Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Ижевский государственный технический университет»

Факультет «Менеджмент и маркетинг»

Кафедра «Финансы и кредит»

«Выпускная квалификационная

(дипломная) работа допущена к защите»

Заведующий кафедрой «Финансы и кредит»

к.э.н., профессор М. Н. Горинов

«    » __________ 2006 г. ________________

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

на тему: «Финансовый контроль, осуществляемый органами Федерального казначейства»

по специальности 080105 «Финансы и кредит»

Студент

группы 10-22-1                                                                    О.С. Исаева                                                                                                        

«  » ________2006 г.

Руководитель

выпускной квалификационной

(дипломной) работы      

старший научный сотрудник

Института экономики УРОРАН                                              Н.П. Мирошкин

«  » ________2006 г.

Нормоконтроль

старший преподаватель                                                      И.В. Бабушкина

«  » ________2006 г.

 

Ижевск 2006

ЗАДАНИЕ

на выпускную квалификационную (дипломную) работу

студенту группы 10-22-1 Исаевой О.С.

1. Тема : «Финансовый контроль, осуществляемый органами Федерального казначейства».

2. Цель и задачи:

     Целью работы является обоснование перспектив деятельности казначейских органов в осуществлении финансового контроля и определение роли казначейского контроля за использованием бюджетных средств в исполнении бюджета.

     В соответствии с поставленной целью в работе должны быть решены следующие задачи: описать понятие финансового контроля и его организацию в Федеральном казначействе; изучить нормативно-правовое обеспечение финансового контроля; определить задачи и последовательность санкционирования расходов федерального бюджета.

3. Краткое содержание и объем работы.

     Дипломная работа должна состоять из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы, иллюстративного материала.

     Во введении необходимо раскрыть актуальность темы дипломной работы, обосновать цель и задачи работы (1-2 с.)

     В первой главе (15-25 с.) необходимо описать понятие финансового контроля и его организацию в Федеральном казначействе.

     Во второй главе раскрыть нормативно-правовое обеспечение финансового контроля (15-25 с.).

     Третья глава должна быть посвящена задачам и последовательности санкционирования расходов федерального бюджета (20-25 с.).

     Итоги работы представить в заключении (2-3 с.)

     Дать список используемой литературы (не менее 20 источников).

    

4. Срок сдачи студентом законченной выпускной (дипломной) работы на кафедру «___»____________20___ г.

Руководитель выпускной

квалификационной (дипломной) работы                                                       

старший научный сотрудник Института

экономики УРОРАН Н.П. Мирошкин                           (подпись)

Заведующий кафедрой

«Финансы и кредит»                                                                    

к.э.н., профессор М.Н. Горинов                                      (подпись)

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………  …4

ГЛАВАВА 1. ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ И ЕГО ОРГАНИЗАЦИЯ В

ФЕДЕРАЛЬНОМ КАЗНАЧЕЙСТВЕ………………….……………………. .…7

1.1.         Сущность и значение контроля в условиях  рыночных процессов….....7

1.2.         Финансовый контроль как специальная отрасль контроля

и его задачи………………………………………………………………..12

1.3.          Виды финансового контроля и роль Казначейства

в регулировании финансовых потоков………………………………….19

ГЛАВА 2. НОРМАТИВНО – ПРАВОВОЕ

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ….……………………….…31

2.1. Проверка органами Федерального казначейства

за целевым использованием бюджетных средств………………………31

2.2. Права и полномочия органов Федерального казначейства………………35

2.3. Финансовый контроль как система управления

за расходованием бюджетных средств……………………………………40

ГЛАВА 3. ЗАДАЧИ И ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОСТЬ

САНКЦИОНИРОВАНИЯ РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА…...44

3.1. Отражение федеральным казначейством операций

и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов………..44

3.2. Санкционирование расходов федерального бюджета……………………47

3.3. Взаимодействие органов Федерального казначейства с другими

контролирующими органами ………………..…………………………….52

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….58

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ……………………………………………………….65

ВВЕДЕНИЕ

   Переход в российской экономике к рыночным отношениям сопровождался разрушением централизованной государственной бан­ковской системы, образованием многочисленных коммерческий банков, значительным снижением приоритетности вопросов исполнения федерального бюджета. В этих условиях большое значение приобрело рациональное управление государственными финанса­ми - одна из наиболее актуальных функций государства.

В начале 90-х гг. прошлого столетия в российской бюджетной системе, унаследованной от СССР, сложилась очень тяжелая ситуа­ция. Задержки в зачислении налогов и сборов на счета федераль­ного бюджета, а также в представлении отчетности о них были нормой работы многих банков, включая Банк России, который практи­чески потерял контроль над счетами бюджетных учреждений. Серь­езно были  ослаблены  банковский  учет движения  бюджетных средств и контроль за их использованием. Отсутствовал стабильный порядок распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней. Законодательное закреп­ление самостоятельности региональных и муниципальных бюджетов в рамках единой бюджетной системы России освободило регио­нальные и местные финансовые органы от обязательного контроля за правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета. В результате сложилась ситуация, при ко­торой исполнение бюджета практически вышло из-под контроля Правительства Российской Федерации. Поэтому необходимым и обоснованным стал переход на казначейскую систему исполнения бюджета, а также формирование новой структуры финансового контроля.

     Успешное развитие экономики любой страны во многом зависит от достоверности и оперативности получения органами власти све­дений о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов, а также от возможности эффективно управлять ими. Пра­вительству РФ для принятия правильных, экономически взвешенных решений нужна достоверная и своевременная информация о фи­нансовых возможностях государства. Кроме того, оно должно жестко контролировать процесс исполнения бюджета и оператив­но оценивать его результаты. И то и другое возможно лишь при казначейском исполнении федерального бюджета, когда бюджетные средства в государстве сосредоточены в одном месте – на счетах государственного бюджета.

     Все это вызвало острую необходимость в скорейшем создании правительственных инструментов исполнения бюджета. Изучение международного опыта и практика функционирования отечествен­ной финансовой системы дали фактически безальтернативное ре­шение - перевод федерального бюджета на казначейскую систему исполнения. Это стало первым этапом установления контроля над государственными финансами со стороны Правительства РФ.

     Цель органов Федерального казначейства заключается в обеспечении бесперебойного финансирования бюджетной сферы, в доведении выделенных главными распорядителями и распорядителями бюджетных ресурсов бюджетным учреждениям в соответствии с законом о бюджете на текущий финансовый год и осуществлении по их поручению кассовых операций.

     Кроме того, одной из функций Федерального казначейства является финансовый контроль. С появление системы казначейства на данный орган исполнительной власти возлагались функции проведения предварительного, текущего и последующего контроля. К тому же органы Федерального казначейства имели право применять соответствующие меры к нарушителям бюджетного законодательства. В настоящее время, в связи с проведением реформ на Федеральное казначейство возложены лишь проведение предварительного и текущего контроля.

     Таким образом, целью данной выпускной квалификационной (дипломной) работы является изучение основных этапов развития казначейского контроля за использованием бюджетных средств, перспектив деятельности казначейских органов в осуществлении данного контроля и определение роли казначейского контроля за использованием бюджетных средств в исполнении бюджета; а также, учитывая изменения последних лет, взаимодействие Федерального казначейства с основными органами, осуществляющими финансовый контроль, на примере системы финансового контроля в Удмуртской республике.

     Тема казначейского контроля в наше время остается также актуальна, как год и даже пять тому назад. Казначейский контроль в системе финансового контроля является наиболее действенным по предупреждению нарушений, потому что, совершенствуя именно предварительный и текущий контроль, можно приостановить нарушения, связанные с нецелевым использованием бюджетных средств.

        

 

ГЛАВА 1. ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ И ЕГО ОРГАНИЗАЦИЯ В ФЕДЕРАЛЬНОМ КАЗНАЧЕЙСТВЕ

1.1.         Сущность и значение контроля в условиях рыночных процессов

     Важным элементом бюджетного процесса является контроль, который обеспечивает эффективность функционирования государственной финансовой системы. Под финансовым контролем понимается система мероприятий по проверке законности, целесообразности и эффективности действий по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении федерального правительства, а также региональных и местных органов власти. Такие мероприятия проводятся на различных этапах бюджетного процесса государственными органами финансового контроля, состав и полномочия которых закрепляются в бюджетном законодательстве страны.

Первые исторические сведения об учреждениях с функциями государственного контроля относятся ко второй половине семнадцатого века. В 1654 году учреждается Счетный Приказ для проверки раздачи полкового жалования во время войны и для этой цели ему доставляются приходно-расходные книги за 10 лет; на него же возлагается задача обревизовать Большую Казну за 50 лет.

Затем, в известной мере, может быть признана контрольным учреждением так называемая Ближняя Канцелярия, учрежденная Петром Великим в 1699 году. Круг вопросов, подлежащих ведению Ближней канцелярии, не ограничивался собственно финансовой областью, а охватывал более широкую сферу административных действий; в ней сосредотачиваются сведения не только о состоянии денежных сумм, но и о численном составе армии, ее содержании, о военных запасах по другим вопросам.

В 1810 году Государственный Совет России принимает решение учредить три различные и независимые части в семи управлениях Сената, существовавшие в то время. Первой частью ведал Министр финансов, который занимался доходами и управлял ими; второй – Государственный Казначей, которому были поручены вопросы движения денежных сумм; третьей – Государственный Контролер – с обязанностью проводить ревизии счетов и проверять не только министерства вообще, но и в особенности Министерство финансов и Государственного Казначея.

Высочайшим манифестом 28 января 1811 года было учреждено особое ведомство под управлением Государственного контролера. С этого момента и начинается история Государственного контроля как отдельного, независимого и самостоятельного учреждения в системе других органов государственного управления.

