Введение

Бюджет входит в финансовую систему Российской Федерации и, в правовом аспекте, представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления.

Налоговое и бюджетное законодательство России в последние годы изменяется так стремительно, что местные органы власти вынуждены постоянно перекраивать принципы планирования расходов, доходов и межбюджетные отношения.

Новый этап реформирования местного самоуправления определен Федеральным законом № 131-ФЗ, выделивший в составе бюджетной системы страны - федеральный, региональные, местные и поселковые бюджеты, каждый из которых, является самостоятельным.

Практика формирования и исполнения местных бюджетов имеет свою специфику, отличительные особенности и проблемы.

Местные бюджеты осуществляют важную роль в процессе социально-экономического развития региона, обеспечивая финансирование основной сети дошкольных учреждений, школ, медицинских и социальных учреждений. Категория «Местные бюджеты» как массив информации отражает огромное количество не только научных, но и практических проблем выдвигаемых самой жизнью, решение которых становится политически важным, экономически значимым и социально неотложным. 

Исследуемая тема актуальна и потому, как в настоящее время идет реформирование местного самоуправления, органы местной власти с одной стороны наделяются дополнительными расходными полномочиями, с другой стороны сокращаются их доходные полномочия.

Целью дипломной работы является исследование проблем системы планирования и финансирования расходов местного бюджета и пути его совершенствования.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

♦        раскрыть содержание и понятие местного бюджета;

♦        рассмотреть формирование и расходование бюджета муниципального образования;

♦        рассмотреть проблему финансового обеспечения бюджетных расходов в условиях проводимых бюджетных реформ;

♦        выявить пути оптимизации методики планирования расходов бюджета;

♦        определить способы повышения эффективности управления бюджетными средствами.

В процессе работы будут рассмотрены местные финансы и проблемы их формирования в рамках реализации реформы местного самоуправления; роль местного бюджета в социально-экономическом развитии муниципальных образований. А также будет рассмотрена структура бюджета муниципального образования по доходам и расходам. И  на примере г. Ижевска в заключительной части работы будет проведен анализ бюджета муниципального образования и представлены пути совершенствования формирования бюджета муниципального образования.

Глава 1. Местные финансы в системе финансов федеративного государства

1.1. Местные финансы и проблемы их формирования в условиях

проводимых бюджетных реформ

Муниципальные (местные) финансы – совокупность социально-экономических отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения. Эти отношения складываются между органами местного самоуправления и населением, живущим на территории данного муниципального образования, а также хозяйствующими субъектами [15].

Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства.

Формирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности.

Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Формирование и использование местных финансов осуществляются в соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, другими правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют развитию местных финансов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. В этих целях указанные органы соответственно:

1) регулируют отношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами - в рамках федеральных целевых программ;

2)  участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ;

3) распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых программ и региональных программ и иных мероприятий, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;

4) разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы;

5) оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;

6) осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации;

7) осуществляют другие функции в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.

Органы местного самоуправления имеют право передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать.

Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

Органы местного самоуправления имеют право создавать предприятия, учреждения и организации, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию и услуги, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности [7].

Как считает В.К.Сенчагов [20]: «Реформы последних лет выдвинули в число первоочередных проблем вопросы формирования и функционирования органов местного самоуправления, а в связи с этим – роль и значение местных финансов. В 2002 г. в Российской Федерации имелось 12 215 муниципальных образований разного уровня. Среди них 625 городов, 153 городских района и округа, 1404 сельских района, 516 поселков, около 9,5 тыс. сельских населенных пунктов. Это наиболее приближенная к населению власть, лучше других знающая его нужды и интересы. В то же время это наиболее доступная для населения власть, в наибольшей степени испытывающая все давление и его недовольство. Однако реализация стоящих задач требует определенной финансовой базы, возможностей финансового маневра. Не случайно на основе мирового опыта в ст. 9 Европейской хартии о местном самоуправлении (1998 г.) записано:

·    органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

·    финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом;

·    защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходах. Такие процедуры или меры на должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции;

·    предоставляемые местным органам местного самоуправления субсидии по возможности не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции».

Обладая достаточно большими потенциальными экономическими возможностями и собирая все существующие в стране налоги, местное самоуправление в России оказалось крайне ослабленным, прежде всего в финансовом отношении. Не случайно только 400 муниципальных образований страны являются самодостаточными или донорами. Поэтому вопросы формирования местных бюджетов, направлений расходования их средств приобрели особо важное значение.

Новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создала законодательные условия для решения проблем жизнеобеспечения населения на местном уровне.

«В последние годы бюджеты большинства муниципальных образо­ваний фактически представляли со­бой ведомости на выплату зарплаты. При этом даже «урезанные» расходы муниципалитетов часто полностью не покрывались необходимыми дохода­ми. Финансовое положение 97 % муниципальных образований на­кануне реформы иначе как кризис­ным назвать было нельзя.

Для изменения этой ситуации на федеральном уровне, прежде все­го, была проведена работа по разгра­ничению полномочий между феде­ральным, региональным и местными органами власти. В результате наибо­лее существенно в стоимостном вы­ражении были сокращены полномо­чия местного самоуправления (26 %)», - по мнению Еремеевой Л. [23].

По оценке Минфина России, расходные полномочия местного самоуправления по решению вопросов местного значения в новых условиях 2005 г. были определены в сумме 958,8 млрд. р. (или 1280 млрд. р. в действующих условиях) [23].

Однако следует отметить, что даже приблизительного обсчета стоимости полномочий местного само­управления при подготовке материалов, обосновывающих проект закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Фе­дерации в части регулирования межбюджетных отношений» Минфином России не проводилось. Прогнозные расходы местного самоуправления были получены путем вычета из фактических расходов местных бюджетов 2002 г. стоимости расходных обязательств, которые были переданы на другие бюджетные уровни, и суммирования стоимости расходных полно­мочий, которые были получены с других уровней на уровень местного самоуправления. Учебный процесс, адресные жилищные субсидии населению, натуральные льготы (в случае их сохранения) были определены как государственные полномочия, которые могут быть переданы местному само­управлению, но уже вместе с субвенциями. Эти субвенции определены в размере 244 млрд. р.

По мнению Минфина России, расходные обязательства местных бюджетов на реализацию полномо­чий, определенных статьями 14 - 17 новой редакции Закона, в 2005 г. потребуют закрепления за местными бюджетами все тех же 958,8 млрд. р. Таким образом, на одну и ту же сумму (321,2 млрд. р.) были сокра­щены и расходы, и доходы местного самоуправления. Математически это верно. Но такой подход был бы обоснованным, если бы расходы соответ­ствовали расходным полномочиям местных органов власти. А поскольку они, как показывают данные по муниципальным образованиям, обеспечи­вали только от 30 до 50% законодательно определенных расходных пол­номочий, то кризисную ситуацию в муниципальных образованиях подобный математический прием объек­тивно изменить не может.

Использованный подход при­вел также и к закреплению сложив­шихся диспропорций в расходовании средств местных бюджетов. Так, нап­ример, неоднократно проводившееся повышение зарплаты работникам об­разования, не подкрепленное необхо­димыми финансовыми ресурсами привело к тому, что основные расходы по статье «образование» шли на зарплату и начисления к ней. В ряде муни­ципальных образований эти подстатьи достигали 80 - 90 % расходов. Изъятие из статьи «образование» 80 - 90 % средств не позволит больши­нству муниципальных образований и в перспективе предусмотреть необхо­димый объем расходов на содержа­ние и материально-техническое обес­печение школ и дошкольных учрежде­ний. Подобная ситуация складывается в финансировании жилищно-коммунального комплекса, здравоохране­ния и остальных отраслей.

По данным Минфина России, расходные полномочия одного муниципального образования до реформы оценивались в среднем в 112 млн. р., в новых условиях они составляют 34 млн. р. То есть расходные полномочия местного самоуправления уменьшились на 26 %, а расходы на одно муниципальное образование в среднем сократились почти в четыре раза! Такая методика расчетов пока­зывает, что не учтены основополагаю­щие моменты реформирования мест­ного самоуправления [23].

Прежде всего, не учтено то, что реформа местного самоуправления в России, оформленная новой редакци­ей Закона, предполагает существен­ные изменения в территориальной ор­ганизации. Количество муниципальных образований в соответствии с концеп­цией реформы увеличится с 11,4 тыс. до 28 - 30 тыс., т.е. в 2,5 раза.

Только для законодательного оформления вновь появляющихся муниципалитетов требуются сред­ства:

- на проведение по определению границ;

- на разработку уставов и других нормативно-правовых документов;

- на формирование админист­ративно-управленческого аппарата;

- на проведение выборов и ре­ферендумов и другие.

Эти статьи расходов не прохо­дили по бюджетам муниципальных образований в прошедшие годы, на данных по которым строились расче­ты Минфина России, а, следователь­но, они не включены в объем расхо­дов и на перспективу. Целесообразно было бы вы­делить средства на эти расходы целевым образом из федерально­го бюджета.

Для обеспечения функциони­рования новых муниципальных образований потребуются расходы в значительно больших объ­емах.

Увеличение   расходов   будет обусловлено:

1) ростом числа занятых в ад­министративно-управленческих орга­нах из-за существенного увеличения количества муниципальных образо­ваний;

2) особенностями содержания концепции территориальной структу­ры муниципальных образований, пре­дусматривающей реализацию значительной части полномочий муници­пальных образований за счет разви­тия межмуниципальных связей, что потребует существенных дополни­тельных расходов на дорожное стро­ительство и межмуниципальный транспорт;

3) обязательностью предос­тавления услуг населению муници­пальных образований в соответствии с перечнем полномочий, законода­тельно определенных в качестве воп­росов местного значения.

Вопрос о росте числа му­ниципальных служащих неоднок­ратно поднимался в процессе разра­ботки и принятия новой редакции Закона. По консолидированному мнению ряда экспертных организаций (Фонд «Институт экономики города», Союз правых сил и пр.), численность муниципальных служащих составит 1 млн. человек. По мнению Минэкономразвития и Минфина России, увеличения числа занятых в сфере муниципального управления не произойдет вооб­ще. Из государственных служащих эта категория управленцев «плавно перетечет» в муниципальные служа­щие, для финансирования деятель­ности которых предусмотрена передача с регионального на муниципаль­ный уровень 5,9 млрд. р.

По мнению Центра аналитичес­ких исследований КМО Российской Федерации [21], ситуация сложится следующим образом. В соотве­тствии с концепцией закона увеличение числа муниципалитетов произой­дет главным образом за счет прида­ния статуса муниципальных образований городским и сельским населенным пунктам в составе районов (которые не имели ни государственных, ни муници­пальных органов управления). Макси­мальная цифра такого роста 15-17 тыс. образований, т. е. в 2,5 раза.  

В 2005 г. расходы на управ­ление в 11,4 тыс. муниципальных образований составили 71,4 млрд. руб. В структуре расходов местного самоуправления на эту статью приходится 5,8 %. В результате реформирования количество муниципальных управлен­цев увеличится практически в два раза. Соответственно увеличатся и расхо­ды на управление. Однако следует учесть, что основная часть замещаю­щих выборные муниципальные долж­ности будет функционировать на неосвобожденной основе. Кроме того, часть занятых перейдет из государственных органов управления в муниципальные (поэтому предусмотрена передача 5,9 млрд. р. из бюджетов субъектов Федерации в местные). Ес­ли базироваться на расчетах Минфи­на России по нормативным расходам на управление. 5,9 млрд. р. хватит всего лишь на управленческий аппа­рат 900 - 1000 вновь создаваемых муниципальных образований. Однако, поскольку новые муниципалитеты в основном будут небольшими, с сокращенным кругом полномочий, это позволит уменьшить их рас­ходы на управление. 5,9 млрд. р. будет достаточно для 3 - 3,5 тыс. муниципальных обра­зований. На остальные 13 тыс. потребуется еще 22,2 млн. р.

Всего же расходы на муниципальное управление в условиях реформы увеличатся на 40 % (до 99,95 млрд. р.). Прирост расхо­дов составит 28,1 млрд. р., в том числе 5,9 млрд. р. из бюд­жета субъектов Федерации.

Концепция территориаль­ной структуры муниципальных об­разований в свете нового закона предусматривает разграничение це­лого ряда полномочий по жизнеобес­печению населения между поселен­ческими и районными муниципальны­ми образованиями. В частности, пре­дусмотрена передача основных пол­номочий в сфере здравоохранения и школьного образования на уровень районов. Предложенная концепция потребует существенного усиления межселенных связей. Следователь­но, потребуются значительные затра­ты на развитие дорожной сети, при­обретение и поддержание транспортных средств, так как в настоящее вре­мя в самом плохом состоянии нахо­дятся межмуниципальные и внутримуниципальные дороги, а транспортные средства, особенно у сельских муниципальных образований, предс­тавлены лишь гужевым транспортом. Не имеют твердого покрытия 52 тыс. км. дорог местного значения, в 34,5 % сельских населенных пунктов вообще нет дорог для связи с сетью путей со­общения общего пользования. Только на дорожное строительство понадо­бится более 100 млрд. р. Эту задачу можно реально решить за 20 лет, выделяя местному самоуправлению ежегодно по 5 млрд. р. (в ценах 2003 г.). Пренебре­жение решением этой задачи приве­дет к невозможности получения жизненно необходимых услуг населени­ем большого количества муниципаль­ных образований.

