда и т.д.

В связи с вышеуказанным вопросом стоит отметить, что для формирования и дальнейшего развития системы кадрового обеспечения государственного финансового контроля в первую очередь необходимо использовать уже накопленный огромный практический опыт отечественных специалистов в области экономики и финансов (кадровый резерв), привлекать молодых специалистов, создав для этого надежную систему мотивации.

В целях формирования и реализации программ развития государственного финансового контроля целесообразно создать Временную межведомственную комиссию по организации и развитию системы государственного финансового контроля (утвердив ее статус специальным Указом Президента Российской Федерации). Указанная комиссия должна осуществлять координацию действий министерств, ведомств, иных федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по участию в разработке и реализации соответствующих программ. Следует отметить, что особая актуальность проблемы развития и совершенствования государственного финансового контроля в современных условиях, вышеприведенные совершенно недопустимые (с точки зрения необходимости укрепления российской государственности) недостатки государственного финансового контроля, а также стремительность происходящих в мире социально-экономических трансформаций (глобализация и т.д.) обуславливают необходимость начать осуществление преобразований российского государственного финансового контроля как можно раньше. По большому счету, реформа государственного финансового контроля (в направлении организации его целостной системы) уже начата одновременно с процессами социально-экономических реформ в нашей стране, реформ составляющих государственное устройство. Реформа государственного финансового контроля уже идет, и процесс этот может так и не привести к необходимым результатам, к образованию целостной эффективной контрольной системы, так как для него характерны недостаточная целенаправленность и односторонность, а также стихийность, т.е. отсутствие четкой стратегии, основанной на соответствующей достаточно продуманной концепции. Следует отметить, что в рамках органов государственного финансового контроля исполнительной ветви власти (в частности, контрольных органов Минфина России) уже предприняты попытки разработки Федеральной целевой программы перспективного развития контрольно-ревизионных органов Минфина России в 2001-2004 гг. При этом целью данной Программы являлось комплексное развитие системы контрольно-ревизионных органов Минфина России, направленное на усиление контроля за расходованием бюджетных средств и повышением эффективности их деятельности и отдачи для государства в целом, в том числе через предотвращение финансовых нарушений в сфере экономики. В Программе были определены основные направления развития организации и структуры, уровня и форм взаимодействия с другими государственными контролирующими органами, кадрового состава, материально-технического и информационного обеспечения контрольно-ревизионных органов Минфина России.

Проанализировав результаты Программы можно сделать вывод, что все-таки реорганизацию государственного финансового контроля необходимо осуществлять постепенно на протяжении ряда лет. Резкие же шаги в этом плане чреваты остановкой хода достижения целей государственного финансового контроля, а также утерей государственных ресурсов в результате незаконных действий различного рода нарушителей, которые могут воспользоваться слабыми местами в контрольной системе, возникающими в ходе любой реструктуризации. Иными словами, реструктуризацию государственного финансового контроля необходимо проводить синхронно с изменением функций управленческих звеньев в части контроля. Например, на период отвлечения работников оргзвеньев государственного финансового контроля в процессе смены их функций целесообразно создать временную систему поддержки контрольных функций реструктурируемых органов. Также следует учредить Временную комиссию по формированию концепции и организации реформирования системы государственного финансового контроля. В то же время периодически должна производиться оценка достигнутого (анализ действенности системы), а при необходимости - уточнение концепции в соответствии с меняющимися экономическими условиями.

Важным условием эффективности хода реформ отечественного государственного финансового контроля, направленных на создание его целостной системы, является укрепление государственной финансовой безопасности.

Вместе с тем, учитывая все вышесказанное, для совершенствования государственного финансового контроля необходимо:

·               контролировать не только целевой характер государственных расходов, но и оценивать их результативность;

·               усилить прозрачность деятельности организаций, использующих средства налогоплательщиков;

·               внедрять новые технологии проведения контрольных проверок по сравнению с традиционно используемыми проверками законности и целевого использования бюджетных средств;

·               законодательно определить аудит эффективности использования бюджетных средств как разновидность государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами в виде проверок эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности;

·               разработать единую для контрольно-счетных органов и иных органов финансового контроля методологическую базу проведения аудита эффективности в соответствии с общепринятыми в разных странах принципами и методами;