Кроме чисто ревизионных обязанностей, на Государственный Контроль по закону возлагалось рассмотрение годовых отчетов Государственного, Дворянского и Крестьянского банков и сберегательных касс по сберегательным и страховым операциям, а также Управления по делам мелкого кредита и сообщение по ним заключения Государственному Совету.

После Октябрьской революции в России стали создаваться органы рабочего контроля. Наряду с ними 5 декабря 1917 года был образован специальный наркомат – Народный Комиссариат государственного контроля. Он должен был проводить предварительную и фактическую ревизии хозяйственной и финансовой деятельности всех ведомств.

7 февраля 1920 года Народный Комиссариат государственного контроля был реорганизован в Народный Комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (РКИ), которая, в свою очередь, решением семнадцатого съезда ВКП (б) была преобразована в Комиссию советского контроля, а в 1940 году образован союзно-республиканский Народный Комиссариат государственного контроля.

С 1962 года в Советском Союзе действовал Комитет партийно-государственного контроля, затем Комитет народного контроля, а в 1991 году Контрольная палата СССР.

В начале 20-х годов  начинают создаваться контрольные службы и при финансовых органах. В связи с тем, что органы рабоче-крестьянской инспекции в своей контрольной работе главное внимание начинают уделять ревизионно-инспекционным обследованиям по планам, утверждаемым Правительством, то для проведения ревизий непосредственно на предприятиях и в учреждениях в составе Народного комитета финансов Постановлением Правительства от 23 октября 1923 года было создано Финансово-контрольное управление.

Органы государственного финансового контроля находились не в составе, а при финансовых органах и подчинялись в центре непосредственно народному комитету, а на местах – руководителю финансового органа и имели свою смету, расходование средств по которой проверялось рабоче-крестьянской инспекцией. В конце 1932 – начале 1933 гг. Финансово-контрольное управление преобразовывается в Финансово-бюджетную инспекцию, а в октябре 1937 года в составе Народного комитета финансов СССР создается специальное Контрольно-ревизионное управление (КРУ).

Положение об этом управлении было утверждено Правительством страны. В соответствии с ним Контрольно-ревизионное управление имело право производить документальные ревизии всех наркоматов, ведомств, учреждений и предприятий. Особо следует отметить, что Совнарком предоставил Контрольно-ревизионному управлению право «давать руководителям ревизуемых учреждений и организаций обязательные для них указания об устранении выявленных при производстве ревизий нарушений финансовой дисциплины».

Помимо контрольно-ревизионного аппарата Министерства финансов функциями контроля были наделены также органы Государственного банка, Государственного комитета по статистике, Государственный комитет цен, самих финансовых органов. Кроме того, существовал ведомственный контрольно-ревизионный аппарат, общественный контроль, в том числе партийный.

     Значение финансового контроля в России существенно возросло в период перехода к рыночной экономике. Развитие рыночных отношений в России, появление акционерных, арендных предприятий, коммерческих банков и других хозяйственных структур, присущих рынку, потребовало коренной реорганизации системы финансового контроля.

Первым шагом в становлении новых контрольных структур, присущих рынку, стало, как известно, создание в 1990 году государственной налоговой системы, призванной обеспечить действенный контроль за полнотой и своевременностью уплаты налогов в бюджет государства. Ей предоставлены широкие права как по проверке предприятий и фирм, так и по наложению различного рода штрафных санкций за сокрытие доходов от налогообложения, несвоевременное их перечисление, неудовлетворительное ведение бухгалтерского учета и т.д.

Учитывая, что создание налоговой службы не решало всех проблем осуществления государственного финансового контроля, в 1992 году был образован Контрольно-бюджетный комитет при Верховном Совете Российской Федерации. Это было вызвано тем, что необходим не только контроль за полнотой поступления в бюджет доходов, но и тщательная проверка эффективности использования бюджетных средств.

Указом Президента РФ  от 8 декабря 1992 года создана единая централизованная система органов федерального казначейства (Казначейство), включающая Главное управление федерального казначейства Министерства финансов России и территориальные органы на местах вплоть до городов и районов.

Необходимость такой системы вызвана тем, что Центральный банк России не выполняет функцию кассового исполнения бюджета, чем раньше занимались учреждения Государственного банка. На Казначейство одновременно с организацией и осуществлением контроля за исполнением бюджета Российской Федерации возложен также контроль за внебюджетными (федеральными) средствами. Это ведет к дублированию его функций  действующих органов финансирования контроля, прежде всего Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов.

Таким образом, в России было создано множество государственных органов и служб, функционирующих и осуществляющих финансовый контроль одновременно. В их число входят органы федерального Казначейства, казначейские органы в субъектах Федерации и муниципалитетах, контрольно-ревизионные органы Министерства финансов, Главное контрольное управление Президента Российской Федерации, Департамент валютного контроля Министерства финансов, Центральный банк и его территориальные органы, налоговые и таможенные органы, контрольные органы главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, Счетная Палата Российской Федерации, а также контрольно-счетные органы субъектов Федерации.

Между тем в деятельности указанных органов отсутствует четкое взаимодействие в смысле их взаимосвязи. Государственный финансовый контроль представляет собой простой набор министерств, ведомств и организаций, которые выполняют несогласованные, разобщенные и неупорядоченные контрольные функции. Их функции, статус и сферы контрольной деятельности определяют различные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства и другие нормативно-правовые акты. Однако зачастую, данные законодательные и правовые акты не только не обеспечивают системности государственного финансового контроля, а напротив, устанавливают неэффективные дублирование и параллелизм в его осуществлении. Планы их работ и контрольных мероприятий в основном не согласовываются. В результате одни и те же субъекты контроля нередко проверяются в течение года разными контрольными органами, в то время как другие получатели бюджетных средств не контролируются годами.

Несмотря на принятие значительного числа законов, указов и постановлений по вопросам перестройки системы управления, в том числе и по контролю, отсутствие стратегии перестройки органов контроля, непоследовательность действий и прямые ошибки не позволяли создать эффективно функционирующую в условиях перехода к рынку государственную систему контроля в Российской Федерации.

Развитие системы финансового контроля в России продолжается. Об этом говорят изменения, произошедшие в бюджетном законодательстве. В 2005 году Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации выделено из состава Министерства финансов в отдельную федеральную службу –  Федеральное  казначейство.

Организационное разделение государственных функций, выполняемых органами исполнительной власти, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти» обусловило передачу функций Министерства финансов России по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере стал самостоятельной функцией в органах исполнительной власти. Летом 2004 года начался процесс плавного перетекания Контрольно-ревизионных управлений в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора [11].

1.2.         Финансовый контроль как специальная отрасль контроля и его задачи

Финансовый контроль – контроль законодательных и исполнительных органов власти всех уровней, а также специально созданных учреждений за финансовой деятельностью всех экономических субъектов: государства, предприятий и учреждений. Он включает контроль за соблюдением финансово-экономического законодательства в процессе формирования и использования денежных фондов, оценку эффективности финансово-хозяйственных операций и целесообразность произведенных расходов. Финансовый контроль – стоимостной контроль, поэтому он осуществляется во всех сферах общественного воспроизводственного процесса и сопровождает весь процесс движения денежных фондов, включая и стадию осмысления финансовых результатов, т.е. объект финансового контроля – денежные отношения. Финансовый контроль призван обеспечить интересы и права как государства, так и всех других экономических субъектов.

     Контроль выступает как кульминационный момент управленческого цикла на той его стадии, когда  фактические  результаты  воздействия  на  управляемый объект сопоставляются с  требованиями  принятых  решений,  а  при  выявлении отрицательных   отклонений   устанавливаются   их   причины   и   виновники, принимаются  меры  к  улучшению  положения  дел.   Являясь   самостоятельной функцией управления экономикой, контроль  не  поглощает  другие  функции,  а взаимопроникает в них, оказывая активное  воздействие  на  эффективность  их использования.

      Назначение финансового контроля  заключается  в  содействии  успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении процесса формирования  и  эффективного  использования  финансовых  ресурсов  во  всех сферах и  звеньях  народного  хозяйства. 

      Финансовый   контроль   осуществляется   путем    применения    научно обоснованных методов установления степени соответствия  практики  управления финансовыми  ресурсами  во  всех   сферах   производства   и   распределения общественного продукта задачам  финансовой  политики.  Институт  финансового контроля представляет собой составной элемент  общей  структуры  контрольных органов государства  и  вместе  с  тем  выступает  как  важнейший  составной элемент финансовой системы.

Государственный  финансовый  контроль  предназначен   для   реализации финансовой   политики   государства,   создания   условий   для   финансовой стабилизации. Это в первую очередь разработка, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также контроль над финансовой деятельностью предприятий и учреждений, банков и финансовых корпораций. 

    Основное назначение финансового контроля состоит в том, чтобы обеспечить эффективность процесса формирования и расходования денежных средств, находящихся в руках государства. Контроль является неотъемлемым элементом процесса государственного управления. Он способствует успешной реализации задач, стоящих перед бюджетной системой страны.

      Предметом  государственного  финансового  контроля  являются  средства консолидированного государственного бюджета как на  этапе  их  формирования, так и на этапах распределения и использования.

Объектом финансового контроля является бюджетная система и бюджетный процесс. Однако, помимо этого, он распространяется и на негосударственный сектор экономики. Частные предприятия являются плательщиками налогов и сборов, исполнителями государственных заказов, получателями бюджетных средств и налоговых льгот. И в этом отношении они также подлежат контролю со стороны государства. Контроль является элементом государственного принуждения, поскольку законом предусмотрены различные формы ответственности за неисполнение бюджетно-налогового законодательства.

Субъекты контроля могут быть различными. В их число входят: органы государственной власти и управления (президент, правительство, парламент, налоговые, финансовые и специализированные контрольные органы); контрольно-ревизионные управления министерств и ведомств; финансово-экономические службы предприятий и организаций; аудиторские фирмы; неправительственные организации; а также граждане страны как налогоплательщики.

