1.1. Налоговые органы

Указом Президента от 09.03.04 г. № 314 «О системе и структуре феде­ральных органов исполнительной власти» Министерство РФ по на­логам и сборам (МНС) преобразовано в Федеральную налоговую службу (ФНС). Правительство РФ постановлением от 30.09.2004 г. № 506 утвердило Положение о ФНС. Согласно документу эта служба становится преемником Министерства Российской Федерации по на­логам и сборам и Федеральной службы РФ по финансовому оздоров­лению и банкротству. Задачи ФНС:

•   выработка и проведение единой государственной налоговой по­литики;

•   координация деятельности федеральных органов исполнитель­ной власти по вопросам налогов и сборов;

•   осуществление контроля за полнотой и своевременностью внесе­ния в бюджеты разных уровней налогов и неналоговых платежей;

•   контроль за производством и оборотом алкогольной продукции. С 1 июля 2002 г. налоговые органы осуществляют государственную

регистрацию юридических лиц, а с 1 января 2004 г. — и государствен­ную регистрацию индивидуальных предпринимателей. Это позволяет:

а) существенно упростить саму процедуру государственной регист­рации указанных лиц;

б) объединить два направления деятельности исполнительной власти, т. е. государственную регистрацию указанных лиц и их постановку на учет в налоговых органах.

Такая постановка дел должна способствовать лучшему взаимодей­ствию налоговых органов с государственными органами, осуществля­ющими в связи с выполнением своих функциональных обязанностей  учет юридических лиц. Регистрирующий орган в срок не более чем [пять рабочих дней с момента государственной регистрации должен представлять сведения о регистрации в государственные органы, определенные Правительством РФ.

Система органов ФНС выступает в качестве:

а) единой системы контроля;

б) независимой системы контроля;

в) централизованной системы контроля.

Основной источник финансирования - средства федерального бюд­жета Российской Федерации.

По иерархии управления система налоговых органов подразделяется на три уровня:

1) федеральный уровень — ФНС;

2)региональный уровень - управления ФНС по субъектам Федера­ции и межрегиональные инспекции ФНС России;

3)местный уровень - инспекции ФНС России по районам, райо­нам в городах, городам без районного деления, а также межрай­онные инспекции ФНС России.

Функции налоговых органов — федерального, региональных и мест­ных — несколько отличаются друг от друга. Так, перечень функцц₀. нальных обязанностей территориальных органов ФНС охватывает: [5,79]

•   осуществление контроля за соблюдением законодательства о нало­гах и других платежах в бюджет и во внебюджетные государствен­ные фонды;

•   обеспечение своевременного и полного учета плательщиков на­логов и других платежей в бюджет;

•   обеспечение правильности начисления платежей гражданами, а также поступления этих платежей в соответствующий бюджет;

•   контроль своевременности представления плательщиками доку­ментов, связанных с исчислением и уплатой налогов и сборов;

•   проверку достоверности бухгалтерских отчетов и балансов, на­логовых расчетов, отчетов, деклараций и других документов в части правильного определения прибыли, дохода, иных объектов обложения и исчисления налога;

•   передачу правоохранительным органам материалов по фактам на­рушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность;

•   предъявление в суд и арбитражный суд исков.

Центральный аппарат ФНС и его управления по субъектам Федера­ции выполняют наряду с общими для всех звеньев (учет налогоплатель­щиков, контроль за соблюдением налогового законодательства, приме­нение мер налоговой ответственности) следующие функции:

•   координацию и контроль над деятельностью нижестоящих управ­лений и инспекций;

•   аналитическую и статистическую обработку материалов;

•   участие в подготовке проектов законодательных актов;

•   сотрудничество с зарубежными и международными налоговыми организациями.

Персонал налоговых органов состоит из должностных лиц (на­чальники органов и инспекторы), оперативного состава (юристы, бух­галтеры и др.) и вспомогательного состава (секретари, водители и др.)-Основное должностное лицо — налоговый инспектор, на которого возло­жено выполнение контрольной работы. [3,88]

Законодательством введена новая норма, призванная повысить уро­вень правовой культуры должностных лиц налоговых органов. Соглас­но ст. 33 Кодекса, эти лица обязаны:

•   действовать в строгом соответствии с действующим законода­тельством;

•   реализовывать в пределах своей компетенции права и обязан­ности налоговых органов;

•   корректно и внимательно относиться к участникам налоговых правоотношений, не унижать их честь и достоинство.

Права налоговых органов выражаются в различных группах пол­номочий. К этим группам полномочий относятся следующие:

•   постановка налогоплательщиков на учет;

•   контроль за выполнением налогового законодательства;

•   применение мер, направленных на пресечение нарушений нало­гового законодательства, а также мер ответственности к его нару­шителям;

•   применение мер восстановительного характера (например право взыскивать недоимки и пени по налогам);

•   контроль в сфере наличного денежного обращения, в том числе валюты.

