ВВЕДЕНИЕ

Государственно-политические и социально-экономические преобразования конца 80-х - начала 90-х годов оказали существенное влияние на российское образование, позволив обеспечить многообразие образовательных учреждений и вариативность образовательных программ, развитие многонациональной российской школы и негосударственного сектора образования. Однако произошедший в 90-х годах общесистемный социально-экономический кризис существенно затормозил позитивные изменения. Государство во многом ушло из образования, которое вынуждено было заняться самовыживанием, в значительной мере абстрагируясь от реальных потребностей страны. В современных условиях образование больше не может оставаться в состоянии внутренней замкнутости и самодостаточности.

Устаревшее и перегруженное содержание школьного образования не обеспечивает выпускникам общеобразовательной школы фундаментальных знаний. В условиях экономического расслоения общества недостатки системы образования усугубились неравным доступом к качественному образованию в зависимости от доходов семьи.

В переходный период своего развития страна должна разрешить свои назревшие социальные и экономические проблемы не за счет экономии на общеобразовательной школе, а на основе ее опережающего развития, рассматриваемого как вложение средств в будущее страны, в котором участвуют государство и общество, предприятия и организации, граждане - все заинтересованные в качественном образовании.

Средства бюджета служат основным источником финансового обеспечения расходов на образование. Необходимость бюджетного финансирования сферы образования обусловлена в первую очередь свойствами образовательных услуг как общественного товара, их ролью в социально – экономическом развитии страны.

Интерес данной темы заключается в том, что образование является одной из многих отраслей, которые нуждаются в финансировании. Неполное финансирование средней школы сформировало у образовательных учреждений  устойчивую тенденцию к расширению своей рыночной деятельности. Чем больше будет вложено в образование сегодня, тем больший результат мы увидим завтра.

Целью работы является рассмотрение существующей системы общего образования, выявление ее недостатков, внесение предложений по совершенствованию систему планирования расходов на образование

В соответствии с поставленной целью в работе должны быть решены следующие задачи: изучение существующей системы финансирования расходов бюджета, на основе этого, выявить проблемы связанные с финансированием и планированием расходов бюджета на образование,  провести анализ расходов бюджета на образование; разработка рекомендаций по совершенствованию расходов  на планирование образования.

Дипломная работа выполнена на примере средней школы № 19 г. Ижевска, где наглядно показаны проблемы финансирования среднего образования и поиски новых путей для формирования сильной системы образования. 

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПЛАНИРОВАНИЯ РАСХОДОВ НА ОБРАЗОВАНИЕ

1.1. Основы планирования бюджетных расходов

В соответствии с Бюджетным Кодексом РФ [2] расходы бюджета – это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Экономическая сущность расходов бюджета проявляется во многих видах. Каждый вид расходов обладает качественной и количественной характеристикой. При этом качественная характеристика, отражая экономическую природу явления, позволяет установить назначение бюджетных расходов, количественная - их величину.

Многообразие конкретных видов бюджетных расходов обусловлено целым рядом факторов: природой и функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, разветвленностью связей бюджета с народным хозяйством, административно-территориальным устройством государства, формами предоставления бюджетных средств и т.п. Сочетание этих факторов порождает ту или иную систему расходов бюджета любого государства на определенном этапе социально-экономического развития [13].

Важный признак классификации расходов бюджета предметный.

При этом все расходы подразделяются на несколько крупных групп. Как правило, выделяются следующие группы расходов:

1.  Финансирование промышленного производства;

2.  Финансирование социально-культурных мероприятий;

3.  Финансирование науки;

4.  Финансирование обороны;

5.  Содержание правоохранительных органов и органов государственной власти и управления;

6.  Расходы по внешнеэкономической деятельности;

7.  Создание резервных фондов;

8.  Расходы по обслуживанию государственного долга;

9.  Прочие расходы и выплаты.

   Здесь хорошо видна роль государства в разных областях общественной жизни. Дополнительно к указанным группам расходов могут выделяться затраты на выполнение приоритетных общегосударственных программ. Так, в Российской Федерации самостоятельно в расходах республиканского бюджета отражаются расходы на целевые региональные программы по развитию промышленного сектора экономики, расходы по ликвидации последствий ядерного взрыва в Челябинской области и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, расходы на государственную программу развития экономики и культуры малочисленных народов Севера, расходы на программу развития гражданской авиации, расходы на Российскую государственную космическую программу и др. Выделение средств по отдельным видам целевых программ обеспечивает приоритет в концентрации средств бюджета и в их использовании по главным направлениям, предусмотренным органами государственной власти.

Система расходов федерального бюджета учитывает все общегосударственные потребности, финансирования которых является исключительной прирегативой государства [26].

Финансируемые за счет бюджетных средств учреждения называются бюджетными. Выделению средств этим учреждениям предшествует бюджетное планирование.

Боткин О.И., Мирошкин Н.П. [15] считают основными методами планирования бюджетных расходов:

ü программно-целевой,

ü нормативный.

Программно-целевой метод бюджетного планирования заключается в системном планировании выделений бюджетных средств в соответствии с утвержденными целевыми программами, составляемыми для осуществления экономических и социальных задач. Этот метод планирования финансовых ресурсов способствует соблюдению единого подхода к формированию и рациональному распределению фондов финансовых ресурсов по конкретным программа и проектам, и их концентрации и целевому использованию, улучшению контроля. Все это повышает уровень эффективности освоения средств.

В последнее десятилетие в нашей стране этот метод бюджетного планирования и финансирования неуклонно расширяется. Этому способствуют разработка и осуществление многих федеральных и региональных экономических, социальных, экологических и других программ. Следует полагать, что в перспективе этот метод будет находить все более широкое распространение.

Объем средств, выделяемых для осуществления мероприятий и проектов, определяется на основе сметного порядка планирования и финансирования. В основе расчетов смет бюджетных учреждений лежат объемные показатели деятельности (число коек, число учащихся, число групп, классов и т. д.), время функционирования учреждений и финансовые нормы. При планировании мероприятий по социальной защите населения (пенсии, пособия и др.) учи численность получателей этих средств и установленные нормы выплат.

Нормативный метод планирования расходов и выплат используется в основном при планировании средств на финансирование бюджетных мероприятий и составлении смет бюджетных учреждений. Нормы устанавливаются законодательными или подзаконными актами. Такими нормами могут быть:

• денежное выражение натуральных показателей удовлетворения социальных потребностей (например, нормы расходов на питание населения в бюджетных учреждениях, обеспечение их медикаментами, мягким инвентарем и др.);

• нормы индивидуальных выплат (например, ставка заработной платы, размеры пособий, стипендий и т. д.);

• нормы, в основе которых лежат средние статистические величины расходов за ряд лет, а также материально- финансовые возможности общества в конкретном периоде (например, нормы на содержание помещений, учебных расходов и т. д.).

Нормы могут быть обязательными (устанавливаются правительством или территориальными органами власти) или факультативными (устанавливаются ведомствами).

Бюджетные нормы могут быть простыми (для отдельных видов расходов) и укрупненными (для совокупности расходов или для учреждения в целом).

На основе натуральных показателей (численность обслуживаемых лиц, площадь помещения и т. д.) и финансовых норм составляются бюджетные сметы расходов, которые могут быть следующими:

• индивидуальными — составляются для отдельного учреждения или отдельного мероприятия;

• общими — составляются для группы однотипных учреждений или мероприятий;

• на централизованные мероприятия — разрабатываются ведомствами для финансирования мероприятий, осуществляемых в централизованном порядке (закупка оборудования, строительство, ремонт и т. д.);

• сводными — объединяют и индивидуальные сметы, и сметы на централизованные мероприятия, т. е. это сметы в целом по ведомству.

Мирошкин Н.П. [15] дает определение бюджетному планированию - важнейшая составная часть финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики государства. Его экономическая сущность заключается в централизованном распределении и перераспределении стоимости общественного продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы на основе государственной социально-экономической программы развития страны в процессе становления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня. Бюджетное планирование осуществляется уполномоченными законом органами государственной власти и включает в себя бюджетный процесс, его нормативно-правовую базу и организационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджетов государства. В качестве принципов бюджетного планирования выделяют, в частности, единство правового регулирования, непрерывность планирования годового бюджета, балансовый метод и др.

Методология бюджетного планирования и прогнозирования определяет основные принципы планирования, методы планирования и логику построения рыночных отношений. Одна из важнейших методологических характеристик в этих условиях – усиление регулирующего воздействия бюджета на экономику, способствовать обеспечению финансовой самостоятельности хозяйствующих субъектов, органов власти всех уровней, повышение жизненного уровня людей.

Реализация этого методологического требования предполагает реальное исчисление ожидаемых доходов и расходов бюджетов всех уровней. Бюджеты должны соответствовать требованиям единства, достоверности, самостоятельности, сбалансированности и гласности.

На основе требований принципов бюджетного планирования в построении планов определяется методика планирования как совокупность рабочих методов, приемов, конкретного механизма осуществления плановых расчетов.

Методология бюджетного планирования и прогнозирования предусматривает, прежде всего, на повышение роли перспективного финансового планирования, в определении стратегических задач развития.

Перспективный финансовый план содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных и муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета, в целях:

-         информирования о предполагаемых тенденциях развития экономики и социальной сферы;

-         прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

-         выявление необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики.

Перспективный финансовый план разрабатывается на 3 года. Составленный по укрупненным показателям перспективный финансовый план законодательно не утверждается. Финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на 1 год вперед.

Романовский М.В. [16] под расходами бюджета представляет затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих задач и функций.

Можно сделать вывод, что задачи, которые ставит перед собой государство выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств бюджета государства по разным направлениям. Экономическая роль государства проявляется в том, что оно оказывает финансовую поддержку отраслям народного хозяйства, финансирует социально – культурные мероприятия и науку, оборону, правоохранительную деятельность, судебную систему, систему органов государственного управления, которые практически воплощают его функции.

1.2. Планирование расходов бюджета на образование

Вахрин П.И., Нешитой А.С. [17] выделяют из нескольких важных групп расходов бюджета перечисленных выше, расходы на образование.

Образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации. Основы регулирования принципов государственной политики в области образования сформулированы в Федеральных законах от 13.01.1996 г. № 12-ФЗ «Об образовании».

Государственной системе образования всегда принадлежала первостепенная роль в деле воспитания и образования подрастающего поколения. Приоритетность образовательной отрасли обозначена и в современном законодательстве.

 В условиях существующей вариативной системы образования в стране возникло большое количество различных типов и видов образовательных учреждений.

Одно из условий, имеющих прямой выход на обоснованность расходов и эффективное использование средств, - научно обоснованная типологизация образовательных программ и учреждений. Содержание образования определенного уровня и направленности определяют образовательные программы, которые подразделяются на общеобразовательные и профессиональные. К образовательным относятся программы дошкольного образования, начального общего образования, основного общего образования и среднего (полного) общего образования. Данные программы направлены на решение задачи формирования общей культуры личности, ее адаптации к жизни в обществе, на создание основы выбора и освоения профессиональных образовательных программ. С помощью профессиональных образовательных программ осуществляется подготовка специалистов соответствующей квалификации, решаются задачи последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровня специалистов. К профессиональным относятся программы начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования.

 В дипломной работе в качестве объекта исследования рассмотрено общее образование на примере средней общеобразовательной школы.

Балыхин Г.А. [14] определяет образовательное учреждение как учреждение, которое осуществляет образовательный процесс, т.е. реализует одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивает содержание и воспитание обучающихся, воспитанников.

В настоящее время, по данным Министерства общего и профессионального образования России, сеть образовательных учреждений страны составляет 162,6 тыс., учреждений и подразделяется на государственные — 6,8 тыс. (4,2%), муниципальные — 147,3 тыс. (90,6%), негосударственные — 8,5 тыс. (5,2%), в которых каждый третий - гражданин России учится, воспитывается, проходит переподготовку или повышает свою квалификацию.

Общеобразовательные учреждения — второе звено в системе непрерывного образования они предоставляют всем гражданам Российской федерации возможность реализовать гарантированное государством право на получение бесплатного общего образования. В целях обеспечения доступности и вариативности общего образования могут создаваться следующие виды учреждений: начальная общеобразовательная школа; основная общеобразовательная школа; средняя общеобразовательная школа; средняя общеобразовательная школа с углубленным изучением отдельных предметов (может быть указан конкретный предмет: иностранный язык, химия, профиль физико-математический или гуманитарный и др.); лицей; гимназия; вечерняя (сменная) общеобразовательная школа; центр образования; открытая (сменная) общеобразовательная школа; кадетская школа.

В зависимости от типа учреждения сметы составляются конкретно образовательные, медицинские, культурные и иные.

В каждом учреждении и организации составляются индивидуальные сметы; в отраслевых министерствах и ведомствах — сводные сметы, включающие расходы отрасли в целом.

Смета является основным документом, определяющим объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, отпускаемых из бюджета на содержание учреждения.

В смете бюджетного учреждения отражаются:

1) реквизиты учреждения (его наименование, бюджет, из которого производится финансирование, подпись лица, утвердившего смету, печать учреждения и т. д.);

2) свод расходов (фонд зарплаты, материальные затраты, фонд производственного и социального развития, фонд материального поощрения, другие фонды);

3) свод доходов (финансирование из бюджета, дополнительные штатные услуги населению, оказание услуг по договорам с организациями, прочие поступления);

4) производственные показатели учреждения;

5) расчеты и обоснования расходов и доходов.

Утвержденные сметы бюджетных учреждений являются их финансовыми планами на определенный период времени.

Составление смет бюджетных учреждений позволяет решать следующие задачи:

• обеспечение бюджетных учреждений государственным финансированием;

• анализ предполагаемых проектов расходов и отчетов об использовании средств;

• контроль за эффективным и экономным расходованием средств.

В соответствии с бюджетными правами, предоставленными исполнительным органам власти, они вправе при составлении смет расходов подведомственных бюджетных учреждений увеличивать в пределах имеющихся бюджетных средств нормы расходов на содержание этих учреждений.

Совершенствованию бюджетного планирования и финансового обеспечения бюджетных учреждений должен содействовать переход к формированию региональных и местных бюджетов на основе минимальных государственных социальных стандартов, социальных и финансовых норм.

Расходование бюджетных средств без утверждения в установленном порядке сметы не допускается.

Открытым остается вопрос при планировании бюджетных средств о содержании подлежащего финансированию образовательного стандарта для различных типов учреждений. В настоящее время государственный стандарт основного общего образования сформирован, но законодательно не утвержден. Он представляет собой систему норм, определяющих обязательный минимум содержания основных образовательных программ, требования к уровню подготовки выпускников, максимальный объем нагрузки обучающихся.

Один из элементов государственных образовательных стандартов – базисный учебный план общеобразовательных учреждений РФ. В нем определено минимальное количество часов на изучение образовательных областей (например, математики, физической культуры и т.п.), установлена максимальная учебная нагрузка на учащихся по классам. Указанный учебный план позволяет сохранить единое образовательное пространство в России.

Жесткая бюджетная политика при рассмотрении предложений о включении в бюджет тех или иных расходов на образование предопределяет необходимость учитывать не только потребность, целесообразность, актуальность, но и финансовые возможности по их осуществлению.

Исходя из принятой классификации расходов бюджета выделяемые средства распределяются по разделам, подразделам, целевым и экономическим статьям.

Расходы бюджета на образование входят в функциональную классификацию. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ [2] - функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства и решение вопросов местного значения, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти, и муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления, на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых другим уровням власти.

Детализация бюджетных расходов связана с необходимостью усиления со стороны финансирующих органов за их целевым использованием. Этому соответствует принцип постатейного выделения бюджетных средств для конкретного образовательного учреждения на основе сметно – финансового обоснования или сметы расходов. Определение объемов бюджетных ассигнований  и распределение разнообразных по своему характеру расходов по экономическим статьям осуществляет государственный орган управления образованием в пределах выделенных по бюджету средств на календарный финансовый год.

Основным условием правильности планирования смет расходов является обоснованное определение производственных показателей.

Производственные показатели - показатели, на основании которых составляются расчеты по видам расходов. Производственные показатели определяются на начало, конец года и в среднегодовом исчислении. Каждое учреждение имеет свои производственные показатели, характеризующие содержание и объем работы. Например, для школ - это количество классов и учащихся, количество педагогических ставок и т.д.

Производственные показатели на начало года, учтенные в утвержденной смете, как правило, должны соответствовать их фактическому наличию на последнюю, перед утверждением сметы, отчетную дату.

Производственные показатели на конец года определяются по данным на начало года с учетом ожидаемого изменения в текущем году (вводом новых помещений, приспособления зданий и проведения других мероприятий, в результате которых намечается увеличить, или уменьшить, контингент детей).

По общеобразовательным школам к производственным показателям относятся: общее количество классов и учащихся, групп продленного дня, учащихся в них и воспитанников. В расчетах к смете они приводятся по состоянию на 1 января, 1 сентября планируемого года и в среднегодовом исчислении.

Количество классов и учащихся по состоянию на 1 января определяется на уровне, сложившемся по отчету на последнюю перед утверждением сметы отчетную дату. Количество классов и учащихся по состоянию на 1 сентября определяется с учетом перехода учащихся из класса в класс и установленного плана приема учащихся в первые и десятые классы. Комплектование классов и групп продленного дня следует производить с учетом утвержденных нормативов наполняемости классов и групп. Среднегодовое число классов-комплектов и групп продленного дня в школах определяется по такому расчету:

Ч =       Пок-ль на 01.01. * 8 м. + пок-ль на 01.09 * 4 м.                (1.1)

                                        12 месяцев

В случае изменения количества классов-комплектов не с 1 сентября, а течение учебного года, среднегодовое количество исчисляется в общеустановленном порядке.

Составление расчетов по заработной плате - самая трудоемкая часть работы по составлению сметы, В соответствии с бюджетной классификацией утвержденной Федеральным Законом, в состав фонда заработной платы учреждений включаются: тарифная (основная) часть заработной платы работников, надтарифная (дополнительная) оплата труда и оплата труда внештатных сотрудников.

Размер тарифной ставки (оклада) первого разряда, тарифные коэффициенты устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Ставки (оклады) работников определяются путем умножения тарифной ставки (оклада) первого разряда на соответствующий коэффициент.

При изменении тарифной ставки первого разряда соответственно меняются ставки и всех остальных разрядов.

Ставки заработной платы и должностные оклады работников устанавливаются с учетом образования, стажа работы по специальности, или имеющихся квалификационных категорий, присвоенных по результатам аттестации, В соответствии с действующими нормативными документами может предусматриваться повышение ставок заработной платы по двум и более основаниям, первоначально ставки и оклады увеличиваются на размеры повышений, установленные в процентах, а затем на размеры повышений, предусмотренные в абсолютных величинах. Абсолютный размер каждого повышения в процентах исчисляется из ставки (оклада) без учета другого повышения.

Планирование расходов по оплате труда лиц, не состоящих в штате данного учреждения и привлекаемых для выполнения работ по договорам подряда или другим договорам гражданского правового характера (очистку крыш от снега, разгрузку и погрузку оборудования, дров, угля и т.д.), производится в соответствии с Бюджетной классификацией Российской Федерации. Составляется отдельный расчет с указанием объема и расценок планируемых работ. Этот фонд оплаты труда предусматривается в общем фонде заработной платы.

Несмотря на то, что оплата производится на договорной основе, сумма оплаты должна исходить из экономических расчетов и определяться с учетом объема работ и действующих расценок на аналогичные виды работ.

В общеобразовательных школах фонд заработной платы включает заработную плату учителей, учебно-вспомогательного и административно- обслуживающего персонала, дополнительные виды оплаты и прочие виды заработной платы. На каждый из указанных видов заработной платы в смете составляется отдельный расчет.

Фонд заработной платы педагогического персонала планируется исходя из числа ставок и среднего размера ставок по группам классов.

