Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение                                           высшего профессионального образования

«Ижевский государственный технический университет»

Факультет «Менеджмент и маркетинг»

Кафедра «Финансы и кредит»

«Дипломная работа допущена к защите»

Заведующий кафедрой «Финансы и кредит»

к.э.н., профессор М. Н. Горинов

«    » __________ 20__ г. ________________

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

на тему: «Проблемы управления государственным долгом»

по специальности 080105 «Финансы и кредит»

 

 

Студент

группы 08-22-18з                                                                        Л.П. Сусекова

«  » ________20___ г.

Руководитель

дипломной работы      

к.э.н., доцент                                                                                 Ш.М. Салихов

«  » ________20___ г.

Нормоконтроль

старший преподаватель                                                                  Н.Г. Нырова

«  » ________20___ г.

Ижевск 2006

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….3

ГЛАВА 1.Государственный долг в системе государственных финансов………………………………………………………………….……....5

1.1.Теоретические основы государственного долга ……..…….………..5

          1.2. Классификация государственного долга………………………..…..18

ГЛАВА 2.Управление государственным долгом в Российской Федерации: проблемы и пути их решения………………….………………37

2.1. Проблемы  политики в сфере государственного долга на

           современном этапе………………………..………………………...37  

2.2. Методы управления государственным долгом..……………….…....43

ГЛАВА 3.Анализ системы управления государственным долгом в Российской Федерации…………………………………………………...……47

3.1.Управление государственным долгом: новое время, новые                                                                                                задачи………………………………………………………..…………47

3.2.Историческая перспектива управления государственным

    долгом в России………………………………………………………50

3.3.Проект решения проблем. Модернизация и перспективы…………54

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….59

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ………………………………57

ВВЕДЕНИЕ

В последние годы внимание к проблематике  государственного долга, которое проявляют экономическая общественность, органы власти, участники рынка государственных долговых обязательств, позволяет с полным основанием говорить об актуальности вопросов, связанных с управлением государственным долгом.

Вместе с тем, финансовые отношения, возникающие в связи с существованием государственного долга, затрагивают интересы государства во всех областях и сферах, так как они влияют на состояние государственного бюджета, денежно-кредитную политику, инвестиционный климат. Роль государственного долга в развитии государства, таким образом, чрезвычайно велика.

При умелом использовании такой финансовой категории как государственный долг можно добиться серьезных успехов от экономических реформ и обойтись без глобальных финансовых потрясений.

Несомненно, в настоящее время работа по управлению государственным долгом актуальна для нашей страны. Достаточно вспомнить события августа 1998 г., когда Россия испытала на себе последствия сразу нескольких кризисов: фискального, валютного и долгового. Крайне негативных  последствий долгового кризиса, явившегося своего рода детонатором событий, можно было бы избежать, проводя систематическую работу в области управления государственным долгом, что также указывает на необходимость  комплексного изучения данной проблемы с целью повышения эффективности проводимой  долговой политики в России.

В ходе работы я рассмотрю проблемы  управления государственным долгом в Российской Федерации. Принципиально важно раскрыть саму суть проблем, выявить реальные угрозы, предложить надежные и эффективные методы их отражения.

В этой связи особое внимание уделяется вопросам того, по каким принципам должно быть организовано управление долгами, которым посвящается первая глава курсовой работы, в рамках которой рассматриваются ключевые теоретические результаты, полученные к настоящему моменту экономистами, а также предлагается оригинальная модель текущего управления государственным долгом, что позволяет глубже раскрыть проблему.

Целью данной работы является анализ системы управления государственным долгом и разработка мер по ее совершенствованию.

В процессе достижения поставленной цели будут решены следующие задачи: определить экономическую сущность государственного долга; рассмотреть методы управления государственным долгом; рассмотреть управление государственным внешним долгом РФ на примере взаимоотношений России с Парижским и Лондонским клубами кредиторов; оценить текущее состояние в области государственных заимствований и выявить недостатки системы управления государственным долгом РФ; обозначить основные варианты управления внешним долгом РФ и способы их оптимизации.

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕНЫЙ ДОЛГ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕНЫХ ФИНАНСОВ

1.1. Теоретические основы государственного долга

Мировая экономическая теория долгое время уделяла государственному долгу второстепенное внимание, и лишь после целой серии долговых кризисов самостоятельная проблематика госдолга стала активно развиваться в теоретическом плане. В российской теории к недостаткам экономической теории добавилась и нечеткость законодательства, в разное время по-разному трактовавшего некоторые важные моменты, связанные с долговым управлением.

Сегодня в России, согласно Бюджетному кодексу, под государственным долгом понимаются все обязательства по возврату средств (вместе с процентами), принятые от имени государства или от имени его уполномоченных органов перед кредиторами. При этом долговые обязательства могут существовать в следующих формах:

·        кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

·        государственные займы, осуществленные путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

·        договоры и соглашения о получении Российской Федерацией бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

·        договоры о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

·        соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

Из перечисленных выше форм существования государственных долговых обязательств основными являются кредитные соглашения и долговые ценные бумаги (последние обычно имеют форму облигаций). Формально к одной из этих двух категорий можно отнести и долговые обязательства, возникающие в результате реструктуризации долгов прошлых лет. Как следует из названия, ключевое различие между этими двумя формами долга заключается в том, что при заключении кредитных соглашений заемщик непосредственно контактирует с определенным кредитором, а в случае с ценными бумагами связь между заемщиком и кредитором опосредована, причем конкретный кредитор (в данном случае - держатель ценной бумаги) может свободно меняться без уведомления заемщика. У обеих форм заимствования есть свои преимущества и недостатки. Непосредственные кредитные соглашения предполагают переговорный процесс между кредитором и заемщиком, в результате которого последний может получить более выгодные финансовые условия. Однако в обмен на эти условия кредитор часто выставляет дополнительные требования, которые могут носить как политический, так и экономический характер.

В случае заимствований на открытом рынке с использованием ценных бумаг, условия привлечения капитала зависят от текущей конъюнктуры рынка и в этом смысле “рыночные” заимствования уступают “переговорным”. Между тем огромным преимуществом этой формы долга для заемщика является широкий круг потенциальных кредиторов, большая емкость и возможность активного управления долговыми обязательствами. Помимо всего рынок госдолга – важная составная часть финансового рынка и играет важную роль в управлении макроэкономическими процессами.

Помимо представленного выше деления госдолга по инструментам, существует еще одна часто используемая классификация, в соответствии с которой весь долг делится на внутренний и внешний. Следует отметить, что существует, по крайней мере, два основных подхода к такому делению. Согласно традиционному подходу, широко применяемому, внутренний долг представляет собой долговые инструменты, находящиеся на руках граждан данной страны. Соответственно под внешним долгом понимаются обязательства перед нерезидентами. Логика такого деления состоит  в том, что внутренний долг – это “долг самим себе”, представляющий перераспределение средств между поколениями.

Другое деление, также широко используемое на практике, предполагает выделение внешнего и внутреннего долгов в соответствии с валютой заимствований: внутренний долг – долг, номинированный в национальной валюте, внешний – в иностранной.

Еще одна классификация государственных долгов – это распределение долга по категориям заемщиков. В общем случае долг страны делится на обязательства органов власти и обязательства частного сектора экономики. В свою очередь обязательства органов власти чаще всего подразделяются на долг федерального правительства, долги субъектов и долги местного самоуправления. Обязательства частного сектора обычно разделяют на долги банковской системы и долги нефинансовых предприятий.

 Дебаты относительно преимуществ и недостатков той или иной классификации госдолга идут давно, и полного консенсуса пока не достигнуто.

Управления государственным долгом можно определить как взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование размера, стоимости и структуры государственного долга, включая мониторинг заимствований субфедеральных и муниципальных образований, а также негосударственного сектора экономики. Помимо всего прочего  управление госдолгом должна предусматривать работу с уже выпущенными обязательствами, планирование ситуации на будущее и всестороннюю оценку потенциальных рисков. Задачей управления государственным долгом является нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению.

Несмотря на то, что управление госдолгом фактически направлено на регулирование двух ключевых параметров, характерных для любых финансовых инструментов, - риска и доходности (то есть в случае долга – издержек обслуживания), конкретные его цели достаточно сложно четко разграничить. С одной стороны, если поставить в качестве целевой установки минимизацию стоимости обслуживания, очень велик риск того, что в погоне за этой целью власти начнут выпускать не те обязательства, которые действительно необходимы, а те, которые в данный момент лучше воспринимаются рынком. Издержки такой стратегии Россия в полной мере испытала в 1998 г., когда на внутреннем рынке размещались преимущественно “короткие” бумаги, наиболее востребованные инвесторами, но характеризовавшиеся максимальными рисками для экономики. Краткосрочная экономия бюджета на процентных выплатах обернулась серьезным потрясением для всей финансовой системы.

Однако если в качестве другой крайности установить минимизацию рисков со стороны госдолга, то в пределе это будет означать полный отказ от использования заимствований. Вопреки достаточно распространенному мнению, полное отсутствие госдолга – это не самое лучшее положение вещей в государственных финансах, особенно если речь идет о развивающейся стране.

На практике в качестве ключевой цели долгового управления чаще всего называют баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией обслуживания долгов.

Собственно управление долгом можно разделить на три основных элемента: управление временной структурой обязательств, их валютной  структурой и управление широким спектром инструментов заимствования, включая не только традиционные инструменты, такие как облигации, но и, например, производственные контракты.

В настоящее время работа по управлению государственным долгом не теряет своей актуальности. Несмотря на сохраняющиеся трудности с выходом на внешние рынки капитала, вопрос выбора валютной структуры госдолга остается исключительно важным, коль скоро для управления существующим долгом необязательно выпускать новые долги: можно, например, проводить операции своп или иными способами менять валютную структуру уже существующих обязательств. Одной из основных целей управления временной структурой долга должен стать контроль за графиком долговых платежей с тем, чтобы, с одной стороны, в нем отсутствовали периоды пиковых нагрузок, а с другой, - чтобы основные выплаты по долгам приходились на период ожидаемого роста экономики. При этом ключевым моментом является непрерывность управления, в частности, для того, чтобы политика заимствований могла корректироваться в зависимости от текущего состояния экономики и наиболее достоверных краткосрочных прогнозов. Вообще говоря, основным результатом управления госдолгом должна стать замена дорогих заемных средств более дешевыми, но при этом не стоит забывать и то, что кредиты представляют собой лишь средство достижения экономического благосостояния, не являясь самоцелью. Жить исключительно за счет заемных средств невозможно, однако, суверенные заимствования играют исключительно важную роль в обеспечении экономического роста, что ставит задачу построения оптимальной системы управления государственным долгом в разряд первоочередных. Работа любой системы управления должна основываться на непрерывном анализе конъюнктуры рынков капитала, использовании новейших приемов финансового моделирования и строгом учете всех финансовых потоков как прошлых и настоящих, так и будущих.

Между тем основу эффективности долгового управления составляет его целостность и непрерывность.

В целом долговая политика при умелом использовании представляет собой достаточно мощный инструмент макроэкономической политики. Для эффективного применения этого инструмента необходимо создать стройную систему долгового управления, важными элементами которой являются надлежащий учет и оценка собственных обязательств, а залогом успеха является тщательный теоретический анализ проблемы.