Законодательно закрепленный перечень полномочий муниципаль­ных образований предполагает не просто перечисление возможных направлений деятельности муници­пальных органов власти, а те обяза­тельства, реализацию которых насе­ление муниципальных образований вправе требовать и получать от орга­нов власти поселений, районов и го­родских округов. Поскольку в соотве­тствии с Законом «финансовые обя­зательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значе­ния, исполняются за счет средств местных бюджетов», в местных бюд­жетах должны быть изначально пре­дусмотрены необходимые средства. Период экономии за счет ухудшения жизни населения должен закончить­ся. Один из главных принципов ре­формы:  если  в законе  прописано полномочие, оно должно быть подк­реплено финансово на законодатель­ном уровне.

Центром сделана экспертная оценка стоимости конкретных полномочий поселений, муниципальных районов и городских округов (за исключением Москвы, Санкт-Петербурга, а также Республики Чечни). Наиболее крупными статьями расходов муниципальных бюджетов по реализации вопросов местного значения являются:

- жилищно-коммунальное хозяйство, расходы на которое включа­ют помимо расходов собственно на жилищно-коммунальный комплекс, расходы на организацию сбора и вы­воза, утилизацию и переработку бы­товых и промышленных отходов, ор­ганизацию ритуальных услуг и  содер­жание мест захоронения;

- образование, для расчетов которого были использованы условно-нормативные расходы Минфина России на дошкольные учреждения, содержание учреждений общего и дополнительного образования;

- здравоохранение и физическая культура (расчеты по здравоохранению проведены исходя из федерального норматива 3208 р. на человека и соотношения специализированного и общего здравоохранения 2:5 и 3:5 соответственно).

- промышленность, энергетика и строительство.  Расходы  по этой статье - финансирование таких пол­номочий, как: жилищное строитель­ство для социально незащищенных групп населения, строительство муниципальных социальных объектов, субсидии гражданам на строитель­ство жилья в целях создания условий для жилищного строительства, строительство и поддержание объектов и сетей коммунальной энергетики, строительство инфраструктуры по газоснабжению населения, градостроительную деятельность, ведение кадастра градостроительной докумен­тации, обустройство мест отдыха на­селения.

По статье «Правоохранитель­ная деятельность» расчет финанси­рования муниципальной милиции оп­ределен в количестве 1 / 3 от норма­тивной численности милиции обще­ственной безопасности, что составит 160 тыс. человек в расчете на 28 - 30 тыс.   муниципальных   образований. Увеличение расходов на «Транспорт, связь и информатику», «Предупреж­дение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций на террито­рии муниципальных образований», на «Средства  массовой  информации» обусловлены главным образом изме­нением территориальной организа­ции местного самоуправления. Так население всех муниципальных обра­зований должно быть обеспечено ус­лугами общественного транспорта, во всех них должны быть предусмот­рены средства на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычай­ных ситуаций, каждое муниципальное образование должно учредить печат­ное СМИ для публикации своих пра­вовых актов и иной официальной ин­формации. В муниципальном образо­вании должны быть средства на рабо­ту с молодежью, на организацию от­дыха детей в каникулярное время, на опеку и попечительство. «Принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического  развития муници­пального образования, а также орга­низация сбора статистических пока­зателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы му­ниципального образования» (ст. 17), проведение работ по территориаль­ному зонированию земель поселе­ний, по разработке градостроитель­ных планов и прочих научно-исследо­вательских работ, предполагает прив­лечение квалифицированных специа­листов и соответствующие средства для оплаты.

Во избежание недоразумений по отнесению полномочий местного самоуправления к статьям действую­щего бюджетного классификатора следует отметить, что существующая бюджетная классификация расходов не соответствует расходным полно­мочиям, законодательно определен­ным для местного самоуправления. Поэтому под статьи бюджетного клас­сификатора приходится вынужденно «подгонять» расходы местных бюдже­тов. Так, естественно, что муници­пальные образования не имеют пол­номочий по «Фундаментальным науч­ным исследованиям и содействию НТП», но за неимением другой статьи к таковой приходится относить вышеперечисленные расходы по научно-исследовательским и проектным зат­ратам. То же можно сказать и о содер­жании остальных статей существующей бюджетной классификации.

Таким образом, следует сделать вывод о необходимости адаптации бюджетного классифи­катора к расходным полномочиям местного самоуправления, опре­деленным Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации». Действую­щий классификатор, отражая реа­лии федерального и регионально­го уровней бюджетной системы, фактически не пригоден для отра­жения расходов местного самоуп­равления.

Полномо­чия местного самоуправления оцени­ваются в 1427,8 млн. р., следова­тельно, доходы местных бюджетов на реализацию полномочий по вопросам местного значения должны состав­лять 1427,8 млн. р.

Прогнозные расчеты доходной базы местных бюджетов показали следующее:

Финансовая помощь из бюд­жетов субъектов Федерации должна составить 33 % их доходов, планиру­ется же только 17 % (остальные 83 % предусмотрены на реализацию пол­номочий, закрепленных за органами региональной власти). Следователь­но, источником покрытия недостаю­щих 187 млрд. р. (или 16 %) финан­совой помощи местным бюджетам должен стать федеральный бюджет.

Регулирующим налогом, зак­репленным за местными бюджетами в соответствии с концепцией зако­нопроекта «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджет­ных отношений» является 20 % налога на доходы физических лиц. По дан­ным Минфина России, они составля­ют 129 млрд. р. Для того чтобы 20 % сборов от налога на доходы физичес­ких лиц составили 185,6 млрд. р., необходимо ввести дифференциро­ванную ставку налога на доходы фи­зических лиц в соответствии с миро­вой практикой. Одновременно увели­чится и сумма закрепленных налогов, поскольку основную их долю состав­ляют 30 % отчислений от того же нало­га на доходы физических лиц.

Расчеты Минфина России по местным налогам вызывают сомне­ния в возможности их сбора в разме­ре 120 млрд. р. Методика расчета транспортного налога, оцененного Минфином России в 50 млрд. р., отсутствует, предложенная оценка не подкреплена фактическими дан­ными (за 10 месяцев 2003 г. сбор от этого налога составил 10 млрд. р.). К тому же распределение это­го налога объективно не может быть равномерным. Целесообразность введения так называемого «торгово­го сбора» (10 млрд. р.) вызывает сомнения на всех уровнях власти, концепция этого налога до сих пор не определена.

Реально увеличить сборы от местных налогов возможно лишь при введении местного налога на недвижимость, а на первом этапе - при сохранении за местными бюджетами 50 % налога на имуще­ство организаций.

Центром аналитических иссле­дований была предпринята попытка оценить налоговые доходы местных органов власти в соответствии с нормативами, закрепленными за различ­ными типами муниципальных образований. Даже при учете допущений Минфина России о сборах транспорт­ного налога и торгового сбора, нало­говые доходы муниципальных обра­зований консолидировано составили 429 - 436 млрд. р. вместо 483,9 млрд. р., заложенных этим ведом­ством [23].

Неналоговые доходы муници­палитетов формируются в основном за счет поступлений средств от арен­ды земли и нежилых помещений. В ближайшей перспективе предпола­гается завершить разграничение земли между всеми уровнями власти. При этом собственник будет получать доходы только от своего имущества. Поскольку разграничение земли идет далеко не в пользу местных органов власти, то и рассчитывать на получе­ние значительных неналоговых дохо­дов от аренды земли не приходится. Более того, ст. 50 новой редакции За­кона полностью лишила муниципаль­ные образования имущества,  кото­рое могло бы давать доходы от сдачи его в аренду. Кроме того, в соответ­ствии с концепцией закона местные органы власти не должны заниматься деятельностью,  приносящей  предпринимательский доход. Поэтому в су­ществующих условиях проблематич­но  получение  не только   143  млрд. р. неналоговых доходов, но и зап­ланированных Минфином России 92 млрд. р. Выход из этой ситуации - в отмене ст. 50 Закона и законодательном пересмотре отношения к разграничению земли в пользу первоочередного учета интересов муниципалитетов.

2004 г. - фактически пос­ледний год, когда функционирова­ние местного самоуправления в России осуществлялось в соответствии с редакцией базового закона «Об общих принципах...» 1995 г. В 2004 г. действующим законода­тельством на местное самоуправле­ние все еще был возложен чрезвы­чайно большой объем социальных обязательств. Местные органы власти продолжали полностью фи­нансировать образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Государственные полно­мочия в целом ряде случаев также финансировались из местных бюджетов, ибо необходимые средства на их реализацию из федерального бюджета и бюджетов субъектов Фе­дерации не поступали. То есть, так же как и все последние годы, объем до­ходов местных бюджетов был суще­ственно ниже объема расходных обязательств, возложенных на мест­ное самоуправление.

Анализ динамики, проведенный Н. Казюковой [25], показал, что доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Рос­сийской Федерации в 2004 г. про­должала сокращаться (рис.1.1). По итогам I полугодия она составила 11 % (без учета финансовой по­мощи из вышестоящих бюджетов). Как и прежде, шла концентрация фи­нансовых ресурсов на уровне Феде­рации и субъектов Российской Фе­дерации, которые уже затем перера­спределяли их между муниципаль­ными образованиями. Поскольку до­ходная часть местных бюджетов ус­танавливается в основном за счет ежегодно меняющихся нормативов по регулируемым доходам и безвозмездных перечислений (дотаций, субсидий, субвенций), то такой подход ведет к нестабильности местных бюджетов и не способствует заинтересованности местных органов влас­ти в наращивании налогового потенциала муниципальных образований. В 2004 г. в среднем по местным бюджетам поступило 40 % подоход­ного налога, 25,5 % налога на при­быль, 4,3 % акцизов, 37 % налога на имущество организаций, 60 % налога на землю, 55 % других местных нало­гов и сборов. По данным на 2004 г. доля межбюджетных трансфертов в местных бюджетах по сравнению с 2003 г. возросла с 41 до 44 %, а доля налоговых доходов сократилась - с 52 до 48 %.

Рис.1.1. Доходы / расходы местных бюджетов в консолидированном бюджете России, % (без учета внутренних оборотов)

По данным консолидированно­го бюджета России на 2004 г., доля налоговых доходов местных бюдже­тов составила 11,3 %. По регионам эта цифра отличается незначительно. Возможности формирования налого­вых доходов находятся в зависимости от налогового потенциала террито­рии и тех налоговых отчислений, ко­торые устанавливаются в соответ­ствии с федеральным, региональным законодательством и решениями представительных органов местного самоуправления.

Основная часть налоговых до­ходов муниципальных бюджетов формируется в настоящее время за счет отчислений от федеральных налогов - налога на прибыль и подоходного налога. В качестве региональных на­логов наибольшее значение имеет налог на имущество.

Местные налоги и сборы (кро­ме налога на землю) не превышают 1,5 - 2 %. Неналоговые доходы мест­ных бюджетов формируются в основ­ном за счет арендных платежей и про­дажи муниципального имущества, но муниципалитеты уже практически не имеют ликвидного муниципального имущества, и поэтому неналоговые доходы также невелики.

В 2004 г. еще не была ре­шена проблема определения соста­ва государственных полномочий, передаваемых на местный уровень, и их стоимости. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государ­ственные полномочия должны пере­даваться исключительно законом и выделяться в составе бюджетов от­дельной строкой. Практика же показывает, что, как правило, законы о передаче государственных полно­мочий в субъектах Федерации отсутствуют. В одних субъектах РФ в каче­стве государственных полномочий признаются затраты на содержание отделов ЗАГСов и военкоматов, За­кон «О ветеранах», в других нет. Со­ответственно, субъект Федерации решает либо выделить средства на реализацию государственных пол­номочий, либо рекомендовать мест­ным органам власти использовать для этого средства местных бюдже­тов, выделить их в составе отчисле­ний от нормативов по регулируемым налогам, либо финансировать от­дельные государственные полномо­чия исключительно на основании до­говоров о передаче их исполнения с обслуживающими организациями и т.д. Естественно, местные бюджеты, обеспечивая реализацию государ­ственных полномочий, не подкреп­ленных финансовыми средствами, испытывают хроническую нехватку средств. Отказ же местных властей от предоставления гарантированных государством льгот населению при­водит к судебным тяжбам, в кото­рых, как правило, местные власти проигрывают.

Межбюджетные отношения всегда оставались наиболее проб­лемной частью взаимоотношений местных и региональных органов власти. Слабая прозрачность, отсут­ствие надежных методик, позволяю­щих на основе учета всех факторов объективно подойти к оценке потреб­ности в доходах, оценить расходные обязательства муниципальных обра­зований и субъектов Федерации, от­сутствие четких законодательных процедур при финансировании на му­ниципальном уровне расходов, реше­ния о которых были приняты на более высоком уровне, - все это создает напряженную ситуацию.

Учитывая это, Конгресс муни­ципальных образований РФ решил оценить состояние межбюджетных взаимоотношений на уровне «регион - муниципалитет» на основе дан­ных, представленных самими муниципальными образованиями. К сожа­лению, всего лишь 59 муниципалите­тов предоставили для анализа дан­ные своих бюджетов. Конечно, это снижает репрезентативность выво­дов, но все же довольно четко позво­ляет выявить те тенденции, которые сложились в данной сфере.

Весьма симптоматичным явля­ются ответы на вопрос о пропорциях распределения налоговых доходов, собираемых на территории муниципальных образований, между федеральным, региональным и местным уровнями.