С 1 января 1999 г., определяя права налоговых органов, налоговое законодательство значительно расширило их перечень. В настоящее время налоговые органы имеют право:

•   взыскивать задолженность по налогам зависимых (дочерних) об­ществ с соответствующих основных (головных) обществ, и на­оборот;

•   проверять соответствие цен рыночным по всем внешнеторговым сделкам;

•   контролировать правильность применения цен по сделкам между взаимозависимыми лицами и по бартерным операциям при зна­чительном колебании цен (более 20%), применяемых налогопла­тельщиком по идентичным товарам;

•   контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам;

•   приостанавливать операции по счетам налогоплательщиков на любой срок в случае неисполнения обязанности по уплате нало­га, а также в случае отказа в представлении или непредставлении в течение двух недель налоговой декларации;

•   определять суммы налогов, подлежащие внесению в бюджет, рас­четным путем на основании данных по иным аналогичным налого­плательщикам (расчет по аналогии), в частности в случае непред­ставления в течение более двух месяцев необходимых документов налоговому органу.

Подробная регламентация полномочий налоговых органов прц-звана повысить эффективность их деятельности, предоставить в ц_х распоряжение надежный правовой механизм осуществления налого­вого контроля. Поэтому в дополнение к указанным выше правам на­логовые органы могут (ст. 31 Кодекса): [4,111]

•   требовать по установленным формам документы, служащие ос­нованием для налогового производства;

•   проводить налоговые проверки в установленном порядке;

•   изымать документы по акту при проведении проверок (при до­статочных на то основаниях);

•   вызывать в налоговые органы налогоплательщиков и иных обя­занных лиц для дачи пояснений;

•   приостанавливать операции по счетам лиц в банках и налагать арест на имущество налогоплательщиков и иных обязанных лиц;

•   осматривать (обследовать) любые производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, проводить инвента­ризацию принадлежащего налогоплательщику имущества;

•   на основании данных по иным аналогичным налогоплательщи­кам (расчет по аналогии) расчетным путем определять суммы налогов, подлежащие внесению в бюджет;

•   требовать от налогоплательщиков устранения выявленных нару­шений налогового законодательства, осуществлять контроль за выполнением этих требований;

•   взыскивать в установленном порядке недоимки и пени по нало­гам;

•   предоставлять налогоплательщикам отсрочки и рассрочки по уплате;

•   требовать от банков документы, подтверждающие исполнение платежных поручений налогоплательщиков и инкассовых пору­чений налоговых органов;

•   привлекать для налогового контроля специалистов, экспертов и переводчиков;

•   вызывать в качестве свидетелей обязанных лиц;

•   заявлять ходатайства об аннулировании или о приостановлении действия лицензий на право осуществления тех или иных видов деятельности;

•   предъявлять в суды иски следующего характера: взыскания на­логовых санкций, признания недействительной государственной

регистрации лица, ликвидации организации, признания сделок недействительными, взыскания в доход государства имущества, досрочного расторжения договора о налоговом кредите и об ин­вестиционном налоговом кредите.

Обязанности налоговых органов определены ст. 32 Кодекса. На­логовые органы должны соблюдать налоговое законодательство и осуществлять контроль за его соблюдением; вести учет налогопла­тельщиков и проводить с ними разъяснительную работу; бесплатно предоставлять формы установленной отчетности и разъяснять поря­док их заполнения; осуществлять возврат или зачет излишне уплачен­ных (взысканных) сумм налогов, пеней и штрафов. Одной из обязан­ностей налоговых органов является соблюдение налоговой тайны.

Общее основание и виды ответственности должностных лиц даются в Законе «О Государственной налоговой службе РСФСР». Эти лица мо­гут привлекаться к дисциплинарной, материальной и уголовной ответ­ственности.

Установлена ответственность налоговых органов и должностных лиц за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия. Причиненные налогоплательщикам убытки возмещаются за счет федерального бюд­жета (ст. 35 Кодекса) на общих основаниях. Суммы убытков взыски­ваются в пользу потерпевшего в полном объеме, т. е. не только имуще­ственный ущерб, но и упущенная выгода.

Субъектом имущественной ответственности за причинение убыт­ков незаконными действиями выступает только налоговая инспекция.

1.2. Система налогового менеджмента

Налоговый менеджмент — новая для России теоретическая и практическая область знаний, появившаяся на рубеже веков. По аналогии с финансовым менеджментом налоговый менеджмент возник первоначально в хозяйственной среде, т.е. в практической действительности, и лишь впоследствии появились попытки теоретического обобщения и развития этой области знаний. Первой теоретически подкрепленной работой по налоговому менеджменту стала книга Д.Ю. Мельника с одноименным названием, вышедшая в издательстве «Финансы и статистика» в 1999 г.