Определение количества ставок (а не числа учителей) вызвано тем, что оплата труда учителей производится пропорционально выполнению учебной нагрузки, за полную ставку учителям (1-4 классов за 20 часов, 5-11 классов за 18 часов педагогической работы в неделю).

Количество педагогических ставок определяется на основании часов учебных занятий, по учебному плану и установленной нормы учебной на грузки учителей в неделю.

На основании Базисного учебного плана общеобразовательных учреждений, утвержденного приказом Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации № З22 от 09.02.1998г. каждым учреждением разрабатываются свои индивидуальные учебные планы в целом на школу (класс) для более оптимальной дифференциации учебного процесса.

Месячный фонд заработной платы педагогического персонала определяется путем умножения средней ставки учителя в месяц по тарификации на количество педагогических ставок, установленное по числу классов, групп, планируемых по состоянию на 1 января и 1 сентября планируемого года. Зная месячный фонд заработной платы, который должен выплачиваться в текущем и будущем учебном году можно исчислить фонд на год.

Педагогическим работникам на все виды доплат и надбавок предусматривается дополнительный (надтарифный) фонд заработной платы в размере до 25% от базового фонда заработной платы. Конкретный размер надтарифного фонда определяется в. пределах утвержденного фонда оплаты труда.

За счет надтарифного фонда производятся доплаты:

- за выполнение дополнительных видов работ, непосредственно связанных с учебным процессом (проверка тетрадей, классное руководство, оплата за предметные кабинеты и т.д.);

- выплаты стимулирующего характера.

Руководители учреждений, в пределах выделенных бюджетных средств самостоятельно определяют виды, размеры надбавок, доплат и других выплат стимулирующего характера, имея ввиду, что квалификация работников и сложность выполняемых ими работ учтены в размерах ставок (окладов), определенных на основе Единой тарифной сетки.

Установление надбавок производится приказом руководителя учреждения один раз в год в период проведения тарификации. При невыполнении или неполном выполнении условий установления надбавок руководитель учреждения имеет право отменить или снизить размер.

Фонд заработной платы руководящих работников, административно- хозяйственного и учебно-вспомогательного персонала определяется исходя из утвержденного штатного расписания и должностных окладов (ставок), в соответствии группы, к которой относится учреждение по оплате труда руководителей, и разрядов ЕТС по оплате труда.

Типовые штаты школ в настоящее время являются ориентиром при составлении учреждением штатного расписания, при формировании средств на оплату труда.

Таким образом, месячный фонд оплаты труда руководящих работни ков, административно-хозяйственного и учебно-вспомогательного персонала определяется путем суммирования тарифного фонда и фонда доплат и надбавок.

Штатное расписание - нормативный документ, устанавливающий для данного учреждения структуру (в т.ч. административно-управленческую), штаты и должностные оклады; содержит точное наименование штатных должностей, численность персонала и размеры окладов по каждой должности.

Руководители учреждений имеют право разрабатывать, изменять и утверждать штатное расписание учреждения.

Штатное расписание является единственным документом учреждения на основании которого, производится зачисление сотрудников, устанавливаются должностные оклады, тарифные ставки, различного рода надбавки.

Учитывая, что штатное расписание, является основным документом, по которому устанавливается оплата труда работников учреждения, оно должно быть тщательно разработано,

Численность персонала на начало планируемого года определяется с учетом фактического наличия на последнюю дату и возможности его до укомплектования в пределах штатного расписания, а на конец года - с учетом изменения числа классов, учащихся в них и других показателей, в зависимости от которых устанавливаются штаты. В связи с этим в сметах учреждений рассчитывается среднегодовое количество ставок.

В открываемых школах должности директора школы и заместителя директора (помощника) по административно-хозяйственной работе вводятся не ранее чем за 2 месяца до открытия школы, а остальные работники оформляются на работу не ранее чем за 2-З недели.

По каждой должности в смете школы указывается средняя заработная плата в месяц. Расчет средней ставки осуществляется исходя из численности и квалификации состава работников по действующему штатному расписанию и присвоению по каждой должности квалификационного разряда ЕТС, исходя из квалификационных требований и объективных данных о работнике, занимающим эту должность. По вакантным должностям разряд устанавливается исходя из требований, которым должен отвечать будущий работник. По фактическим данным за месяц определяются суммы доплат за условия труда, работу в ночное время, надбавки и другие выплаты, стимулирующего характера (за исключением доплат и надбавок за квалификацию работников и сложность выполняемых работ).       

1.3. Бюджетирование, ориентированное на результат

Россия вступает на путь крупных административных реформ, что потребует создания систем государственного управления, бюджетирования и контроля. Государственные учреждения должны будут в своей работе ориентироваться на результаты и финансироваться в соответствии с объемом и качеством предоставляемых ими услуг. Отход от традиционного (затратного) финансового планирования является принципиальным вопросом изменения общественного сектора.

Эффективность расходования государственных средств — это основной фактор для обеспечения оптимального распределения бюджетных ресурсов. При этом необходимо учитывать конкретные результаты деятельности бюджетополучателей и то, насколько рационально они расходуют вы деленные им бюджетные деньги.

Разработка концепции бюджетирования, ориентированного на результат, осуществляется в соответствии с целями и задачами, поставленными в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, а также бюджетных посланиях Президента РФ и направлена на реализацию Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002—2004 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10.07.01 2 910-р.

Астафьев М.П. [12] утверждает, что внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, призвано усилить подотчетность исполнительных органов власти обществу и повысить эффективность их функционирования, для этого потребуются:

-  реформа государственной службы;

- инвентаризация функций министерств и ведомств;

- разграничение полномочий между центром и регионами;

- реформирование бюджетного планирования, казначейства, бухучета.

Бюджетирование, ориентированное на результат, внедряется с целью преодоления указанных недостатков, повышения эффективности государственных расходов за счет их концентрации на наиболее важных для общества направлениях.

Это позволит:

ü повысить заинтересованность отраслевых министерств и их подразделений в предоставлении именно тех услуг, в которых общество реально нуждается;

ü принимать оптимальные решения не только на предстоящий год, но и на более длительную перспективу;

ü усилить подотчетность Правительства РФ обществу посредством принятия министерствами ответственности не только за функционирование подведомственных им учреждений, но и за предоставление услуг высокого качества в соответствии с заранее согласованными, количественно измеримыми целевыми показателями;

ü обеспечить открытость информации о степени достижения запланированных результатов, предоставляя гражданам возможность оценивать работу правительства.

Бюджетирование, ориентированное на результат, — апробированный мировой практике механизм повышения эффективности социально-экономической политики государства посредством оптимизации структуры государственных расходов и результатов использования бюджетных средств.

Успех его внедрения зависит от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по повышению качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора экономики. К таким мерам относятся:

1.     Создание институционального механизма перспективного и среднесрочного финансового планирования, который позволит проектировать объемы и источники финансирования на достаточно длительный период и обеспечивать их постоянную увязку со стратегическими приоритетами государственной политики;

2.     Реструктуризация системы исполнительной власти, в том числе устранение дублирования функций и повышение ответственности министерств и ведомств за реализацию отдельных направлений социально-экономической политики;

3.     Реформа государственной службы, направленная, в том числе, на повышение обеспеченности министерств и ведомств кадрами, обладающими современными управленческими навыками;

4.     Внедрение системы институционального и индивидуального контрактования органов государственной власти и их сотрудников;

5.     Обеспечение полного финансирования обязательств, возложенных на органы государственной власти, и своевременный пересмотр этих обязательств при изменении приоритетов государственной политики с соответствующей корректировкой объемов финансирования;

6.     Совершенствование отчетности и обеспечение прозрачности бюджетов;

7.     Создание эффективной системы мониторинга и оценки социально экономических результатов осуществления бюджетных расходов.

Распорядители бюджетных средств обосновывают объемы и структуру своих расходных потребностей, формулируя:

- стратегические цели своей деятельности, которых они намереваются достичь с учетом стратегии Правительства РФ на среднесрочную и долгосрочную перспективы и в соответствии с отведёнными им функциями;

- тактические задачи, через решение которых реализуются стратегические цели, в свою очередь, направленные на решение конкретных проблем посредством производства услуг определенного качества и объема, а также достижения определенного эффекта от их предоставления бюджетополучателям;

- внутриведомственные программы, посредством которых обеспечивается решение конкретных тактических задач.

Программы, разработанные в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат, должны содержать:

- описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации, включая как непосредственные результаты, то есть предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечные результаты, то есть эффект от предоставленных услуг для их получателей;

- систему показателей для измерения результатов реализации программ и целевые значения для каждого из таких показателей, что позволит осуществлять предварительную их оценку (включая альтернативные программы) на этапе согласования проекта бюджета;

- мониторинг степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программ;

- оценку эффективности реализации программ по их выполнении.

От мониторинга и оценок программ требуются:

- экономичность (получение необходимой информации с минимальными издержками);

- сопоставимость с предыдущими периодами, аналогичными программами,  показателями, принятыми в международной практике и т.п.,

- обоснованность (нацеленность на достижение прогресса в решении запланированных задач);

- адекватность отражения результатов программ;

- точность формулировок показателей (не допускается различных их толкований).

Переход от затратного метода бюджетирования к бюджетированию, ориентированному на результат, — это итеративный процесс, рассчитанный на достаточно длительный период, в течение которого внешний контроль за деятельностью министерств постепенно заменяется самостоятельным распоряжением министерствами, их подразделениями бюджетными средствами, выделенными на осуществление программ, при одновременном принятии ими всей Полноты ответственности за результаты своей деятельности.

Постепенность и последовательность — важнейшие принципы внедрения нового типа бюджетирования. Как показывает опыт других стран, форсированное внедрение этого метода чревато потерей контроля за исполнением бюджета и управлением государственными расходами.

Увеличение степени самостоятельности отраслевых министерств в управлении государственными расходами должно сопровождаться:

ü совершенствованием методов планирования и измерения социально-экономических результатов;

ü созданием адекватной информационной системы позволяющей отслеживать и оценивать выполнение программ  и деятельность министерств на основе точных, достоверных, оперативно собранных данных;

ü подготовкой и укомплектованностью министерств кадрами с надлежащей управленческой квалификацией;

ü внедрением эффективной системы стимулов, побуждающих отраслевые министерства проявлять инициативу по переходу от затратного принципа к бюджетированию, ориентированному на результат.