По данным за 2003 г., в среднем по муниципальным образо­ваниям показатель зачисления соби­раемых налоговых доходов в регио­нальный бюджет составил 34,7 %, в федеральный - 38,9 %. Однако в пер­вом полугодии 2004 г. в регио­нальные бюджеты уже аккумулиро­валось 40,7 % налоговых доходов, в федеральный - около 33 %. Подобное перераспределение явилось следствием проводимой федераль­ным центром бюджетной и налого­вой реформы, оно должно создать субъектам Федерации финансовые условия для реализации собствен­ных полномочий и оказания необхо­димой финансовой помощи муници­пальным образованиям. То, что этот процесс идет активно, подтвержда­ется и официальными данными Минфина России: бюджетная обеспечен­ность по консолидированным местным бюджетам за I полугодие 2004 г. до получения муниципалами финансовой помощи составила по стране всего 1803 р., зато после получения всех трансфертов возрос­ла почти в два раза.

Финансовая помощь, направ­ляемая в муниципальные бюджеты с вышестоящего уровня, по итогам оп­роса в доходах местных бюджетов составляет около 26 %. В ее структуре 36 % - дотации, 32 % - субсидии и субвенции на выполнение федеральных мандатов. 29 % - так называемые прочие дотации, субсидии и субвенции, целевое назначение которых в бюджетах не определено, и 2,4 % - сред­ства по взаимным расчетам.

Почти три четверти средств, поступающих в муниципальные образования в виде дотаций, направляют­ся на цели выравнивания, 24 % - на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и объектов социально-культурной сферы, переданных в ве­дение органов местного самоуправ­ления и чуть более 1 % - на частичное возмещение расходов по предостав­лению населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг.

Все эти средства распределя­ются по муниципальным образова­ниям крайне неравномерно. Почти половина муниципальных образова­ний, преимущественно крупные го­рода европейской части России, во­обще не получают дотаций на вы­равнивание. Большинство муници­пальных образований в своих анке­тах указали, что они не получают средства из регионального бюджета по статье «дотации на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, пе­реданных в ведение органов: мест­ного самоуправления». Между тем по Закону «О федеральном бюджете на 2004 год» средства на возмещение убытков, связанных с содержа­нием объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в му­ниципальную собственности, пре­дусматривались  в  объеме 5 млрд. р. За I полугодие 2004 г. из федерального бюджета в бюд­жеты субъектов Федерации посту­пило 65 % запланированных средств - 3,25   млрд.   р., но только 1,76 млрд. р. были перечислены по данному виду дотаций в муниципальные бюджеты. В соответствии с проектом ФЗ «О федеральном бюд­жете на 2005 год» средства на эти цели предусмотрены  уже  в  объеме 5,4 млрд. р., как они будут распре­делены региональными властями между муниципальными образова­ниями, покажет время.

Анализ динамики показал, что за 2002 - 2004 гг. очень высокими темпами по всем муниципальным образованиям растут объемы ад­ресных субсидий населению на оп­лату жилищно-коммунальных услуг. Их рост значительно превышает темпы роста расходов местных бюджетов на ЖКХ. Но за счет средств, поступивших из регио­нальных бюджетов, местные бюдже­ты получают и оплачивают в сред­нем только 25 % от объема средств, расходующихся на адресные жи­лищные субсидии. За первое полу­годие 2004 г., по мнению мест­ных органов власти, в муниципаль­ные бюджеты поступило всего лишь 5 % средств, требующихся на эти це­ли. Остальные средства местные органы власти должны найти в собственных бюджетах. В результа­те существует определенный раз­рыв между начисленными адресными жилищными субсидиями и вып­лаченными. По итогам 2003 г. оплачено 81,5 % жилищных субсидий от требуемого объема, при этом прослеживается явная региональ­ная дифференциация. Так, в муниципалитетах Центральной России адресные жилищные субсидии оплачиваются значительно лучше, чем в муниципальных образованиях Севера, Сибири и Дальнего Востока. С 2005 г. в соответствии с ФЗ № 95 «О законодательных и исполнитель­ных органах власти субъектов РФ» полномочия по выплате вышеука­занных субсидий будут полностью переданы на уровень субъектов Фе­дерации. В основу расчетов субси­дий будут заложены региональные стандарты. Должен быть осущес­твлен переход на 100 % оплату насе­лением услуг ЖКК. Но существую­щее положение с выплатой субси­дий в перспективе может стать еще более острым, и решать эту пробле­му, как и прежде, придется в основ­ном местным органам власти.

В структуре субсидий и субвен­ций, поступающих в муниципальные бюджеты на выполнение федераль­ных мандатов, большая часть средств (почти 40 %) идет на реализацию За­кона «О ветеранах». Все запланированные средства поступают практи­чески в полном объеме. Процент ис­полнения к запланированному на год составил в среднем по опрошенным муниципальным образованиям за первое полугодие по разным видам выплат от 41 до 60 %. Вместе с тем следует отметить, что муниципальные органы власти считают, что зап­ланированные средства не соответ­ствуют потребностям муниципалите­тов. Так, по их расчетам, средства, выделяемые на реализацию Закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» составили в первом полугодии только 13 % от необходимого, на воз­мещение льгот по оплате ЖКУ - 38 %, ФЗ «О ветеранах» - 24 %.

Помимо финансовой помощи, в муниципальные бюджеты поступают также средства по линии различных федеральных и региональных прог­рамм, а также трансферты на финан­сирование строительства конкретных объектов (в основном социальной сферы). Из всех опрошенных муници­пальных образований почти четверть получают средства на реализацию федеральных целевых программ (включая федеральную адресную ин­вестиционную программу) в основ­ном на решение проблем ЖКХ, обра­зования и здравоохранения. Полови­на муниципальных образований участвуют в реализации и региональ­ных программ.

Процент финансирования за I полугодие 2004 г. как федеральных, так и региональных программ показал, что в целом региональные программы финансируются лучше (в среднем на 54 %), а вот средства на реализацию федеральных программ поступили из бюджета только в объе­ме 45 %. Средства федерального бюджета на реализацию Федераль­ной адресной инвестиционной прог­раммы по итогам I полугодия 2004 г. поступили в консолидированные бюджеты субъектов РФ в размере 53 % от запланированного. Пятая часть муниципальных образований получает из регионального бюджета средства на осуществление капи­тальных вложений не в рамках прог­рамм, и 6 % муниципалитетов сред­ства из региона получили на возврат­ной основе (в основном на решение проблем жилищно-коммунального комплекса).

Таким образом, по результа­там проведенного анкетирования можно сказать, что из всех налого­вых и неналоговых доходов, соз­даваемых и собираемых в муници­пальных образованиях, 73 – 74 % распределяется в пользу феде­рального и региональных бюдже­тов. Это вклад муниципальных образований в формирование консо­лидированного бюджета страны. Но существует и обратный финан­совый поток «федеральный бюд­жет - бюджеты субъектов Федера­ции - муниципальные образова­ния».  В среднем порядка 13 – 15 % средств возвращается в муници­пальные образования в виде безвозмездных перечислений (дота­ций, субсидий, субвенций), еще 1,7 % - на реализацию федераль­ных и региональных программ (в том числе и в виде капитальных вложений). При этом большая часть возвращаемых средств поступает на финансирование феде­ральных мандатов. Явно прослежи­вается тенденция по увеличению до­ли возвращаемых средств по мере движения из Центра на Восток и Се­вер (с 0,3 – 8 % до 40 – 150 %) и значи­тельная дифференциация между му­ниципальными образованиями по ти­пу (города – 15 % и районы – 150 %).

1.2. Местный бюджет и его роль в социально-экономическом развитии муниципальных образований

Местными бюджетами являются бюджеты муниципальных образований – административно-территориальных образований (административных районов, поселков, городов).

Бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты) являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Роль этих бюджетов в социально-экономическом развитии регионов возрастает в связи и расширением прав местных органов власти в соответствии с Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении».

По мнению Вахрина П.И. [17]: «Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии районов характеризуется следующим.

I. Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете муниципального образования позволяет местным органам власти иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в которой записано: ст.130 «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». И далее сказано: «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Создание финансовой базы – главная роль местных бюджетов.

II.    Формирование бюджетов муниципальных образований, сосредоточение в них денежных ресурсов дает возможность муниципалитетам в полной мере проявлять финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие района. Местные бюджеты позволяют органам муниципальной власти обеспечить планомерное развитие учреждений образования, медицинского обслуживания, культуры, жилищного фонда и дорожного хозяйства.

III. С помощью местных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий. С этой целью формируются и реализуются региональные программы экономического и социального развития регионов по благоустройству сел и городов, развитию сети дорог, возрождению культурных памятников, используя в необходимых случаях межбюджетные отношения.

IV.                       Имея в распоряжении финансовые средства, органы муниципальной власти могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы (школах, больницах и др.).

V.   Концентрируя часть финансовых ресурсов в местных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти, могут централизовано направлять финансовые ресурсы на решение стратегических задач развития региона и приоритетных отраслей.

VI.                       Финансовые органы муниципалитетов могут через местные бюджеты оказывать воздействие на образование оптимальных пропорций в финансировании капитальных и текущих затрат, стимулирование эффективного использования материальных и трудовых ресурсов, создание новых местных производств и промыслов.

Отмечая роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии регионов, нельзя не учитывать, что кризисной является в экономике страны инфляция, и расстроенность финансовой системы не позволяет местным бюджетам проявлять в полной мере свою роль. К таким негативным факторам можно отнести бюджетный дефицит.

Роль местных бюджетов в социальном и экономическом развитии регионов может еще больше возрасти при определенных условиях. Такими условиями могут быть наделение органов местного самоуправления дополнительными полномочиями по формированию доходов местных бюджетов и их использованию».

Порядок формирования местных финансов определен Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. и другими законодательными актами.

С 2006 г. в России началась реализация реформы местного са­моуправления. Во всех субъектах Федерации, за исклю­чением малонаселенных территорий, сформированы поселения, муниципальные районы и городские ок­руга. За ними в соответствии с законом «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в РФ» закреплены расходные и до­ходные полномочия [25].

Законом «О внесении измене­ний и дополнений в Бюджетный ко­декс РФ в части регулирования меж­бюджетных отношений» должны быть решены следующие задачи в части финансового обеспечения деятель­ности местного самоуправления в России:

- обеспечено соответствие числа уровней бюджетной системы в местном самоуправлении его терри­ториальной организации. Для этого все     поселения, муниципальные районы и городские округа должны сформировать свои бюджеты. Про­ект бюджета вновь образованного муниципального образования на 2006 г. на основании решения представительного органа муници­пального образования может быть подготовлен и внесен высшим ис­полнительным органом государ­ственной власти соответствующего субъекта Федерации;

- созданы законодательные условия для финансового обеспече­ния деятельности муниципальных образований всех типов: определен единый порядок и система форми­рования бюджетов на уровне муни­ципальных районов, поселений и го­родских округов, для каждого типа муниципальных образований в соот­ветствии с расходными полномочия­ми, установленными ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», федераль­ным законом установлены налоговые источники, формирующие собствен­ную налоговую базу муниципальных образований.

За каждым типом муниципаль­ных образований в соответствии Бюджетным кодексом закреплены пол­ностью местные налоги, к местным отне­сено два налога - налог на землю и налог на имущество физи­ческих лиц. Оба этих налога закреп­лены полностью за поселенческим типом муниципальных образований. На уровне муниципальных районов местные налоги отсутствуют вовсе: торговый сбор был ликвидирован в процессе доработки закона, транспо­ртный налог отнесен к местным нало­гам субъекта Федерации, без соотве­тствующей компенсации (60 млрд. р.) местным бюджетам [2, 3].

В результате реформирования бюджетной системы местные бюдже­ты потеряли в качестве доходных ис­точников, гарантированных ранее федеральными законами, 50 % налога на имущество юридических лиц, 2 % налога на прибыль, акцизы, с 50 до 40 % снизилась доля налога на доходы физических лиц, закрепляемая за местным самоуправлением.

За каждым типом муниципаль­ных образований закреплены в качестве собственных налоговых ис­точников, кроме местных налогов, до­ля федерального налога на доходы физических лиц и доли налогов сис­темы специальных налоговых режи­мов, что позволит муниципальным образованиям достаточно успешно прогнозировать свои доходы на долговременный период. Ниже приведен перечень налоговых источников муниципальных образований разных ти­пов (табл.1.1) [25].

Таблица 1.1. Собственные налоговые источники муниципальных

образований разных типов

Городские и сельские поселения	Муниципальные районы	Городские округа
Налог на доходы физических лиц (закрепленный БК) – 10 %	Налог на доходы физических лиц (закрепленный БК) – 20 %	Налог на доходы физических лиц (закрепленный БК) – 30 %
Единый сельскохозяйственный налог – 30 %	Единый сельскохозяйственный налог – 30 %	Единый сельскохозяйственный налог –60 %
	Единый налог на вмененный доход – 90 %	Единый налог на вмененный доход – 90 %
Земельный налог – 100 %	Земельный налог, взимаемый на межселенных территориях – 100 %	Земельный налог – 100 %
Налог на имущество физических лиц – 100 %	Налог на имущество физических лиц, взимаемый на межселенных территориях – 100 %	Налог на имущество физических лиц – 100 %
	Государственная пошлина (подлежащая зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) – 100 %	Государственная пошлина (подлежащая зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) – 100 %

Отчисления от региональных и федеральных налогов, закрепленных за субъектом Федерации, (за исклю­чением 10 % налога на доходы физи­ческих лиц), устанавливаются по нор­мативам, единым для всех поселений и всех районов, и сумме нормативов поселении и районов для городских округов. Эти отчисления будут вво­диться законом субъекта Федерации на долговременный период. 10 % на­лога на доходы физических лиц долж­ны быть полностью переданы на уро­вень местного самоуправления по дифференцированным нормативам, которые устанавливаются ежегодно законом о бюджете субъекта Федера­ции на очередной финансовый год.