     В Российской Федерации государственный контроль  включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета  и  бюджета  федеральных внебюджетных  фондов,  организацией  денежного   обращения,   использованием кредитных  ресурсов,  состоянием  государственного  внутреннего и внешнего долга, государственных  резервов, предоставлением  финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Одновременно в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий указываются конкретные субъекты государственного финансового контроля: Счетная палата РФ, Центральный Банк РФ, Министерство финансов РФ (Департамент   страхового   надзора,   Федеральная служба финансово-бюджетного надзора), Федеральное казначейство, Министерство по налогам и  сборам,  Государственный  таможенный комитет РФ, контрольно-ревизионные    органы    федеральных    органов исполнительной власти, иные органы, осуществляющие контроль за  поступлением и расходованием средств  федерального  бюджета  и  федеральных  внебюджетных фондов.

Основными задачами финансового контроля являются:

·        организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;    

·        определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;

·        оценка обоснованности доходных и расходных  статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

·        финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

·        анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

·        контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и  иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

·        обеспечение поступления в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части государственного бюджета;

·        оценка эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию средств государственного  бюджета и внебюджетных средств;

·        контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;

·        улучшение бюджетной и налоговой дисциплины;

·        выявление резервов роста доходной базы бюджетов различных уровней и снижения расходной части бюджета;

·        контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;

·        проверка обращения средств бюджета и внебюджетных средств в банках и других кредитных учреждениях;

·        контроль за формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионов;

·        пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых и таможенных льгот, государственных дотаций, субвенций и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам;

·        выявление финансовых злоупотреблений в сфере бюджетных и межбюджетных отношений;

·        проведение профилактической информационной работы с целью повышения бюджетной дисциплины.

     В экономически развитых странах финансовый контроль распадается на две, взаимодействующие,    но    обособленные    сферы:     государственный     и негосударственный финансовый контроль.

    Государственный финансовый контроль —  комплексная  и  целенаправленная система экономико-правовых действий конкретных органов власти и  управления, базирующихся на положениях основных законов государства.  Определяющую  роль в организации  финансового  контроля  играет  конституция  страны.  Правовой регламент контроля зависит от типа государства,  его  социально-политической ориентации, уровня экономического развития, соотношения форм собственности.

    Государственный финансовый  контроль  призван  отслеживать  стоимостные пропорции    распределения    валового    национального     продукта. Он распространяется на все каналы движения денежных  ресурсов,  так  или  иначе связанные   с   формированием   государственных   ресурсов,    полнотой и своевременностью их поступления и  целевым  использованием. Государственные контролеры  наделены  правом  осуществлять  ревизии   и   проверки как в государственном секторе, так и в сфере частного  и  корпоративного бизнеса, если таковые предопределены общенациональными экономическими интересами.

    Негосударственный финансовый контроль подразделяется на внутренний (внутрифирменный, корпоративный) и внешний (аудиторский).

     Государственный и негосударственный виды контроля, несмотря на схожесть методов, существенно отличаются конечными целями. Главная    цель государственного контроля — максимизировать поступление ресурсов в казну и минимизировать государственные издержки управления, а негосударственного (главным  образом,  внутрифирменного)  —  напротив,   минимизировать свои отчисления в пользу государства и другие издержки с целью повышения нормы прибыли на вложенный капитал. В то же время обе сферы контроля ограничены правовыми рамками действующих законов.

   Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы организации государственного финансового контроля, к  реализации которых стремится каждое современное цивилизованное   государство. К  ним  относятся  такие универсальные принципы, как независимость и объективность, компетентность и гласность.  Независимость  контроля  должна   быть   обеспечена   финансовой самостоятельностью контрольного органа,  более длительными  по  сравнению с парламентскими сроками полномочий руководителей органов  контроля,  а  также их конституционным характером. Объективность и компетентность  подразумевают неукоснительное  соблюдение  контролерами действующего   законодательства, высокий  профессиональный  уровень работы  контролеров  на основе строго установленных стандартов проведения ревизионной   работы. Гласность предусматривает постоянную связь государственных    контролеров с общественностью и средствами массовой информации.

   Из этих базовых принципов вытекают и другие, носящие более прикладной

характер, в том числе:

·        результативность;

·        четкость и логичность предъявляемых контролерами требований;

·        неподкупность субъектов контроля;

·        обоснованность и доказательность информации, приведенной в актах проверок и ревизий;

·        превентивность (предупреждение вероятных финансовых нарушений);

·        презумпция невиновности (до суда) подозреваемых в финансовых       преступлениях лиц;

·        согласованность действий различных контролирующих органов и др.

     Принимая  законы,  прямо   или   косвенно   затрагивающие   систему организации   финансового    контроля,    государство    ориентируется    на вышеназванные принципы. В то же время в каждом государстве  существует  свой регламент  (порядок  и  последовательность)  контрольных  действий,  что   в конечном итоге сказывается на результатах.

1.3. Виды финансового контроля и роль Казначейства в регулировании финансовых потоков

Успешная реализация контрольных мероприятий зависит от того, насколько они соответствуют сложившейся экономической ситуации, задачам бюджетной политики, структуре объекта контроля. Существуют различные формы финансового контроля, которые можно классифицировать по разным признакам: в зависимости от времени проведения, субъекта (кто осуществляет контроль) и т.п. (рис.1.1).

      В  зависимости  от  субъектов,  осуществляющих  финансовый   контроль,

выделяются:

·        государственный финансовый контроль, осуществляемый органами государственной власти. Он обеспечивает интересы государства и общества, проверяет выполнение налогоплательщиками обязательств перед бюджетом и целевое использование бюджетных ассигнований;

·        ведомственный контроль, проводимый контрольно-ревизионными управлениями министерств и ведомств. При этом проверяется расходование бюджетных средств, выделенных по ведомственному признаку бюджетной классификации, а также использование бюджетных ссуд, субсидий, субвенций и другой финансовой помощи из бюджета. Следует отметить, что в пореформенные годы значение данного вида контроля снизилось. Ведомства стали ликвидировать свои ревизионные управления, что позволяет многим из них тратить бюджетные средства практически бесконтрольно (на фоне ослабления государственного контроля). Поэтому представляется целесообразным усилить эффективность и значение ведомственного контроля;

·        общественный контроль осуществляется неправительственными организациями и учреждениями. Объект контроля зависит от поставленных перед проверяющими конкретных задач;

·        независимый контроль, проводимый специализированными аудиторскими фирмами и службами;

·        внутрихозяйственный контроль осуществляется финансово-экономическими службами предприятий, организаций и учреждений. Объектом контроля выступает финансовая деятельность субъектов хозяйствования, включая уплату налогов в бюджет и налоговое планирование, использование выделенных бюджетных средств;

·        правовой контроль проводится правоохранительными органами в форме ревизий, судебно-бухгалтерской дисциплины и т.д.;

·        гражданский контроль осуществляется налогоплательщиками – физическими лицами при их налогообложении налоговыми органами, при составлении и подаче налоговых деклараций, а также при получении средств из бюджета (заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и т.д.).  

     Финансовый контроль осуществляется на всех этапах бюджетного процесса. В зависимости от периода проведения различают предварительный, текущий и последующий финансовый контроль.

     Предварительный контроль проводится на этапе составления проекта бюджета, его рассмотрения и утверждения бюджетов разных уровней, смет расходов бюджетных учреждений, расчетов для получения дотаций, разработки и принятия законодательных актов по бюджетным и налоговым

вопросам. Специфика предварительного контроля заключается в том, что он носит предупреждающий характер, способствует предотвращению неправильного, неэффективного расходования финансовых ресурсов, выявлению резервов роста доходов и соответствия проектируемых показателей бюджета с данными программ социально-экономического развития территорий и страны в целом. Он нацелен на корректировку проекта бюджета до момента его принятия.

          Предварительный контроль должен предшествовать фактическому поступлению налоговых и других платежей в бюджет, расходованию средств бюджета и принятию каких-либо решений по финансовым и другим вопросам, то есть проводиться при составлении бюджета.

     Он необходим и на стадии разработки и приема законов и других нормативных правовых документов по бюджетным вопросам, когда требуются квалифицированная экспертная оценка и анализ результатов того или иного принимаемого решения.

     Данный вид контроля позволяет проверить реальность запланированных расходов, обоснованность расчетов распорядителей бюджетных средств, соблюдение установленных норм и нормативов. Кроме того, в ходе предварительного контроля обращается внимание на обеспеченность необходимыми доходными источниками, на вопросы оптимального формирования доходной части бюджетов.

     Предварительный контроль исполнения бюджета способствует:

·        эффективному и законному использованию бюджетных средств;

·        созданию предпосылок и условий к тому, чтобы бюджетополучатели были не заинтересованы в использовании бюджетных средств не по назначению;

·        выбору наиболее актуальных и действенных мер по пресечению нецелевого использования бюджетных средств.

     Он также способствует выбору наиболее экономичных решений, и от качества его постановки и проведения во многом зависят итоги исполнения бюджета в целом.

     Предварительный контроль органами Федерального казначейства осуществляется на стадии рассмотрения и принятия решений по финансовым вопросам. Это касается, прежде всего, процесса определения объемов ресурсов на планируемый период и их распределения между получателями.

     Предварительный контроль осуществляется территориальны­ми органами Федерального казначейства на стадии сверки соот­ветствия плановых сметных назначений соответствующим лимитам бюджетного финансирования.

     Предварительный контроль проводится на стадии составления и рассмотрения проектов формирования и использования государственных средств в виде локальных бюджетов и смет, финансовой помощи, бюджетных кредитов, финансирования; инвестиций, целевых и иных программ,  составления, рассмотрения и утверждения финансовых планов предприятий, проектов бюджетов, текстов договорных соглашений, учредительских документов. Предварительный контроль органами Казначейства за использованием средств федерального бюджета осуществляется до начала финансирования и в процессе финансирования до начала поступления бюджетных средств на лицевые счета получателей на стадии санкционирования расходов в момент контроля и учета принятия бюджетными учреждениями обязательств и препятствует принятию бюджетными учреждениями обязательств, не обеспеченных назначениями, установленными Законом о федеральном бюджете.