Процесс внедрения данного метода должен протекать в тесной взаимосвязи с реализацией других направлений бюджетной реформы, включая, в первую очередь:

ü переход к среднесрочному бюджетному планированию;

ü отказ от учета расходов по кассовому методу в пользу учета по методу начисления;

ü дополнение функциональной классификации расходов бюджетов РФ программной классификацией расходов бюджетов по целям и задачам государственной политики;

ü создание эффективной системы мониторинга и оценки результатов использования бюджетных средств.

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, должно сопровождаться институциональной реформой системы государственного управления и контроля, предусматривающей, в числе прочего, адаптацию к задачам бюджетирования, ориентированного на результат, функций федеральных органов власти, координирующих и контролирующих деятельность отраслевых министерств и ведомств, таких, как Минфин России, Минэкономразвития России, Счетная палата РФ.

Новые контрольные функции этих органов исполнительной власти должны обеспечивать перенос главного акцента в осуществлении контроля за бюджетными расходами с отслеживания целевого характера использования средств на анализ социальной и экономической эффективности результатов реализации программ, оценку соответствия полученных министерствами и ведомствами результатов запланированным показателям специальной эффективности.

Координацию действий по переходу к бюджетированию, ориентированному на результат, будет осуществлять Минфин России совместно с Минэкономразвития России.

Лавров А.М. [19] пришел к выводу, что с целью внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, федеральные органы исполнительной власти должны будут создать в рамках своих структурных подразделений, на которые возложены функции подготовки бюджетных заявок, рабочие группы, ответственные за поэтапный переход от затратного метода планирования бюджета к бюджетированию, ориентированному на результат.

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, должно будет осуществляться в соответствии с Планом действий, разработанным Минфином России и одобренным Правительством РФ. План действий имеет долгосрочную перспективу – 10 лет:

I этап — тестирование методов бюджетирования, ориентированного на результат; создание организационных и юридических предпосылок внедрения;

II этап - расширение масштабов пилотного внедрения и постепенный переход к широкому внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, на добровольной основе в федеральных министерствах и ведомствах; завершение создания юридической и организационной базы его применения, включая распределение бюджетных средств участвующих министерств по внутриведомственным программам; начало пилотного внедрения на региональном и муниципальном уровнях бюджетной системы;

III этап — переход к обязательному применению бюджетирования, ориентированного на результат, для федеральных бюджетополучателей и широкое внедрение на региональном и муниципальном уровнях бюджетной системы; завершение реформирования институциональной системы государственного управления на новых принципах бюджетирования;

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, первоначально будет осуществляться главными распорядителями бюджетных средств федерального уровня и постепенно распространяться на других распорядителей бюджетных средств всех уровней бюджетной системы.

Таким образом, можно сделать вывод, что внедрение в жизнь бюджетирования, ориентированного на результат позволит:

1) более тщательно составить смету бюджетного учреждения, где будут детально расписаны статьи, на которые требуются средства;

2) финансирующим органам прослеживать целевое использование выделяемых финансовых средств.

3) повысить эффективность использования бюджетных средств.

ГЛАВА 2. ФИНАНСИРОВАНИЕ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА НА ОБРАЗОВАНИЕ

2.1. Источники финансирования образовательных учреждений

Основным источником финансирования образования являются средства государственного бюджета, точнее — средства бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, федерального, субъектов федерации и муниципальных образований. Финансирование государственных и муниципальных образовательных учреждений осуществляется исключительно из средств бюджетов соответствующего уровня. Такое положение предусмотрено Бюджетным кодексом Российской Федерации [2].

Формирование расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы России должно базироваться на трех следующих компонентах:

1) минимальных государственных социальных стандартов, в том числе специально разработанных для системы образования;

2) нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг включая образовательные;

З) единых методологических принципах расчета минимального бюджетного обеспечения государственных гарантий в сфере образования, т.е. бюджетного финансирования образовательных учреждений.

В настоящее время все три указанных компонента находятся в стадии разработки и апробации. Пока не принят закон о минимальных социальных стандартах и не утверждены нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг, не разработаны единые методологические основы расчета минимальной бюджетной обеспеченности. В связи с этим финансирование образования осуществляется по принципу “от достигнуто уровня” или в зависимо от возможностей соответствующего бюджета. При этом основная задача финансовой системы сводится к более или менее регулярному выделению бюджетных средств системе образования и распределению выделяемых средств между образовательными учреждениями. За пределами финансовых отношений остаются важные проблемы определения рациональных норм и нормативов финансирования образовательных учреждений как материальных объектов и как объектов образовательного процесса.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 70) образовательные учреждения, имеющие статус бюджетных учреждений, расходуют бюджетные средства исключительно на следующие цели:

- оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

- перечисление единого социально налога, рассчитываемого относительно величины фонда оплаты труда учреждения;

- трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами.

Каждое образовательное учреждение создается одним или не сколькими учредителями, которые финансируют его деятельность. В соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Собственником государственных и муниципальных образовательных учреждений является государство в лице федеральных, региональных и местных органов управления. Поэтому основа государственных гарантий получения гражданином образования в пределах стандартов — государственное или муниципальное финансирование.

Средства бюджета служат основным источником финансового обеспечения расходов на образование во многих странах мира, включая Россию. Необходимость бюджетного финансирования сферы образования обусловлена в первую очередь свойствами образовательных услуг как общественного товара, их ролью в социально-экономическом развитии стран. Однако суммы бюджетных ассигнований не могут определяться только исходя из требований практики. Процесс любого государственного регулирования представляет собой установление государственного заказа, подлежащего бюджетному обеспечению, и социальных нормативов, выраженных как в натуральном, так и в денежном исчислении. Законом определено, что для системы образования государственный заказ должен включать такие параметры, как количество контингентов обучаемых, государственный образовательный стандарт, норматив бюджетного финансирования.

Прежде всего, следует отметить, что существующую в настоящее время структуру финансовых потоков на содержание учреждений образования классифицируют по уровням бюджетов. Федеральный уровень включает в себя три направления выделения средств: на содержание учреждений федерального ведения; на реализацию федеральных образовательных программ; на образовательные субвенции рамках трансфертов регионам, нуждающимся в финансовой поддержке Региональный и муниципальный уровни аналогичны федеральному и предусматривают ассигнования на содержание учреждений местного ведения и реализацию собственных программ. В тех случаях, когда финансирование учреждений или мероприятий осуществляется из бюджетов разных уровней, применяется термин «многоуровневое финансирование».

Употребляемое понятие «многоканальное финансирование» означает, что источниками поступления финансовых ресурсов являются не только бюджетные ассигнования разных уровней, но и широкий спектр внебюджетных средств.

Финансовое обеспечение — составная часть стратегии управления отраслью. При разработке этой проблемы возникает необходимость решения нескольких задач: выбора приоритетных направлений развития; выявления и использования новых источников финансирования; создания организационных и экономических механизмов рационального использования имеющихся ресурсов; обоснованного распределения полномочий по распоряжению средствами. Задача выбора приоритетных направлений развития образования, которые необходимо обеспечить финансовыми ресурсами, на федеральном уровне заключается прежде всего в определении соотношения затрат на различные уровни образования.

В настоящее время происходит постепенная передача ответственности за финансирование образования с федерального уровня на местный. В большей степени эти процессы затрагивают интересы учреждений профессионального образования, так как финансирование из центра мешает достижению гибкости и ориентации системы подготовки кадров на региональные и муниципальные рынки труда. Практически прекращено финансирование образовательных учреждений за счет средств предприятий и организаций.

Правовой базой для привлечения внебюджетных источников финансирования в образовательную отрасль явилась целая серия законодательных актов, среди которых кроме Закона РФ «Об образовании» можно выделить законы «Об общественных объединениях и общественных организациях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «О некоммерческих организациях».

Система частного предпринимательства в образовании отражает общественную реакцию на новые тенденции в развитии государства. Рынок образовательных услуг призван удовлетворять не только государственный заказ, который обеспечивается бюджетными ассигнованиями но и социальный заказ различных групп населения и предприятий. В процесс образования включаются как формирующийся класс предпринимателей так и представители различных движений, национальных объединений религиозных общин. Стремление преобразовать систему образования в своих интересах побуждает их открывать альтернативные негосударственные учебные заведения и оказывать финансовую поддержку государственным учреждениям. В свою очередь и государственные учреждения вправе самостоятельно осуществлять выбор образовательных программ, предлагать широкий спектр образовательных услуг населению на платной основе. Таким образом, привлечение дополнительных источников (рис. 2.1) на цели образования может осуществляться двумя путями:

• предпринимательской деятельностью самого образовательного учреждения;

• взаимодействием с юридическими и физическими лицами, способными осуществлять благотворительную деятельность в пользу образовательного учреждения (выступать спонсорами).

 

Рис. 2.1. Источники финансирования бюджетных учреждений

Ограничение бюджетного финансирования сформировало у образовательных учреждений устойчивую тенденцию к расширению границ своей рыночной деятельности. Увеличение внебюджетных источников обусловлено появлением экономической заинтересованности у учреждений, поскольку значительная часть из них направляется на заработную плату и улучшение условий труда. В соответствии с Федеральным законом РФ «Об образований» [3] платными могут быть только те образовательные услуги, которые не предусмотрены основными для данного учреждения программами, финансируемыми из бюджета. Необходимо заметить, что кроме дополнительных штатных образовательных услуг, более свойственных учреждениям дошкольного, школьного и дополнительного образования, в учреждениях профессионального образования основными формами привлечения внебюджетных средств могут быть:

- подготовка, переподготовка и повышение квалификации персонала сверх государственного заказа по договорам с органа ми государственной власти и местного самоуправления, предприятиями и организациями всех форм собственности, другими юридическими и физическими лицами;

- научно-исследовательская, производственная, консалтинговая, сертификационная деятельность, оказание экспертных, информационных и других услуг;

- формирование эффективной и доходной системы обучения иностранных студентов, аспирантов и стажеров;

- поэтапный переход к штатному пользованию объектами социальной инфраструктуры учебных заведений.