Единой научно-теоретической платформы по проблеме государственного долга, приемлемой для всех стран, к настоящему времени не сложилось. Среди современных развитых стран с наиболее крупной экономикой тенденций к полному погашению государственной задолженности не выявлено. Правительства этих стран  не рассматривают государственный долг как негативное явление. Отрицательные стороны государственной задолженности достаточно хорошо изучены, этому вопросу уделено много внимания и в отечественной экономической литературе. Рассмотрим роль государственного дога с позиции полезности использования механизма государственного долга в рыночной экономике.

Самой главной выгодой для государства, обосновывающей полезность государственного долга, является возможность привлекать в бюджет заемные денежные ресурсы и при этом сохранять относительный размер долга – в процентах от ВВП (за определенный период времени, как правило, за экономический цикл).

Размер сальдо бюджета и объем реального валового внутреннего продукта являются двумя важнейшими факторами, определяющими динамику долга. Дефицит бюджета приводит к увеличению объема государственного долга, профицит бюджета позволяет погашать долг. Экономический рост обеспечивает наполнение доходной части бюджета, за счет которой выплачиваются проценты. Он же позволяет увеличивать денежную массу в обращении без увеличения инфляции, а за счет роста денежной массы создаются условия рефинансирования долга. В зависимости от соотношения названных двух факторов можно условно выделить два подхода к определению роли государственного долга в рыночной экономике.

1. Классический подход к определению роли государственного долга  в экономике заключается в использовании государственных займов в качестве субститута налоговых поступлений. В экономике современных государств данный подход связан с отношением к государственному долгу как инструменту стабилизационной макроэкономической политики.

В фазе понижения деловой активности снижаются поступления в бюджет. Правительство в этот период заинтересовано в сохранении уровня расходов, поэтому возникает вопрос о компенсации снижения доходной части бюджета. Принято считать ,что при снижении деловой активности хозяйствующих субъектов увеличение налоговых ставок усиливает негативные тенденции в экономике, поэтому целесообразно компенсировать снижение доходной части бюджета за счет государственных займов. Государственный долг, таким образом,  становится субститутом налоговых поступлений.

Существует важнейший момент, значимость которого невозможно переоценить. Дело в том, что правительство сталкивается с проблемой пополнения доходной части бюджета в фазе экономического спада. Именно в этот период обостряется проблема дефицита бюджета и, казалось бы, государственный долг и должен сыграть роль субститута налогов. Однако практика показывает, что в такой ситуации рост объема долга нежелателен, поскольку увеличение государственной задолженности усиливает риск долгового кризиса.

Подчеркнем, что государственный долг может успешно выполнять роль макроэкономического стабилизатора только при условии устойчивого экономического роста. Фаза устойчивого экономического роста состоит из чередующихся периодов повышения и понижения деловой активности хозяйствующих субъектов. В период понижения деловой активности действительно целесообразно снизить уровень налогов и компенсировать снижение доходной части заемными денежными ресурсами.

Понятие снижение деловой активности означает кратковременное сокращение темпов экономического развития, но при этом прирост реального ВВП должен превышать 1% за год.

В период экономического спада целесообразно снижать размер государственного долга, поскольку в этом случае государственная задолженность оказывает весомое отрицательное влияние как на государственные финансы, так и на экономику  в целом.

Итак, классический подход к определению роли государственного долга в экономике состоит в использовании  государственного долга в качестве субститута налогов и заключается в том, что объем государственных займов увеличивают в фазе снижения деловой активности. В фазе увеличения деловой активности объем займов снижают. В фазе экономического спада и в период, предшествующий экономическому спаду, объем займов минимизируют или досрочно погашают государственный долг.

Однако недостатком классического подхода служат риски ошибочного планирования сальдо бюджета. Дело в том, что в фазе снижения деловой активности решение о наращивании займов принимается на основе прогноза будущей динамики реального ВВП. Нужно знать, чем закончится фаза снижения деловой активности – фазой оживления или экономическим спадом. Наращивание объемов займов в фазе снижения деловой активности превращается в ошибку, если фаза снижения деловой активности перерастает в фазу экономического спада.

Классический подход предоставляет правительству возможность не менять уровень налогообложения или даже несколько снизить его в фазе снижения деловой активности, но при этом сохранить уровень государственных расходов. В этом состоит преимущество классического подхода.

2. Альтернативный подход к определению роли государственного долга в экономике основан на прямо противоположной концепции – в фазе снижения деловой активности объем займов сокращают. В фазе увеличения деловой активности объем займов увеличивают. В фазе экономического спада и в период, предшествующий экономическому спаду, объем займов минимизируют или досрочно погашают государственный долг.

В данном подходе есть свое рациональное зерно. Дело в том, что такая, казалось бы, парадоксальная схема обладает рядом преимуществ перед классическим подходом.

Во-первых, альтернативный подход при прочих равных условиях позволяет привлекать в бюджет больший объем денежных ресурсов за экономический цикл.

Во-вторых, при реализации альтернативного подхода при прочих равных условиях наблюдается более низкая амплитуда колебаний относительного объема долга в течение экономического цикла. Максимальное значение относительного размера долга за период экономического цикла меньше.

В-третьих, решение об оптимальном размере государственных займов принимается не на основе прогнозных оценок фаз экономического развития, а на основе фактических данных о темпах экономического развития. Это означает, что риск ошибочного планирования сальдо бюджета в данном случае существенно ниже.

В рамках рассматриваемого подхода государственный долг выполняет роль финансового механизма, ускоряющего экономическое развитие.

В фазе усиления деловой активности правительство наращивает объем займов тем самым получает возможность направить дополнительные денежные ресурсы на финансирование проектов, обеспечивающих снижение издержек экономической деятельности и тем самым усилить устойчивость экономического роста.  Растущая экономика, в свою очередь,  обеспечит рост доходов бюджета, который позволит правительству выполнить свои финансовые обязательства.

Наиболее последовательно классический подход реализуется в Испании. Альтернативный подход наиболее последовательно реализуется в Китае и Индии. Заметим, что Китай, Индия  и Испания имеют высокие рейтинги полезности государственного долга. Правительства США, Германии, Франции, Италии, Нидерландов и Турции не ориентировали сальдо бюджета на динамику экономического роста в рассмотренном интервале времени. Япония, Канада, Швейцария, Чехия и Таиланд ориентируют сальдо своих бюджетов на динамику экономического роста. Однако нестабильные темпы экономического развития или профицит бюджета в фазах экономического роста не позволяют извлечь выгоды из долгового механизма финансирования дефицита бюджета. Правительства России и Мексики на протяжении рассматриваемого периода выбрали опасные сочетания сальдо бюджета в зависимости от фазы экономического развития, нехарактерные ни для классического, ни для альтернативного подходов.

Два представленных подхода (классический и альтернативный) к определению роли государственного долга в экономике основываются на различных смыслах, вкладываемых в понятие “сбалансированности” бюджета. В западной экономической теории под сбалансированным бюджетом понимается бездефицитный бюджет, то есть такой бюджет, в котором планируемые расходы в определенный период соответствуют ожидаемым доходам за тот же период. Данное теоретическое определение, однако, не соответствует бюджетной практике развитых западных стран. Подавляющее большинство западных стран, как правило, сводит бюджеты с дефицитом, при этом не признает свой бюджет несбалансированным. Дефицит бюджетов развитых стран закономерен, поскольку он объясняется использованием государственного долга в качестве макроэкономического стабилизатора. Поэтому ежегодного сбалансированного бюджета, понимаемого в смысле приведенного определения, не может быть в развитых западных странах. Теоретическое определение можно усовершенствовать за счет расширения рассматриваемого временного интервала – брать не один финансовый год, а несколько. В настоящее время понятие сбалансированности бюджета претерпевает изменения. В Европейском сообществе бюджет признается сбалансированным, если выполняются два ограничения – на размер дефицита (3% ВВП) и на размер долга (60% ВВП). Это говорит о модификации западного определения сбалансированного бюджета.

Совершенно иной смысл вкладывается в понятие сбалансированности бюджета в Китае и Индии. Сокращение сальдо бюджета в фазе спада деловой активности возможно только тогда, когда правительство обладает возможностью профинансировать необходимый минимум расходов при любой экономической конъюнктуре. Данное определение представляет собой альтернативное понятие сбалансированности бюджета.

Распространено мнение о том, что в фазе усиления экономической активности государство получает слишком много денег и полное расходование доходов государственного бюджета будет способствовать “перегреву” экономики. Это утверждение носит спорный характер. Использование доходов в полном объеме в фазе усиления деловой активности действительно может негативно отразится на экономической конъюнктуре. Однако финансирование государственных капитальных инвестиций за счет дополнительных доходов не может негативно отразиться на экономике, тем более что потребность в таких инвестициях возрастает именно в фазе усиления деловой активности. Важнейшей деятельностью правительства является финансирование проектов, снижающих издержки хозяйственной деятельности. Каждое правительство, проводящее политику в национальных интересах, должно способствовать снижению уровня издержек бизнеса на своей территории. От этого зависят темпы развития страны. Поле для совершенствования в данном направлении не ограничено.

Вопросы поддержки экономического роста являются непростыми сами по себе, однако помимо всего прочего их приходится решать в условиях международной конкуренции за ресурсы, за условия международной торговли. Рост расходов в фазе усиления деловой активности хозяйствующих субъектов – это объективная реальность не только для Индии и Китая, но и для всех экономически развитых западных стран. Но если первые стремятся адекватно реагировать на ситуацию, то западные страны предпочитают не замечать увеличения требующихся расходов в фазе экономического подъема. Это приводит к сдерживанию экономического роста. Государственный долг западных стран, будучи подчиненным экономическим циклам, сам начинает усиливать цикличность экономического развития.

Экономический рост западных стран составляет 2-3%, максимум – 4% в год, экономический рост Китая – 9-11%, Индии – 5-7% в год. Результат указывает на тот факт, что более высокий уровень экономического роста Индии и Китая находится в зависимости от принципов управления государственным долгом. Однако выявленное различие в подходах к организации функционирования государственного долга на макроэкономическом уровне в Китае и Индии, с одной стороны, и в современных западных странах, с другой стороны, занимает определенное место в целом перечне обстоятельств, объясняющих, почему экономический рост в Индии и Китае существенно выше.

Выскажем гипотезу о том, что западные страны имеют несбалансированный бюджет в альтернативном восточному понимании “сбалансированности” бюджета. Бюджеты западных стран постоянно испытывают недостаток денежных ресурсов. В фазе снижения деловой активности – из-за снижения налогооблагаемой базы. В фазе повышения деловой активности – из-за увеличившихся расходов на обслуживание и погашение долга.

Приведем оценку имеющейся на сегодняшний момент долговой ситуации в российской экономике, поскольку периодически возникает дискуссия о допустимости дефицита российского бюджета. Интерес и актуальность представляет точка зрения, состоящая в том, что профицит бюджета, по крайней мере, до 2012 г. необходим.  Дело в том, что в нашей стране на протяжении длительного периода (вплоть до дефолта 1998г.) управление долгом было ошибочным – федеральный бюджет сводился с дефицитом в фазе длительного экономического спада. Нарушался целый перечень макроэкономических ограничений на размер долга. Заемные денежные ресурсы тратились на потребительские цели, а не на инвестиционные. Нарушался критерий социальной справедливости, критерий устойчивости динамики объема долга. Займы на рынке внутреннего долга истощали инвестиционные и кредитные потоки в реальный сектор экономики. Отсутствовали механизмы ограничения размера внешнего долга. Для трансформации государственного долга в механизм ускорения экономического развития необходимо погасить ту часть долга, которая образовалась в ходе реформ с нарушением практически всех макроэкономических критериев. Для этого необходим профицит бюджета. Новые государственные займы необходимо использовать в соответствии с макроэкономической теорией. Если оценивать не только текущее состояние федерального бюджета, а его перспективы хотя бы на десятилетний период, то выгода от досрочного погашения долга очевидна.