Выравнивание будет осущес­твляться через три обязательных фонда - региональный фонд финан­совой поддержки поселений, регио­нальный фонд финансовой поддерж­ки муниципальных районов, фонд компенсации. Кроме того, могут быть созданы районные фонды финансо­вой поддержки поселений, регио­нальные фонды софинансирования социальных расходов, региональные фонды муниципального развития.

Выравнивание будет осущес­твляться по единой для всех муниципальных образований схеме. На пер­вом этапе субъекты Федерации из регионального фонда финансовой поддержки поселений выравнивают муниципальные образования по ­душевому принципу. Право на полу­чение этих дотаций имеют все горо­дские и сельские поселения, за иск­лючением тех, в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов без налоговых доходов по дополнительным норма­тивам более чем в два раза превы­шали уровень, установленный субъ­ектом Федерации. Из регионального фонда финансовой поддержки муни­ципальных районов (городских окру­гов) выравнивается бюджетная обеспеченность районов и округов. Часть дотаций из этого фонда пре­доставляется муниципальным райо­нам, расчетная бюджетная обеспе­ченность которых не превышает уровень, установленный в качестве кри­терия выравнивания расчетной бюджетной    обеспеченности    муниципальных районов (городских округов), вторая часть, исходя из числен­ности жителей в расчете на одного жителя по единой методике.

Районы выравнивают муници­пальные образования, входящие в территорию района, предоставляя дотации поселениям в составе райо­на, бюджетная обеспеченность кото­рых не превышает уровень, установ­ленный в качестве критерия выравни­вания расчетной бюджетной обеспе­ченности поселений района по более сложной схеме.

Расходные обязательства му­ниципальных образований определе­ны федеральным законом. Муници­пальным образованиям предоставля­ется право самим устанавливать нор­мативы, в соответствии с которыми осуществляются расходные обяза­тельства по решению вопросов мест­ного значения, и определять направ­ления расходования собственных средств (исходя из перечня полномо­чий, установленных ФЗ № 131) [7].

Законодательное право самим устанавливать нормативы и опреде­лять направления расходования собственных средств, безусловно, повышает самостоятельность муни­ципальных образований в выборе и реализации приоритетов развития муниципального образования. Одна­ко, поскольку при оценке расходных полномочий местного самоуправле­ния была использована система, при которой в равных объемах были сок­ращены и расходы и доходы местных бюджетов, на перспективу также сох­ранится существующий в настоящее время разрыв между доходами и не­обходимыми расходами.

Учитывая, что объем расход­ных полномочий был определен, ис­ходя из существующей структуры местных бюджетов с корректировкой на внесенные в соответствии с зако­нами изменениями расходных обяза­тельств каждого уровня, искаженная структура расходов бюджетов всех уровней сохранится и на перспективу. В результате в местных бюджетах большинства муниципальных образо­ваний как отсутствовали прежде, так и в 2006 г. будут отсутствовать средства, необходимые на развитие материально-технической базы обра­зования, здравоохранения, на ремонт и модернизацию жилищно-комму­нального хозяйства, оплату долгов и пр. Кроме того, возникнут дополни­тельные расходы, обусловленные ре­формированием территориальной организации местного самоуправле­ния: затраты на управление во вновь образуемых муниципальных образо­ваниях, на решение межмуниципальных проблем и т.д.

Передача финансирования заработной платы и статей по обес­печению образовательного процес­са при организации начального и общего среднего образования с уровня местного самоуправления на региональный уровень власти по­вышает ответственность государ­ства за гарантированные конституцией обязательства. Однако такой подход будет стимулировать урав­нительный принцип в оплате труда педагогов, снижать их заинтересованность в повышении квалифика­ции и качестве преподавания. Кро­ме того, дотационные регионы, ко­торые не смогут предложить своим работникам образования достой­ную заработную плату, могут ока­заться перед проблемой оттока ква­лифицированных педагогических кадров в другие регионы.

При бездефицитных бюджетах доходы и расходы местных бюджетов в 2006 г., по расчетам Центра ана­литических исследований КМО РФ, сохранятся примерно на уровне 2004 г. В структуре доходов с 54 до 48 % сократилась доля налоговых доходов, а доля финансовой помощи (без Фон­да компенсаций) возросла на 3,7 %. В качестве основных налоговых дохо­дов сохранились «налоги на прибыль, доход», налоги на землю и малый биз­нес. Доля подоходного налога в структуре уменьшилась по сравнению с 2004 г. на 15 %. Почти в три ра­за увеличилась доля имущественных налогов и в два раза - налогов на со­вокупный доход (табл.1.2).

Расходы местных бюджетов в 2006 г. сократились по сравнению с 2004 г. на 7 %. Возросли затраты на общегосударственные вопросы, жилищно-коммунальное хозяйство и здравоохранение (табл.1.3).

Самое значительное сокраще­ние расходов местных бюджетов в 2006 г. пришлось на статью «Обра­зование» - на 45 %. Уменьшение рас­ходов в образовании за счет переда­чи полномочий по обеспечению обра­зовательного процесса более чем на 60 % позволит увеличить средства на финансирование жилищно-коммунального хозяйства,  здравоохранения и культуры. Но

Таблица 1.2. Структура доходов местных бюджетов, %

Доходы	2004 г.	2005 г.	2006 г. (оценка)
Всего доходов	100,00	100,00	100,00
Итого налоговые и неналоговые доходы	60,35	54,77	56,83
Налоговые доходы	53,87	46,57	48,27
Налоги на прибыль, доходы	41,18	33,13	26,07
Налоги на совокупный доход	2,46	4,12	4,08
Налоги на имущество	3,60	8,62	9,21
Государственная пошлина	0,41	0,24	0,23
Налоги, сборы и регулирующие платежи за пользование природными ресурсами	3,67
Задолженность по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам		0,47
Остальные налоговые доходы	2,55	0,00	8,69
Неналоговые доходы	6,49	8,20	8,36
Безвозмездные перечисления (без учета делегирования полномочий в составе Фонда компенсаций)	39,95	45,23	43,37

Таблица 1.3. Структура расходов местных бюджетов, %

Расходы	2004 г.	2005 г.	2006 г. (оценка)
Всего расходов	100,00	100,00	100,00
Общегосударственные вопросы	11,10	17,07	18,42
Национальная оборона	0,004
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	1,64	1,72	1,64
Национальная экономика	7,01	8,46	8,07
Жилищно-коммунальное хозяйство	17,56	23,36	24,78
Охрана окружающей среды	0,08	0,11	0,11
Образование	36,98	22,68	21,63
Культура, кинематография, СМИ	3,33	4,43	4,23
Здравоохранение и спорт	14,71	17,85	17,03
Социальная политика	7,36	4,31	4,11
Межбюджетные трансферты	0,22

увеличение средств на ЖКХ сможет компенсиро­вать всего лишь увеличение комму­нальных тарифов, а возможное уве­личение средств на здравоохранение и культуру будет всего лишь в преде­лах инфляции.

Таким образом, подводя ито­ги можно констатировать, что реформирование, связанное с разг­раничением расходных полномо­чий, привело к снятию ответствен­ности с местных органов власти за финансирование государственных обязательств: зарплату учителям, адресные жилищные субсидии, страховые взносы в территориаль­ные органы ФМС за неработающее население, федеральные манда­ты. Тем самым у местного самоуп­равления законодательно расширились возможности заниматься социально-экономическим разви­тием своих муниципальных обра­зований, повышать их инвестици­онную привлекательность, уро­вень благоустройства, улучшая тем самым качество жизни населения. Но система разграничения доходных источников выстроена так, что рост бюджетных доходов в полной мере будет определяться способностью местных органов власти и администраций муници­палитетов к обеспечению эффек­тивного функционирования хозяйственного комплекса муниципального образования.

Глава 2. Управление бюджетом муниципального образования (на примере г. Ижевск)

2.1. Формирование доходов бюджета муниципального образования

Доходы местного бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления. Средства местного бюджета относятся к объектам муниципальной собственности. Это определяет собственника бюджетных средств, которым является не орган местной власти, а административно-территориальное образование. Органы власти и управления осуществляют в пределах своей компетенции распоряжение этой собственностью. Ст. 72 Конституции Российской Федерации относит вопросы разграничения государственной собственности, куда входят и бюджетные средства, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов [1].

Формирование и исполнение местных бюджетов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов [14].

Доходы местных бюджетов формируются за счет следующих источников: местных налогов и сборов; отчислений от регулирующих налогов и сборов; неналоговых доходов.

Местные налоги и сборы – это налоги и сборы, устанавливаемые представительными органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с федеральными законами. Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах [2, 3].

Органы местного самоуправления городского округа обладают полномочиями по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов, установленными законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов.

Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Регулирующие доходы – федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации устанавливаются нормативы отчислений в местные бюджеты на предстоящий финансовый год, в ряде случаев они устанавливаются на долговременной основе (на три года).

Установление указанных нормативов законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год или иным законом субъекта Российской Федерации на ограниченный срок не допускается.

Местные налоги и сборы, регулирующие доходы, а также неналоговые платежи в совокупности составляют собственные доходы местных бюджетов. Иными словами их собственные доходы – налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и направляемые в местные бюджеты.

В соответствии с Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (1991 г.) и другими последующими законами к местным налогам было отнесено 23 налога. С введением в 1998 г. первой части Налогового кодекса Российской Федерации к местным налогам отнесено 5 налогов: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на наследование и дарение; налог на рекламу; местные лицензионные сборы.

В настоящее время к  местным налогам относятся только два налога: земельный налог; налог на имущество физических лиц [3].

Неналоговые доходы формируются:

1)     от использования (сдачи в аренду) имущества, находящегося в муниципальной собственности;

2)     от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления;

3)     доходы от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;

4)     другие неналоговые доходы – штрафы, суммы конфискаций, компенсаций и др.;

5)     за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов, в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы власти муниципальных образований заинтересованы в собственных источниках доходов, они позволяют им шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться извлечения платежей в бюджет при недостаточном объеме собственных доходов, при увеличивающихся расходах вызвали необходимость наделения средствами местных бюджетов из областного бюджета. Они наделялись средствами главным образом за счет регулирующих налоговых доходов.

Муниципальное образование “г. Ижевск” наделено статусом городского округа, имеет собственный местный бюджет - бюджет г. Ижевска. Бюджет города утверждается решением Городской думы [11].

Бюджетный процесс в муниципальном образовании “г. Ижевск” осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, Удмуртской Республики, Уставом муниципального образования «г. Ижевск» и Положением о бюджетном процессе, утверждаемым Городской думой г. Ижевска [8-10, 12,13].

Глава муниципального образования “г. Ижевск”, Городская дума, Администрация города обеспечивают сбалансированность бюджета города и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета города, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципального образования “г. Ижевск”.

Доходы бюджета города формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации за счет собственных доходов и субвенций, полученных из федерального и регионального бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий.

Льготы по уплате местных налогов устанавливаются и отменяются налоговым законодательством Российской Федерации и решениями Городской думы о налогах.

Перечень местных налогов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются налоговым законодательством Российской Федерации.

Местные налоги устанавливаются Городской думой в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации.

Составление проекта бюджета города осуществляет Администрация города. Решение о начале работы над составлением проекта бюджета города принимает Глава Администрации города.

В целях составления проекта бюджета на очередной финансовый год Администрация города разрабатывает следующие документы и материалы:

- прогноз социально-экономического развития города на очередной финансовый год;

- основные направления бюджетной и налоговой политики города на очередной финансовый год;

- прогноз сводного финансового баланса и план развития муниципального сектора экономики города на очередной финансовый год;

- другие документы и материалы, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.

Решения о предоставлении дополнительных льгот по местным налогам принимаются до утверждения бюджета города.

Сбалансированность бюджета города является необходимым условием бюджетно-финансовой политики.

В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом, в решении о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета по основным видам привлеченных средств.

Размер дефицита бюджета города утверждается Городской думой в соответствии с действующим законодательством.

Субвенции на осуществление органами местного самоуправления муниципального образования “г. Ижевск” переданных им отдельных государственных полномочий учитываются в бюджете города раздельно по каждому полномочию.

Городская дума утверждает бюджет города на очередной финансовый год. В проекте решения Городской думы о бюджете города на очередной финансовый год устанавливаются следующие показатели:

- общий объем доходов бюджета города;

- общий объем расходов бюджета города;

- дефицит бюджета города, источники финансирования дефицита бюджета города;

- доходы и расходы целевых бюджетных фондов;

- норматив отчислений в резервный фонд;

- другие показатели, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Законом Удмуртской Республики о бюджете на соответствующий год, руководствуясь Уставом г. Ижевска, Городская дума г. Ижевска принимает решение о бюджете города на очередной финансовый год.