В последнее время обсуждается вопрос о необходимости решения на законодательном уровне вопроса участия негосударственных предприятий и организаций, физических лиц в учредительстве образовательных учреждений при гарантиях сохранения их целостности и профиля деятельности, что могло бы значительно уменьшить расходы бюджета на содержание этих учреждений.

Стабильным и долговременным внебюджетным источником финансирования может быть доход от сдачи в аренду свободных помещений При этом необходимыми условиями для оформления арендных отношений должны быть надежность и платежеспособность арендатора, а также не ухудшение условий для осуществления учебной деятельности.

Объем благотворительных средств спланировать невозможно. Он зависит от усилий всех участников образовательного процесса: трудового коллектива, родителей, общественности. Отличительная особенность этого источника в том, что благотворитель, а не благополучатель определяет порядок использования средств, тогда как доход от самостоятельной коммерческой деятельности учреждения используют по своему усмотрению. Уместно вспомнить еще и о таком источнике финансирования, как средства международных организаций, передаваемые учреждениям образования как на безвозмездной основе (в виде благотворительности), так и на реализацию программ международного сотрудничества. При создании системы государственной поддержки международным проектам в области образования объем привлекаемых финансовых и иных ресурсов от зарубежных партнеров и фондов мог бы быть более существенным, нежели в настоящее время.

2.2. Порядок финансирования образовательных учреждений

 

Сегодня школа имеет статус юридического лица, что предполагает наличие индивидуального лицевого счета. Однако в настоящее время  далеко не все директора пользовались этим правом. При новой системе исполнения бюджета счет можно открыть только через казначейство.

Е.Н. Подшибякина, к.э.н., главный специалист отдела финансово- экономического обеспечения комитета по образованию Администрации г. Санкт – Петербурга [20], рассматривает финансирование через органы казначейства как наиболее оптимальный способ экономии государственных средств.

Финансирование осуществляется на основе кассового плана – лимита бюджетных обязательств на месяц. Кассовый план составляется управлением казначейства и утверждается Комитетом финансов. Комитет по образованию, территориальные отделы управления образованием (главные распорядители бюджетных средств) распределяют утвержденные лимиты бюджетных обязательств и доводят их до бюджетных образовательных учреждений.

Управление казначейства открывает индивидуальный лицевой счет главным распорядителям бюджетных средств – Комитету по образованию и территориальным отделам управления образованием, - а также подведомственным им учреждениям образования. Лицевой счет служит для учета операций по оплате расходов и финансированию средств главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений в счет  и в пределах утвержденного бюджета.

Комитет финансов осуществляет платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению главных распорядителей бюджетных средств с текущих счетов по исполнению бюджета.

Бюджетные образовательные учреждения составляют поручения на оплату расходов за поставленные товары, выполненные работы, предоставленные услуги в соответствии со счетами – фактурами и заключенными договорами напрямую поставщику товаров, подрядчику.

Подписанный руководителем и главным бухгалтером образовательного учреждения и заверенный печатью главного распорядителя бюджетных средств, сводный реестр поручений на оплату расходов передается в управление казначейства для утверждения. Далее платежные поручения передаются в банки для оплаты расходов.

Прямое перечисление средств бюджета, как было ранее, на счет главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных образовательных учреждений, за исключением открытых для выплаты зарплаты и получения денег на хозяйственные расходы, предусмотренные утвержденной сметой доходов и расходов, не производится.

Роль казначейства в исполнении бюджета заключается  в экономии государственных средств. Например, до создания казначейства Комитет финансов отправлял деньги на счет Комитета по образованию для того, чтобы отремонтировать школы к новому учебному году. Далее комитет по образованию направлял деньги школам. Школы расплачивались с организациями, делавшими ремонт. То есть деньги проходили через четыре инстанции и такое же количество банков. В каждой инстанции и каждом банке они задерживались на несколько дней. Средний срок прохождения денег составлял 20-30 дней. Теперь бюджетными деньгами будет распоряжаться казначейство. Оно не будет посылать деньги для ремонта школы в Комитет по образованию или в школу, а перечислит средства на счет строительной организации, делающей ремонт. Вместо месяца деньги будут идти один – два дня. Закупку мебели и транспорта, договоры с подрядчиками будет оплачивать также казначейство – в соответствии с предоставленными договорами и актами выполненных работ. Кроме того, резко сократиться нецелевое расходование средств бюджета.

Задача казначейства – не просто контролировать правильность расходования бюджетных средств, но и проводить анализ: где деньги работают в полную силу, а где попросту «проедаются» без всякой отдачи.

Достоинствами новой формы финансирования являются:

- создание вертикально – интегрированного финансового механизма стабилизации единого образовательного пространства;

- легализация всех поступающих в сферу образования ресурсов, прозрачность всех финансовых потоков;

- концентрация местных бюджетных средств в органах казначейства и установление новых правил режимов счетов;

- формирование механизмов привлечения дополнительных финансовых и материальных средств  в образовательное учреждение;

- рационализация и повышение эффективности использования всех ресурсов, как бюджетных, так и внебюджетных;

- контроль за поступлением и  использованием финансовых, материальных и человеческих ресурсов;

- экономия государственных средств;

- сокращение нецелевого расходования средств бюджета;

- ослабление позиции планово – финансовых отделов органов управления образованием, т.к. казначейство работает напрямую с каждым образовательным учреждением; повышение профессиональной квалификации работников бухгалтерии.

Недостатками формы финансирования образовательных учреждений через казначейство являются:

- снижение общей рыночной ориентации учебных заведений, т.к. ограничена их возможность оперативного управления своей хозяйственной деятельностью;

- усиление «бюджетного иждивенчества» и рост всех видов бюджетных затрат (чем больше планируемые затраты – тем больше бюджет учебного заведения);

- снижение функциональной эффективности внебюджетных средств, поскольку они покрывают текущие издержки учебного процесса;

- сокращение всех видов хозяйственных отношений с социальными партнерами, т.к. перспектива каждый раз убеждать казначейство в целесообразности контактов отпугивает партнеров;

- снижение возможности найма высококвалифицированного персонала, т.к. размерность доплат и надбавок надо каждый раз согласовывать с казначейством.

В целом введение нового порядка финансирования породило широкий круг проблем и сложностей на фоне заявленных конструктивных целей укрепления бюджетной сферы.

В силу указанных противоречий введение нового порядка сопровождается противодействием, обусловленным различными причинами: финансово – экономическими, административно – управленческими и социально – экономическими.

Система финансирования нуждается не только в видоизменении порядка финансирования, но и самой системе необходима перестройка.

Повсеместная передача имущественных комплексов общеобразовательных школ в муниципальную собственность выявила, что во многих случаях проблемы их содержания не могут быть решены органами местного самоуправления за счет собственных ресурсов. Это обусловлено как низким уровнем доходов местных бюджетов (в частности, за счет сокращения долей отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов), так и ростом их расходных полномочий вследствие продолжающейся передачи в муниципальную собственность объектов жилого фонда и социальной инфраструктуры. В результате государственный образовательный стандарт не подкреплен на федеральном уровне механизмом минимального финансового обеспечения, государственные решения о повышении тарифных ставок (окладов) работников образовательных учреждений не подкрепляются возможностями муниципальных бюджетов, регулярно возникает необходимость оперативного решения вопросов финансирования региональных систем общего образования с привлечением ресурсов федерального бюджета. Это требует совершенствования механизма межбюджетных отношений в сфере образования.

Можно проследить, что неравномерность и несогласованность развития нормативно-правовой базы финансирования учреждений общего образования привела как к возникновению определенной путаницы и нарушений в этом вопросе в регионах и на местах, так и к нарушениям законодательства. В частности, передача и оформление прав собственности на объекты государственной собственности при их передаче в муниципальную собственность осуществлялись зачастую с нарушением установленного порядка (например, отношения по учредительству муниципальных образовательных учреждений устанавливались без обязательных решений соответствующих органов). Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «0 разграничении государственной собственности в Российской Федерации» (далее — постановление ВС РФ 1991 г.) было положено начало обязательной муниципализации государственной собственности. Практически все учреждения народного образования в соответствии с п.п. 2—5 данного постановления были переданы в муниципальную собственность (передача и оформление прав собственности должны быть особым предметом для изучения). В то же время Закон РФ «06 образовании» 1992 г. и Закон об общих принципах муниципализации собственности учреждения 1995 г. установили, что обязательная муниципализация собственности учреждения ответственны только за реализацию права граждан на получение обязательного общего образования. Для этого они вправе создавать соответствующие муниципальные образовательные учреждения — образовательные учреждения основного общего образования (с 1-го по 9-й класс). Учитывая, что Конституция Российской Федерации 1993 г. выделила обязательную муниципализацию собственности учреждения из системы органов государственной власти, можно констатировать, что передача учреждений среднего (полного) общего образования в ведение обязательной муниципализации собственности учреждения с изменением их статуса с государственного на муниципальный была проведена с существенными нарушениями законодательства.

Первая редакция Закона «06 образовании» [3] 1992 г. применительно к компетенции обязательной муниципализации собственности учреждения в области образования учитывала действующее на то время законодательство о местном самоуправлении. Тогда конституционно органы местного самоуправления не были отделены от органов государственной власти, и указанное деление государственной власти по вертикали не означало отделение школы даже как объекта собственности от государства, т.е. школа оставалась государственной. Новая Конституция РФ 1993 г. отделила органы местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12), предоставив им, право самостоятельно управлять Муниципальной собственностью и решать иные Вопросы местного значения (п. 1 ст. 132), хотя вопросы образования носят по своей сути и содержанию общегосударственный характер. Более того, Конституцией РФ 1993 г. общие вопросы воспитания, образования, науки Отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. Для этого издаются федеральные законы и принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Конституция РФ, закрепив за местным самоуправлением (право самостоятельного решения вопросов местного значения, в то же время предусмотрела возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (п. 2 ст. 132). При этом следует заметить, что передача учреждений образования после принятия постановления ВС РФ 1991 г. осуществлялась без наделения обязательной муниципализации собственности учреждения государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств и без государственного контроля, как это закреплено в Конституции РФ.