Если же от такой стратегии отказаться, то есть эту часть государственного долга не погашать, а рефинансировать, то в обозримой перспективе государственный долг останется проблемным элементом. Неэффективное использование заемных денежных ресурсов в период реформ превратило государственный долг в противоречивый элемент в структуре российской экономики. Возможность обслуживания внутренней и внешней задолженности сохранится, но для трансформирования государственного долга в механизм ускорения экономического развития этого недостаточно. Нужны проработанная научная теория государственного долга и план ее реализации на практике.

1.2. Классификация государственного долга:

 внутренний и внешний

Государственный долг классифицируется на различные виды по нескольким основаниям.

В зависимости от валюты обязательств государственный долг подразделяется:

а) внутренний, который выражает обязательства в валюте Российской Федерации, т.е. в рублях. В объем государственного внутреннего долга включаются основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации; объем основного долга по кредитам, полученным Российской Федерацией; объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней; объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией;

б) внешний, выраженный в иностранной валюте. В объем государственного внешнего долга включаются объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, а также объем основного долга по полученным Российской Федерацией кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций.

Соотношение между внутренним и внешним государственным долгом зависит от типа государства и в моменты его развития может существенно различаться.

Сущность государственного долга заключается в следующем: в современных условиях внутренний государственный долг создается не как финансовый, а как политический инструмент. Государство выполняет обязательство перед вкладчиками путем поддержания баланса между притоком и оттоком вкладов. Если изымают больше, чем вносят, то проценты по вкладам увеличиваются и соответственно увеличивается их приток извне и наоборот, если больше вносят, а государство не стремится увеличивать государственный долг, оно уменьшает доходность. Таким образом, внутренний государственный долг создается как постоянно действующий финансовый инструмент.

Государственный внутренний долг – это долговые обязательства федерального Правительства, возникающие в валюте РФ. В него включаются:

- основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ;

- объем основного долга по кредитам, полученным Российской Федерацией;

- объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней;

- объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

Наследие внутренних заимствований. Внутренний государственный долг СССР с 1970 по 1990 гг. возрос в 13,1 раза. В конце 1988 г. при обсуждении проекта бюджета на 1989 г. речь шла об изыскании средств для покрытия его дефицита в размере около 100 млрд. р. По итогам 1989 г. дефицит государ­ственного бюджета достиг 120 млрд. р. В бюджете на 1990 г. его намечалось сократить до 60 млрд. р. а в 1991 г. - до 27 млрд. р. Был впервые обнародован объем государственного внутреннего долга СССР, составивший на конец 1989 г. около 400 млрд. р. (табл.1.1).

Таблица1.1. Государственный внутренний долг СССР, млрд. р.

	1970 г.	1980 г.	1985 г.	1988 г.	01.08. 1990 г.
заем бюджета на централизованные мероприятия, связанные с приростом кредитных ресурсов за счет вкладов населения	8,1	70,17	106,7	165,7	185,5
использование бюджетом временно свободных кредитных  ресурсов общегосударственного ссудного фонда	-	-	-	102,0	164,4
списанная отсроченная задолженность по ссудам банков СССР предприятий агропромышленного комплекса, а также задолженность хозяйств, перешедших в аренду	-	-	-	-	68,3
государственный заем развития нар. хоз-ва, размещаемый среди предприятий, организаций и банков	-	-	-	-	30,0
средства Госстраха СССР, помещенные в трехпроцентный государственный заем	0,8	7,7	11,9	18,4	21,6
долг по массовым займам, размещенным по подписке среди населения до 1957 г.	25,8	18,4	12,0	9,9	-
государственный внутренний выигрышный заем 1966 и 1982 гг.	2,6	7,0	11,0	16,7	20,0
Всего	37,3	103,8	141,6	312,4	489,8

Для мирного времени рост внутреннего долга был исключительно дина­мичным. Если это было привычным явлением в годы Великой отечественной войны и в восстановительный период, то на этапе "развитого социализма" это означало использование "встроенного стабилизатора" экономики по схемам западных стран, особенно практикуемым в период кризисов перепроизводства, где используются и схемы "цикличного бюджета". На наш взгляд, не вполне правомерно полагать, что крупные заимствования специфичны лишь для трансформационных рыночных преобразований. Тенденция их роста посто­янно проявлялась как тенденция увеличения "платы" за неэффективное хозяй­ствование. Она неизбежно усилилась вследствие ухудшения социально-эконо­мического положения после распада СССР, тем более что встал вопрос распре­деления внешнего долга СССР.

Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим положение о внутреннем долге РФ, является Закон «О внутреннем государственном долге Российской Федерации» от 13 ноября 1992 г. Этим законом определялись понятие, состав государственного внутреннего долга, принципы управления им и контроля за его состоянием, устанавливается порядок его обслуживания.

Необходимость перехода к рыночным методам регулирования государственного долга и финансирования бюджета из неинфляционных источников обусловила появление в 1993 г. нового инструмента на финансовом рынке – государственных краткосрочных бескупонных облигаций (ГКО).

Государственные облигации выпускаются, как правило, на достаточно длительный срок, и их можно расценивать как особую форму инвестиций. Они признаются наиболее надежными и ликвидными, поскольку обеспечены финансовыми и иными ресурсами государства.

В июне 1992 г. Банком России был проведен конкурсный отбор среди фондовых бирж на право ведения технологической части рынка – торговой, расчетной и депозитарной систем. Победителем конкурсного отбора стала Московская межбанковская валютная биржа (ММВБ). По итогам работы Центрального банка Российской Федерации (ЦБ РФ), Минфина России и других органов было принято постановление Правительства РФ то 8 февраля 1993 г. «О выпуске государственных краткосрочных бескупонных облигаций» и 18 мая 1993 г. на ММВБ был проведен аукцион по размещению государственных ценных бумаг.

Эмиссия ГКО осуществлялась периодически в виде отдельных выпусков сроком на 3, 6 и 12 месяцев. Номинальная стоимость ГКО составляла 1 млн. р. Облигации продавались со скидкой от номинала – дисконтом и размещались сначала только среди юридических лиц, а затем и среди физических лиц. Погашение ГКО производилось по номиналу.

В соответствии с постановлением правительства, Минфином России 14 мая 1993 г. был выпущен валютный заем на общую сумму 7 885 млн. долл. пятью траншами с разными сроками погашения: через 1, 3, 6, 10, 15 лет после выпуска. Доходность по этим облигациям была установлена в размере 3% годовых от номинальной стоимости.

Осенью 1993 г. было принято решение о выпуске так называемых золотых сертификатов (ЗС). Золотой сертификат являлся самой дорогой ценной бумагой России. Её номинал – 10 кг золота пробы 0,999. Рублевый же номинал зависел от цены золота на фондовой бирже цветных металлов и курса доллара США к рублю на валютной бирже. Погашение ЗС началось через год (27 сентября 1994 г.) или в рублях по курсу Банка России, или золотом.

Одной из неудавшихся попыток оформления государственной задолженности стали казначейские обязательства (КО), появившиеся в 1994 г. В 1996 г. КО были ликвидированы.

К середине 1995 г. наметившаяся тенденция стабилизации подготовила рынок ценных бумаг к принятию нового долгового инструмента со сроком обращения более одного года – облигации федерального займа (ОФЗ). Они имели номинальную стоимость 1 млн. р. и явились именными купонными среднесрочными ценными бумагами.

В марте 1997 г. была переоформлена задолженность Минфина России Центральному Банку РФ в 13 новых траншей ОФЗ общим объемом 80 трлн. р. (3,1% ВВП) со сроком погашения от 4 до 16 лет. В июле того же года Банк России объявил о плане продажи этих облигаций на сумму 30,7 трлн. р. на вторичном рынке.

В 1995 г. с целью привлечения свободных накоплений населения государство выпустило на фондовый рынок облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ). Это предъявительские ценные бумаги в документарной форме, выпускаемые сроком на 336  дней, номинальной стоимостью 100 тыс. и 500 тыс. р.

В 1996 г. Министерство финансов РФ начало выпуск облигаций государственных нерыночных займов. Они выпускаются в соответствии с постановлением правительства РФ от 21 марта 1996 г. № 316 «О генеральных условиях выпуска и обращения облигаций государственных нерыночных займов».

В феврале 1996 г. ряд банков приступил к регулярной котировке векселей Минфина. Эти ценные бумаги появились в сентябре 1995 г. в связи с тем, что государство приняло на себя долги предприятий АПК, не вернувших коммерческим банкам кредиты 1992 – 1994 гг. Векселя эмитированы несколькими сериями со сроком погашения от 1998 до 2005 гг. процентная ставка составляет 10% годовых.

В России долговые обязательства в виде ценных бумаг составляли в 2000 г. 93% всего внутреннего долга.

Внутренний государственный долг постоянно возрастает. Наибольшее увеличение приходится на внутренний валютный долг и облигации федеральных займов (табл.1.2). Структура государственного внутреннего долга по срокам погашения представлена в рис. 1.1.

Таблица 1.2. Структура внутреннего государственного долга Российской Федерации по срокам погашения и по видам обязательств, млрд.р.

(на 01 февраля 2006г.)

Год погашения	По видам долговых обязательств	Всего
ГКО	ОФЗ-ПД	ОФЗ-ПК	ОФЗ-ФК	ОФЗ-АД	ОГСЗ
1	2	3	4	5	6	7	8
2006	-	0,011	-	36,296	25,164	-	61,471
2007	-	0,011	-	43,406	30,000	-	73,417
2008	-	40,666	-	17,600	30,000	-	88,266
2009	-	0,011	-	33,828	18,649	-	52,488
2010	-	40,817	-	-	47,794	-	88,611
2011	-	6,487	-	-	31,000	-	37,487
2012	-	42,117	-	-	31,000	-	73,117
2013	-	-	-	-	2,600	-	2,600
2014	-	-	-	-	7,420	-	7,420

Окончание табл. 1.2.

1	2	3	4	5	6	7	8
2015	-	-	-	-	28,420	-	28,420
2016	-	-	-	-	28,420	-	28,420
2017	-	-	-	-	10,020	-	10,020
2018	-	-	-	-	59,399	-	59,399
2019	-	-	-	-	24,643	-	24,643
2020	-	-	-	-	23,200	-	23,200
2021	-	-	-	-	36,600	-	36,600
2022	-	-	-	-	21,000	-	21,000
2023	-	-	-	-	20,000	-	20,000
2024	-	-	-	-	18,000	-	18,000
2025	-	-	-	-	19,000	-	19,000
2026	-	-	-	-	19,000	-	19,000
2027	-	-	-	-	22,000	-	22,000
2028	-	-	-	-	20,000	-	20,000
2029	-	-	-	-	23,000	-	23,000
ИТОГО	-	130,120	-	-	596,329	-	857,579

Рис.1.1. Структура государственного внутреннего долга РФ по срокам погашения

Верхний предел внутреннего государственного долга устанавливается ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Привлечение средств за рубежом и обслуживание внешней задолженности является составной частью внешнеэкономических отношений стран. Внешний долг оказывает огромное влияние на всю экономику страны. Заемные внешние средства вливаются в национальную экономику страны, что может способствовать экономическому росту, а обслуживание внешнего долга  изымает средства из национальной экономики. Причем в случае накопления большого объема задолженности обслуживание долга может стать тяжелым бременем для страны.