     Предварительный контроль носит профилактический характер, способствует предотвращению неэффективного, ненормативного, незаконного расходования государственных финансовых ресурсов (рис. 1.2).

     Текущий (оперативный) контроль опирается на первичные документы оперативного и бюджетно-бухгалтерского учета и отчетности. При этом

осуществляется не только контрольная работа. Она невозможна без текущего анализа, посредством которого выявляется уровень собираемости налоговых и неналоговых доходов бюджета, своевременное и целенаправленное финансирование федеральных, региональных и местных программ, размер бюджетного дефицита и источники его покрытия, дается оценка действующему законодательству, исследуются вопросы регулирования и стимулирования социально-экономического развития общества путем использования бюджетно-налогового механизма.

     Текущий контроль осуществляется в процессе исполнения бюджета и направлен на обеспечение финансовой дисциплины, соблюдение установленных норм налогообложения и бюджетных ассигнований, выявление и пресечение нарушений в бюджетной сфере. Он является наиболее распространенной формой финансового контроля.

     Контроль производится путем анализа оперативных данных, текущей отчетности об исполнении бюджета, показателей предприятий различных форм собственности, данных об использовании бюджетных средств бюджетополучателями. Одним словом, это контроль, осуществляемый в отношении текущей деятельности хозяйствующих субъектов. Текущий контроль состоит в регулярной проверке соблюдения финансовой дисциплины распорядителями и получателями бюджетных средств, то есть соблюдения бюджетных норм и нормативов, целевого использования средств бюджета.

     Органами Федерального казначейства он осуществляется на стадии финансирования расходов с лицевых счетов бюджетополучателей по платежным документам после проверки документов, подтверждающих правомерность расходов в пределах сметных назначений.

     Контроль на стадии платежа способствует предотвращению нарушений нормативных правовых актов, незаконных финансовых операций, не предусмотренных или не разрешенных к финансированию законодательством, влекущих за собой нецелевое использование средств федерального бюджета.

     Этот вид контроля играет роль меры превентивного воздействия на процесс формирования и использования государственных ресурсов. Текущий контроль призван предупредить неоправданное расходование бюджетных средств и обеспечить более полную мобилизацию доходов в бюджет.

     Текущий контроль осуществляется непосредственно в процессе формирования и использования средств, помогает оперативно устранять допускаемые нарушения. Он проводится в процессе исполнения финансовых планов, в ходе осуществления хозяйственно-финансовых операций, когда проверяется соблюдение норм и нормативов расходования товарно-материальных ценностей и денежных средств, соответствие отпуска средств выполнению планов расходов, использованию ранее выданных ресурсов.

Текущий контроль органами Федерального казначейства осуществляется на стадии финансирования расходов с лицевых счетов бюджетополучателей по  платежным документам после проверки соответствующих документов, подтверждающих правомерность расхода в пределах сметных назначений и лимитов бюджетных обязательств и являющихся основанием списания денежных средств с лицевых счетов (рис. 1.3).

Управления Федерального казначейства в ходе осуществления предварительного и текущего контроля за соответствием бюджет­ной росписи, лимитов бюджетных обязательств и платежных документов сметам расходов бюджетополучателей при необходимос­ти вносят предложения в контрольно-ревизионные управления о проведении внеплановых ревизий и проверок конкретных бюдже­тополучателей.

     Исполнение федерального бюджета и реализация одного из принципов бюджетного законодательства - адресный и целевой характер бюджетных средств - находятся в прямой зависимости от мероприятий, осуществляемых контролирующими органами.

    

     В настоящее время единственным органом государ­ственного финансового контроля в России, для кото­рого приоритетными направлениями деятельности служат именно предварительный и текущий контроль, является Казначейство. Причем, прежде всего федераль­ное, так как региональные и местные органы казначейства в целом повторяют работу федеральных орга­нов, в силу чего именно федеральное казначейство является наиболее показательным примером.

     В числе главных задач органов Федерального казначейства находится контроль за ис­полнением федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, а также контроль за поступле­нием и использованием внебюджетных (федеральных) средств.

     В контрольной деятельности Казначейства можно выделить два направления: контроль за доходами и рас­ходами государства. Причем полномочия в сфере кон­троля за исполнением доходной части бюджета значи­тельно уже по сравнению с полномочиями при конт­роле за расходной частью.

     Большинство доходов федерального бюджета составляют налоги, сборы и другие платежи, администрируемые Министерством Российской Федерации по налогам и сборам и Государственным таможенным комитетом Российской Федерации. Един­ственное исключение составляет право органов казначейства производить в банках и иных финансово-кре­дитных учреждениях проверки денежных документов, связанных с зачислением и перечислением средств в доход федерального бюджета. Задача этого направле­ния контроля заключается в том, чтобы не допустить необоснованных задержек кредитными организациями платежных документов на перечисление средств в до­ход федерального бюджета, что в конечном итоге по­зволяет обеспечить стабильное и своевременное фи­нансирование из бюджета.

     Наиболее ярко роль Казначейства при осуществлении финансового контроля за исполнением расходной части бюджета проявляется в механизме учета операций. До создания казначейства в России огромное количество счетов осложняло контроль за находящимися на них средствами федерального бюджета. При от­крытии лицевых счетов в казначействах резко сокра­щается нецелевое использование средств бюджета, так как в ходе совершения финансовых операций проис­ходит текущий контроль, не позволяющий направить со счета средства на иные цели, чем те, на которые они были выделены. При финансировании через лице­вые счета большое значение имеет также учет органа­ми казначейства бюджетных обязательств, что позво­ляет ограничить рост кредиторской задолженности федерального бюджета. В настоящее время ведется учет только тех бюджетных обязательств, которые вытека­ют из договоров на энергоснабжение и поставку ком­мунальных услуг. Таким образом, пока данный меха­низм позволяет ограничить лишь часть кредиторской задолженности. Представляется разумным осуществле­ние органами Казначейства учета всех бюджетных обя­зательств.

     Нельзя не отметить, что в случае отказа Федерального казначейства принять на учет заключен­ный договор, он, тем не менее, не теряет своей юри­дической силы, предоставляя поставщику товаров или услуг возможность взыскания средств в судебном по­рядке. Выход из сложившейся ситуации заключается в изменении действующего законодательства, согласно которому договор бюджетного учреждения имел бы юридическую силу лишь в случае его приема на учет органом Казначейства.

     Казна­чейство располагает такой необходимой для планиро­вания бюджета информацией, как тенденция поступ­лений в доход государства различных платежей и их расходования. Таким образом, казначейство вправе планировать в рамках бюджета деятельность конкрет­ных организаций или учреждений, т.е. сметы расходов получателей средств. В настоящее время довольно не­редка и практика завышения нерасходных показателей при формировании бюджета, что приводит к нерацио­нальному использованию государственных средств в одной сфере при одновременной их нехватке в другой. Обязанность, возложенная Бюджетным кодексом РФ на главных распорядителей бюджетных средств в части осуществления финансового контроля за использова­нием государственных ресурсов нижестоящими учреж­дениями, на сегодняшний день остается во многом неисполненной [14].

     В настоящий момент нельзя с уверенностью ска­зать, что все финансовые ресурсы государства нахо­дятся под контролем органов Федерального казначей­ства, и что существующий контроль обеспечивает пол­ную защиту средств государства. Суще­ствует необходимость расширения контрольных пол­номочий органов казначейства, причем в области осу­ществления предварительного и текущего финансово­го контроля.

     Это позволит стать казначейству основным государ­ственным органом текущего финансового контроля и одним из основных в вопросе предварительного фи­нансового контроля. В целях повышения уровня пос­ледующего контроля целесообразно, чтобы информа­ция, которую получают органы Казначейства при осу­ществлении предварительного и текущего финансово­го контроля, своевременно доводилась ими до орга­нов, осуществляющих последующий контроль. Таким образом, можно будет говорить о системе, включаю­щей все формы государственного финансового конт­роля [13].

ГЛАВА 2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

2.1. Проверка органами Федерального казначейства за целевым использованием бюджетных средств

        

При казначейском исполнении федерального бюджета регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство.

Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства.

В процессе исполнения федерального бюджета запрещается осуществление операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства [1].

Исполнение федерального бюджета по доходам предусматривает:

·        перечисление и зачисление доходов федерального бюджета на единый счет федерального бюджета;

·        распределение в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом федеральных регулирующих налогов;

·        возврат излишне уплаченных сумм доходов;

·        учет доходов федерального бюджета и отчетность о доходах федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

     В целях соблюдения законности, повышения эффективности бюджетных расходов и результативности деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов в системе Казначейства большое внимание уделяется  внутреннему контролю. Установлены правила проведения проверок деятельности территориальных органов Федерального казначейства, утверждены рекомендации по оформлению результатов проверок деятельности всех подразделений Федерального казначейства.

     Организация внутреннего контроля нацелена на соблюдение законности, повышение эффективности бюджетных расходов и результативности деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов в рамках реализации бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 12.07.2004 «О бюджетной политике в 2005 году». Для построения целостной системы внутреннего контроля в органах Федерального казначейства необходимо применение единых подходов к ее формированию. Организация внутреннего контроля в органах Федерального казначейства предполагает разработку и практическую реализацию Положения об организации внутреннего контроля и аудита в органах Федерального казначейства. В Положении об организации внутреннего контроля и аудита в органах Федерального казначейства раскрываются основные понятия, цели и задачи внутреннего контроля и аудита, ключевые организационные  вопросы, обуславливающие деятельность органов Федерального казначейства в рамках организации внутреннего контроля и аудита.