В бюджете учитываются поступления доходов по основным источникам согласно классификации доходов бюджетов Российской Федерации, также устанавливаются: предельный размер дефицита бюджета,  формирование целевых бюджетных фондов с сохранением их целевых функций, источники внутреннего финансирования дефицита бюджета.

Доходы бюджета г. Ижевска формируются за счет доходов от уплаты федеральных, региональных и местных налогов и сборов, неналоговых доходов в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Удмуртской Республики по нормативам отчислений (табл.2.1) [12].

Контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисления, учета, взыскания и принятие решений о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет города, пеней и штрафов по ним осуществляют администраторы поступлений в местный бюджет (налоговые органы, иные органы государственной власти и местного самоуправления). За администраторами закрепляются основные доходные источники и источники внутреннего финансирования дефицита бюджета города.

В целях обеспечения полноты учета и распределения доходов в соответствии с нормативами отчислений, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации и Решением «О бюджете города», местные налоги и сборы, являющиеся источниками формирования доходов бюджета города, подлежат зачислению в полном объеме на счет территориального органа Федерального казначейства для распределения этим органом доходов от их уплаты в соответствии с нормативами отчислений, установленными

Таблица 2.1. Нормативы отчислений федеральных, региональных и местных налогов и сборов,

неналоговых доходов в бюджет г. Ижевска на 2006 г., %

Код бюджетной классификации     Российской Федерации	Наименование налога (сбора)	Федеральный бюджет	Бюджет УР	Бюджет  города   Ижевска
1	2	3	4	5
1 01 02000 01 0000 110	Налог на доходы физических лиц		70	30
1 05 01040 02 0000 110	Доходы от выдачи патентов на осуществление предпринимательской деятельности при применении упрощенной системы налогообложения			90
1 05 02000 02 0000 110	Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности			90
1 05 03000 01 0000 110	Единый сельскохозяйственный налог			90
1 06 01020 04 0000 110	Налог на имущество физических лиц, зачисляемый в бюджеты городских округов			100
1 06 02010 02 0000 110	Налог на имущество организаций по имуществу, не входящему в Единую систему газоснабжения		50	50
1 06 06000 00 0000 110	Земельный налог			100
1 08 03010 01 1000 110	Государственная пошлина по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, мировыми судьями (за исключением государственной пошлины по делам, рассматриваемым Верховным Судом РФ)			100
1 08 07140 01 1000 110	Государственная пошлина за государственную регистрацию транспортных средств и иные юридически значимые действия, связанные с изменениями и выдачей документов на транспортные средства, выдачей регистрационных знаков			100
1 08 07150 01 1000 110	Государственная пошлина за выдачу разрешения на распространение наружной рекламы			100
1 09 01000 03 0000 110	Налог на прибыль организаций, зачисляемый в местные бюджеты			100
1 09 04010 02 0000 110	Налог на имущество предприятий			100
1 09 06010 02 0000 110	Налог с продаж		40	60
Продолжение табл.2.1
1	2	3	4	5
1 09 07010 03 0000 110	Налог на рекламу			100
1 11 05012 04 0000 120	Арендная плата и поступления от продажи права на заключение договоров аренды за земли, предназначенные для целей жилищного строительства, до разграничения государственной собственности на землю, зачисляемые в бюджеты городских округов			100
1 11 05024 04 0000 120	Арендная плата и поступления от продажи права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в собственности городских округов			100
1 11 05034 04 0000 120	Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении органов управления городских округов и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий			100
1 11 07014 04 0000 120	Доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей муниципальных унитарных предприятий, созданных городскими округами			100
1 11 08044 04 0000 120	Прочие поступления от использования имущества, находящегося в собственности городских округов			100
1 12 01000 01 0000 120	Плата за негативное воздействие на окружающую среду	20	40	40
1 14 02030 04 0000 410	Доходы от реализации имущества, находящегося в собственности городских округов (в части реализации  основных средств по указанному имуществу)			100
1 14 02030 04 0000 440	Доходы от реализации имущества, находящегося в собственности городских округов (в части реализации  материальных запасов по указанному имуществу)			100
1 16 03010 01 0000 140	Денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства о налогах и сборах, предусмотренные ст.116, 117, 118, п.1 и 2 ст.120, ст.125, 126, 128, 129,  129.1, 132, 133, 134,135, 135.1 Налогового кодекса РФ	50		50
1 16 03030 01 0000 140	Денежные взыскания (штрафы) за административные правонарушения в области налогов и сборов,            предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях	50		50
Окончание табл.2.1
1	2	3	4	5
1 16 06000 01 0000 140	Денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства о применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт			100
1 16 18040 04 0000 140	Денежные взыскания (штрафы) за нарушение бюджетного законодательства (в части бюджетов городских округов)			100
1 16 21030 01 0000 140	Денежные взыскания (штрафы) и иные суммы, взыскиваемые с лиц, виновных в совершении преступлений, и в возмещение ущерба имуществу, зачисляемые в местные бюджеты			100
1 16 90040 04 0000 140	Прочие поступления от денежных взысканий (штрафов) и иных сумм в возмещение ущерба, зачисляемые в бюджеты городских округов			100
1 17 05040 04 0000 180	Прочие неналоговые доходы бюджетов городских округов			100

бюджетным законодательством Российской Федерации на основании соглашения, заключенного между территориальным органом Федерального казначейства и Администрацией города.

Средства, полученные бюджетными организациями, финансирование которых осуществляется из бюджета города, от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, учитываются на лицевых счетах, открытых в Управлении финансов, и расходуются ими в соответствии со сметами доходов и расходов. Бюджетным учреждениям рекомендуется направлять не менее 30% средств, полученных от платных услуг, на покрытие расходов, связанных с закупкой товаров, оплатой работ и услуг.

Доходы г. Ижевска за период 2004-2006 гг. представлены в табл.2.2 [10, 12, 13].

2.2. Структура расходов бюджета муниципального образования

Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Расходная часть местных бюджетов включает:

1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;

2) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам, ссудам;

4) ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;

5) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Таблица 2.2. Доходы г. Ижевска за 2004-2006 гг., тыс. р.

Код	Наименование доходов	2004г. отчет	2005г. отчет	2006г. прогноз
1	2	3	4	5
1 00 00000 00 0000 000	Доходы	3062594	2454598	3196785
1 01 00000 00 0000 000	Налоги на прибыль, доходы	1602789	951531	1217143
1010100	Налог на прибыль организаций	209875
1 01 02000 01 0000 110	Налог на доходы физических лиц	1392914	951531	1217143
1020000	Налоги на товары и услуги.	136118
1 05 00000 00 0000 000	Налоги на совокупный доход	125940	193989	229028
1 06 00000 00 0000 000	Налоги на имущество	745582	473713	578239
1 06 01000 00 0000 110	Налог на имущество физических лиц	23315	28224	27651
1 06 02000 02 0000 110	Налог на имущество организаций	719538	324004	370588
1040300	Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения	2729	2602
1 06 06000 00 0000 110	Земельный налог		118883	180000
1 08 00000 00 0000 000	Государственная пошлина, сборы	39384	11636	30372
1 09 00000 00 0000 000	Задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам		87159	60000
1 11 00000 00 0000 000	Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности	294098	344110	374494
1 11 05000 00 0000 120	Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности	279727	330371	356894
Окончание табл.2.2
1	2	3	4	5
1 11 07014 04 0000 120	Доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей муниципальных унитарных предприятий, созданных  городскими округами	5019	2530	2500
1 11 08044 04 0000 120	Прочие поступления от использования имущества, находящегося в собственности городских округов	9352	11209	15100
1 12 00000 00 0000 000	Платежи за пользование природными ресурсами	80404	27223	27900
1 06 06000 00 0000 110	Земельный налог	74162
1050500	Водный налог	6242
1 12 01000 01 0000 120	Плата за негативное воздействие на окружающую среду		27223	27900
1 14 00000 00 0000 000	Доходы от продажи материальных и нематериальных активов	5693	330880	633000
1 15 00000 00 0000 000	Административные платежи и сборы	1942	671
1 16 00000 00 0000 000	Штрафы, санкции, возмещение ущерба	30644	33686	46609
2 00 00000 00 0000 000	Безвозмездные поступления	794081	1905365	1623349
2 02 01000 00 0000 151	Дотации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации	794081	475519	209191
2 02 02000 00 0000 151	Субвенции от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации		1418587	1414158
2 02 03000 00 0000 151	Компенсации дополнительных расходов		2961
2 02 07000 00 0000 151	Прочие безвозмездные поступления		8298
	ИТОГО ДОХОДОВ	3856675	4359963	4820134

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления [14, 17].

Исключительно из местного бюджета финансируются расходы на:

1)           содержание органов местного самоуправления;

2)           формирование муниципальной собственности и управление ею;

3)           организацию, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

4)           содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

5)           организацию, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

6)           муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

7)           благоустройство и озеленение территории муниципальных образований

8)           организацию утилизации и переработки бытовых отходов;

9)           содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

10)      организацию транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности;

11)      обеспечение противопожарной безопасности;

12)      охрану окружающей природной среды на территории муниципальных образований;

13)      реализацию целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

14)      обслуживание и погашение муниципального долга;

15)      целевое дотирование населения;

16)      содержание муниципальных архивов;

17)      проведение муниципальных выборов и референдумов;

18)      прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определенные уставом данного муниципального образования [15].

Органы власти муниципальных образований из средств местных бюджетов осуществляют финансирование учреждений народного образования (школ и дошкольных учреждений), здравоохранения (поликлиник, больниц), учреждений культуры (клубов, музеев, театров, киноустановок) и много других учреждений непроизводственной сферы. В ряде районов затраты на непроизводственную сферу составляют более половины расходов бюджета.

Из местных бюджетов осуществляется финансирование жилищно-коммунального хозяйства, благоустройство населенных мест. В ряде районов осуществляется финансовая поддержка за счет местных бюджетов развитие в регионе муниципальной промышленности, а также сельского хозяйства.

Исполнительные органы власти при составлении проектов бюджетов, уточнении бюджетов в ходе их исполнения, представительные органы власти при рассмотрении проектов бюджетов, утверждении бюджетов и их уточнении в ходе исполнения в пределах своей компетенции соответственно вправе:

1) определять объем финансирования из своих бюджетов мероприятий по социально - экономическому развитию соответствующих национально - государственных или административно - территориальных образований в пределах планируемых бюджетных доходов, предоставленных дотаций, субвенций, а также с учетом привлекаемых заемных средств;

2) определять направления использования средств бюджетов на инвестиции, собственные целевые программы, а также на совместные программы с представительными органами власти иных национально - государственных и административно - территориальных образований; на внешнеэкономическую деятельность, мероприятия по охране окружающей среды (сверх ассигнований, выделяемых из экологических внебюджетных фондов), восстановление памятников природы и культуры, находящихся в ведении соответствующих органов власти, благоустройство городов, поселков и сел, содержание и капитальный ремонт жилищного фонда, объектов коммунального назначения, сети дорог соответствующего значения (сверх выделяемых ассигнований из дорожных фондов), образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и социального обеспечения, науки и культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, на содержание органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления и на другие цели;

3) увеличивать в пределах имеющихся средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и социального обеспечения, науки и культуры, физической культуры и спорта, органов милиции, общественной безопасности, охраны окружающей среды и на другие цели;

4) определять в установленном порядке в пределах имеющихся средств дополнительные льготы и пособия, а также в пределах имеющихся средств производить иные затраты на оказание помощи отдельным категориям населения, нуждающимся в социальной защите;

5) образовывать в пределах объема доходов своего бюджета резервные и целевые фонды;

6) определять размеры дотаций, субвенций бюджетам нижестоящего территориального уровня и их целевое назначение;

7) объединять на договорной основе средства своих бюджетов со средствами иных бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственного и непроизводственного назначения.

Перед органами самоуправления стоит задача обеспечить развитие инициативы и самостоятельности граждан и решении вопросов социально-экономического развития территорий, охраны окружающей среды. Отсюда следует планирование расходов сделать гласным, привлекать население к обсуждению проблем бюджетов по финансированию расходов.

Местные бюджеты утверждаются представительными органами власти местного самоуправления в виде принятия решения. После чего исполнительные органы муниципалитетов приобретают право на получение и использование бюджетных средств.

Затем происходит финансирование бюджетных учреждений и мероприятий в соответствии с ассигнованиями, выделенными по бюджету. Эта деятельность называется кассовым исполнением бюджета. Кассовое исполнение бюджета осуществляется через банки, которые обязаны выполнять эти операции без взимания комиссионного вознаграждения.

Бюджетные организации и учреждения исполняют расходную часть бюджета, получая из него предусмотренные денежные средства для осуществления своей деятельности. Бюджетные организации должны иметь сметы расходов, в соответствии с которыми должно осуществляться финансирование расходов. В сметах бюджетных организаций финансирование предусматривается по трем укрупненным ставкам: 1) заработная плата; 2) текущие расходы; 3) капитальные вложения и капитальный ремонт.

Расходы бюджета г. Ижевска осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации [8-10, 12, 13].

Администрация города ведет реестр расходных обязательств муниципального образования “г. Ижевск” в соответствии с бюджетным законодательством.