В настоящее время понятия внешнего долга могут различаться. Каждый из подходов при этом обосновывается целями представления информации. Российский бюджетный кодекс рассматривает внешний долг как долг, выраженный в иностранной валюте, и этот подход целесообразен для бюджетных целей, поскольку информация, представленная в соответствии с этим подходом, позволяет судить о валютной нагрузке на государственные органы власти, но в  этом случае не берется в расчет “резидентность” или “нерезидентность” кредитора. Подход, реализованный в платежном балансе, тоже важен, поскольку информация, предоставленная в соответствии с этим подходом, позволяет судить об уровне выплат нашей экономики, т.е. по методологии платежного баланса внешний долг – это долг перед нерезидентами.

Таким образом, валютный государственный долг (внешний государственный долг в бюджетной методологии) отличается от внешнего долга платежного баланса на рублевую задолженность перед нерезидентами, которая присутствует в платежном балансе, и валютную задолженность перед резидентами, которая присутствует во внешнем долге по бюджетной методологии.

В 1991 г. после распада СССР сначала предполагалось, что каждое из государств будет нести свою долю ответственности по внешнему долгу (союзный долг тогда оценивался в 108 милл. долл.), а также иметь соответствующую долю в активах бывшего СССР. Однако получилось так, что только Россия смогла обслуживать свои обязательства по внешним долгам. Поэтому вскоре договорились, что Россия примет на себя долги всех бывших республик СССР в обмен на их отказ от причитающейся доли активов (так называемый нулевой вариант). Подобное решение стоило дорого, но позволило сохранить свои позиции на внешних финансовых рынках, зарубежную инфраструктуру, обеспечило доверие потенциальных партнеров.

В конце 1991 г. с распадом СССР появилась проблема раздела внешнего долга, который по состоянию на 1 января 1992 г. был равен 65,1 млрд. долл. (без учета невыплаченных процентов и долгов СССР в неконвертируемой валюте). Этот объем внешней задолженности вывел бывший СССР на пятую позицию после  Бразилии, Мексики, Индонезии и Индии в списке стран – крупнейших должников в «третьем мире».

К началу 1993 г. внешняя задолженность России возросла до 80-87 млрд. долл. Из них на страны, входящие в Парижский клуб кредиторов, приходилось 38 млрд. долл. (основная часть плюс проценты), на коммерческие банки, объединенные в Лондонский клуб, - 28 млрд. долл.

В 1994 г., несмотря на активизацию урегулирования советских долгов в 1993 г., Россия вступила с официальной внешней задолженностью в 112,7 млрд. долл., из которых: 103,9 млрд. долл. – долг бывшего СССР, принятый Россией. В результате переговоров со странами – членами Парижского клуба было достигнуто соглашение о переносе и реструктуризации 7,7 млрд. долл. платежей, падающих на 1994 г. в течение года фактические платежи составили 0,9 млрд. долл., а 7,4 млрд. долл. дополнительно прибавились к просроченному долгу СССР.

На начало 1995 г. внешний долг России составил 121,6 млрд. долл. Из них 110,3 млрд. долл. приходилось на внешний долг СССР, принятый Россией (в том числе по кредитам, полученным от правительств иностранных государств – 70,3 млрд. долл., иностранных банков и фирм – 40,0 млрд. долл.) и 11,3 млрд.долл. составлял внешний долг Российской Федерации (в том числе по кредитам, полученным от международных финансовых организаций – 5,9 млрд. долл., от правительств иностранных государств – 5,4 млрд. долл.).В апреле 1996 г. с парижским клубом была согласована всеобъемлющая реструктуризация задолженности на сумму 38 млрд. долл. При этом 45% суммы будут возвращены в течение 25 лет, а оставшиеся 55 %, включающие краткосрочные долги Парижскому клубу, будут выплачиваться в течение 21 года. Реструктурированная капитальная сумма будет выплачиваться ежегодно возрастающими частями, начиная с 2002 г. В том же 1996 г., в сентябре, было заключено принципиальное соглашение с Лондонским клубом на отсрочку погашения основного долга на 25 лет с правом начать платежи через 5 лет, т.е. с 2002 г.

На движение внешнего долга РФ в 1998 г. основное влияние оказал развивавшийся с начала года финансовый кризис, приведший в конечном итоге к многократной девальвации рубля и существующему утяжелению бремени по обслуживанию внешнего долга. В итоге фактически единственным источником поддержания равновесия платежного баланса стал рост официального внешнего долга.

В государственном внешнем долге можно выделить следующие основные категории: задолженность перед международными финансовыми организациями, еврооблигации, выпущенные Минфином России, долг перед Парижским клубом кредиторов и прочая задолженность.

Сравнительно недавно во внешнем долге Правительства Российской Федерации присутствовал долг Лондонскому клубу кредиторов. Он был погашен выпуском еврооблигаций по соглашению в 2000 г., и поэтому долг бывшего СССР уменьшился на сумму задолженности Лондонскому клубу кредиторов, но увеличился новый российский долг на сумму эмитированных для этих целей еврооблигаций.

Наибольшую долю во внешнем долге Российской Федерации занимает государственный федеральный  внешний долг. Его величина составляет 79%. В новом российском долге лидируют еврооблигации, а в долге бывшего СССР – долг кредиторам – членам Парижского клуба. Несмотря на то, что последние 10 лет новый российский долг возрастал, а долг бывшего СССР сокращался, задолженность, оставшаяся в наследство от бывшего СССР, все еще превышает российский долг.

В течение 2000 г. было выплачено по внешнему долгу Российской Федерацией 10,9 млрд. долл. США, в том числе  - по федеральному внешнему долгу 8,1 млрд. долл. США  (5,3 млрд. – основной долг и 2,8 млрд. – проценты). Из этих платежей большая доля пришлась на выплаты по новому российскому долгу.

По данным 2001 г. в I квартале было выплачено по федеральному долгу 4 млрд. долл. США. В этот период резервы увеличились на 3,1 млрд. долл. США, т.е. в случае отсутствия необходимости в платежах по внешнему долгу они могли бы, прирасти на 7,1 млрд. долл. США. По соотношению выплат лидируют выплаты Парижскому клубу кредиторов, которые составили 39% всех выплат. Правительство всерьез  задумалось о постепенном сокращении внешних займов. В конце февраля Минфин отрапортовал о результатах пересчета внешнего долга, и теперь Россия должна кредиторам всего 130,1 млрд. долл., тогда как ранее называлась сумма в 138 млрд. долл..

Совокупный объем внешнего долга экономики России за 2004 г. увеличился на 25,5 млрд. долл. (на 13,8%), составив 211,4 млрд. долл. (28,8 млрд. долл. или 18,8% в 2003 г.). Согласно методологии, применяемой Банком России, внешний долг на отчетную дату представляет собой невыплаченную сумму текущих безусловных обязательств резидентов перед нерезидентами, которая требует выплаты процентов и/или основного долга в будущем. В сумму внешнего долга не включаются участие в капитале, а также гарантии, открытые кредитные линии и прочие условные обязательства.

Объем нового российского долга органов государственного управления за 2004 г. возрос на 1 млрд. долл. (2,6%), прежде всего, за счет увеличения обязательств по еврооблигациям, выпущенным при второй реструктуризации задолженности перед Лондонским клубом кредиторов – на 1,8 млрд. долл. (10,7%).

Сумма долга бывшего СССР за 2004 г. снизилась на 2,2 млрд. долл. (3,8%). Несмотря на то, что объем обязательств по кредитам стран-членов Парижского клуба кредиторов продолжал увеличиваться (за счет процентной части) – на 0,6 млрд. долл. (1,4%), в основном снижение объема прочей задолженности на 2,4 млрд. долл. (23%) обеспечило указанное сокращение объема задолженности бывшего СССР.

По итогам первого полугодия 2005 г. объем внешнего долга Российской Федерации оценивался в 230,3 млрд. долл., увеличив­шись с начала года на 15,2 млрд. долл. За счет операций, включаемых в платежный ба­ланс (новое привлечение, погашение и проще­ние основного долга, операции на вторичном рынке, изменение задолженности по невыпла­ченным процентам), объем долга вырос на 19,2 млрд. долл., за счет прочих измене­ний, включая курсовую переоценку, - снизил­ся на 4,0 млрд. долл.

В его составе по состоянию на 1 июля 2005 г. 40% (91,2 млрд. долл.) составля­ли обязательства органов государственного управления, 4% (9,0 млрд. долл.) — задол­женность органов денежно-кредитного регули­рования, 56% приходилось на частный сектор, в том числе 16% (37,9 млрд. долл.) — на банковский сектор, 40% (92,2 млрд. долл.) — на нефинансовые предприятия. За ис­текший период совокупные обязательства ор­ганов государственного управления и денежно-кредитного регулирования сократились на 5,4 млрд. долл., долг банков и предпри­ятий, напротив, существенно увеличился — на 20,6 млрд. долл. Все это в итоге привело к увеличению доли частного сектора.

Во внешних обязательствах органов го­сударственного управления наибольшую долю занимала задолженность, принятая на себя Россией в качестве правопреемницы бывшего СССР, — 55,9% (51,0 млрд. долл.), в том числе на долг перед Парижским клубом кредиторов приходилось 75% задол­женности бывшего СССР (38,4 млрд. долл.), на бывшие социалистические страны — 5% (2,5 млрд. долл.), на ОВГВЗ — 4% (1,9 млрд. долл.), на прочие категории долга — 16% (8,2 млрд. долл.) (рис. 1.2).

Рис. 1.2. Структура государственного внешнего долга, принятого Россией в качестве правопреемницы бывшего СССР (по состоянию на 1июля 2005 г.)

Для погашения внешнего государствен­ного долга, и прежде всего Парижскому клу­бу, был создан в 2004 г. Стабилизационный фонд. На 1 мая 2005 г. Стабилизационный фонд составлял 857 млрд. р., или 29,8 млрд. долл.

Объем российского долга по сравнению с началом года сократился на 0,9 млрд. долл. —до 38,7 млрд. долл. Обязательства в форме обращающихся дол­говых ценных бумаг увеличились с 28,9 до 29,1 млрд. долл., составляя на отчетную дату 75% нового российского долга. Осталь­ные категории задолженности снизились: кре­диты международных финансовых организа­ций оценивались в 5,8 млрд. долл. (15%), объем межправительственных займов — в 3,5 млрд. долл. (9%), прочие обязательст­ва, включая ГКО—ОФЗ, — в 0,3 млрд. долл. (1%) (рис.1.3).

Рис. 1.3. Структура нового федерального государственного внешнего долга России (по состоянию на 1 июля 2005 г.)

К новым явлениям в области погаше­ния задолженности относится договорен­ность правительства РФ с Парижским клубом о досрочном погашении внешнего го­сударственного долга на сумму 15,5 млрд. долл. в течение четырех месяцев 2005 г., или на 40% всего долга Парижскому клубу. Это дало нам экономию около миллиарда долларов на процентах по номинальному долгу. Сумма в 15,5 млрд. долл. уже отправлена Парижскому клубу из средств Стаби­лизационного фонда. Примерно 6 млрд. долл. из этой суммы получит Германия, т.е. приблизительно 1/3. Следует отметить, что Парижский клуб, согласившись на досроч­ное погашение внешнего долга России, хо­тел получить будущие проценты в виде премий, но мы на это не пошли. По этому же принципу, т.е. досрочно, Российская Федерация в феврале 2005 г, полностью по­гасила долг Международному Валютному Фонду. Таким образом, данные о внешнем государственном долге России на 1 января 2005 г. существенно следует скорректиро­вать с учетом досрочного погашения долга, а удельный вес прежних долгов Советского Союза в общей задолженности России со­кратится до 1/5, или 20% (табл.1.3).