    На сегодняшний момент Федеральным казначейством установлены правила проведения проверок деятельности территориальных органов Федерального казначейства, а также утверждены рекомендации по оформлению результатов проверок деятельности структурных подразделений центрального аппарата и территориальных органов Федерального казначейства.

    Одним из методов совершенствования и повышения эффективности системы внутреннего контроля и аудита является деятельность Контрольного Совета Федерального казначейства – экспертно-совещательного органа при руководителе Федерального казначейства. Указанный орган не имеет аналогов в деятельности федеральных органов исполнительной власти. Ключевая цель Контрольного Совета – помощь руководству территориальных органов Федерального казначейства в организации и повышении эффективности их деятельности. В Контрольный Совет входят все начальники подразделений центрального аппарата Федерального казначейства, возглавляет Контрольный Совет заместитель руководителя Федерального казначейства.

    Одной из задач Контрольного Совета является совершенствование системы управления деятельностью, поэтому на заседаниях коллегиально решаются вопросы, обсуждаются разногласия по материалам проверок и рассматриваются мероприятия по улучшению деятельности территориальных органов Федерального казначейства. На Контрольном Совете рассматриваются материалы не только внутриведомственных проверок. На сегодняшний день имеется опыт обсуждения акта ревизии финансово-хозяйственной деятельности, проведенной службой Росфиннадзора в одном из территориальных Управлений Федерального казначейства.

    Важной задачей Контрольного Совета является обеспечение контроля за реализацией плана мероприятий по устранению нарушений, установленных в ходе проверки.

    Для создания условий эффективного контроля за полнотой и своевременностью зачисления платежей в доход бюджетов и целевым характером расходов Федеральное казначейство осуществляет активное взаимодействие с органами государственного финансового контроля. Налажено взаимодействие с Росфиннадзором по совместному планированию мероприятий по последующему контролю. Проводится большая работа по взаимодействию со Счетной Палатой Российской Федерации по подготовке заключения по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета.

За последний год Федеральным казначейством был осуществлен ряд важных мер, обеспечивших развитие ведомственного финансового контроля.

    Обеспечена формализация всего цикла проведения последующего ведомственного контроля: планирование контрольной деятельности, стандартизация составления актов проверок, контроля за устранением выявленных нарушений и выполнением полученных рекомендаций. Проведена регламентация порядка осуществления проверок деятельности территориальных органов Федерального казначейства и подготовки заключений по материалам контрольных мероприятий.

     В части контрольных функций Федерального казначейства следует отметить, что они реализуются посредством предварительного и текущего контроля за участниками бюджетного процесса. В этом направлении задача состоит в максимальном применении технических средств контроля на стадии принятия от главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств расходных расписаний, в части контроля за непревышением доведенных до них от Министерства финансов лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования.

     Контрольная функция казначейства именно в предварительном контроле, т.е. на стадии заключения договоров, утверждения сметы учреждений. Здесь необходимо смотреть очень жестко на полнейшее соответствие бюджету в текущем контроле, когда оплата производится уже по факту выполненных работ, должны быть представлены все необходимые документы о том, что работа на самом деле выполнена и на самом деле оплата ее предусмотрена бюджетом.

     Одним из перспективных направлений деятельности казначейства будет использование данных о том, когда и какие расходы будут осуществлять бюджетные учреждения. Имея эту информацию, казначейство, оперативно управляя свободными остатками средств, может вносить предложения по сокращению привлечения краткосрочных источников погашения внутрикассовых разрывов, что, в конечном счете, приведет к экономии бюджетных средств, создаст возможность концентрировать их на главных направлениях решения государственных задач.

     Что касается Федерального казначейства, то именно оно должно обеспечить консолидацию всех государственных финансовых ресурсов и проконтролировать их целевое расходование. И здесь альтернативы казначейской системе нет.

     Так, в органах Казначейства, в целях недопущения нецелевого, неэффективного и необоснованного использования бюджетных средств, специалистами отдела расходов, осуществляющих операции по лицевому счету отделения, наряду со всеми бюджетополучателями с бухгалтерии Казначейства запрашивается весь перечень оправдательных документов при проведении расхода.   

    Налажено активное взаимодействие с органами государственного финансового контроля.

    Проведен значительный объем работ по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации по вопросам подготовки предложений для формирования заключений по отчетам Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета на соответствующий год.

   

2.2. Права и полномочия органов Федерального казначейства

          

     У каждого органа власти есть определённые полномочия в процессе исполнения бюджета. При этом очень важно отметить, что исполняют бюджет те органы власти, которые в соответствии с бюджетным законодательством наделены статусом главного распорядителя бюджетных средств.

     Таким образом, Федеральное казначейство в процессе исполнения федерального бюджета, выполняя функции главного распорядителя бюджетных средств, будет обязано соблюдать все бюджетные требования, которые распространяются и на всех участников бюджетного процесса. В число этих требований входят: составление бюджетных проектировок на очередной финансовый год; доведение утвержденных министром финансов лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования по подведомственной службе распорядителям и получателям бюджетных средств; обеспечение контроля за целевым использованием бюджетных средств, выделенных на содержание государственной службы; ведение бюджетного учета и составление бюджетной отчетности.

     Федеральное казначейство несет ответственность за:

·        правильность и своевременность проведения операций и учета кассовых поступлений и выплат из бюджетов, составления отчетов о кассовых поступлениях в бюджеты и выплатах из бюджетов;

·        своевременность представления отчетов о кассовых поступлениях в бюджеты и выплатах из бюджетов;

·        своевременность доведения представленных Министерством финансов Российской Федерации лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей средств федерального бюджета;

·        своевременность доведения распределенных главным распорядителем (распорядителем) средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств до находящихся в его ведении распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

·        осуществление расходов с единого счета федерального бюджета в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств;

·        осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета в пределах своей компетенции [1].

     Руководители Федерального казначейства, его территориальных органов (в соответствии с их полномочиями) имеют право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.

     Одной из функций Федерального казначейства является финансовый контроль за целевым использованием средств бюджета. В связи с этим, согласно бюджетному законодательству, Федеральное казначейство обладает следующими бюджетными полномочиями:

·        производит распределение доходов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по нормативам, установленным настоящим Кодексом, федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, и их перечисление на единые счета соответствующих бюджетов;

·        открывает в Банке России и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств, предусмотренных законодательством Российской Федерации, устанавливает режим этих счетов в соответствии с настоящим Кодексом;

·        устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

·        устанавливает порядок открытия и ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

·        осуществляет открытие и ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, а также по поручению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации) в соответствии с заключенным соглашением открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов);

·        ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

·        доводит до главных распорядителей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи и лимиты бюджетных обязательств;

·        доводит до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенные главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета лимиты бюджетных обязательств;

·        ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации отчетность о кассовом исполнении федерального бюджета в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации;

·        получает от главных распорядителей средств федерального бюджета материалы, необходимые для составления отчета об исполнении федерального бюджета;

·        составляет на основании отчетности, представленной главными распорядителями средств федерального бюджета, отчет об исполнении федерального бюджета и представляет его в Министерство финансов Российской Федерации;

·        составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации на основании отчета об исполнении федерального бюджета, отчетности и материалов, представленных уполномоченными органами управления государственных внебюджетных фондов, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами управления территориальных государственных внебюджетных фондов и органами местного самоуправления;

·        осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации либо полномочия, возложенные Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

     В число  полномочий Федерального казначейства России входят прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета и управление операциями на едином счете федерального бюджета. В центральном аппарате Федерального казначейства создано Управление финансового прогнозирования и управления единым казначейским счетом. Осуществляется процесс составления финансовых прогнозов исполнения федерального бюджета на месяц, квартал, полугодие, 9 месяцев и год по доходам, расходам федерального бюджета и источникам финансирования.

    Прогнозы кассовых расходов и поступлений по счетам Федерального казначейства на предстоящий месяц с разбивкой по рабочим дням еженедельно направляются Банку России.

     Правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета переданы от Министерства финансов Российской Федерации Федеральному казначейству.

     Поэтому норма указа относительно Федерального казначейства вступила в силу с 1 января 2005 г.    Задачи, стоящие перед Федеральным казначейством, вытекают прежде всего из положений бюджетного законодательства. Это проведение кассовых операций, осуществляемых в ходе исполнения федерального бюджета, осуществление предварительного и текущего контроля за соблюдением бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса, распределение (по законодательно установленным нормативам) доходов, поступивших в бюджетную систему, между бюджетами разных уровней, осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, своевременное и качественное составление отчётности об исполнении федерального бюджета.

    Очевидно, что для должной реализации этих задач необходимо совершенствовать многие технологические процессы, посредством которых казначейство и выполняет свои функции.

2.3. Финансовый контроль как система управления за расходованием бюджетных средств

     После утверждения министром финансов лимитов бюджетных обязательств по каждому главному распорядителю бюджетных средств последние распределяют их по своим подведомственным распорядителям бюджетных средств, а они в свою очередь – по получателям бюджетных средств. Доведённые через систему Федерального казначейства лимиты бюджетных обязательств, являясь ограничением на принятие расходных обязательств, оплачиваемых за счёт средств федерального бюджета, становятся учётной записью на лицевом счёте, открытом каждому получателю бюджетных средств в органе федерального казначейства. Следующий и, пожалуй, самый основной этап в процессе исполнения бюджета – это принятие бюджетополучателями расходных обязательств посредством заключённых договоров, контрактов, соглашений и т. п. После того как контрагент исполнил обязательства, вытекающие из договора (контракта, соглашения), к бюджету возникают денежные обязательства. Вот на этом этапе и происходит представление бюджетополучателями платёжных документов и документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства (акты выполненных работ и т.п.) в органы Федерального казначейства, которые как раз и производят кассовый расход федерального бюджета от имени и по поручению бюджетополучателя.