·               наделить контрольно-счетные органы в субъектах Федерации полномочиями по исполнению принятых ими решений, например, возможность взыскивать нецелевые средства, расходуемые из бюджетов;

·               в Бюджетный и Уголовный кодексы Российской Федерации внести статьи об ответственности руководителей учреждений - получателей бюджетных средств за нарушения бюджетного законодательства и Закона о бухучете;

·               более четко координировать деятельность органов, осуществляющих финансовый контроль в целях устранения дублирования функций контролирующими органами;

·               руководителям министерств и ведомств, главам администраций необходимо усилить внутренний финансовый контроль, обеспечить соблюдение периодичности проведения контрольных мероприятий, систематизировать контроль за устранением выявленных нарушений и недостатков;

·               обеспечить соблюдение финансовой дисциплины и свести к минимуму финансовые нарушения, сделать максимально рациональным управление государственными и муниципальными финансами;

·               разработать финансовым органам информационно-аналитическую систему, как основу совершенствования управления бюджетными ресурсами, включающую в себя мониторинг, анализ, прогнозирование, планирование и систему поддержки принятия управленческих решений;

·               определить направления и вопросы, по которым могут проводиться проверки и анализ эффективности законов о бюджете;

·               сформировать систему критериев и показателей эффективности использования государственных средств с учетом функциональности и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации;

·               объединить усилия контрольных органов законодательной (представительной) и исполнительной власти различных уровней для создания системы аудита эффективности использования бюджетных средств;

·               государственным контрольным комитетам субъектов Федерации совместно с постоянными комиссиями и депутатскими фракциями, представительными органами местного самоуправления и другими заинтересованными лицами и организациями продолжить работу по выработке предложений в области совершенствования законодательной базы государственного финансового контроля, в частности законодательного закрепления аудита эффективности как разновидности государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами в виде проверок эффективности использования бюджетных средств и государственной собственностью;

·               в соответствии с принятой Правительством Российской Федерации Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. осуществлять постоянное взаимодействие, Минфина Российской Федерации, Государственного контрольного комитета Российской Федерации и других контрольных органов при разработке нормативно-правовой и методической базы в процессе перехода к бюджетированию, ориентированному на результаты;

·               совместно с профильными кафедрами высших учебных заведений проработать вопросы подготовки методических документов, в частности республиканского стандарта (методики) проведения аудита эффективности использования государственных средств, и повышения квалификации специалистов - аудиторов в сфере государственного финансового контроля;

·               совершенствовать кадровое обеспечение контроля посредством повышения квалификации и профессионализма специалистов, осуществляющих контрольно-экономическую работу, создание контрольно-счетной палаты на местах, подготовки аудиторов по аудиту бюджетных показателей местных бюджетов;

·               разработать информационное обеспечение, отвечающее аналитическим целям контроля, гарантирующее полноту и достоверность исходных данных об объекте контроля, широкую гласность принятия решений и исполнения бюджетов различных уровней, посредством регулярного освещения в официальной периодической печати текущего исполнения бюджета и отчетов контрольно-счетной палаты на местах;

·               контролировать вложения, прежде чем пытаться контролировать результаты;

·               создать надежную систему учета, прежде чем внедрять интегрированную систему управления финансовой деятельностью;

·               составлять смету работ, подлежащих выполнению, прежде чем составлять смету будущих результатов;

·               заключать официальные контракты в частном секторе, прежде чем заключать государственные и муниципальные контракты;

·               утвердить и ввести в действие предсказуемый бюджет, прежде чем требовать от руководителей эффективного использования вверенных им ресурсов.

Результатом реализации названных задач является достижение правопорядка в процессе осуществления финансовой деятельности. Что является необходимым условием принятия правильных управленческих решений. Правильно поставленный финансовый контроль способствует избежанию ошибок.

Необходимо отметить, что Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации. Это, прежде всего разработка, утверждение и исполнение бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также контроль за финансовой деятельностью государственных предприятий и учреждений, государственных банков и корпораций. Финансовый контроль со стороны государства, негосударственной сферы экономики затрагивает лишь сферу выполнения денежных обязательств перед государством, включая налоги и другие платежи, соблюдение законности и целесообразности при расходовании выделенных или бюджетных субсидий и кредитов, а также соблюдение установленных правительством правил организации денежных расчетов, ведения учета и отчетности.