Вместе с тем до настоящего времени публикации по налоговому менеджменту в большинстве своем сводятся к способам ухода от налогов, а налоговый менеджмент — к налоговому планированию, что заведомо сужает сферу его действия. Широко распространена точка зрения, сводящая налоговый менеджмент к операциям с оффшорами, означающая лишь нелегальный или полулегальный варианты развития этой управленческой функции. И наконец, налоговый менеджмент в ряде публикаций ограничивается задачей минимизации налогообложения, причем любыми средствами, что также неприемлемо, так как уменьшение одних налогов зачастую означает увеличение других, а минимизация налогов любыми средствами приводит к санкциям и даже уголовной ответственности. [4,81]

Сравнительная молодость для нашей страны этой теоретической и практической области знаний, а также специфика национального налогового законодательства и обусловленная этим невозможность трансформации в отечественную экономику зарубежного опыта в области налогового менеджмента объясняют недостаток экономической литературы по данному кругу проблем, отсутствие единого подхода к этой функции внутрифирменного управления в имеющихся публикациях и не сложившийся еще понятийный аппарат дисциплины.

Налогам отводится важнейшая роль в функционировании любого национального государства. Выполняя распределительную, стимулирующую, регулирующую и фискальную функции, налоги позволяют сдерживать инфляцию в периоды ее интенсивного роста (кейнсианская модель встроенных стабилизаторов)², бороться с так называемыми провалами рынка³, обеспечивать экономическую поддержку развития в периоды кризиса, финансировать капиталовложения в непривлекательные для частного капитала сферы.

Вместе с тем чрезвычайно сложно создать справедливую налоговую систему — хотя бы потому, что до сих пор не установлено само определение справедливой лепты. Кроме того, практически ни одно государство не смогло добиться точного и справедливого распределения ресурсов из «общего котла»: бюджетные расходы — их цели, размеры и направления по адресатам — вызывают разногласия среди всех налогоплательщиков. И наконец, любой бизнес существует не ради налогов, а в целях извлечения прибыли, и налоги при этом существенно корректируют практически все управленческие решения⁴. Поэтому при всей значимости этой доходной статьи национальных бюджетов система налогообложения объективно порождает стремление оптимизировать налоги и, как следствие, налоговый менеджмент.

Налоговый менеджмент выполняет специфическую функцию в системе управления хозяйствующего субъекта и являются в силу этого одной из подсистем внутрифирменного (корпоративного) менеджмента. Его можно охарактеризовать как управление налогами предприятий-налогоплательщиков, регулирующее их финансовые взаимоотношения с государством в процессе перераспределения доходов хозяйствующих субъектов и формирования доходов бюджета.

Предметом налогового менеджмента являются налоговая политика, определяющая уровень налогообложения, и ее практическая реализация.

Основным объектом налогового менеджмента являются хозяйствующие субъекты—налогоплательщики.

Информационная база налогового менеджмента формируется в системе финансового, налогового и управленческого учета. Это, в частности, обусловливает тесную взаимосвязь налогового менеджмента с такими подсистемами управления, как финансовый менеджмент, бухгалтерский учет, управление затратами.

В мировой практике сложился ряд доктрин, на которых строится система налогообложения, применяемых в той или иной степени во всех национальных системах налогообложения и во многом определяющих принципы построения налогового менеджмента. Начиная с Адама Смита (1776) четырьмя основными доктринами налогообложения считаются⁵:

·                     справедливость, т.е. возложение одинаковой налоговой обязанности на лиц с одинаковым доходом (горизонтальная справедливость) и возложение налоговой обязанности в пропорции к доходу (вертикальная справедливость); при этом принцип горизонтальной и вертикальной справедливости распространяется не только на доход, но и на потребление;

·                     определенность, означающая, что для налогоплательщика не должно быть неопределенности и сомнений в выявлении и расчете подлежащих уплате налогов;

·                     удобство и простота определения налоговой обязанности, трансформирующиеся в современной действительности в право налогоплательщика выбирать наиболее приемлемую для него учетную политику, а также малое предпринимательство с упрощенными и благоприятными налоговыми правилами;

·                     эффективность и нейтральность, означающие, что налоги должны быть нацелены на деятельность в целом, а не на конкретного субъекта предпринимательства, при этом их негативное влияние на принятие налогоплательщиками решений должно быть минимальным и с точки зрения административных расходов, и с точки зрения потерь; развитие этой доктрины привело к формулированию «кривой Лаффера» — 34% налоговых изъятий, после которого возрастание уровня налогообложения ведет к снижению налоговых поступлений. [3,82]

Помимо классических доктрин налогообложения и указанных выше их современных трансформаций широкое распространение в мире получила так называемая доктрина Хэйг-Саймонс, предполагающая, что базой налогообложения может быть либо доход, либо потребление. В силу этого в большинстве налоговых систем мира существуют налоги на доход (например, налог на прибыль) и налоги на потребление (например, НДС и налог с продаж). Ниже приведены основные аргументы сторонников налогообложения доходов и сторонников налогообложения потребления.