     Главные распорядители бюджетных средств исполняют бюджет по расходам, а казначейская система посредством своих технологий должна обеспечивать движение распорядительной информации до конечных получателей бюджетных средств. Речь, прежде всего, идет о лимитах бюджетных обязательств и объемах финансирования, которые формируют главные распорядители бюджетных средств.

    Приказом Минфина России от 10.06.2003 г. № 50-н в 2005 г. был установлен новый порядок документооборота в процессе исполнения федерального бюджета, который в значительной мере упрощает работу всех участников бюджетного процесса в ходе исполнения расходной части федерального бюджета.

    Теперь еще до наступления нового финансового года, сразу после утверждения сводной бюджетной росписи главные распорядители бюджетных средств могут довести до подведомственной системы годовой объем лимитов бюджетных обязательств и квартальные объемы финансирования как ограничение на объемы кассовых расходов. Сразу после получения лимитов бюджетных обязательств подведомственные бюджетополучатели могут заключать договоры, руководствуясь установленными пределами. При этом объемы финансирования устанавливаются по агрегированным позициям (раздел, подраздел функциональной классификации), что дает бюджетополучателям достаточно широкий простор для выбора конкретных направлений расходов при исполнении денежных обязательств.

    До 2005 г. информацию о лимитах бюджетных обязательств и квартальных объемах финансирования главные распорядители должны были доводить до подведомственных организации самостоятельно. С этого года информация о лимитах бюджетных обязательств вводится в систему Федерального казначейства и уже ею доводится до каждого конкретного бюджетополучателя, указанного главным распорядителем в расходном расписании.

     Выделение средств из федерального бюджета производится во исполнение Федерального Закона о федеральном бюджете на соответствующий год, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, в которых формулируется целевой характер выделяемых средств.

     Говоря об эффективной системе контроля органами Федерального казначейства, нельзя не остановиться на таком базовом элементе учета и контроля, как бюджетная классификация, в разрезе которой в Российской Федерации  планируются и исполняются бюджеты, причем она является единой для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и утверждается Федеральным законом.

     Кроме Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная классификация регулируется также Законом от 15.08.96г. № 115-ФЗ “О бюджетной классификации в Российской Федерации” (с учетом последующих изменений и дополнений). Департаментом бюджетной политики Министерства финансов внесены существенные изменения в структуру и содержание бюджетной классификации на 2002 год, основанные на программно - целевом принципе.

     Использование бюджетной классификации позволяет бюджетной организации более детально планировать свои расходы, облегчает процесс составления сметы, проведение анализа эффективности произведенных расходов, позволяет следить за целевым использованием бюджетных средств. Здесь важная роль отводится органам Федерального казначейства. Они должны очень внимательно следить за правильностью отнесения бюджетными организациями расходов на статьи, строго контролируя целевое использование средств. Органы Федерального казначейства ведут лицевые счета бюджетополучателей в разрезе кодов экономической классификации. Если у учреждения имеются на лицевом счете денежные средства, поступившие на оплату тепла или выплату заработной платы, Казначейство не может списать денежные средства за услуги связи.

Основной контроль за использованием бюджетных средств должен вестись и на стадии выделения средств, и на стадии использования средств через органы Федерального казначейства.

ГЛАВА 3. ЗАДАЧИ И ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОСТЬ САНКЦИОНИРОВАНИЯ РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

3.1. Отражение Федеральным казначейством операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов

     Основной функцией Федерального казначейства является осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета. В этой норме заложена реализация принципа единства кассы, при котором происходит разделение функций распорядителя средств и функций их владельца и функции кассира распорядителей и получателей средств бюджета возлагаются на один орган - Федеральное казначейство.

     Задача регулирования объемов и сроков принятия бюджетных обязательств вытекает из необходимости бесперебойного осуществления платежей из федерального бюджета. Способом регулирования бюджетных обязательств является установление лимитов бюджетных обязательств. В статье 249 Бюджетного кодекса отмечено, что лимиты бюджетных обязательств формируются на основании прогноза поступления доходов и средств источников финансирования дефицита федерального бюджета в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета. Постановлениями Правительства РФ, определяющими порядок реализации федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, определяются особенности установления и доведения лимитов бюджетных обязательств до получателей средств федерального бюджета [1].

     Совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств является в соответствии со статьей 252 Бюджетного кодекса элементом системы предварительного контроля за целевым использованием средств федерального бюджета. При формировании разрешения на осуществление платежа Федеральным казначейством осуществляется контроль проводимых платежей на соответствие целевому назначению и объемам доведенных лимитов бюджетных обязательств и финансирования.

     К числу основных принципов исполнения федерального бюджета относится необходимость отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. Осуществление операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства запрещается.

     Содержание понятия "система балансовых счетов" можно раскрыть двояко:

     1) как совокупность счетов Федерального казначейства в Банке России и кредитных организациях в рублях и иностранной валюте, через которые проводятся операции по исполнению федерального бюджета;

     2) как систему счетов учета операций по исполнению федерального бюджета, открываемых в Главной книге Федерального казначейства согласно соответствующему плану счетов бюджетного учета. В разрезе указанных счетов подлежит формированию баланс исполнения федерального бюджета.

     Кодексом определен ряд операций, которые могут осуществляться, минуя счета Федерального казначейства, открываемые в Банке России или кредитных организациях. Это, прежде всего операции, осуществляемые за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, операции по зачету денежных обязательств, операции по реструктуризации долга, операции по связанным кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм при закупках товаров, работ и услуг в стране кредитора и др. Можно также отметить, что не все операции по исполнению федерального бюджета могут в принципе проводиться через счета, открытые в учреждениях Банка России или кредитных организациях, как, например, операции по доведению лимитов бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств, хотя они отражаются в регистрах бюджетного учета Федерального казначейства.

     Кроме того, первой задачей Федерального казначейства отмечена именно регистрация, то есть учет, поступлений.

     Можно сделать вывод о том, что понятие "система балансовых счетов" употребляется во втором своем значении – как счета бюджетного учета, ведущиеся Федеральным казначейством, на которых подлежат отражению все без исключения операции по исполнению федерального бюджета.

     Если операции в соответствии с бюджетным законодательством проводятся, минуя счета, открытые в учреждениях Банка России или кредитных организациях, то основанием их отражения в системе балансовых счетов Федерального казначейства будут являться соответствующие первичные документы или отчеты главных распорядителей средств федерального бюджета, осуществляющих соответствующие операции. Например, основанием отражения доходов российских загранучреждений от разрешенных видов деятельности, включая доходы от использования федеральной собственности за рубежом, и проводимых за счет них расходов, является отчетность главных распорядителей средств федерального бюджета по форме 2-5 "Отчет об исполнении сметы доходов и расходов по дополнительным источникам бюджетного финансирования учреждений, находящихся за пределами Российской Федерации", представляемая в Главное управление Федерального казначейства.

     В настоящее время органам Федерального казначейства открываются в учреждениях Банка России и в установленном порядке в кредитных организациях счета учета операций со средствами бюджета на следующих балансовых счетах (по Плану счетов бухгалтерского учета в кредитных организациях Российской Федерации, утвержденному приказом ЦБ РФ от 31 октября 1996 г. N 02-399):

     40101 "Доходы, распределяемые органами федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации" (с символом банковской отчетности "01");

     40102 "Доходы федерального бюджета";

     40103 "Доходы федерального бюджета, перечисленные на финансирование расходов федерального бюджета";

     40105 "Средства федерального бюджета".

     Режим указанных счетов (под которым понимается характеристика типовых операций, совершаемых по дебету и кредиту счетов) определен в правовых актах Министерства финансов России, а также в Правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации, утвержденных приказом ЦБ РФ от 18 июня 1997 г. N 02-263.

    

3.2. Санкционирование расходов федерального бюджета

     Для того чтобы не допустить принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных в законе о бюджете на соответствующий год, либо не обеспеченных поступлениями доходов и средствами заимствований федерального бюджета, применяется процедура санкционирования расходов федерального бюджета (рис. 3.1). Основными этапами ее являются:

·        составление и утверждение бюджетной росписи;

·        утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

·        утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

·        принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

·        подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств федерального бюджета [1].

Порядок и правила санкционирования расходов федерального бюджета устанавливаются Федеральным казначейством в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

      Реализуемый казначейством контроль, предшествующий кассовому расходованию государственных средств, является эффективным средством обеспечения их целевого использования, так как позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но самое главное – предотвратить эти нарушения.

     Вопрос детального учета стадий исполнения расходной части Федерального бюджета чрезвычайно актуален. Его осуществление на практике должно блокировать принятие распорядителями бюджетных средств всех уровней финансовых обязательств, не подкрепленных бюджетными ресурсами, что в свою очередь должно прекратить процесс накопления бюджетной задолженности. В ряде случаев наличие бюджетной задолженности связано с тем, что даже бюджетный закон не предусматривал оплаты финансовых обязательств в том объеме и по тем направлениям расходов, по которым они были приняты распорядителями средств Федерального бюджета.

     В новый План счетов бюджетного учета для отражения операций введен раздел 5 «Санкционирование расходов бюджетов».

     Схема процесса санкционирования расходов бюджетов, регламентируемый главой 24 Бюджетного кодекса РФ, включает:

·        в течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи орган, исполняющий бюджет, доводит показатели указанной росписи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств;

·        в течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учреждение обязано составить и представить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме. В течение пяти дней со дня представления указанной сметы распорядитель бюджетных средств утверждает эту смету;

·        в результате анализа показателей представленных смет доходов и расходов подведомственных учреждений и в пределах полученных от вышестоящего распорядителя лимитов соответствующий распорядитель бюджетных средств утверждает и доводит до учреждений лимиты бюджетных обязательств;

·        затем учреждения в течение года подтверждают свои бюджетные обязательства путем оформления и передачи в органы Федерального казначейства (банковские организации, в которых им открыты счета) платежных документов. А распорядители бюджетных средств соответственно подтверждают принятые учреждениями бюджетные обязательства, исполняя платежные документы учреждений [1].