Произошла фактическая муниципализация образования на основе постановления ВС РФ 1991 г., хотя новая редакция Закона «Об образованию» 1996 г. сохранила первоначальную идею о государственном характере общего образования: государственный статус образовательных учреждений, прошедших государственную аккредитацию, право на включение в схему централизованного государственного финансирования, выдача документов государственного образца, государственный контроль за качеством образования в аккредитованных образовательных учреждениях. Все это указывает на то, что основополагающим принципом государственной политики в области образования является государственно-общественный характер управления образованием. Сложившаяся в настоящее время ситуация характеризуется противоречием законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении международным нормам с точки зрения определения понятия и полномочий муниципализации собственности учреждения, а также базовому отраслевому Закону «06 образовании», определяющему государственную политику России в области образования, в котором в настоящее время имеются определенные внутренние противоречия по данной проблеме.

Очевидно, реализация права граждан на получение всех ступеней общего образования может быть обеспечена в соответствии с Конституцией РФ за счет передачи государственных полномочий в области образования от органов государственной власти субъектов Российской Федерации органам местного само управления или использования механизма соучредительства. Соответственно должна измениться и схема финансирования общеобразовательных учреждений  путем преобразования в схему двухканального финансирования (рис. 2.2).

В рамках данной схемы на органы государственной власти субъектов Федерации возлагается обязанность по финансированию расходов общеобразовательных учреждений на реализацию государственных образовательных стандартов (образовательных программ), в том числе расходов на заработную плату работников, компенсационные выплаты работникам, связанные с педагогической деятельностью, учебные расходы. Органы местного самоуправления должны финансировать расходы на содержание, эксплуатацию зданий и сооружений, приобретение и обслуживание оборудования, организацию питания обучающихся. Данная схема финансирования образовательных учреждений строго разграничивает финансовые потоки по уровням компетенции органов государственной власти и местного само управления. Одновременно она решает принципиальный вопрос о государственном контроле за финансированием муниципальных общеобразовательных учреждений.

 

Рис. 2.2. Схема двухканального финансирования общеобразовательных учреждений

При этом не предусматривается пересмотр сложившихся отношений собственности по общеобразовательным учреждениям, находящимся в ведении органов местного самоуправления. Они остаются муниципальной собственностью, на базе которой государство обеспечивает реализацию конституционных прав граждан на образование через передачу государственных полномочий или соучредительство. Все это позволит упорядочить вопросы, связанные с финансированием общеобразовательной школы, сделать более прозрачными и подконтрольными государству и его гражданам финансовые потоки, идущие на общее образование, уравнять возможности местных властей в регионах по обеспечению своевременной выплаты заработной платы работникам образования и узаконить уже существующее положение с управлением и финансированием образовательных учреждений во многих регионах России. Таким образом, предложенная схема существенно отличается от ныне действующей схемы финансирования (рис. 2.3), при которой источниками финансирования являются три бюджетных уровня, аккумулирующие средства на нижнем, муниципальном уровне.

Однако разные муниципалитеты в одном и том же регионе могут выделять на нужды системы образования иногда на несколько порядков различающиеся средства. Это происходит из-за отсутствия действующих механизмов выравнивания финансовых возможностей мупиципалитетов. Субъекты Федерации обязаны субсидировать бюджеты муниципалитетов в случае недостаточной доходной базы, а федеральный центр направляет трансферты в регионы с целью выравнивания их возможностей. Но эти механизмы не учитывают сохраняющегося при этом дефицита средств для решения всех задач (а не только задач системы образования), и они обезличены как в способе направления средств, так и в их расходовании.

 

Рис. 2.3. Существующая схема финансирования системы общего образования

Возможными методами устранения этих недостатков могли бы быть следующие:

1) введение нормирования всех бюджетных потоков;

2) перенос базового уровня формирования финансовых ресурсов на реализацию уставных задач учреждений общего сред него образования с муниципального на уровень субъекта Федерации;

3) распространение непосредственно на учреждения системы образования статуса бюджетополучателя средств системы образования и передача им полномочий распорядителя кредитов с оставлением за учредителем полномочия только главного распорядителя кредитов;

4) преобразование систем управления образованием на региональном и муниципальном уровнях с учетом:

— передачи функций распорядителя кредитов в учреждения; 

— изменения статуса центральных бухгалтерий и других обслуживающих учреждений;

— введения нормативного финансирования;

— необходимости государственного регулирования реализации образовательных стандартов и иных государственных гарантий на муниципальном уровне.

В рамках модели двухканального финансирования, описанной выше, может быть использована централизованная модель нормативного бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений (рис. 2.4). В соответствии с этой моделью финансирование образовательных учреждений в регионах осуществляется по нормативам бюджетного финансирования на одного учащегося (НБФ). В состав норматива входят затраты, необходимые для осуществления образовательной программы и содержания материальной базы образовательного учреждения.

Расходы по реализации требований образовательной про граммы в этом случае включаются в состав регионального компонента норматива бюджетного финансирования. Затраты на коммунальные услуги, капитальный ремонт и приобретение оборудования длительного пользования планируются отдельно, как муниципальная составляющая единого норматива бюджетного финансирования. Данная методика используется в условиях централизации финансовых ресурсов.

Из состава норматива могут быть исключены выплаты на дотацию для приобретения учебно-методической литературы. Это обосновано тем, что средства на данные цели поступают в централизованном порядке из регионального бюджета сверх норматива.

 

Рис. 2.4. Централизованная схема бюджетного финансирования образовательных учреждений

В регионе централизуются финансовые средства в составе норматива всех сельских территорий и малых городов. Муниципальные образовательные учреждения имеют двухуровневое бюджетное финансирование — из регионального и муниципального бюджетов. Из регионального бюджета финансируются рас ходы по нормативу, обеспечивающему выполнение государственного стандарта образования: оплата труда с учетом единого социального налога, учебные и прочие расходы. Муниципальные органы власти — как собственники зданий — оплачивают расходы по содержанию зданий: коммунальные услуги, капитальный ремонт, приобретение оборудования длительного пользования.

Кроме того, территории, имеющие собственные дополнительные доходы, планируют в своих бюджетах дополнительные расходы на образование. К таким расходам, например, относятся доплаты к заработной плате работников системы образования. За счет средств регионального бюджета осуществляются приобретение учебников федерального компонента для учащихся области из малообеспеченных семей и целевые программы развития образования.

Территории, централизовавшие свои средства, получают финансирование из регионального органа управления образованием на счета муниципальных органов управления образованием, минуя местные финансовые органы. Финансирование осуществляется без указания целевого назначения платежа.

Формирование и использование бюджета образовательного учреждения осуществляется в соответствии с утвержденными нормативами бюджетного финансирования на одного ученика, без указания статей экономической классификации. Финансовый отчет в разрезе статей экономической классификации носит справочный и аналитический характер.

Общая структура финансовых потоков при такой схеме финансирования представлена на рис. 2.5. В муниципальном органе управления образованием при реализации этой схемы открываются два чета: счет для поступлений из Муниципального бюджета и счет для финансирования из областного бюджета. Средства из областного бюджета в доход Муниципального бюджета не зачисляются, и отчет по ним ведется отдельно. Муниципальные органы управления образованием (МОуО) за использование региональных средств отчитываются перед главным Управлением образования, которое, в свою очередь, отчитывается перед департаментом (комитетом) финансов администрации области за централизованные расходы всех территорий по статье «Образование»  муниципальных общеобразовательных учреждений. За средства, полученные из муниципального бюджета, учреждения отчитывают перед муниципалитетом.

Финансирование из областного бюджета ведется на основании соглашений между администрацией области и администрациями муниципалитетов.

В образовательном учреждении формируется единый фонд доходов, которые используются в соответствии со сметой расходов. Отчет за использование финансовых средств осуществляется раздельно по средствам, поступившим из муниципального и областного бюджетов.

 

Рис. 2.5. Схема движения бюджетных средств в условиях централизованного нормативного финансирования образования в регионе

При этом бюджетные средства зачисляются непосредственно на бюджетные счета учебных заведений. Муниципальным образовательным учреждениям открывается один бюджетный счет, на который зачисляются средства из различных бюджетов. Зачисленные средства расходуются по смете, самостоятельно утверждаемой и изменяемой образовательным учреждением.

С точки зрения управленческих действий органов, связанных с финансированием образования и управлением им, для осуществления финансирования сферы образования по нормативу одновременно из бюджетов двух уровней (региона и муниципальных образований) в режиме разделения между бюджетами за наполнение определенной категории рас ходов и без объединения финансовых потоков, необходимо выполнить ряд требований и подготовительных работ:

— принять решение о переводе учебных заведений в совместное ведение региона и соответствующих муниципальных образований;

— подготовить и принять необходимые документы о переучреждении учебных заведений, включая учредительные договоры, содержащие соглашение о размерах финансирования учебных заведений учредителями;

— перерегистрировать образовательные учреждения;

— включить в бюджеты региона и муниципальных образований расходы на финансирование образования.

Кроме схемы, приведенной на рис. 2.5, может применяться и другая схема (рис. 2.6).

 

Рис. 2.6. Схема движения бюджетных средств в условиях нормативного финансирования образования в регионе

Обязательным условием ее реализации является зачисление средств бюджета региона в доходную часть бюджетов муниципальных образований для выполнения формального, требования законодательства, согласно которому финансирование учреждений осуществляется из бюджета учредителя.

Показатели регионального норматива бюджетного финансирования утверждаются в Законе региона «0 бюджете» на текущий финансовый год по представлению регионального органа управления образованием. Дотационным муниципальным образованиям выделяются трансферты, рассчитанные с учетом норматива бюджетного финансирования. Средства, необходимые для формирования установленного норматива, учитываются в региональном бюджете по статье «Финансовая помощь городам и районам» отдельно по каждому муниципальному округу.

Данные средства поступают в доход муниципального бюджета в виде трансферта.

Методика расчета потребности при определении норматива бюджетного финансирования и система поправочных коэффициентов разрабатываются и утверждаются постановлением правительства региона. Критерии выделения трансферта устанавливаются одинаковыми для всех органов местного самоуправления.