В расходной части бюджета города предусматривается резервный фонд. Норматив отчислений в резервный фонд устанавливает Городская дума ежегодно при утверждении бюджета в размере не менее 0,3 % от доходов без учета перечислений из вышестоящих уровней бюджетной системы. Средства фонда расходуются на основании Положения, утвержденного Главой муниципального образования “г. Ижевск” на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году. Информация о расходовании средств резервного фонда предоставляется Городской думе одновременно с отчетом об исполнении бюджета города [11].

Осуществление расходов бюджета города на исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Удмуртской Республики, осуществляется в порядке, устанавливаемом соответственно федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Удмуртской Республики.

В случаях и порядке, предусмотренными указанными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Удмуртской Республики, осуществление расходов бюджета города на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами Удмуртской Республики, может регулироваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Удмуртской Республики, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами Удмуртской Республики.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами Удмуртской Республики, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением субсидий, субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета Удмуртской Республики).

При принятии решения о бюджете на очередной финансовый год утверждается:

- распределение расходов бюджета города в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета города;

- распределение ассигнований из бюджета города по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации бюджетов Российской Федерации;

- распределение расходов бюджета города на финансирование муниципальных целевых программ;

- перечень главных распорядителей средств бюджета г. Ижевска.

За счет субвенций из бюджетов Российской Федерации и Удмуртской Республики в бюджете города на 2006 г. предусмотрены расходы:

- на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния;

- на финансовое обеспечение прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях;

- на социальную поддержку и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, безнадзорных детей, на социальную поддержку граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации;

- на социальную поддержку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся в детских домах, школах-интернатах, домах ребенка;

- на социальную поддержку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством);

- на организацию оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях;

- на выплату гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии со стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг;

- на организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, специальных учебно-воспитательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии;

- на компенсацию расходов на питание работников муниципальных дошкольных образовательных учреждений и работников муниципальных образовательных учреждений, занятых в образовательном процессе и обслуживании детей дошкольного возраста;

- на социальную поддержку многодетных малоимущих семей;

- на благоустройство города;

- на исполнение обязательств по договору субзайма по проекту МБРР "Передача ведомственного жилищного фонда".

Расходы г. Ижевска за период 2004-2006 гг. представлены в табл.2.3 [10, 12, 13].

Таблица 2.3. Расходы г. Ижевска за 2004-2006 гг., тыс.р.

Код	Расходы	2004г. отчет	2005г. отчет	2006г. прогноз
1	2	3	4	5
100	Общегосударственные вопросы	577979	301810	372012
104	Функционирование Правительства Российской Федерации, высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций	172826	172738	216747
107	Обеспечение проведения выборов и референдумов	400	6446	1427
112	Обслуживание государственного и муниципального долга	37907	68872	85000
Окончание табл.2.3
1	2	3	4	5
113	Резервные фонды	6264	0	8233
115	Другие общегосударственные вопросы	360582	53754	60605
300	Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	12084	17595	34685
302	Органы внутренних дел	7327	7290	9094
309	Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, гражданская оборона	4757	10199	25491
313	Другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности	-	106	100
400	Национальная экономика	397688	124678	108001
401	Общеэкономические вопросы	-	8097	10342
402	Топливо и энергетика	165748	7201	6426
405	Сельское хозяйство и рыболовство	18982	6387	8338
408	Транспорт	211388	75746	35000
409	Связь и информатика	1436	6387	5000
411	Другие вопросы в области национальной экономики	134	20860	42895
500	Жилищно-коммунальное хозяйство	999561	644670	634503
600	Охрана окружающей среды	3881	5121	17364
700	Образование	1500973	1796632	2193038
701	Дошкольное образование	449827	564658	695722
702	Общее образование	903734	1105758	1343334
707	Молодежная политика и оздоровление детей	25783	47548	53014
709	Другие вопросы в области образования	121629	78668	100968
800	Культура, кинематография, средства массовой информации	38262	47375	62620
801	Культура	32945	38486	51520
802	Кинематография	454	179	100
803	Телевидение и радиовещание	1980	4229	4500
804	Периодическая печать и издательства	2883	3421	6500
806	Другие вопросы	-	1060	-
900	Здравоохранение и спорт	874049	1005816	1239516
901	Здравоохранение	837784	986707	1208095
902	Спорт и физическая культура	6076	6808	8870
904	Другие вопросы в области здравоохранения и спорта	30189	12301	22551
1000	Социальная политика	60606	379398	321892
	ИТОГО:	4465083	4323095	4983631

Глава 3. Анализ исполнения бюджета муниципального образования

3.1. Анализ бюджета по доходам и расходам

В связи с реформой местного самоуправления, изменениями в Налоговом кодексе, бюджетном законодательстве, произошли изменения в системе формирования и использования финансовых ресурсов органов местного самоуправления.

Какие изменения произошли в составе и структуре бюджета муниципального образования «г. Ижевск», каковы причины этих изменений?

Для решения этих вопросов мною был проведен анализ бюджета города по доходам и расходам за период 2004 - 2006 гг. [8-10, 12].

Анализ бюджета по доходам проведен исходя из данных табл.2.2. Результаты анализа представлены в табл.3.1, 3.2, 3.3, и на рис.3.1, 3.2.

Из табл.3.1, рис.3.1 видно, что доходы в 2005 г. увеличились на 13,05 % по сравнению с 2004 г., и в 2006 г. на 10,55 % по сравнению с 2005 г.

С 2005 г. было отменено зачисление налога на прибыль организаций в местные бюджеты и снижен норматив зачисления налога на доходы физических лиц с 48 % до 30 %. Именно по этим причинам в 2005 г. снизились доходы бюджета в части поступлений по налогу на прибыль на 40,63 %. В 2006 г. увеличились поступления от налога на доходы физических лиц на 27,91 %.

В связи с отменой налога с продаж в 2004 г. поступали платежи по задолженности прошлых лет, в 2005-2006 гг. эти поступления отсутствуют.

В 2005 г. увеличились на 54,03 % поступления от налога на совокупный доход, и на 18,06 % в 2006 г. Причиной такого увеличения является повышение норматива отчисления в местные бюджеты с 45 % до 90 %.

Рассмотрим, как изменились поступления в бюджет г. Ижевска от налогов на имущество.

Таблица 3.1. Изменение доходов бюджета 2004-2006 гг., %

Наименование доходов	2005/2004	2006/2005
Налоги на прибыль, доходы	-40,63	27,91
Налоги на товары и услуги. Лицензионные и регистрационные сборы	-100,00
Налоги на совокупный доход	54,03	18,06
Налоги на имущество	-34,46	22,07
Налог на имущество физических лиц	21,06	-2,03
Налог на имущество организаций	-54,97	14,38
Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения	-4,65	-100,00
Земельный налог	60,30	51,41
Государственная пошлина, сборы	-70,46	161,02
Задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам	100,00	-31,16
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности	17,01	8,83
Платежи за пользование природными ресурсами	-66,14	2,49
Доходы от продажи материальных и нематериальных активов	5712,05	91,31
Штрафы, санкции, возмещение ущерба,  административные платежи и сборы	5,43	35,66
Безвозмездные поступления	139,95	-14,80
Итого доходов	13,05	10,55

Налог на имущество физических лиц: в 2005 г. возросли поступления на 21,06 %, в 2006 г. сократились на 2,03 %.

Налог на имущество организаций: в 2005 г. сократились поступления на 54,97 %, в 2006 г. возросли на 14,38 %. Причиной такого резкого снижения в 2005 г. является снижение со 100 % до 50 % норматива отчисления в местные бюджеты данного налога.

Налог с имущества, переходящего в порядке дарения или наследования: в 2005 г. наблюдается снижение на 4,65 %, и в связи с отменой данного налога с 2006 г. отсутствует строка доходов в 2006 г.

Земельный налог: в 2005 г. наблюдается увеличение на 60,3 %, в 2006 г. на 51,41 %. Причиной служит то, что в 2004 г. земельный налог зачислялся в местные бюджеты по нормативу 50 %, а с 2005 г. он полностью зачисляется в местные бюджеты, является местным налогом.

Рис.3.1. Изменение доходов бюджета 2004-2006 гг., тыс.р.

В общем, в 2005 г. поступления от налогов на имущество сократились на 34,46 %, в 2006 г. увеличились на 22,07 %.

В 2005 г. резко снизились поступления в бюджет от государственной пошлины и сборов на 70,46 %, однако в 2006 г. эти поступления увеличились на 161,02 %.

Платежи за пользование природными ресурсами в части поступлений в местные бюджеты в 2005 г. сократились на 66,14 %, в 2006 г. возросли на 2,49 %. Резкое сокращение в 2005 г. можно объяснить тем, что земельный налог с 2005 г. относится к налогам на имущество и отменены поступления от водного налога в местные бюджеты.

В 2005 г. на 17,01 %, в 2006 г. на 8,83 % увеличились доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

В связи с тем, что в последнее время местные органы власти стали активно продавать муниципальное имущество в 2005-2006 гг. наблюдается высокий рост доходов от продажи материальных и нематериальных активов: в 2005 г. на 5712,05 %, в 2006 г. на 91,31 %.

Доходы от административных платежей, сборов, санкций, штрафов, возмещение ущерба в 2005 г. выросли на 5,43 %, в 2006 г. на 35,66 %.

Доходы от безвозмездных поступлений в 2005 г. возросли на 139,95 %, в 2006 г. сократились на 14,8 %.

Из табл.3.2, рис.3.2 сделаем следующие выводы.

Самые значительные статьи доходов бюджета города – это налоги на прибыль (41,56 % - 2004 г., 21,82 % - 2005 г., 25,25 % - 2006 г.), налоги на имущество (19,33 %, 10,87 %, 12,0 % по гг. соответственно), безвозмездные поступления (20,59 %, 43,7 %, 33,68 %). Другие статьи доходов составляют менее 10 % (исключение: доходы от продажи имущества в 2006 г. составили 13,13 % к общей сумме доходов).

Таблица 3.2. Удельный вес доходов бюджета 2004-2006гг., %

Наименование доходов	2004 г.	2005 г.	2006 г.
1	2	3	4
Налоги на прибыль, доходы	41,56	21,82	25,25
Налог на прибыль организаций	5,44
Налог на доходы физических лиц	36,12	21,82	25,25
Налоги на товары и услуги. Лицензионные и регистрационные сборы	3,53
Налоги на совокупный доход	3,27	4,45	4,75
Налоги на имущество	19,33	10,87	12,00
Налог на имущество физических лиц	0,60	0,65	0,57
Налог на имущество организаций	18,66	7,43	7,69
Окончание табл.3.2
1	2	3	4
Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения	0,07	0,06
Земельный налог	1,92	2,73	3,73
Государственная пошлина, сборы	1,02	0,27	0,63
Задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам		2,00	1,24
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности	7,63	7,89	7,77
Платежи за пользование природными ресурсами	2,08	0,62	0,58
Доходы от продажи материальных и нематериальных активов	0,15	7,59	13,13
Штрафы, санкции, возмещение ущерба, административные платежи и сборы	0,84	0,79	0,97
Безвозмездные поступления	20,59	43,70	33,68

Исходя из анализа исполнения бюджета по доходам, представленного в табл.3.3 видно, что в 2004 г. бюджет по доходам выполнен на 97,83 %, в 2005 г. на 95,5 %.

В 2004 г. перевыполнен план по таким доходам как:

- налог на прибыль организаций на 29,53 %;

- налог на доходы физических лиц на 1,49 %;

- налог на имущество физических лиц на 4,12 %;

- налог на наследование и дарение на 39,59 %;

- государственная пошлина, сборы на 6,59 %;

- от использования муниципального имущества на 24,94 %;

- административные платежи, возмещение ущерба на 14,36 %.

Безвозмездные поступления получены в полном объеме.

Недовыполнен план по доходам:

- налог на товары и услуги на 6,44 %;

- налог на совокупный доход на 4,39 %;

- налог на имущество организаций на 21,24 %;

- земельный налог на 7,3 %;

- водный налог на 16,94 %;

- от продажи имущества на 43,07 %.

Рис.3.2. Удельный вес доходов бюджета 2004-2006 гг., %

В 2005 г. перевыполнен план по таким доходам как:

- налог на совокупный доход на 1,03 %;

- налог на имущество физических лиц на 12,18 %;

- задолженность по отмененным налогам на 52,21 %;

- от продажи имущества на 33,13 %.

Таблица 3.3. Исполнение по доходам бюджета 2004-2005гг., %

Наименование доходов	2004г.	2005г.
Налоги на прибыль, доходы	104,46	86,63
Налог на прибыль организаций	129,53
Налог на доходы физических лиц	101,49	86,63
Налоги на товары и услуги. Лицензионные и регистрационные сборы	93,56
Налоги на совокупный доход	95,61	101,03
Налоги на имущество	80,53	84,76
Налог на имущество физических лиц	104,12	112,18
Налог на имущество организаций	78,76	91,27
Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения	139,59	95,24
Земельный налог	92,70	67,55
Государственная пошлина, сборы	106,59	72,45
Задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам		152,21
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности	124,94	97,02
Платежи за пользование природными ресурсами	83,06	93,87
Доходы от продажи материальных и нематериальных активов	56,93	133,13
Штрафы, санкции, возмещение ущерба, административные платежи и сборы	114,36	98,07
Безвозмездные поступления	100,00	96,44
Итого доходов	97,83	95,50

Недовыполнен план по доходам:

- налог на доходы физических лиц на 13,37 %;

- налог на имущество организаций на 8,73 %;

- налог на наследование и дарение на 4,76 %;

- земельный налог на 32,45 %;

- государственная пошлина, сборы на 27,55 %;

- от использования имущества на 6,13 %;

- административные платежи, возмещение ущерба на 1,93 %.