     Таким образом, операции по санкционированию расходов бюджетов отражаются в бюджетном учете как при получении лимитов бюджетных обязательств, так и вторыми проводками при каждом отражении в учете осуществляемых за счет бюджетных средств платежей.

     На практике зачастую распорядители бюджетных средств уклоняются от утверждения смет доходов и расходов подведомственных им бюджетных учреждений (например, подобная практика имеет место в Министерстве здравоохранения РФ). Сами же бюджетные учреждения при получении лимитов бюджетных обязательств часто не корректируют на их основании свои сметы доходов и расходов.

     До введения в действие новой системы бюджетного учета, в связи с неотражением операций по санкционированию расходов бюджетов на счетах бухгалтерского учета учреждений и распорядителей бюджетных средств, такая практика классифицировалась только как нарушение методологии бухгалтерского учета. Она, как правило, не приводила к серьезным последствиям для нарушителей требований законодательства РФ.

     С возникновением необходимости отражения данных операций на счетах бюджетного учета появляются риски отказа органов Федерального казначейства в осуществлении финансирования на основании полученных от распорядителей бюджетных средств, но не принятых их получателями, лимитов бюджетных обязательств.

       В заключение следует обратить внимание, что обязанность учреждения отражать операции по санкционированию расходов распространяется не только на средства государственных бюджетов разных уровней.

     Помимо этого предусмотрено отражать в бюджетном учете операции по отражению лимитов бюджетных обязательств, полученных от соответствующих органов государственных внебюджетных фондов (например, фонда социального страхования РФ – на выплату за счет средств данного фонда пособий по временной нетрудоспособности).

     Конечно, средства Фонда социального страхования бюджетными не являются, а сложившаяся система расчетов организаций с ним по выплате различных пособий не устанавливает обязанности фонда доводить до учреждения связанные с данными операциями лимиты бюджетных обязательств.

     Но, учитывая, что в соответствии с приказом Министерства финансов РФ от 24 декабря 2004 г. № 114н, утверждающего указания по применению новой бюджетной классификации РФ, государственные внебюджетные фонды признаны одними из администраторов бюджетных доходов и расходов, они также получают право санкционировать бюджетным учреждениям те или иные администрируемые ими расходы.

     Если в связи с недостаточностью средств у учреждения фонд социального страхования фактически переводит ему свои средства на лицевой счет в органе Федерального казначейства или собственный банковский счет, то данная проводка отражается на основании выписок из соответствующих счетов.

     Процедуры санкционирования расходов федерального бюджета действуют в целях исключения принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержденным федеральным законом о федеральном бюджете или не обеспеченных поступлениями доходов и средствами заимствований федерального бюджета.

    

3.3. Взаимодействие органов Федерального казначейства с другими контролирующими органами

В Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. Каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий (рис. 3.2).

     Органами государственного или муниципального финансового контроля являются:

·        Счетная палата Российской Федерации;

·        контрольные и финансовые органы исполнительной власти;

·        контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

     Осуществление отдельных бюджетных полномочий может быть возложено на иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации [1].

     Субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

     Муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета создают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности) в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством Российской Федерации.

     На территории Удмуртской республики органы государственного финансового контроля осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления.

     В ходе проведения финансового контроля органы Федерального казначейства взаимодействуют с финансовыми органами Удмуртской республики в процессе исполнения бюджета (рис. 3.3). В ходе своей работы, осуществляя предварительный и текущий контроль, Управление федерального казначейства выделяют средства главным распорядителям, причем в строгом соответствии с бюджетной росписью.

     Главный распорядитель бюджетных средств осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого

использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

     Главный распорядитель бюджетных средств осуществляет контроль за использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, которым передана на праве хозяйственного ведения или в оперативное управление собственность соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.

     Главный распорядитель бюджетных средств готовит и представляет в Управление федерального казначейства отчетность об исполнении федерального бюджета и материалы, необходимые для составления отчета об исполнении федерального бюджета.

     Распорядитель бюджетных средств составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств и направляет их в орган, исполняющий бюджет.

     Распорядитель бюджетных средств осуществляет контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств.

     Кроме того, Федеральное казначейство взаимодействует с Министерством финансов РФ: предоставляет материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета и прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации.

Сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется Министерством финансов Российской Федерации и утверждается министром финансов Российской Федерации в течение 15 дней со дня вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете. Утвержденная сводная бюджетная роспись федерального бюджета передается Федеральному казначейству для доведения ее главным распорядителям средств федерального бюджета, а также направляется для сведения в Федеральное Собрание и Счетную палату Российской Федерации.

     На основании проведенных операций, а также проверок соответствия выделенных средств бюджетной росписи Федеральное казначейство передает данные о проведении внутриведомственных проверок Федеральной службе финансово-бюджетного надзора.

     Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

     Руководители Федерального казначейства, его территориальных органов (в соответствии с их полномочиями) имеют право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

     Процесс развития казначейской системы, учитывая значимость решаемых органами Федерального казначейства задач, в настоящее время остается одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса реформ бюджетной сферы.

     За прошедшие годы была проведена большая работа по развитию казначейской системы с целью повышения эффективности управления государственными финансами и контроля за целевым использованием средств федерального бюджета с целью создания условий для полного и обособленного учета государственных бюджетных и внебюджетных средств; эффективного контроля за полнотой и своевременностью зачисления платежей в доходы бюджетов и целевым характером расходов федерального бюджета, субсидий и субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам; эффективного управления  средствами федерального бюджета на едином счете Федерального казначейства.

     Достижение этой цели обеспечивается совершенствованием механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов; упорядочением правовой основы деятельности органов Федерального казначейства; материально-техническим обеспечением органов Федерального казначейства; созданием и эффективным использованием единой информационной, телекоммуникационной системы Федерального казначейства, с учетом обеспечения безопасности информации.

     При подготовке  проектов законов о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ были внесены нормы, регулирующие процесс кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней. Разграничены полномочия Федерального казначейства и Минфина России в области бюджетных отношений. Введено понятие администратора поступлений, обеспечивающего контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения установленных налогов и сборов для каждого вида доходов.

     Реализация Концепции функционирования единого счета Федерального казначейства позволила значительно сократить сроки использования средств, поступающих в виде доходов бюджета для осуществления расходов с 5-6 дней после их зачисления на счета до одного дня. С 2002 г. Минфин России владеет ежедневной оперативной информацией о поступивших в федеральный бюджет доходах в целом по Российской Федерации в разрезе видов налогов.

     Было бы наивно полагать, что этими положениями исчерпывается цель административной реформы, но данный шаг необходим и направлен на усиление ответственности за результаты в закрепленной сфере деятельности, создание прозрачных процедур принятия решений, сокращение административных барьеров, в том числе за счёт формализации (путём издания нормативно-правовых актов соответствующих министерств) правил по осуществлению контроля и надзора в установленной сфере деятельности.

     Таким образом в России единый казначейский счет создан и функционирует, а основной задачей является создание механизмов, направленных на прогнозирование его ликвидности. Это серьёзная задача, которая потребует создания «исторических рядов» потоков на единый казначейский счет, анализа этих потоков с точки зрения экономической классификации, внедрение такого документа, как кассовая заявка на осуществление выплат со счёта и ряда других процедурных и информационных технологий, включая регламент взаимодействия с долговым подразделением Минфина.

    Разработан Порядок организации работы по доведению через органы Федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета, внедрение которого позволило реализовать полномочия главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета по их распределению, ускорить движение этой информации до распорядителей и получателей средств федерального бюджета и расширить их возможности в части проведения кассовых операций за счет бюджетных средств.

     За последние два года несколько изменились функции Федерального казначейства, связанные с проведением финансового контроля. На органы Федерального казначейства возложены функции по осуществлению предварительного и текущего контроля. Проведение же последующего контроля передано новой Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Таким образом, происходит разделение полномочий по осуществлению финансового контроля в России. Появляются и вскоре исчезают новые финансовые органы. Зачастую такие реформы ведут к дублированию полномочий контролирующих органов. К тому же они не всегда понимают, осуществление каких задач от них требуют. Отсюда возникают ошибки, ведущие к неправильному проведению контроля.

     Возможно, снятие функций по проведению последующего контроля с органов Федерального казначейства направлено на улучшение качественного проведения предварительного и текущего контроля. Однако, я считаю, что при проведении последующего контроля необходимо учитывать проверки в ходе предварительного и текущего. Поэтому Федеральной службе финансово-бюджетного надзора необходимо взаимодействовать с Федеральным казначейством. Но в Бюджетном кодексе РФ не описан данный процесс. Т.е., нет качественно разработанной  нормативной правовой базы, описывающей процесс взаимодействия данной контрольной службы с некоторыми контролирующими органами.

     Для дальнейшего совершенствования работы казначейства необходимо нормативно-правового разрешения таких вопросов, как:

     1.  Введение понятия ликвидности и определения ликвидности единого казначейского счета как способности Федерального казначейства своевременно осуществлять кассовые расходы по платежным документам бюджетополучателей, а также платежи по погашению государственного внутреннего и внешнего долга.

     2.  Управление ликвидностью в части привлечения и размещения средств.

     3. Регулярное представление в Федеральное казначейство оперативной информации по прогнозированию и кассовому планированию средств федерального бюджета от соответствующих администраторов доходов и главных распорядителей средств федерального бюджета.

     4. Определение места Федерального казначейства в технологическом процессе формирования и управления средствами Стабилизационного фонда РФ.

     В целях обеспечения прозрачности исполнения федерального бюджета необходимо осуществлять мероприятия по совершенствованию бюджетной классификации, плана счетов бюджетного учёта, процедур финансового планирования, отчетности об исполнении бюджетов.