 

Таблица 1.3. Внешний долг Российской Федерации в январе - сентябре 2005г.

( перед нерезидентами), млрд. долл.

	1 января 2005г.	1 апреля 2005г.	1 июля 2005г.	1октября 2005г.
1	2	3	4	5
Всего	214,5	220,6	229,4	228,3
Органы государственного управления	97,4	92,9	91,2	72,2
1.Федеральные органы управления	95,7	91,4	89,7	70,8
- Новый российский долг, в т.ч.:	39,6	38,1	38,7	35,9
кредиты международных финансовых организаций;	6,2	5,9	5,8	5,7
МБРР;	5,7	5,5	5,3	5,2
прочие;	0,4	0,4	0,4	0,4
прочие кредиты (включая кредиты стран – членов Парижского клуба кредиторов);	4,2	3,9	3,5	3,4
ценные бумаги в иностранной валюте;	28,9	27,9	29,1	26,6
еврооблигации, размещенные по открытой подписке, а также выпущенные при реструктуризации ГКО;	7,3	6,4	6,9	4,5
еврооблигации, выпущенные при 2-ой реструктуризации задолженности перед Лондонским клубом кредиторов;	18,6	18,5	19,0	19,0
ОВГЗ – 6 и 7 транши и ОВГЗ 1999 г.;	3,0	3,1	3,2	3,1

Окончание табл. 1.3.

1	2	3	4	5
ценные бумаги в российских рублях (ГКО-ОФЗ);	-	-	-	-
прочая задолженность.	0,2	0,2	0,2	0,2
- Долг бывшего СССР, в т.ч.:	56,1	53,3	51,0	34,9
кредиты стран-членов Парижского клуба кредиторов;	43,3	40,6	38,4	22,4
задолженность перед бывшими социалистическими странами;	2,7	2,6	2,5	2,4
ОВГЗ – 3,4,5 транши;	1,9	1,9	1,9	1,9
прочая задолженность.	8,2	8,2	8,2	8,2
2. Субъекты РФ	1,6	1,5	1,5	1,3
кредиты	1,1	1,0	1,0	0,9
ценные бумаги в иностранной валюте	-	-	-	-
еврооблигации	-	-	-	-
ценные бумаги в российских рублях	0,5	0,5	0,5	0,4
Органы денежно-кредитного регулирования	8,2	7,9	9,0	9,2
кредиты	7,5	7,1	8,2	8,4
МВФ	3,6	-	-	-
прочие	3,9	7,1	8,2	8,4
наличная национальная валюта и депозиты	0,7	0,7	0,9	0,8
Банки (без участия в капитале)	32,5	34,6	37,8	43,5
долговые обязательства перед прямыми инвесторами	0,1	0,2	0,2	0,2
кредиты	19,8	21,7	24,6	28,6
текущие счета и депозиты	9,7	9,7	9,8	11,4
долговые ценные бумаги	1,8	1,7	1,7	2,0
прочая задолженность	1,1	1,3	1,5	1,4
Нефинансовые предприятия (без участия в капитале)	76,4	85,3	91,4	103,4
долговые обязательства перед прямыми инвесторами	10,9	11,3	12,2	13,0
кредиты	58,4	66,0	69,9	78,2
долговые ценные бумаги	5,8	6,7	6,6	10,0
задолженность по финансовому лизингу	1,2	1,2	1,2	1,3
прочая задолженность	0,1	0,1	1,5	0,8

В Государственной Думе неоднократно ставится вопрос о внешнем государственном долге России. К сожалению, в России до сих пор нет концепции погашения внешнего долга страны. Если во всех программах пра­вительства, начиная с 1992 г., отсутствует концепция внешнеэкономических отноше­ний, то без этого нельзя решить проблемы внешнего долга. Проблемы внешней задол­женности государства тесно взаимосвязаны с денежно-кредитной, валютной, финансовой политикой, с платежным балансом, расчет­ным балансом, развитием экономики, нако­нец, с процессами, происходящими на внут­ренних и мировых рынках ссудного капита­ла.

По данным агентств Standard & Poor’s и Moody’s Investors Service суверенный  долгосрочный рейтинг России находится на более высокой отметке, чем рейтинги большинства латиноамериканский государств. Более того, судя по заявлениям российского правительства, Россия будет погашать долг МВФ досрочно. Но в любом случае это независимая позиция, выгодно отличающаяся от положения хронических должников.

В отличие от многих других финансовых инструментов внешние долги России не имеют ярко выраженных ценообразующих факторов. На начальном этапе развития было совершенно неясно, когда начнется выплата основной задолженности и тем более процентов по ней. По этой причине невозможно было определить доходность, а, следовательно, и реальную цену. В результате котировки остановились на основе спроса-предложения. В дальнейшем их динамика определялась общим состоянием рынков внешних долгов в мире; факторами, влияющими на них, а также состоянием российской экономики в целом, и финансов в частности.

На состояние рынка влияет ход переговорного процесса России с Парижским и Лондонским клубами, с МВФ и МБРР: любые положительные решения поднимают уровень котировок. Негативное влияние на цену долгов оказывает ухудшение общей экономико-политической ситуации в России. Рынок внешних долгов структурирован в соответствии с валютами, в которых кредиты были получены. Наибольшим спросом пользуются долги, выданные в долларах, немецких марках, йенах и швейцарских франках. Разница в ценах зависит от ликвидности валют: котировки долларовых кредитов выше, чем кредитов в японской и швейцарской валютах. Соотношение котировок долгов в марках и долларах зависит от разницы в процентных ставках по кредитам в этих валютах.

Влияние внешнего долга на национальную экономику, чем обременительнее для страны накопленный внешний долг, тем в большей мере его обслуживание вовлекается во взаимодействие с функционированием всей национальной экономики и ее финансовой сферы.

Обозначим характер взаимодействия внешних заимствований с соответствующими сферами экономики страны. Прежде всего, важен характер опасности чрезмерного роста внешнего долга с позиций государственного бюджета, денежно-кредитной системы, международной кредитоспособности страны. Для государственного бюджета в 3-хзвенном кредитном цикле (привлечение, использование, погашение) неблагоприятные последствия чрезмерного возрастания внешнего долга связаны в основном со стадией его погашения. Новые же займы для текущего бюджетного периода, наоборот, сулят возможность ослабить нагрузку на налоговые и другие обычные доходные источники, позволяют более гибко маневрировать на всех стадиях бюджетного процесса. В то же время неблагоприятно может складываться график платежей по внешнему долгу. В любом случае степень и последствия взаимодействия зависят главным образом от относительной величины накопившегося внешнего долга.

У платежного баланса аналогичный характер взаимодействия с долговым циклом: на смену желанным дополнительным валютным поступлениям приходит период расплаты по долгу. Здесь в целом высокая степень взаимодействия, поскольку именно сальдо по текущим статьям платежного баланса может выступать основным ограничителем во внешних заимствованиях и управлении инвалютным долгом, а при определенных обстоятельствах — даже диктовать необходимость отсрочки долговых платежей. В условиях обременительного внешнего долга существенно возрастают трудности в укреплении доверия к национальной валюте, противодействии инфляции, в обеспечении необходимыми валютными резервами и валютной конвертируемости. Особое место при этом занимает вопрос о возможных неблагоприятных последствиях в случае чрезмерной девальвации национальной валюты, относительно занижения ее реального курса. Увеличение в подобных условиях реального бремени платежей по внешнему долгу подтверждается практикой ряда стран.

Согласно введенному в 1994г. порядку формирования российского государственного бюджета все платежи в нем по внешнему долгу учитываются теперь в рублевом эквиваленте. Это ограничивает возможности России увеличивать долговые выплаты, поскольку она имеет обязательства перед МВФ в отношении предельных размеров бюджетного дефицита. При заниженном курсе рубля искусственно завышается рублевый эквивалент бюджетных расходов по долговым платежам, а тем самым и размеры бюджетного дефицита.

ГЛАВА 2. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

 В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И

ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

2.1.Проблема политики в сфере государственного долга

на современном этапе

В современных условиях основные задачи управления государственным долгом, как составной части финансовой политики правительства, включают разработку общей стратегии государственных внутренних и внешних заимствований, их удешевление, эффективное использование заемных ресурсов, своевременное выполнение долговых обязательств.

Российское правительство в “Концепции единой системы управления государственным долгом Российской Федерации” придерживается максимально общей формулировки основных целей управления государственным долгом, включая:

·        сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

·        оптимизацию стоимости обслуживания государственного долга.

В связи с этим рассмотрим управление  и состояние государственного долга  на современном этапе, проанализировав статистические данные.

По итогам 2006 г. объем государственного долга прогнозируется в размере 3,4 трлн. р. или 14% ВВП, при этом доля внешнего долга составит 67%, внутреннего - 33 %.

В 2006 г. объем погашения внешнего долга России составит 10-15 млрд. долл. Россия досрочно выплатила Парижскому клубу и Международному валютному фонду 18,3 млрд. долл. В результате досрочных выплат Россия в 2006 г. сможет высвободить около 1 млрд. долл. за счет экономии процентов. Все проценты, сэкономленные при досрочном погашении долга, будут направлены в инвестиционный фонд, в том числе, и на совместные проекты частное - государственного партнерства. Часть этих проектов связана со строительством дорог к портам, аэропортам, месторождениям полезных ископаемых. Ежегодный объем процентных платежей России по обслуживанию внешнего долга составляет около 10 млрд. долл. Эта сумма сопоставима с ежегодными расходами бюджета в области образования, здравоохранения и культуры на федеральном уровне.

Объем погашения государственного внешнего и внутреннего долга России в 2006-2008 гг. составит 1,306 трлн. р. (47,6 млрд. долл.). Государство намерено выплатить в 2006-2008 гг. внешних долгов на сумму 31,5 млрд. долл., внутренних долгов - на сумму 16,1 млрд. долл.

Основными источниками погашения государственных долгов станут государственные бумаги на внутреннем рынке, Стабилизационный фонд, который потратит за 2006-2008 гг. 7,1 млрд. долл., а также поступления от приватизации. Это говорит о том, что при погашении долгов будет проводиться консервативная политика государственных заимствований

Таким образом,  совокупный государственный долг к концу 2008 г. сократится до 132 млрд. долл. или 12,4% от ВВП.

Доля государственного внутреннего долга возрастет с 24,7% в 2005 г. до 42,7% в 2008 г. при соответственном снижении внешних долгов. Таким образом, внутренние долги будут расти, а внешние уменьшаться.

Государственный внешний долг РФ за 2005 г. по методологии Минфина сократился на 32.6 млрд. долл. и составил на начало текущего года 81.5 млрд. долл. (10.6% ВВП). Об этом говорится в подготовленном Минэкономразвития мониторинге социально-экономического развития РФ за 2005 г. На начало прошлого года объем госдолга РФ составлял 114.1 млрд. долл.,или19,3%ВВП.         Напомним, что в 2005 г. Россия произвела досрочное погашение долга. В частности, были выплачены остатки долга перед МВФ в размере 3.3 млрд. долл. и часть долга перед Парижским клубом кредиторов в 15 млрд. долл.       Кроме того, в конце декабря погашена задолженность по кредитам Внешэкономбанка, предоставленным за счет средств Банка России, в размере около 4.4 млрд. долл., выплата по которой должна производиться лишь в 2006-2007 гг. и которая по методологии Минфина относится к внешнему долгу, а по методологии Банка России, основанной на рекомендациях МВФ, к внутреннему.