- безвозмездные поступления на 3,56 %.

Анализ бюджета по расходам проведен исходя из данных табл.2.3. Результаты анализа представлены в табл.3.4, 3.5, 3.6, и на рис.3.3, 3.4.

Исходя из табл.3.4, рис.3.3 следуют следующие выводы.

В целом расходы в 2005 г. по сравнению с 2004 г. сократились на 3,18 %, в 2006 г. по сравнению с 2005 г. возросли на 15,28 %.

В 2005 г. наблюдаются следующие изменения расходов бюджета города:

- на общегосударственные вопросы сократились на 47,48 %;

- на национальную безопасность и правоохранительную деятельность увеличились на 45,61 %;

- на национальную экономику сократились на 68,65 %, в т.ч.

увеличились расходы на: общеэкономические вопросы на 100 %, на связь и информатику на 344,78 %, на другие вопросы на 15467,16 %;

Таблица 3.4. Изменение расходов бюджета 2004-2006 гг., %

Расходы	2005 / 2004	2006 / 2005
Общегосударственные вопросы	-47,78	23,26
Функционирование Правительства Российской Федерации, высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций	-0,05	25,48
Обеспечение проведения выборов и референдумов	1511,50	-77,86
Обслуживание государственного и муниципального долга	81,69	23,42
Резервные фонды	-100,00	100,00
Другие общегосударственные вопросы	-85,09	12,75
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	45,61	97,13
Национальная экономика	-68,65	-13,38
Общеэкономические вопросы	100,00	27,73
Топливо и энергетика	-95,66	-10,76
Сельское хозяйство и рыболовство	-66,35	30,55
Транспорт	-64,17	-53,79
Связь и информатика	344,78	-21,72
Другие вопросы в области национальной экономики	15467,16	105,63
Жилищно-коммунальное хозяйство	-35,50	-1,58
Охрана окружающей среды	31,95	239,07
Образование	19,70	22,06
Дошкольное образование	25,53	23,21
Общее образование	22,35	21,49
Молодежная политика и оздоровление детей	84,42	11,50
Другие вопросы в области образования	-35,32	28,35
Культура, кинематография, средства массовой информации	23,82	32,18
Здравоохранение и спорт	15,08	23,23
Социальная политика	526,01	-15,16
Итого расходов	-3,18	15,28

                                                                                        

Рис.3.3. Изменение расходов бюджета 2004-2006 гг., тыс. р.

сократились расходы на: топливо и энергетику на 95,66 %, сельское хозяйство и рыболовство на 66,35 %, транспорт на 64,17 %;

- в области ЖКХ расходы сократились на 35,5 %;

- на охрану окружающей среды возросли на 31,95 %;

- в общем, на образование наблюдается рост на 19,7 %,;

- на культуру, кинематографию, средства массовой информации увеличение на 23,82 %;

- на здравоохранение и спорт возросли на 15,08 %;

- значительный рост расходов на 526,01 % в области социальной политики.

В 2006 г. возросли расходы на:

- общегосударственные вопросы (23,26 %);

- национальную безопасность (97,13 %);

- охрану окружающей среды (239,07 %);

- образование (22,06 %), несмотря на то, что произошла передача финансирования заработной платы и статей по обеспечению образовательного процес­са при организации начального и общего среднего образования с местного уровня на региональный уровень;

- культуру, кинематографию, средства массовой информации (32,18 %);

- здравоохранение и спорт (23,23 %).

И сократились расходы на:

- национальную экономику (13,38 %);

- ЖКХ (1,58 %), в связи с тем, что с местных органов власти снята ответственность за адресные жилищные субсидии;

- социальную политику (15,16 %).

Увеличение расходов на «Транспорт, связь и информатику», «Предупреж­дение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций на террито­рии муниципальных образований», на «Средства  массовой  информации» обусловлены главным образом изме­нением территориальной организа­ции местного самоуправления.

Как видно из табл.3.5, рис.3.4 расходы на образование, здравоохранение и спорт, ЖКХ, общегосударственные вопросы – самые крупные статьи расходов бюджета города. Самая значительная из перечисленных выше – образование (33,62 % в 2004 г., 41,56 % в 2005 г., 44,0 % в 2006 г.). Наблюдается незначительный рост расходов на здравоохранение с 19,58 % в 2004 г. до 23,27 % в 2005 г. и до 24,87 % в 2006 г. к общей сумме расходов.

Удельный вес расходов на ЖКХ сократился: в 2004 г. составлял 22,39 %, 2005 г. – 14,91 %, 2006 г. – 12,73 %.

Расходы на общегосударственные вопросы в 2004 г. составляли 12,94 %, в 2005 г. – 6,98 %, в 2006 г. – 7,46 %.

Таблица 3.5. Удельный вес расходов бюджета 2004-2006гг., %

Расходы	2004г.	2005г.	2006г.
Общегосударственные вопросы	12,94	6,98	7,46
Функционирование Правительства Российской Федерации, высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций	3,87	3,99	4,35
Обеспечение проведения выборов и референдумов	0,01	0,15	0,03
Обслуживание государственного и муниципального долга	0,85	1,59	1,71
Резервные фонды	0,14	0,00	0,17
Другие общегосударственные вопросы	8,08	1,24	1,22
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	0,27	0,41	0,70
Национальная экономика	8,91	2,88	2,17
Общеэкономические вопросы	0,00	0,19	0,21
Топливо и энергетика	3,71	0,17	0,13
Сельское хозяйство и рыболовство	0,43	0,15	0,17
Транспорт	4,73	1,75	0,70
Связь и информатика	0,03	0,15	0,10
Другие вопросы в области национальной экономики	0,00	0,48	0,86
Жилищно-коммунальное хозяйство	22,39	14,91	12,73
Охрана окружающей среды	0,09	0,12	0,35
Образование	33,62	41,56	44,00
Дошкольное образование	10,07	13,06	13,96
Общее образование	20,24	25,58	26,95
Молодежная политика и оздоровление детей	0,58	1,10	1,06
Другие вопросы в области образования	2,72	1,82	2,03
Культура, кинематография, средства массовой информации	0,86	1,10	1,26
Здравоохранение и спорт	19,58	23,27	24,87
Социальная политика	1,36	8,78	6,46

Рис.3.4. Удельный вес расходов бюджета 2004-2006 гг., %

На национальную экономику также наблюдается спад с 8,91 % в 2004 г. до 2,88 % в 2005 г., и 2,17 % в 2006 г.

В области социальной политики  наоборот наблюдается рост: в 2004 г. составлял 1,36 %, в 2005 г. – 8,78 %, в 2006 г. – 6,46 %. Другие статьи расходов бюджета составляют незначительный удельный вес 1 % и менее.

Проведя анализ исполнения бюджета по расходам (табл.3.6) сделаем следующие выводы.

Таблица 3.6. Исполнение по расходам бюджета 2004-2005 гг., %

Расходы	2004г.	2005г.
Общегосударственные вопросы	97,40	97,15
Функционирование Правительства Российской Федерации, высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций	94,59	98,13
Обеспечение проведения выборов и референдумов	100,00	99,95
Обслуживание государственного и муниципального долга	94,20	96,49
Резервные фонды	95,18	0,00
Другие общегосударственные вопросы	99,20	94,68
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	85,21	95,89
Органы внутренних дел	81,41	91,08
Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, гражданская оборона	91,80	99,60
Другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности	-	100,00
Национальная экономика	92,84	96,35
Общеэкономические вопросы		99,26
Топливо и энергетика	93,63	88,32
Сельское хозяйство и рыболовство	81,29	99,97
Транспорт	93,40	96,50
Связь и информатика	95,73	91,24
Другие вопросы в области национальной экономики	82,21	98,34
Жилищно-коммунальное хозяйство	97,39	93,69
Охрана окружающей среды	94,15	92,04
Образование	94,58	97,94
Дошкольное образование	97,31	98,29
Общее образование	93,35	97,88
Молодежная политика и оздоровление детей	95,61	98,33
Другие вопросы в области образования	93,82	96,09
Культура, кинематография, средства массовой информации	96,44	98,55
Здравоохранение и спорт	98,58	98,06
Социальная политика	98,08	99,10
Итого расходов	96,20	97,30

В 2004 г. исполнение бюджета г. Ижевска по расходам составило 96,2 %, в 2005 г. – 97,3 %. Ни одна из статей расходов за 2004 - 2005 гг. не исполнена на 100 % (исключение составили в 2004 г. – обеспечение выборов и референдумов и вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности в 2005 г.).

Исполнение расходов за 2004 - 2005 гг. составило:

- общегосударственные вопросы - 97,4 %, 97,15 % по гг. соответственно;

- национальная безопасность и правоохранительная деятельность - 85,21%, 95,89 %;

- национальная экономика - 92,84 %, 96,35 %;

- ЖКХ – 97,39 %, 93,69 %;

- охрана окружающей среды – 94,15 %, 92,04 %;

- образование – 94,58 %, 97,94 %;

- культура,  кинематография,  средства массовой информации – 96,44 %, 98,55 %;

- здравоохранение и спорт – 98,58 %, 98,06 %;

- социальная политика – 98,08 %, 99,1 %.

Проведя анализ доходов и расходов бюджета города я сделала также вывод, что на протяжении уже нескольких лет бюджет принимается с дефицитом. По плановым показателям в 2004 г. он составил 10 % от доходов бюджета, что составило 385325 тыс. р., в 2006 г. бюджет принят с дефицитом в размере 304583 тыс. р. или 9,53 % от доходов. По исполнению дефицит составил в 2004 г. 607804 тыс. р. Источниками покрытия дефицита бюджета служат кредиты и займы, продажа акций, земельных участков, продажа муниципального имущества.

В 2005 г. бюджет принят с профицитом в сумме 122397 тыс. р., по отчету он составил 40599 тыс. р. эти средства направлены на погашение муниципального долга.

3.2. Пути совершенствования формирования бюджета муниципального образования

Налоговое и бюджетное законодательство России в последние годы изменяется так стремительно, что руководство Удмуртии и Ижевска вынуждено постоянно перекраивать принципы планирования расходов, доходов и межбюджетные отношения. Каждый конец года – как стихийное бедствие, каждый новый бюджет – как первый. В особенно сложной ситуации при этом оказываются местные органы власти. Нагрузка на муниципальные бюджеты растет, а размер доходной части остается практически неизменным.

В связи с этим при подготовке бюджета города администрация сталкивается с рядом проблем.

Основная проблема – потребностей у города намного больше, чем финансовых возможностей. Некоторые задачи ждут своего решения уже не один год. Есть сферы, которые требуют серьезных финансовых вливаний немедленно. И такие «узкие места» с каждым годом только растут, а общий объем бюджета практически не увеличивается [26].

Другая значимая проблема, с которой приходится сталкиваться, – снижение нормативов отчисления налогов в городской бюджет. Возьмем, например, налог на доходы физических лиц. В 2002 г. в казну города попадало 98 % от суммы уплаченного ижевчанами подоходного налога, в 2003 г. – 72,9 %, а в 2004 г. – всего 48 %. В 2005 г. норматив опять снизился – до 30 %. И все это при том, что более трети доходов бюджет Ижевска в 2004 г. получил именно за счет этого налога. Только здесь городская казна теряет более 320 млн. р. Кроме того, раньше получали 45 % с единого налога на предпринимателей, теперь эти средства на 100 % уходят в федеральный бюджет, что составляет около 50 млн. р. Еще 15 млн. р. город теряет на плате за недра, доля муниципалитетов тут также сократилась с 45 % до 0. Так что в связи со всеми изменениями мы недосчитались 1200 млн. р. За счет оптимизации расходов, субсидий и новых налоговых поступлений удастся изыскать 900 млн. р., но 300 млн. р. пока ничем не обеспечены [24].

Кроме того, в 2005 г. не предусмотрено отчислений в городской бюджет налога на прибыль организаций, акцизов по подакцизным товарам, единого налога, взимаемого по упрощенной системе налогообложения, водного налога и налога на рекламу. Со 100 до 50 % снижен норматив отчислений по налогу на имущество организаций. Все это приводит к тому, что уже четыре года доходы Ижевска остаются на одном и том же уровне, несмотря на инфляцию, рост тарифов на энергоносители и повышение зарплаты работников бюджетной сферы. Доля тарифов и зарплаты в расходной части городской казны растет, а составляющая на благоустройство и развитие города сокращается. Остается все меньше и меньше средств на освещение и уборку улиц, приобретение новых автобусов, троллейбусов, трамваев, покупку коммунальной техники. В 2001 г. на эти нужды оставалось около 1,9 млрд. р., то в 2005 г. – всего 615 млн. р.

Текущие проблемы, такие как заработная плата, коммуналка, тепло, лекарства, бюджет с трудом, но «закрывает». Однако многие хозяйственные вопросы: улучшение содержания улиц, ремонт тротуаров, дорог, модернизация светофорного хозяйства – пока во многом остаются нерешенными. Все это вроде бы проблемы не глобального характера, но они очень существенны для нашего города.