В данных условиях вышестоящий орган не имеет прямого влияния на использование бюджета местных органов. Для контроля за целевым использованием средств, направляемых на нужды системы общего образования, в регионах целесообразно принять нормативные документы (постановление администрации региона, закон и т.п.), в которых будет закреплен принцип контроля за использованием средств, направляемых в составе для финансирования конкретных муниципальных школ.

Для обеспечения финансирования образования в соответствии с данной схемой в бюджете региона на очередной финансовый год необходимо предусматривать соответствующие средства на эти цели. В связи с тем что указанные средства должны выделяться обязательно на конкретные цели (финансирование образования), они должны быть предусмотрены в расходах регионального бюджета в форме трансферта. Финансирование муниципальных образовательных учреждений при этом будет осуществляться из муниципального бюджета напрямую или через муниципальные органы управления образованием с выделением средств одной строкой.

Таким образом, схема финансирования системы общего образования может быть усовершенствована за счет применения различных схем межбюджетных отношений. Это позволит:

- реализовать принцип приоритетности системы образования, обеспечив конституционное право граждан на образование;

- ускорить развитие многоуровневого финансирования образования;

- повысить возможность контроля за прохождением и использованием финансовых средств;

- оптимизировать сеть образовательных учреждений;

- реализовать возможность финансово-хозяйственной самостоятельности учреждений отрасли.

Все это приведет к повышению эффективности использования ресурсов системы образования.

Рассмотренный комплекс организационно-экономических мероприятий позволяет обеспечить реализацию единой государственной политики в сфере развития системы образования, учесть региональные и другие особенности общеобразовательных учреждений, повысить адаптируемость системы управления образованием к изменяющимся условиям.

Безусловно, необходимо проведение дополнительных исследований и практических экспериментов для более широкой апробация разработанных моделей межбюджетных отношений при финансировании общеобразовательных учреждений с целью выявления региональных специфических особенностей и их совершенствования применительно к современным экономическим и правовым условиям.

2.3. Нормативно – подушевое финансирование

Типенко Н.Г. [24] дает определение нормативному финансированию — главный ориентир модернизации экономики образования. Некоторые экономисты заявляют, что без финансовых нормативов невозможны ни структурная перестройка системы образование, ни даже изменение содержания образования. Однако создается ощущение каких-то незримых административных границ, которые вот уже несколько лет тормозят переход на нормативное финансирование действительно это так или все дело в простой нерасторопности чиновников?

Одно из первых заявлений о нормативном финансировании сделал несколько лет назад вице-премьер Олег Сысуев. Выступая в Государственной думе, он говорил о свободе выбора учащихся, как образовательных учреждений, так и форм получения образования. Было сказано, что «этот выбор будет обеспечиваться механизмом нормативного финансирования в расчете на одного учащегося». Однако постепенно нормативное финансирование начинает пониматься по-разному. Появляется различие между постатейным и подушевым финансированием образовательных учреждений. Если первый подход позволяет более-менее рационализировать финансовые потоки, внести ясность в процесс их распределения, то подушевое финансирование призвано поддержать самостоятельность школ: образовательное учреждение получает средства в зависимости от количества учеников в нем и расходует их исходя из собственных реальных потребностей.

В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года говорится только о нормативном финансировании, подчеркивается поэтапность перехода на нормативное финансирование образовательных учреждений.

Поскольку образование в нашем государстве, как сказано в Законе РФ «Об образовании» [3], осуществляется в первую очередь в интересах человека, то и ресурсное обеспечение должно строиться с ориентацией на удовлетворение образовательных потребностей личности. Это отчасти формальное объяснение.

Неформальное же объяснение состоит в анализе современной роли образования на фоне социально-экономического развития страны. Заметим, что здесь, но наш взгляд, ключевую роль начинают играть индивидуальные образовательные программы. Эффективным становится то образование, где личность получает возможность выбора собственной образовательной траектории вне зависимости от формальной привязанности к месту получения диплома, к образовательному учреждению. Социокультурная миссия образования снова актуализирует вопрос о его нормативном подушевом финансировании.

Этапы введения подушевого финансирования:

1. Социальные стандарты. Изначально важно хоть как-то навести порядок в области финансов. Для этого разрабатываются минимальные условия социального обеспечения деятельности образовательных учреждений. Причем они должны появиться не только как фиксация уже имеющегося состояния школ, но и включать некоторую перспективу развития. Туда может входить, в частности, обновление основных фондов (здание, оборудование и пр.);

2. Нормативы регионального уровня, корректируемые в местных бюджетах. Если закон о финансировании образования на основе субвенций будет принят, то регионы начнут перечислять средства в местные бюджеты исходя из региональных нормативов финансирования в расчете на одного ученика. При этом территории вынуждены будут вводить свои положения о распределении полученных финансов;

3. Постоянное нормативное финансирование. На этом этапе предстоит создать государственно - общественные механизмы разработки и исполнения подушевых нормативов для всех общеобразовательных учреждений. Общий объем фиксированных издержек будет сокращен до минимума. Вероятно, появятся нормативы финансирования для инновационных образовательных учреждений.

Накопленный, пусть даже небольшой опыт введения нормативно-подушевого финансирования школы дает возможность осознавать: вопросы, связанные с деформированным пониманием сущности нормативно – подушевого финансирования, препятствуют и могут тормозить дальнейшее введение нормативно – подушевого финансирования.

Основные цели нормативно-подушевого финансирования:

ü стимулирование процессов развития школы к поддержанию и постоянному повышению качества и конкурентоспособности;

ü рост возможностей образовательного выбора для учащихся;

ü рост автономии школы;

ü повышение эффективности бюджетных расходов.

Эти основные цели являются предпосылками для нормативного финансирования. Рост автономии школы важен как некоторая ценностная характеристика, что на федеральном, региональном уровнях и даже на уровне муниципалитета, где сосредоточены основные управляющие рычаги, в большинстве случаев трудно принять правильное решение, связанное с сущностью образования. В этом смысле школа, которая как раз несет ответственность за образование, директор и педколлектив в целом играют гораздо большую роль, чем те возможности управленческого воздействия, которые закреплены на каждом из уровней власти. Весь мир давно выяснил, что автономность школы напрямую связана с качеством образования, поэтому автономия школы, предоставление директору, педколлективу свободы в решении вопросов организации учебного процесса, достижении качества образования — важная предпосылка для введения нормативно – подушевого финансирования.

Рост возможностей образовательного выбора тесно связан с базисным учебным планом, который мы сегодня пока приравниваем к госстандарту, по крайней мере в его содержательной части. Но нас настораживает, что большинство сегодняшних предложений по методикам расчета норматива связано с базисно – учебным планом 1998 г., хотя два года назад, в марте 2004 г., был под писан новый базисно – учебный план, который предлагает гораздо более широкие возможности для индивидуализации обучения. К тому же он решен в логике годичного, а не понедельного счета учебных часов, предусматривает профильное обучение в старшей школе, что дает значительно большую меру вариативности в организации обучения. Поэтому базирование расчета норматива только на базисно – учебном плане 1998 г. сдерживает развитие школьного образования, как бы консервирует ситуацию, не давал ей возможности развития.

Другой отрицательный момент — принятие шестидневной учебной недели для базовых расчетов норматива. Вроде бы это делается для того, чтобы задать болот широкие рамки и наполнить сферу финансами, но на самом деле она наполняется для перегрузки учащихся. Нам кажется, что это вопрос по крайней мере спорный. То же и с исходным показателем для расчета норматива: в качестве показателя принят класс-комплект в 25 человек.

При этом фактическая наполняемость класса в РФ колеблется около значения 15—16 человек. Тем самым исходно закладывается сильнодействующий фактор, ведущий к необоснованному снижению суммарного финансирования школьной системы. Заложенные цифры не соответствуют ни нашей демографической ситуации, ни мнению многих педагогов, которые говорят о том, что организовывать учебный процесс можно и нужно не только класс-комплектами, а стоит переходить на другие, более гибкие технологии обучения.

Еще один существенный минус, негативно влияющий на введение нормативно – подушевого финансирования, — это фактическое сохранение старой системы оплаты труда.

К сожалению, эти системные ошибки содержатся в подходе, изложенном в «Методических рекомендациях по расчету и внедрению нормативов бюджетного финансирования образовательного учреждения». Правда, подобный подход сегодня уже неявляется единственным. Во многих регионах система оплаты труда претерпевает существенные изменения.

В числе базовых параметров, которые, должны учитываться в подходе к нормативно – подушевому финансированию, — специализация образовательных учреждений и стоимость различных специализированных программ. Ведь даже в богатых регионах есть школы, расположенные в районах со сниженным социально-экономическим статусом родителей, есть школы, где высока доля учащихся из неблагополучных семей. Если в таких образовательных учреждениях нельзя развернуть специализированное обучение, если учителя там не получают дополнительные деньги за гимназические классы, школы должны подумать о дополнительных ресурсах. Для того чтобы с трудными, к примеру, детьми больше заниматься, чтобы учительская зарплата не страдала от этого, нужно продумать систему коэффициентов.

Однако для обеспечения не только функционирования, но и развития системы образования использование одного только инструмента нормативного финансирования не достаточно. Требуется набор финансовых инструментов стимулирования качества, поддержка инноваций, целевых программ развития, информатизации. На наш взгляд, финансирование развития обеспечивается за счет:

1) финансирования программ;

        2) финансирования мероприятий;

        3) финансирования инвестиционных и инновационных проектов за счет капитальных расходов:

- софинансирования расходов на основе межмуниципальных агентских соглашений.

Но главное, о чем сейчас необходимо говорить, — так это о том, что ядро нормативного финансировании в каждом регионе должна составлять новая региональная система оплаты труда учителей и иных школьных работников, стимулирующая качество работы и постоянный рост квалификации. Идти по пути нормативного финансирования надо в первую очередь вместе с новой системой оплаты труда.

Теперь — о схеме финансирования функционирования и развития общего образования с учетом разграничения полномочий по уровням государственной власти и местного самоуправления.