Подведем итог анализа проводимой политики Российской Федерации в сфере управления государственным долгом на современном этапе.

В России активно идет процесс укрепления  государственности. Поэтому роль контроля как государственной функции объективно увеличивается и должна пронизывать все звенья государственного управления, в том числе управление государственным долгом Российской Федерации.

Если говорить более конкретно, то необходимо обратить внимание на следующие недостатки и проблемы управления государственным долгом в России.

В первую очередь существенным недостатком управления государственным долгом является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований. Вне правового урегулирования остается порядок применения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов.

В действующем законодательстве также отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом и, соответственно, пределы полномочий и ответственность Правительства РФ, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и банков-агентов эмитента государственных долговых обязательств. При этом необходимо отметить, что государственные займы осуществляются не только с целью финансирования дефицита федерального бюджета, но также и с целью “подгонки” государственной финансовой отчетности под требования МВФ, что осуществлялось на протяжении 5 лет в 1994-1998гг., а начиная с 1999г. государственные заимствования нередко используются с целью стерилизации избыточной денежной массы, тогда как это прямая обязанность Банка России.

Вне рамок действующего законодательства остаются вопросы координации действий Правительства РФ и Банка России в проведении текущей долговой, денежно-кредитной и валютной политики.

Одним из основополагающих условий эффективного управления государственным долгом РФ является достоверный учет и контроль за его состоянием в реальном режиме времени. В статье 120 Бюджетного кодекса предусмотрено, что в Российской Федерации должна действовать единая система учета и регистрации государственных заимствований. Организационно в настоящее время в России система управления государственным долгом реализована на базе Министерства финансов РФ, Центрального банка и Внешэкономбанка. Последние выступают в качестве агента Министерства финансов при осуществлении выплат по долгам, размещении и погашении ценных бумаг и осуществлении прочих технических операций с госдолгом, при этом Центральный банк обслуживает главным образом операции с внутренним долгом, а ВЭБ – с внешним. В ряде случаев, например при размещении еврооблигаций, в качестве агентов дополнительно привлекаются иностранные инвестиционные банки и юридические компании. В свою очередь правительство, в лице Министерства финансов, проводит различные операции с государственными долгами в рамках программ внешних и внутренних заимствований, утверждаемых парламентом вместе с бюджетом на очередной год.

Согласно Бюджетному кодексу РФ, управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ, государственным долгом субъекта РФ – органом исполнительной власти субъекта РФ, управление муниципальным долгом – уполномоченным органом местного самоуправления.

В РФ действует единая система учета и регистрации государственных заимствований РФ. Субъекты РФ, муниципальные образования регистрируют свои заимствования в Министерстве финансов РФ, которое ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ.

Как показывают результаты проверок, учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база государственных долговых обязательств отсутствует. Учет государственных долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банк России - ГКО/ОФЗ, Внешэкономбанк СССР – внешний долг в части облигационных займов и долга официальных кредиторов), а также различными департаментами Министерства финансов РФ. В настоящее время в Министерстве финансов раздельно ведутся две книги по учету государственного долга: Государственная долговая книга РФ в отношении государственного внутреннего долга и Государственная книга внешнего долга – по внешнему долгу. Итоги проверки Государственной долговой книги РФ показывают, что в ней ведется учет государственных внутренних долговых обязательств, выраженных в виде государственных ценных бумаг. Между тем статьей 121 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено внесение в Государственную долговую книгу РФ сведений об объеме всех долговых обязательств (в том числе гарантий) РФ, о дате возникновения обязательств, формах их обеспечения, об их исполнении полностью или частично, а также другой информации. В отношении учета государственного внешнего долга следует констатировать, что он также не соответствует требованиям, предусмотренным федеральным законодательством. Государственная книга внешнего долга РФ служит только для документальной регистрации соглашений по предоставляемым займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также о приостановлении или аннулировании соглашений.

Общие недостатки в методологической работе явились следствием того, что к настоящему времени:

-         не выработана единая методология оценки и переоценки балансовой стоимости финансовых активов, в частности, по-разному оцениваются облигации, полученные в результате новации, облигации, полученные в результате переоформления задолженности членам Лондонского клуба;

-         применяется разная методология учета результатов операций с валютными и рублевыми государственными ценными бумагами;

-         отсутствует единая методология расчета параметров реструктуризации долгов и отражения их результатов в отчетах об исполнении федерального бюджета.

Наряду с этим материалы проверок показывают, что большое количество долгов документально не подтверждаются в связи с децентрализацией государственных внешних заимствований и потерей государственного управления в конце 80-х – начале 90-х годов, привлечением части кредитов, минуя Внешэкономбанк, а отсюда малой достоверности реальности товарных поставок.

Таким образом, отсутствие единой методологии учета государственного долга и единой интегрированной базы данных, обеспечивающей достоверный учет по всем видам долговых обязательств и контроль за состоянием государственного долга в целом, в значительной степени препятствует проведению обоснованной долговой стратегии и эффективной бюджетной политики.

Проводимая в России  политика управления долгами позволяет решать текущие задачи по реструктуризации обязательств, но ее эффективность в качестве полноценного инструмента макроэкономического управления остается низкой.

В связи с этим в следующем разделе работы скорректируем спектр рассматриваемых вопросов в оригинальном проекте решения проблем по управлению государственным долгом, обозначим пути развития и перспективы дальнейшего управления государственным долгом в Российской Федерации.

2.2. Методы управления государственным долгом

Вопросы управления государственным внешним долгом в последние годы стали одними из центральных в экономической и политической жизни Российской Федерации. Это было обусловлено как быстрым увеличением объема государственного внешнего долга Российской Федерации, так и значительным ростом уровня расходов по его погашению и обслуживанию. Экономический кризис августа 1998 года выявил всю глубину проблем, накопившихся в области управления государственным внешним долгом Российской Федерации.

Управление внешним долгом является одним из элементов макроэкономической политики государства. С одной стороны, эффективное использование внешнего долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим привлекать дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьезным негативным фактором не только экономического, но и политического значения.

Как показали проверки Счетной палаты Российской Федерации, широкое распространение получила практика использования внешних займов, предоставленных для структурной перестройки экономики, на покрытие дефицита федерального бюджета, погашение и обслуживание внешнего долга Российской Федерации. В результате основным методом управления государственным внешним долгом стало постоянное рефинансирование задолженности, в частности, перед международными финансовыми организациями, а также реструктуризация задолженности кредиторам Парижского и Лондонского клубов, что привело к лавинообразному нарастанию внешнего долга РФ.

С конца 1980-х годов в международной практике сформировался достаточно разнообразный набор методов управления внешним долгом суверенных заемщиков. Этому способствовали усилия как должников, так и кредиторов.

Рассмотрим основные методы управления внешним долгом, применив которые Правительство Российской Федерации сможет уменьшить тяжесть долгового бремени. К таким методам относятся:

консолидация - пересмотр условий погашения задолженности, который может быть реализован либо путем изменения условий погашения действующих долговых обязательств (реструктуризация), либо путем рефинансирования существующей задолженности;

реструктуризация - основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.

Другими словами, реструктуризация - это составление нового, более выгодного для должника графика выплаты долга, чем это предусмотрено первоначальным соглашением. При этом обычно предоставляется льготный период, когда уплачиваются только проценты, а также увеличивается срок выплаты основного долга. Происходит перенос на более поздние сроки платежей по краткосрочным долгам. Реструктуризация внешнего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Основанием для списания кредитором долговых обязательств полностью или частично может стать весьма низкая вероятность, а точнее, практическое отсутствие возможностей погашения долговых обязательств в связи со снижением стоимости реальных активов;

рефинансирование представляет собой процесс погашения старых займов за счет привлечения новых, т.е. выпуск новых займов. Такой метод управления государственным долгом, как правило, осуществляется в условиях недостаточности средств доходной части бюджета;

конверсия - применение различных механизмов, обеспечивающих замещение государственного долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики должника. Наиболее распространенными видами конверсии считаются обмен долга на акции (собственность), обмен долга на товары, обмен долга на проведение природоохранных мероприятий, обратный выкуп долга заемщиком на особых условиях (с дисконтом), конверсия долга в долговые обязательства третьих стран, и другие;

консолидация – это изменение сроков действия ранее выпущенных долговых обязательств. Применяется в целях сокращения сроков погашения выпущенных государственных ценных бумаг;

унифицирование – это замена двух и более видов ранее выпущенных займов на один новый;

секьюритизация - переоформление нерыночных займов в ценные бумаги, свободно обращающиеся на финансовых рынках;

аннулирование - отказ от всех обязательств по ранее выпущенным займам. Но применение этого метода ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика среди потенциальных инвесторов и кредиторов.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствует понятие управления государственным долгом, а из всего многообразия существующих методов управления государственным долгом в Бюджетном кодексе Российской Федерации получил определение только метод реструктуризации. Статья 101 Бюджетного кодекса "Управление государственным долгом" посвящена только организационному аспекту управления государственным долгом. Согласно статье 101 Бюджетного кодекса управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, а управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Организационно в настоящее время система управления государственным внешним долгом реализована на базе Министерства финансов Российской Федерации и Внешэкономбанка как агента Министерства финансов Российской Федерации. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. В свою очередь, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам Российской Федерации.

ГЛАВА 3. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1. Управление государственным долгом:

новое время, новые задачи

Обострение долговых проблем российской экономики все чаще ставит на повестку дня вопрос о совершенствовании  управления государственным долгом. Используя опыт прошлых лет, в будущем необходимо искать компромиссные решения, увязывать противоречивые тенденции, использовать любые разумные меры для решения сложных для российской экономики проблем.

Представляется, что в настоящее время, а также во всей видимой перспективе центральной задачей руководства страны является восстановление доверия. Залогом успеха всех нынешних и грядущих преобразований остается, несомненно, одно – доверие к властям. Складывается мнение, что пока российское руководство пока не осознало в должной мере масштаб и значение проблемы доверия. Долг надо отдавать уже потому, что, когда мы платим по долгам, это говорит о дееспособности и кредитоспособности страны. Это не просто выплата долгов, но это привлечение к нам инвесторов и партнеров. В настоящее время Россия достигла категории инвестиционного рейтинга. Кардинальное улучшение рейтинга и переход в инвестиционную категорию предполагают улучшение ряда макроэкономических индикаторов, отражающих долговую устойчивость экономики.

Активизация проведения структурных реформ, диверсификация экономики, бюджетная реформа, формирование стабилизационного фонда вызывают необходимость существенной корректировки стратегии в области государственного долга на период до 2008 г. Наибольшее значение для долговой политики должны играть следующие обстоятельства:

-         продолжение налоговой реформы с дальнейшим сокращением налогового бремени и выпадающих доходов бюджетной системы;

-         реформирование межбюджетных  отношений с передачей на субфедеральный уровень части полномочий и бюджетных доходов;

-         увеличение стабилизационного фонда, формирующегося за счет части доходов федерального бюджета;

-         проведение широкого ряда структурных реформ, вызывающих дополнительную нагрузку на бюджетные расходы.

Поскольку экономическая и финансовая политики государства будут ориентированы на ускорение темпов экономического роста, основной целью долговой стратегии должно стать обеспечение благоприятных условий для проведения гибкой политики в финансовой, налоговой, бюджетной сферах.