Администрации Ижевска удается поддерживать и даже развивать городское хозяйство. Дефицит бюджета компенсируется за счет увеличения неналоговых поступлений. Например, за счет продажи муниципального имущества, за счет помощи Президента и Правительства Удмуртской Республики. Но многое все равно приходится делать в долг. И как результат – растущая кредиторская задолженность. Подавляющая часть – долги государства по федеральным льготам, которые предоставляются, но обеспечиваются сверху только на 70 %. Но дело не только в межбюджетных отношениях. Также это долги населения, которые ежегодно возрастают, долги муниципальных учреждений. Государство должно выполнять свои обязательства. И люди, если хотят нормально жить, тоже должны свои долги отдавать [22].

Решение проблем возможно за счет дополнительных источников пополнения бюджета.

Во-первых, город продолжает продавать муниципальную собственность, согласно плана приватизации. Он представляется депутатам городской Думы Ижевска вместе с проектом бюджета. Речь идет не только о помещениях, но и о целом ряде предприятий, которые сейчас находятся на стадии акционирования. Федеральное законодательство обязывает продать всю непрофильную собственность до 2008 г. Выгодно сделать это сейчас, чтобы решить актуальные хозяйственные нужды Ижевска.

Во-вторых, дополнительный доход в бюджет ожидается от передачи муниципальных помещений в доверительное управление. Городское имущественное управление не в состоянии самостоятельно смотреть за всеми помещениями. Как они используются, не сдаются ли в субаренду, не переуступается ли право аренды. А профессиональные доверительные управляющие смогут не только более эффективно обеспечить контроль, но и быстрее реагировать на изменения рынка и инвестировать средства в улучшение самих помещений, повышая тем самым их продажную стоимость.

Еще один дополнительный источник доходов – средства от продажи муниципальных земель. Раньше городской бюджет получал только 50 % дохода от операций с землей. А разделение всех земель на государственные и муниципальные привело к тому, что Ижевск получит всю сумму. Для этого проводится их инвентаризация и регистрация в Регпалате.  Но, к сожалению, все эти дополнительные источники доходов приносят относительно небольшие суммы, которые не могут перекрыть потерю налогов, которые сегодня формируют бюджет.

Предпринимаются попытки уменьшить расходную часть бюджета, в том числе за счет оптимизации расходов. Но сделать это очень сложно. Тем более, когда стоит цель повышать зарплату бюджетным работникам в соответствии с законодательством. Что касается ЖКХ, то здесь внедряются ресурсосберегающие технологии. На образовании и здравоохранении экономить город не может. Количество школьников уменьшилось примерно на 30 процентов, но в то же время с 30 до 25 человек уменьшился норматив наполняемости классов. Нет односменных общеобразовательных учреждений, которые можно было бы объединить. Сокращать количество дошкольных учреждений тоже нельзя. В свое время много детских садов закрыли и отдали под перепрофилирование. Рождаемость сейчас повышается и есть потребность в детских садах. Правда, есть небольшая оптимизация в здравоохранении. Во многом это произошло за счет того, что больницы от заводов приняты в хорошем состоянии, перераспределяются пациенты – переводятся их из старых городских учреждений, содержание и ремонт которых требуют очень больших бюджетных затрат. Во-вторых, есть договоренность практически со всеми предприятиями, что они половину расходов на содержание этих больниц оставят за собой. Это, а также введение платных услуг, позволит сократить бюджетные затраты на здравоохранение. Большой объем бюджетных средств тратиться на ремонт дорог. Для того чтобы сократить эти траты, начали применять технологию проливки трещин в дорожном покрытии. Теперь вода не будет в таком количестве попадать под дорожное полотно, и дороги не будут так сильно разрушаться при перепадах температур. Экономятся бюджетные средства и за счет проведения конкурсов на поставку товаров и оказание услуг.

Благодаря изменившейся экономической ситуации произошли определенные положительные изменения в городе. Начали больше строить. Появилось много новых социально-культурных объектов. Объем промышленного производства увеличивается. Растет объем вырученной предприятиями прибыли. Все это очень важно для Ижевска, потому что промышленные предприятия являются основными плательщиками налогов в бюджет Ижевска, и улучшение их финансового состояния способствует пополнению доходной части городской казны. Кроме того, увеличивается среднемесячная заработная плата. В Ижевске наблюдается увеличение количества родившихся и отмечено снижение показателей смертности. Администрация в своей работе продолжает следовать своей основной идее: город – для людей. Появляется все больше теплых и удобных остановочных павильонов. Улучшается внешний облик нашего города. Перепрофилирование первых этажей домов под магазины позволяет приблизить места торговли к населению, улучшить состояние фасадов зданий, решить задачу благоустройства улиц.

«Жизнь продолжается, и Администрация города будет находить решения стоящих перед ней задач. Кроме того, Президент и Правительство Удмуртской Республики не оставят город один на один с его проблемами. Такая помощь ощущается и сегодня, и городская Администрация рассчитывает на нее и в будущем. Надеюсь, что со временем федеральный центр поймет, в каком сложном положении находятся сейчас муниципальные образования,» - по мнению В.В.Балакина [22].

Заключение

В результате проделанной работы можно сделать следующие выводы.

Местные финансы – совокупность социально-экономических отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения.

Формирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности.

Обладая достаточно большими потенциальными экономическими возможностями и собирая все существующие в стране налоги, местное самоуправление в России оказалось крайне ослабленным в финансовом отношении. Реформа местного самоуправления в России, оформленная новой редакци­ей Закона, предполагает существен­ные изменения.

Законодательно закрепленный перечень полномочий муниципаль­ных образований предполагает перечисление обяза­тельств, реализацию которых насе­ление муниципальных образований вправе требовать и получать от орга­нов власти поселений, районов и го­родских округов. Один из главных принципов ре­формы:  если  в законе  прописано полномочие, оно должно быть подк­реплено финансово на законодатель­ном уровне.

В результате реформирования бюджетной системы местные бюдже­ты потеряли в качестве доходных ис­точников, гарантированных ранее федеральными законами, 50 % налога на имущество юридических лиц, 2 % налога на прибыль, акцизы, с 50 до 40 % снизилась доля налога на доходы физических лиц, закрепляемая за местным самоуправлением.

В результате в местных бюджетах большинства муниципальных образо­ваний как отсутствовали прежде, так и будут отсутствовать средства, необходимые на развитие материально-технической базы обра­зования, здравоохранения, на ремонт и модернизацию жилищно-комму­нального хозяйства, оплату долгов и пр.

Передача финансирования заработной платы и статей по обес­печению образовательного процес­са при организации начального и общего среднего образования с уровня местного самоуправления на региональный уровень власти по­вышает ответственность государ­ства за гарантированные конституцией обязательства.

Реформирование, связанное с разг­раничением расходных полномо­чий, привело к снятию ответствен­ности с местных органов власти за финансирование государственных обязательств: зарплату учителям, адресные жилищные субсидии, страховые взносы в территориаль­ные органы ФМС за неработающее население, федеральные манда­ты. Тем самым у местного самоуп­равления законодательно расширились возможности заниматься социально-экономическим разви­тием своих муниципальных обра­зований, повышать их инвестици­онную привлекательность, уро­вень благоустройства, улучшая тем самым качество жизни населения. Но система разграничения доходных источников выстроена так, что рост бюджетных доходов в полной мере будет определяться способностью местных органов власти и администраций муници­палитетов к обеспечению эффек­тивного функционирования хозяйственного комплекса муниципального образования.

Конкретно по г. Ижевску можно сделать следующие выводы.

Вследствие проводимых изменений в процессе реформирования бюджетной системы Российской Федерации, пересмотрены нормативы отчислений в местные бюджеты, как правило, в сторону уменьшения. Отменен целый ряд местных налогов и сборов. Все это негативно отразилось на доходной части бюджета. В целом, в результате изменений законодательства в рамках проводимых реформ, бюджет г. Ижевска потерял около 30 % своих доходов.

Реформа местного самоуправления не завершена. Она проводится в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом № 131-ФЗ и имеет целью внести стабильность в законодательство, в соответствии с которыми происходит формирование бюджета.

Следует отметить, что для поэтапного проведения реформ установлен переходный период, который должен завершиться до 2009 г.

Законодательством Российской Федерации г. Ижевск отнесен к «городскому округу». Бюджетным кодексом на постоянной основе закреплены минимальные нормативы отчислений в бюджеты городских округов от федеральных и региональных налогов, от специальных налоговых режимов. Определен четкий перечень местных налогов: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Предусмотрена возможность установления дополнительных нормативов отчислений по региональным налогам законами о бюджете субъекта.

В качестве дополнительных доходов для осуществления расходных полномочий бюджету г. Ижевска выделяется финансовая помощь из бюджета Удмуртской Республики в виде дотации.

Регулировать свою доходную базу местные органы власти имеют право за счет ставок по местным налогам, корректирующих коэффициентов по единому налогу на вмененный доход, собираемости налогов и эффективного использования муниципальной собственности.

Бюджет г. Ижевска является дотационным. Межбюджетные отношения, определяющие размер финансовой помощи из бюджета Удмуртской Республики на очередной финансовый год, формируются в июле месяце. С этой целью расчет дохода местного бюджета производится на основе прогноза социально-экономического развития Удмуртской Республики, разработанного Министерством экономики Удмуртской Республики с учетом анализа фактического исполнения доходов бюджета за предыдущий год и оценки исполнения доходов бюджета в текущем году.

Из результатов проведенного анализа бюджета г. Ижевска за 2004-2006 гг. мной были сделаны следующие выводы.

Доходы в 2005 г. увеличились на 13,05 % по сравнению с 2004 г., и в 2006 г. на 10,55 % по сравнению с 2005 г. Самые значительные источники доходов бюджета города – это налоги на прибыль, налоги на имущество, безвозмездные поступления.

Расходы в 2005 г. по сравнению с 2004 г. сократились на 3,18 %, в 2006 г. по сравнению с 2005 г. возросли на 15,28 %. Больше всего город тратит на образование, здравоохранение и спорт, ЖКХ, общегосударственные вопросы. Самые значительные расходы – на образование.

На протяжении уже нескольких лет бюджет г. Ижевска принимается с дефицитом. Дефицит бюджета компенсируется за счет увеличения неналоговых поступлений, главные источники покрытия дефицита – это кредиты и займы, продажа  муниципального имущества, земель.

Местные органы власти предпринимают попытки уменьшить расходную часть бюджета, в том числе за счет оптимизации расходов. Но сделать это очень сложно.

На образовании и здравоохранении экономить город не может. Есть небольшая оптимизация в здравоохранении, за счет того, что больницы от заводов приняты в хорошем состоянии. Экономятся бюджетные средства и за счет проведения конкурсов на поставку товаров и оказание услуг.

Список использованной литературы

1.        Конституция Российской Федерации. – М.: Изд-во «Эксмо», 2004.

2.        Бюджетный Кодекс Российской Федерации. – Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2004.

3.        Налоговый Кодекс Российской Федерации: Части первая и вторая. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005.

4.        Бюджетная классификация Российской Федерации для составления бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2005 г. Приказ Минфина России от 27 августа 2004 г. № 72н об утверждении Указаний о порядке применения Бюджетной классификации РФ. – М.: КНОРУС, 2005

5.        Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 28.08.1995 №154-ФЗ.

6.        О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 25.09.1997 №126-ФЗ.

7.        Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 06.10.2003 №131-ФЗ.

8.        О бюджете города Ижевска на 2004 год: Решение Городской Думы г. Ижевска УР 18.03.2004 № 199.

9.        О бюджете города Ижевска на 2005 год: Решение Городской Думы г. Ижевска УР от 10.02.05 № 293.

10.   Об исполнении бюджета города Ижевска за 2004 год: Решение Городской Думы г. Ижевска УР от 21.04.05 № 314.

11.   О принятии Устава муниципального образования «город Ижевск» (Устава города Ижевска): Решение Городской Думы г. Ижевска УР от 16 июня 2005 г. № 333.

12.   О бюджете города Ижевска на 2006 год: Решение Городской Думы г. Ижевска УР от 14.02.06 № 54.

13.   Об исполнении бюджета города Ижевска за 2005 год: Решение Городской Думы г. Ижевска УР от 25.04.06 № 80.

14.   Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. 2-е изд., доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002

15.   Бабич А.М., Павлова Л.Н. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000

16.   Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б.Поляка. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003

17.   Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. – 2-е изд., исп. и доп. – М.: Изд-во «Дашков и К», 2004

18.   Пансков В.Г. Налоги и налогообложение в Российской Федерации: Учебник. – 6-е изд., доп. – М.: МЦФЭР, 2004

19.   Романовский М.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. – 3-е изд., исп. и доп. – м.: Юрайт-Издат, 2003

20.   Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп./ В.К. Сенчагов, А.И. Архипов и др.; Под ред. В.К. Сенчагова, А.И.Архипова. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004

21.   Бюджет будет трудным, но реальным // Совершенно конкретно. – 2004. -№44 (252).

22.   Вахрушева Е.А. В одной лодке // Деловая репутация. – 2006. - №4(193).

23.   Еремеева Л. К вопросу об оценке доходов местных бюджетов в рамках реализации реформы местного самоуправления // Муниципальная власть. – 2004. - №1.

24.   Ижевские итоги // Известия Удмуртской Республики. - 09.12.2004.

25.   Казюкова Н. Муниципальные финансы в 2004-2006 гг. // Муниципальная власть. – 2004. - №5.

26.   Тихонов В. Где нет доходов – какие полномочия // Российская Федерация сегодня. – ноябрь 2005.