Помимо вышеперечисленного в современной мировой практике применяется доктрина «срывания корпоративной маски», означающая, что акционер компании несет ответственность за ее деятельность, если фактически руководит этой деятельностью. Поскольку крупные акционеры в большинстве случаев обладают возможностью направлять деятельность компании, их действия могут быть с особой тщательностью проверены налоговыми органами в случае подозрения, что такие действия имеют исключительно налоговую направленность. Поскольку заработная плата и дивидендные выплаты имеют, как правило, различный режим налогообложения, доктрина «срывания корпоративной маски» предполагает, что они могут сравниваться между собой, а также с объемами функций каждого работника и работающего акционера. При этом сравнение (тестирование) проводится по следующим тестам: роль в компании, сравнение с подобными компаниями, характер и финансовое состояние компании, «конфликт интересов», внутренняя последовательность.

И наконец, получившая широкое распространение доктрина экономической сущности основывается на следующих аргументах: поскольку бизнес делается не ради налогов, а ради прибыли, любые сделки, операции и иные действия налогоплательщика должны преследовать цель извлечения дополнительной прибыли. Отсутствие такой цели у сделки означает ее оспоримость. Исключением из этого правила являются благотворительные пожертвования. Однако и в отношении их налоговое право устанавливает ограничения, например лимит вычетов по сумме или в процентном отношении к прибыли.

Перечисленные выше доктрины в той или иной мере применяются в отечественной налоговой практике. В рамках же налогового менеджмента они учитываются, зачастую интуитивно, но главным образом с использованием наиболее выгодных аргументов оппонентов, с фокусированием внимания на различиях в подходах. И наконец, наличие собственной концептуальной основы в налоговой практике придает завершенность налоговому менеджменту как теоретической и практической области знаний.

Как было отмечено ранее, отечественный налоговый менеджмент — специфическая подсистема внутрифирменного управления. Это объясняется рядом обстоятельств.

Во-первых, большинство российских налоговых реалий не являются отечественным изобретением ввиду относительной молодости федеральной налоговой системы. Вместе с тем в налоговом менеджменте меньше, чем в какой-либо другой области, возможно заимствование зарубежных способов и приемов.

Во-вторых, молодость отечественной налоговой практики отражается на деятельности российских судов, которые в спорных ситуациях принимают решения на основе анализа законодательства и конкретных норм узкого действия, в то время как зарубежные суды (например, в США и Великобритании) чаще анализируют сущность отношений, операций, бизнеса в целом.

В-третьих, эта область знаний чрезвычайно изменчива, что связано с изменчивостью налогового законодательства.

В-четвертых, сложившиеся налоговые реалии (двусмысленность и противоречивость правовых норм, а также практика обратной силы, заметно утерявшие в последние годы свои позиции, но не истребленные полностью) не способствуют стабильности предпринимательской деятельности, в то же время создают большое поле деятельности для налогового менеджмента.

В-пятых, парадоксы российской деловой культуры обусловливают противоречивость отечественного налогового менеджмента: с одной стороны, целью бизнеса является прибыль, с другой стороны, в отечественной практике предпринимаются немалые усилия для минимизации прибыли с целью минимизации налоговых издержек.

В-шестых, налоговый менеджмент должен исходить из тесной взаимосвязи налогов и учитывать их сбалансированность: уменьшение одних налогов зачастую приводит к увеличению других и наоборот (например, уменьшение НДС способствует увеличению налогооблагаемой базы по прибыли).

В-седьмых, официальная российская статистика не отличается достоверностью в силу высокого удельного веса теневых операций, в ней не отражаемых. Вследствие этого для целей налогового менеджмента практически бессмысленны межхозяйственные сравнения по официальным данным; сравнительные оценки и расчет ориентировочных коэффициентов по реальным оборотам не представляются возможными на сколько-нибудь представительной выборке из-за конфиденциальности этой информации.

Учитывая, что предпринимательская деятельность осуществляется не ради налогов, а ради прибыли, результатом налогового менеджмента должна быть оптимизация общего уровня налоговых издержек. В мировой практике известны три возможных варианта налоговой политики предприятия:

·                     нелегальная, предполагающая уклонение от уплаты налогов на основе сознательного использования уголовно наказуемых методов учета доходов и имущества и намеренного искажения бухгалтерской и налоговой отчетности;

·                     легальная, основанная на корректировке хозяйственной деятельности и методов ведения учета и использовании возможностей, предоставленных законодательством;

·                     полулегальная, использующая коллизии, недоработки и противоречия действующих законов и подзаконных актов.