Многократное преобладание долга, номинированного в иностранной валюте, является серьезным фактором риска, ставит управление долгом в жесткую зависимость от валютной политики и состояния платежного баланса, что предполагает необходимость постепенного замещения внешнего долга внутренним. При этом следует учитывать сохраняющиеся риски ограничения доступа на внешние рынки заимствований по независящим от России причинам.

В этой связи приоритет при осуществлении заимствований должен быть отдан в долгосрочном плане внутренним заимствованиям. Возможность этого создает постепенное выравнивание условий привлечения внутренних и внешних заимствований.

При этом сравнительная эффективность привлечения внешних заимствований в значительной степени зависит от денежно-кредитной и курсовой политики Банка России, а их стоимость – от оценки инвесторами риска на РФ, которая может сильно колебаться в условиях неустойчивой внешнеэкономической конъюнктуры.

Таким образом, для определения перспектив развития рынка государственного долга необходимо определить его стратегические функции.

Прежде всего, рассмотрим характеристику возможного инструментария среднесрочного рынка.

При прогнозировании позитивного развития событий (снижения инфляции, укрепления курса национальной валюты) фиксированные процентные ставки становятся через короткий период неоправданно дорогими. В этом случае целесообразно применять плавающие ставки, которые должны стать снижающимися. В то же время, определив степень риска проявления негативных тенденций, можно построить модель наиболее рациональную модель комбинации инструментов с фиксированными и плавающими доходами.

 Таким образом, построение модели для инвесторов по выпуску инструментов требует оценки развития событий. Существующие аналитические данные позволяют рассчитывать на позитивные тенденции в экономике, однако учет таких факторов, как существенный рост инфляции в текущем году позволяет сделать вывод, что наиболее рационально выпускать и те и другие инструменты в равных долях в общей массе; при этом они должны быть индексированными – по инфляции и потребительской корзине и, возможно, с правом государства досрочно их погашать, что даст возможность оптимизировать соотношение процентных ставок.

Рациональная тактика поведения эмитента на рынке должна предполагать ориентацию его на запросы соответствующих групп инвесторов, что в настоящее время является самым слабым местом рынка госдолга.

Ключевой задачей на ближайшую перспективу для Министерства финансов РФ является связка: активное воздействие на взаимосвязанные процессы - расширение круга привлекаемых инвесторов – развитие системы внутренних финансовых рынков. Первая группа инвесторов – мелкие вкладчики по объему инвестиций на одного вкладчика, а по экономической сущности – это сберегатели. Этой группе инвесторов необходимо обеспечить возможность легко и надежно вкладывать средства, предпочтительно – ликвидно. При этом для развития финансовых рынков решается еще одна задача – возможность развиваться финансовому посреднику. Даже небольшой опыт показал, что этот сектор очень перспективен и позволяет привлечь относительно дешевые и длинные деньги.

Вторая группа потенциальных инвесторов – страховые компании и пенсионные фонды. Такого рода институтам, очевидно, необходимы государственные бумаги и они должны быть приспособлены по длине и доходности к соответствующему страховому (пенсионному) продукту, то есть бумаги должны быть длинные, с купоном, оплачиваемым два раза в год, в настоящее время – индексируемые по инфляции. Развитие этого рынка позволит резко улучшить качество бумаг, пригодных для инвестиционного финансирования, в чем государство, безусловно, заинтересовано.

3.2. Историческая перспектива проблемы управления государственным долгом в России

История возникновения категории “государственного долга” уходит корнями в далекое прошлое. С возникновением государства возникли его расходы, которые надо было финансировать. В это время появляются такие финансовые категории, как сборы, налоги, подати и, соответственно, расходы. Позже появилась категория “бюджет государства” в его современном понимании.

По мере развития государства возрастали его функции и средства, необходимые для их реализации. Исчерпав возможности увеличения “налогового бремени”, государство в качестве альтернативы начало прибегать к заимствованиям. Так и возник и со временем трансформировался в категорию государственный долг. Даже на заре своего существования государственный долг по своей природе осуществлял макроэкономическую функцию – позволял монархам регулировать налоговую нагрузку на общество. Следовательно, уже в средние века государственный долг и налоговая система определились как своеобразная, экономическая система “переливающихся сосудов”: больше налогов – меньше заимствований и наоборот.

Первые российские государственные займы появились в XVII веке, однако широкое применение получили только в середине XVIII века, при Екатерине II. Она осуществила заимствования за рубежом; первый внутренний заем был проведен во времена царствования Александра I. Именно в это время (1809 г.) была впервые создана правовая база государственных заимствований в России, и появились первые работы по управлению государственным долгом, в частности М.Сперанского.

В XIX – начале XX в. хронический дефицит бюджета России покрывался, главным образом, займами - как внутренними, так и внешними. Правительство, однако, стремилось проводить максимально эффективную политику управления государственными заимствованиями. Для достижения этой цели бюджет был разделен на обыкновенный и чрезвычайный. Чрезвычайный бюджет был засекречен. Такое разделение бюджетов несколько упрощало управление государственным долгом, так как  правительство имело возможность показывать профицитный бюджет, а это существенно облегчало получение новых кредитов по низкой процентной ставке. По большей части государственных долгов России  процентная ставка составляла  4% годовых; сумма всех бумаг с такой доходностью составляла более 2,8 млрд. золотых рублей. В результате проведения ответственной политики по управлению государственным долгом Россия имела репутацию надежного заемщика на мировом рынке капитала. Поддержание этой репутации было одной из важных задач правительства.

Государственный долг России накануне Октябрьской революции составил 41,6 млрд.р., в том числе внешний –14,86 млрд.р. До Первой мировой войны царское правительство по общей сумме государственного долга занимало второе место после Франции, а по размерам внешнего долга -– первое место в мире.

Переговорный процесс между РФ и сообществом кредиторов (сначала советских, а затем российских) был запущен сразу же после распада СССР в конце 1991г. Можно условно выделить четыре основных этапа реструктуризации долговых обязательств бывшего СССР.

Первый этап, начавшийся в 1992г., включает в себя ведение предварительных переговоров, в ходе которых Правительству России  были предоставлены краткосрочные трехмесячные отсрочки по выплатам внешнего долга. К данному периоду можно отнести и получение первого кредита МВФ (11 млрд.долл.).

В рамках второго этапа с 1993 по 1995 гг. Россия заключила первые соглашения по реструктуризации долгов. Так, в апреле 1993г. правительство РФ заключило первый договор о реструктуризации задолженности перед официальными кредиторами, входящими в Парижский клуб. За этим последовало еще два соглашения в 1994 и 1995 гг., на основе которых Россия брала на себя обязательства по обслуживанию долгов СССР, сроки их уплаты приходились на период с декабря 1991г. по январь 1995г.

Начало третьего этапа можно считать апрель 1996г, когда существовавшие договоренности с Парижским клубом были дополнены всесторонним соглашением, по которому Россия должна в общей сложности (включая предварительные договоренности) выплатить кредиторам Парижского клуба сумму порядка 38млрд.долл., из них 45% должны быть выплачены в течение последующих 25 лет, вплоть до 2020г, а оставшиеся 55%, включающие в себя наиболее краткосрочные обязательства перед Парижским клубом, - в течение 21 года (начиная с 2002г. нарастающими платежами). Примерно в этот же период проводились переговоры по реструктуризации долга перед Лондонским клубом.

В 1996г. с Лондонским клубом было заключено соглашение о реструктуризации долгов СССР банкам на условиях, предусматривающих выплату долга за 25 лет. Процесс выверки всех первоначальных кредитных соглашений окончательно завершился в конце 1997г., когда Внешэкономбанк непосредственно приступил к долгосрочной реструктуризации советского долга на общую сумму в 25,5 млрд.долл. Подписание договора предусматривало погашение основной части долга (22,5 млрд.дол.) в течение 25 лет. При этом первые семь лет Россия должна выплачивать лишь проценты, общий объем которых составлял 6 млрд.долл.

В конце 1996г. начался заключительный этап первой реструктуризации советских долгов. Суммы, которые иностранные экономики дали России, способствуют  возникновению позитивных ожиданий в отношении развития российской экономики. Вместе с тем в последний период происходило стремительное наращивание задолженности, как со стороны государственных органов, так и со стороны корпоративных и банковских секторов.

Кризис августа 1998г. и последовавшие вслед за ним длительные переговоры по повторной реструктуризации советских долгов положили начало новому этапу развития взаимоотношений России со своими кредиторами. Так, в августе 1999г. Правительство РФ подписало соглашение о реструктуризации платежей, приходящуюся на 1999-2000гг., с Парижским клубом, общая сумма платежей составила 8,1 млрд.долл., а сами выплаты растягивались на 20 лет.

В феврале 2000г. была подписана договоренность между российским Правительством и Лондонским клубом о реструктуризации всего долга России перед этой организацией на 30 лет.

Печальный опыт стремительного накопления советского долга в конце 80-х-начале 90-х гг., к сожалению, мало чему научил новую Россию. В августе 1998г. Россия испытала на себе последствия сразу нескольких кризисов: фискального, валютного и долгового. Крайне негативных последствий последнего можно было бы избежать, проводя систематическую работу в области управления государственным долгом.

Международная практика и первый опыт России показывают, что гибкий комплексный подход к решению долговых проблем страны с всесторонним учетом внешних и внутренних факторов позволяет облегчить бремя задолженности, держать ситуацию под контролем и оптимально использовать иностранные кредиты в интересах национальной экономики. В настоящее время работа по управлению государственным долгом не теряет своей актуальности.

3.3. Проект решения проблем. Модернизация и перспективы

Одним из эффективных путей решения проблемы управления государственным долгом является осуществление различного рода конверсионных операций, связанных с превращением части задолженности в собственность, право управления, акции предприятий, банков, страховых компаний, пенсионных фондов в стране-должнике. Привлекательность этих форм вызвана тем, что отпадает необходимость создания новых предприятий: цель достигается созданием совместной структуры. Кроме того, возможны программы конверсии, направленные на реализацию экологических проектов и освоение перспективных месторождений полезных ископаемых, развитие транспортной и информационной структуры.

Еще одним из концептуальных подходов в управлении госдолгом является согласование общей установки в отношении допустимых пределов его роста. Как следует из практики большинства стран, не вызывает обычно опасений задолженность порядка 50-70% ВВП. В условиях длительного благоприятного в основном состояния экономики и государственного бюджета можно добиться ежегодных превышений федеральных доходов над расходами на уровне одного процента ВВП. При этом возможно использовать положительное сальдо бюджета на погашение долга. Считается, что это будет оказывать понижающее воздействие на долгосрочные процентные ставки и тем способствовать увеличению частных инвестиций, производительности труда и экономическому росту.

Правительства обычно привлекают заемные ресурсы, исходя из потребностей и условий очередного финансового года. Вместе с тем, механизм госкредита в принципе может использоваться в России и по схеме программного финансирования с длительным, до нескольких поколений, долговым циклом, а также по схеме резервного капитала. Речь идет о стратегическом маневре с разработкой долгосрочной программы относительного снижения на начальном этапе уровня налогообложения через механизм государственного кредита. В этом случае, в принципе, оправдан перенос определенной части налогового бремени на будущие поколения с благополучной экономикой, окрепшей в результате своевременного обеспечения условий для устойчивого экономического роста. Представляется, что при этом, в зависимости от обстоятельств, надежное и эффективное функционирование механизма госкредита может предусматривать сохранение на протяжении одного-двух поколений государственного долга России на уровне 82-100% ВВП, при этом абсолютные размеры долга могут возрастать в меру увеличения национального производства и налогового потенциала страны.