Наши расчеты выглядят следующим образом:

1. На региональном уровне.

Примерно 70% расходов — это нормативное финансирование в расчете на одного обучающегося, включая:

— формирование субвенций на оплату труда в соответствии с новой системой оплаты, принятой в регионе, в расчете на одного обучающегося;

— формирование субвенций для оплаты учебных расходов по нормативам в расчете об одного обучающегося. И главное внимание здесь должно быть уделено современным электронным ресурсам и информатизации процесса обучения;

— финансирование дополнительного образования в образовательных учреждениях.

Около 15% расходов — это финансирование целевых программ развития образования, финансирование ведомственных бюджетных программ, программ информатизации, реструктуризации, капитальный ремонт и т.д.

Примерно 10—12% расходов — стимулирование качества образования через фонд поддержки — гранты, поддержка лучших учителей за качество работы, поддержка инноваций и т.д.

И 3—5% расходов — финансирование «сопутствующих» функций: аттестации и аккредитации образовательного учреждения, экспертно-аналитического, методического сопровождения, публичного представления результатов деятельности (открытые доклады);

2. На муниципальном уровне:

— расчеты нормативов по финансированию содержания зданий и пришкольных территорий, включая коммунальные платежи, оборудование, текущий ремонт и т.д.;

— формирование норматива бюджетного финансирования в расчете на одного обучающегося, включая оплату труда, учебные расходы и условия - предоставления образования, в том числе расходов на информатизацию;

— передача норматива внутреннего финансирования вслед за учащимся в то образовательное учреждение, где он обучается по той или иной программе (в том числе использование норматива бюджетного финансирования для сетевого профильного обучения);

— финансирование муниципальных программ развития образования;

— финансирование сетевого обучения через агентские соглашения или иные инструменты (договоры просто го товарищества и др.);

— гранты.

Не смотря на множество проблем и сомнений при введении нормативно-подушевого финансирования, очевидно, что эта тема была и останется одним из ключевых вопросов образовательной политики страны. Такая система финансирования школы давно уже введена в развитых странах, и все больше опыта работы в этой логике приобретают страны постсоциалистические и развивающиеся. В каждой такой стране основным принципом нормативно – подушевого финансирования является «доля бюджета школы, которая определяется по формулам, меняется в зависимости от страны (и внутри стран), но во всех случаях школа напрямую распоряжается этой частью своего бюджета».

Вопрос стоит сегодня весьма остро. По мнению специалистов высшей школы экономики, мы находимся перед альтернативой: либо введение нормативно – подушевого финансирования окажется эффективным инструментом, ключевым катализатором развития российской школьной системы, либо (если в основу всех расчетов нормативов имплицитно будут закладываться старые принципы и показатели) нормативно – подушевого финансирования окажется бесполезным механизмом, цементирующим неэффективные особенности старой системы.

Итак, большинство руководителей образовательных учреждений понимает нормативное финансирование как способ увеличить финансирование школы и довести его размеры хотя бы до минимальных объективно существующих потребностей в финансовых ресурсах.

ГЛАВА 3. РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ПЛАНИРОВАНИЯ И ФИНАНСИРОВАНИЯ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА НА ОБРАЗОВАНИЕ

3.1. Анализ исполнения сметы средней общеобразовательной

 школы № 19

Смета является основным документом, определяющим объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, отпускаемых из бюджета на содержание общеобразовательного учреждения [18].

Анализируя данные на основании отчета об исполнении сметы (приложение 1, приложение 2) данные можно сказать, что объем финансирования, сокращается, а по некоторым статьям расходов совсем не финансируется. На рис. 3.1 наглядно видно соотношение исчисленного (по установленным нормам) объема финансирования и полученного общеобразовательным учреждением. 

Рис. 3.1. Соотношение дефицита средств и объема финансирования средней школы № 19

На основании отчетов об исполнении сметы расходов проведем анализ расходования средств республиканского и городского бюджетов.

Таблица 3.1. Анализ статей расходов республиканского и местного бюджета, р.

Статьи расходов	2004 г.	2005 г.
Республи канский бюджет	Местный бюджет	Всего	Республи канский бюджет	Местный бюджет	Всего
Заработная плата	3512000	3535912	7047912	10680543,8	-	10680543,8
Приобретение предметов снабжения и расходных материалов	4000	121213,83	125213,83	-	-	-
Продукты питания	-	118257,71	118257,71	-	-	-
Прочие расходные материалы предметы снабжения	-	2956,12	2956,12	-	-	-
Оплата услуг по связи	-	13229,01	13229,01	-	19938,96	19938,96
Оплата коммунальных услуг	-	284571,82	284571,82	-	946761,25	946761,25
Прочие текущие расходы на закупки товаров и оплату	67490	103034,73	170524,73	-	-	-
Субсидии и текущие трансферты	-	113040,02	113040,02	-	-	-
Капитальный ремонт	-	1761000	1761000	-	-	-
Услуги по содержанию имущества	-	-	-	-	408696,85	408696,85
Поступление нефинансовых активов	-	-	-	136396,74	4560	140956,74
Увеличение стоимости материальных запасов	-	-	-	63807,13	4560	68367,13
Увеличение стоимости основных средств	-	-	-	72589,61	-	72589,61

Таблица 3.2. Анализ исполнения структуры расходов бюджета на образование, р.

Статьи расходов	2004 г.	2005 г.
Сумма, р.	Удельный вес в общей сумме доходов, %	Сумма, р.	Удельный вес в общей сумме доходов, %
Заработная плата	7047912	73,1	10680543,8	86,6
Приобретение предметов снабжения и расходных материалов	125213,83	1,3	-	-
Продукты питания	118257,71	1,2	-	-
Прочие расходные материалы предметы снабжения	2956,12	0,03	-	-
Оплата услуг по связи	13229,01	0,1	19938,96	0,2
Оплата коммунальных услуг	284571,82	3	946761,25	7,8
Прочие текущие расходы на закупки товаров и оплату	170524,73	1,8	-	-
Субсидии и текущие трансферты	113040,02	1,2	-	-
Капитальный ремонт	1761000	18,3	-	-
Услуги по содержанию имущества	-	-	408696,85	3,3
Поступление нефинансовых активов	-	-	140956,74	1,1
Увеличение стоимости материальных запасов	-	-	68367,13	0,6
Увеличение стоимости основных средств	-	-	72589,61	0,6
Всего	9636705,24	100	12337854,34	100

При анализе статей расходов местного и регионального бюджетов можно видеть, что на заработную плату в 2004 г. из местного бюджета было выделено 3535912 р., а из республиканского – 3512000 р. Общая сумма получается 7047912 р.; в 2005 г. из местного бюджета поступлений не было, а из республиканского – 10680543,8 р. Наблюдается увеличение денежных средств на заработную плату в 2005 г.

Тенденция увеличения заработной платы происходит за счет ежегодной надбавки к заработной плате из бюджета, за счет индивидуальных нормативов финансирования на основе образовательной программы.

Такая статья затрат как продукты питания в 2004 г. финансировалась из местного бюджета, в 2005 г. финансирование не происходит. Предполагается, что в 2004 г. в бюджете была заложена такая статья затрат,  в 2005 г. нет. Питание обеспечивалось за счет родительских сборов.

Расходные материалы и предметы снабжения в 2004 г. были включены в расходную статью бюджета, в 2005 г. нет. Школа себя финансировала сама.

На оплату услуг связи из республиканского бюджета не наблюдается   финансирования, также как и на услуги по содержанию имущества. Это можно объяснить тем, что из – за дефицита бюджета идет поочередное финансирование разных статей расходов.

В 2005 г. наблюдается резкое сокращение, как самих статей расходов, так и сумм денежных средств выделенных из городского бюджета.

Основные статьи финансирования школы – это капитальный ремонт, текущий ремонт зданий и помещений, текущий ремонт оборудования и инвентаря.

Финансирование по статье «Текущий ремонт зданий и сооружений» не удовлетворяет запросы учреждения как в 2004, так и в 2005 г. На статью «Текущий ремонт оборудования и инвентаря» в 2005 г. не было никакого финансирования, в 2004 г. было выделено из местного бюджета 90 р. вместо предполагаемых 150 р.

На капитальный ремонт в 2004 г. были выделены средства из местного бюджета, а в 2005 нет, т.к. эта статья расходов не была включена в бюджет города, по причине погашения кредиторской задолженности за 2004 г. по всей отрасли образования.

В полном объеме финансируется оплата труда и начисления на оплату труда, так как это защищенные статьи.

Недостаточный объем финансирования не дает нормально функционировать образовательному учреждению. Финансирование, которого практически нет, заставляет существовать школу в условиях жесткой экономии.

Все это не может не сказаться на качестве работы образовательного учреждения, которые созданы государством для получения общего образования всех слоев населения.

На финансирование образования выделяется все меньше средств, как из местного, так и из республиканского бюджетов. То есть нынешняя схема финансирования является неэффективной и нуждается в совершенствовании.

 

3.2. Предложения по совершенствованию системы планирования расходов на среднее образование

Существующая модель финансирования системы образования имеет недостатки:

1) разные муниципалитеты в одном и том же регионе выделяют финансовые средства, которые на несколько порядков отличаются; это происходит из-за отсутствия механизмов выравнивания финансовых возможностей;

2) при существующей системе нет учета финансовых средств при выделении и расходовании.

Поэтому для устранения этих недостатков необходимо разработать новую модель финансирования. С учетом всех недостатков новая модель бюджетного обеспечения системы общего образования может строиться следующим образом (рис. 3.2).

В соответствии с этой моделью должны измениться и функции субъектов управления системой общего образования:

Минимальный процент средств от общей расходной базы консолидированного бюджета

Федеральный норматив

                                                                   

Норматив финансирования для каждого муниципального образования и индивидуальный для учреждения

Образовательные учреждения регионального подчинения

Разработка индивидуального норматива на основе образовательной программы

Муниципальные образовательные учреждения

Норматив минимальной достаточности

Затраты на муниципальную систему образования

Финансовые ресурсы для финансирования всех учреждений общего среднего образования

Рис. 3.2 Предлагаемая модель финансирования системы образования