     Необходимо обеспечить:

·        ведение единообразного учета операций со средствами бюджета, включая  целевые средства, выделяемые в установленном порядке бюджетам из федерального бюджета или из бюджета субъекта РФ;

·        проведение и учет на едином счете  бюджета субъекта РФ (местного бюджета), открытом органу Федерального казначейства для кассового обслуживания исполнения соответствующего бюджета, кассовых операций по поступлению и возврату не только  собственных доходов соответствующего бюджета, но и операций по привлечению и погашению источников финансирования дефицита бюджета, а также по возврату в бюджет средств, выданных на возвратной основе, и восстановлению произведенных получателями средств кассовых расходов бюджета. 

     Необходимо также совершенствовать процедуры предварительного контроля в процессе учета органами Федерального казначейства заключенных бюджетополучателями контрактов в части соблюдения им ограничений, доведенных в виде лимитов бюджетных обязательств. Кроме того, на стадии текущего контроля необходимо совершенствовать механизмы, обеспечивающие уверенность в том, что кассовый расход за счет средств федерального бюджета возникает только в случае имеющихся платежных поручений, то есть к договору на выполнение или поставку товаров (работ, услуг) имеются соответствующие акты выполненных работ.

    Понятно, что все требования к бюджетополучателям должны быть максимально формализованы с тем, чтобы не допускать субъективных решений со стороны сотрудников Федерального казначейства.

Вместе с тем, необходимы дальнейшие шаги в направлении развития ведомственного контроля в Федеральном казначействе. При этом необходимым условием для развития ведомственного контроля в Федеральном казначействе является внедрение системы внутреннего контроля и аудита.

     Несмотря на осу­ществленные преобразования, в бюджетной сфере со­храняется ряд недостатков бюджетной системы, свя­занных с отсутствием механизмов среднесрочного пла­нирования и обеспечения результативности бюджетных расходов. Среди указанных недостатков можно выде­лить три, более других имеющие отношение к финан­совому контролю:

·        отсутствие четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств;

·        отсутствие процедур и методологии контроля обо­снованности планирования и результатов использова­ния бюджетных средств;

·        отсутствие системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней.

     Следует отметить, что перечисленные недостатки бюджетной системы в значительной степе­ни обусловлены ослаблением системы отраслевого уп­равления экономикой, преобладанием в экономичес­кой политике макроэкономических подходов при выра­ботке стратегии развития.

     Когда место плана развития экономики занял мак­роэкономический прогноз, финансовые отношения потеряли ту количественную основу, к которой они были привязаны. Финансовые отношения по своей при­роде вторичны; они — средство, инструмент обеспече­ния целей, лежащих вне сферы финансовых отноше­ний.

     Суть современного эта­па бюджетной реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ре­сурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения са­мостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Необходимо обеспечить распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемы­ми ими бюджетными программами с учетом или в пря­мой зависимости от достижения конкретных результа­тов в виде предоставления услуг в соответствии со сред­несрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосроч­ную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

     Бюджетный кодекс не за­ложено механизмов обеспечения ответственности органов исполнительной власти за эффективное распре­деление и использование государственных средств.

     Форсирование не до конца продуманных и недостаточно взвешенных преобразо­ваний в области бюджетного учета грозит выходу из-под государственного финансового контроля значительной части бюджетных средств и бюджетного процесса, а, значит, и возможными существенными потерями и ущербом для всех граждан Российской Федерации.

     Для устранения этих недостатков необходимо внесение изменений в нормативные правовые акты Правительства РФ.

     Ключевой проблемой в развитии казначейской системы остается эффективность контрольно-экономической работы за использованием бюджетных средств. Если на начальном этапе работы Казначейства приоритетным был последующий контроль (так как денежные средства перечислялись на счета бюджетополучателей в банки), то с переводом получателей средств федерального бюджета на расчеты по лицевым счетам приоритет отдается организации предварительного и текущего контроля.

     Собранная казначейством информация позволяет Правительству оценить работу органов государственного управления и получить более ясное представление об экономических последствиях проводимой ими бюджетной политики. Правительство страны может увидеть, кто и как тратит бюджетные средства, в системе какого министерства есть неиспользованные средства, а кто испытывает затруднения. Осуществляя контроль за всеми поступлениями и выплатами Правительства, в структуре государственной исполнительной власти, Федеральное казначейство выполняет роль “кассира” и “главного бухгалтера”. Причем эта роль не ограничивается только работой с бюджетными деньгами, речь идет и о государственных внебюджетных средствах, а в конечном итоге – всех государственных финансовых ресурсах.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1.     Бюджетный кодекс РФ с изменениями и дополнениями от 27.12.2005 N 197-ФЗ.

2.     Гражданский кодекс РФ часть первая от 21 октября 1994 г. с изменениями и дополнениями на 20 октября 1997 г.

3.     Гражданский кодекс РФ часть вторая от 22 декабря 1995 г.

4.     Положение о Федеральном казначействе: Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. №703.

5.     Об утверждении Порядка открытия и ведения лицевых счетов для отражения операций по источникам финансирования дефицита федерального бюджета: Приказ Федерального казначейства от 18.08.2005 № 11н // Консультант Плюс.

6.     Об утверждении Общего порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации: Приказ Федерального казначейства от 25 августа 2005 г. N 12н // Консультант Плюс.

7.     Афанасьев М.П. Основы бюджетной системы: Учебное пособие. – М.: ГУ ВШЭ, 2004 – 243 с.

8.     Андреев А., Никольский Д. По указанию Сталина // Финансовый контроль. – 2003. - №2. – с.89-91.

9.     Безденежных А.В. Институт казначейства как инструмент государственного влияния на экономику государства // Финансы. – 2003. - №2. – с. 25-27.

10.                       Богачев Г.М. От КРУ – к Федеральной службе финансово-бюджетного надзора // Бюджетный учет. – 2005. – янв. – с.30-33.

11.                       Бокарева Л.Г. Концепция реформирования бюджетного процесса с точки зрения государственного финансового контролера // Финансы. – 2006. - №4.

12.                        Бурцев В. Значение финансового контроля в государственном управлении и его основные органы // Аудит. – 2001. - №8. – с.40-44.

13.                       Гейхман О.М. Бюджетный контроль как средство предупреждения финансовых нарушений // Государственная власть и местное самоуправление. – 2004. - №5. – с.12-16.

14.                        Гусев С.И., Щвецов Ю.Г. О роли Федерального казначейства в финансовой системе государства // Финансы. – 2004. - № 11.-  с.23 - 25.

15.                        Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Финансовый контроль: основные направления развития // Бухгалтерский учет. – 2004. - №24. – с.6-7.

16.                        Ермакова Т.А. Учет бюджетных обязательств в органах федерального казначейства // Финансы. – 2003. - №11. – с.21-22.

17.                       Коровина Е.Б. К вопросу об эффективности расходования средств // Финансы. – 2004. - №11. – с.57-58.

18.                       Король Е. О сущности понятий «бюджет», «исполнение бюджета» и «казначейское исполнение бюджета» // Бюджет -2006. - № 1. - с.68 - 71.

19.                        Кравченко И.А. Казначейская система как основа новых финансовых технологий в бюджетном процессе // Финансы. – 2002. - № 9. – с. 34-35.

20.                       Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001-2008: от управления затратами к управлению результатами // Бюджет. – 2005. - № 12.

21.                        Лебедев Д.О. Федеральное казначейство и осуществление государственного финансового контроля // Финансы. – 2002. - №8 – с.31-33.

22.                        Лопина Л.А. Об использовании единого казначейского счета при исполнении федерального бюджета // БиНО: Бюджетные учреждения. – 2002. - №12. – с.10-21

23.                        Мешалкина Р.Е. Теоретические вопросы государственного финансового контроля // Финансы. – 2003. - №12. – с.53-57.

24.                        Нестеренко Т.Г. Казначейская система: дальнейшее развитие // Финансы. – 2003. - №7. – с. 3-6.

25.                        Нестеренко Т. Г. О развитии Федерального казначейства // Финансы. – 2005. - № 12.

26.                       Нестеренко Т.Г.  Практика и результаты внедрения изменений в бюджетный процесс // Финансы. – 2006. - № 4.

27.                        Нестеренко Т. Г. О развитии Федерального казначейства // Финансы. – 2005. - № 12.

28.                        Никитин А.И. Контроль за целевым использованием бюджетных средств со стороны органов федерального казначейства // БиНО: Бюджетные учреждения. – 1999. - №9. – с.20-29.

29.                        Никольский Д. Государственный финансовый контроль в России и реформы А.В. Татаринова // Финансы. – 2003. - №2. – с.72-75.

30.                        Преображенский Б.Г. Решение триединой задачи // Финансовый контроль. – 2004. - №5. – с.102-108.

31.                        Прокофьев С.Е., Шубина Л.В. О расширении функций органов федерального казначейства // Финансы. – 2003. - №9. – с.20-21.

32.                        Савельева Е., Павлов А., Галушко Л. Жесткие рамки и инициатива. // Финансовый контроль. – 2004. - №6. – с.116-119.

33.                        Симонова Л.А. Эффективность государственного финансового контроля // Финансы. – 2006. - №4.

34.                        Тарасов А. Как нам организовать контроль // Финансовый контроль. – 2004. - №4. – с.50-56.

35.                        Тарасов М. Единый казначейский счет: преимущества, порядок функционирования // Финансовая газета. – 2004. – окт. (№40). – с.5-7.

36.                       Титова Л.Н. Необходимость и преимущества перехода на казначейскую систему исполнения бюджета // БиНО: Бюджетные учреждения. – 2005. - №3 (51). – с.12-20.

37.                        Шаповалова Н.И. Проблемы учета лимитов бюджетных обязательств органами федерального казначейства // Финансы. – 2003. - №11. – с.73.