Что касается резервной функции госкредита, она может реализовываться при необходимости. Хотя для российских условий по завершении финансовой стабилизации надежнее было бы заранее обозначить определенные размеры и условия использования специального госкредитного резерва на случай непредвиденных бюджетных расходов или снижения доходов. Например, такой случай, когда рискованное снижение налоговых ставок не оправдало бы ожиданий увеличения в установленные сроки бюджетных доходов. Подобная специальная резервная часть госкредита могла бы составлять порядка 5% ВВП. Применительно к намеченным базовым параметрам резервный лимит составил бы порядка 8 млрд.долл. Оперативное его использование и последующее восстановление могли бы законодательно регламентироваться, что способствовало бы укреплению доверия к стабильности финансовой системы страны.

Одним из возможных моментов обслуживания государственного долга, может стать его увязка с приватизацией. С одной стороны, доходы от приватизации могут использоваться для снижения госдолга. В других случаях при проведении приватизации предусматривается выпуск государственных конвертируемых облигаций.

Теоретически возможным является совершенствование системы обслуживания государственного долга путем ее коммерциализации. Для этого, в частности, может использоваться особое агентство по управлению долгом при казначействе с лицензией от Министерства финансов РФ. Агентство ведет операции как бы с позиции инвестиционного банка, и зарплата его сотрудников будет зависеть от результатов их деятельности по управлению долгом. Кроме того, какая-то часть государственного долгового портфеля может временно передаваться в контролируемое определенным образом управление несколькими независимыми менеджерами, что позволяет Министерству финансов сопоставлять методы и результаты их деятельности с  операциями собственных сотрудников. В целом использование новых подходов в управлении долгом считается более продуктивным, чем простое составление и исполнение программ внешних заимствований.

Таким образом, в связи с обострением долговых проблем российской экономики все чаще ставится вопрос о совершенствовании  управления государственным долгом.

Политика управления государственным долгом в Российской Федерации должна служить  целям оптимизации расходов федерального бюджета на обслуживание государственного долга, своевременного выполнения обязательств перед внутренними и внешними кредиторами. Министерству финансов РФ необходимо обеспечить единство планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних заимствований. Вместе с тем такая система позволяет концентрировать и обрабатывать всю информацию, которая находится в различных структурах (Министерстве финансов РФ, Центральном банке РФ, Внешэкономбанке), в одном месте, то есть создать единую информационную базу экономических данных, влияющих на ситуацию с обслуживанием госдолга. Наряду с информацией обо всех видах государственных заимствований она должна содержать показатели поступления и расходования бюджетных средств, движения валютного курса, состояния платежного баланса, а также характеристики мирового финансового рынка, включая его долговой сегмент, новых программ международных финансовых организаций по облегчению долгового бремени и хода реструктуризации долгов различных стран мира. Это позволит в режиме реального времени отслеживать изменения любых экономических показателей, в той или иной степени влияющих на способность страны платить по долгам, а также обеспечить такую структуру долга и график платежей, которые отвечали бы возможностям страны.

Особое значение имеет фактор объединения управления государственным долгом в одном управлении Министерства финансов РФ, а оперативное управление активами и пассивами государства - курируемое Минфином агентство по управлению государственным долгом. Среди основных его функций можно выделить: учет государственного долга, анализ рисков, связанных со структурой долга, проведение операций по обслуживанию, погашению и управлению госдолгом, осуществление по поручению Правительства РФ внешних заимствований, ведение детализированной базы данных о государственных, региональных и корпоративных долговых обязательствах.

Важным моментом в совершенствовании управления  государственным долгом стало решение об обязательном законодательном контроле над новыми внешними заимствованиями. Этот контроль должен осуществляться путем утверждения Государственной Думой ежегодных программ внешних заимствований, включая лишь экономически обоснованные.

Политика управления государственным долгом и финансовыми активами требует использования современных технических средств, качественного совершенствования информационного обеспечения. Специалистами UNCTAD была разработана компьютерная программа учета, контроля и управления долговыми платежами – DMFAS (Debt Management and Financial Analysis System). Известна и другая программа управления внешним долгом – CS-DRMS, разработанная специалистами Секретариата Содружества. Обе программы значительно облегчают ведение долгового учета. Они автоматически ведут учет неиспользованных остатков заемных средств, текущих и будущих основных и процентных платежей по обслуживанию долга, реального использования заемных средств и выплат. Фактически эти программы позволяют получить в реальном времени информацию о состоянии внешнего долга по каждому из его компонентов.

В России действует разработанная во Внешэкономбанке система интегрированной банковской информации. Специальных средств анализа внешней задолженности, методов страхования рисков в данной системе нет. Это в свою очередь сказывается на качестве управления внешним долгом. Только решение комплекса вопросов позволит значительно улучшить ситуацию в данной области.

Разработанный и представленный в работе проект решения проблем по управления государственным долгом в Российской Федерации раскрывает возможные пути модернизации системы, показывает гибкий комплексный подход к решению долговых проблем страны с всесторонним учетом внешних и внутренних факторов, позволяющий облегчит бремя задолженности, держа ситуацию под контролем. Разумная и рациональная  реализации данных мероприятий позволит оптимально использовать иностранные кредиты в интересах российской экономики.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

У каждого экономического явления есть две стороны. Если государство является  ненадежным заемщиком, то долги стоят дешевле, и их проще скупить и переоформить на более выгодных условиях. Но тогда у страны нет никакого кредитного рейтинга и ей не дождаться инвестиций. Если государство хороший заемщик, то обладает высоким  кредитным рейтингом. Но тогда долги стоят дороже, потому что кредиторы уверены в возврате своих средств и неохотно расстаются с доходными бумагами.

 Предложенный в работе подход к объяснению и предсказанию экономических явлений с использованием современных экономических теорий, позволяет для случая России реализовать оптимальную стратегию управления государственным долгом, предусматривающей выбор как временной, так и валютной структуры долга.

Необходима аккуратная и в высшей степени профессиональная команда управленцев государственным долгом. Нужны специалисты, которые считают на десять шагов вперед, иначе опять получится, как во второй половине 90-х годов. Тогда для наполнения бюджета несогласованно развивались системы внутреннего и внешнего заимствований.

Во-первых, необходимо осуществление полномочий по этой проблеме в централизованной структуре. Необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную политику. Поэтому передача функций управления государственным долгом в ведение независимого государственного органа весьма актуальный шаг.

 Во-вторых, провести окончательную выверку всех задолженностей совместными усилиями Счетной палаты, Министерства финансов РФ и Внешэкономбанка и на основании сводных данных вести достоверный учет в виде Государственной книги учета государственного долга.

В-третьих, долю долгов частично списать под проведение работ общечеловеческой важности (иначе придется платить самим, и гораздо дороже, потому что обслуживание катастроф дороже всего на свете). И конечно же, проводить массированную пиар-поддержку всех этих мероприятий, потому что, как мы достоверно узнали после дефолта 1998 г., психологический настрой кредиторов и инвесторов значит не меньше, чем суверенный кредитный рейтинг. Остаток  долги надо секъютизировать – то есть оформить в виде ценных бумаг. 

В-четвертых, Долговое агентство России должно как можно активнее работать с евробондами, в которые были переоформлены кредиты банков, входящих в Лондонский клуб, чтобы минимизировать стоимость обслуживания этих долгов.

В-пятых, установить новый порядок выдачи гарантий правительства по привлекаемым коммерческим кредитам. Коммерческие заемщики должны сами заниматься поиском гарантий под проектное финансирование. Эти риски не должны ложиться на налогоплательщиков.

 И, в-шестых, политика государственных заимствований впредь должна стать подспорьем для решения внутренних макроэкономических проблем.

Сегодня настала пора изменений. Нужно совершенствовать процесс учета долга, владеть в режиме “он-лайн” всей ситуацией по долгу, сделать эту информацию более прозрачной для инвесторов очевидно.

Отдаст ли страна будущие поколения в финансовую кабалу или  сама в течение нескольких лет активными действиями решит эту проблему, зависит во многом от воли, профессионализма и решительности. Добиваясь поставленной цели необходимо конструктивное сотрудничество всех ветвей и всех уровней власти, поддержка и солидарность всех граждан России, их вера в свои силы,  в успех нашей страны.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1.     Бюджетный кодекс Российской Федерации. – Москва: «Экзамен»,  2005.

2.     О Федеральном бюджете на 2006 г.: Федеральный        закон от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ.

3.     Вавилов А., Поманский А. Проблемы управления государственным долгом России. Финансовый кризис и государственный долг. М., 1999.

4.     Вавилов А. Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления. М., 2001.

5.     Вахрин П.И., Нешитой А.С. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. – М.: Издательско-торговая Корпорация «Дашков и К^о», 2005. – 340 с.

6.     Бюджетная система России: Учебник для вузов. Под ред. проф. Г.Б.Поляка.-М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

7.     Статистический ежегодный сборник России. М.: Финансы, 2004

8.     Вестник Банка России №26/27, 2005.

9.     Вавилов А., Ковалишин Е. Проблемы реструктуризации внешнего долга России: теория и практика // Вопросы экономики. 1999. №5. С.28-35.

10.                 Вавилов А., Трофимов Г. Стабилизация и управление государственным долгом России // Вопросы экономики. 1997. №12. С.8-15.

11.                 Голубовский В., Поманский А. Простая динамическая модель роста с кредитным механизмом // Экономика и математические методы. 1994. №3. С.29-40.

12.                 Вавилов А., Ковалишин Е. Принципы государственной долговой политики // Вопросы экономики. 2001. №8. С.46-63.

13.                 Глазьев А.В. Управление государственным долгом в стране и регионе // Федерализм. 2003. №1. С.77-90.

14.                 Жигаев А.Ю. Система макроэкономических ограничений на размер государственного долга // Деньги и кредит. 2004. №7. С.54-61.

15.                 Жигаев. А.Ю. Роль государственного долга в рыночной экономике // Деньги и кредит. 2004. №5. С.43-49.

16.                 Шохин С., Махмутова Э. Об управлении государственным долгом // Финансы. 2002. №12. С.26-26.

17.                 Улюкаев А. Политика в сфере госдолга: 2003-2008 // Экономика России:XXI век. 2003. №2. С.12-13.

18.                 Златкис Б. Проблемы создания системы управления государственным долгом в РФ //Финансы. 2001. №4. С.3-6.

19.                 Златкис Б. Ситуация с госдолгом нуждается в аналитиках // Финансы. 2001 №7. С.10-15.

20.                 Щербаков А.Г. Государственные заимствования РФ в 2006 году // Финансы. 2005. №11. С.21-22.

21.                 Щербаков А.Г. Рынок государственных ценных бумаг РФ и перспективы его развития на 2006-2008 годы. 2005. №8. С.3-7.

22.                 Фрумкин К. Использование стабилизационного фонда и погашение внешнего долга // Бюджет. – январь. - 2005. – с.62-64.

23.                 Хорошев С. Долги наши внешние // Финансовый контроль. -  2004 г. – январь. – с. 46-50.

24.                 Шенаев В.Н. Проблема внешнего долга России // Банковская газета. -  №26(762). -2005. – с.1-3.

25.                 Сайт Министерства финансов РФ www.minfin.ru.

26.                  Сайт Банка России. www.cbr.ru.