Содержание
Введение. 3
Глава 1. Реформы государственного управления. 6
1.1. Эволюция государственного строя. 6
1.2. Местное самоуправление в период реформирования. 9
Глава 2. Социальный портрет Российского чиновничества. 16
2.1. Чиновничество как социальный тип в сибирских материалах русской
демократической печати середины XIX в. 16
2.2. Доходы и привилегии чиновников. 20
2.3. Современный российский чиновник - наследник советской партократии. 23
Заключение. 26
Список литературы.. 28
Введение
Чиновничество в России — служащие российского
государственного и муниципального аппарата. Чиновниками называют служащих, занятых
в структурах власти и управления, особено в высшем эшелоне. К служащим,
оплачиваемым из государственного бюджета, но не исполняющим государственных или
муниципальных управленческих функций (учителям, врачам, военным) термин
«чиновники» как правило не применяется. Чиновничество в России имеет давнюю
историю, а взгляды на функции чиновников менялись на протяжении истории. В
командно-бюрократической системе Советского Союза чиновники существенным образом
влияли на все стороны жизни в стране. Роль чиновников в политике, экономике и
социальных сферах современной России особенно усилилась.
Изучение состояния государственного аппарата России, особенно
категории лиц, обслуживавших нужды государства, начиная от высшей бюрократии и
заканчивая рядовыми полицейскими или низшими служителями различных ведомств,
имеет бесспорно большое научное значение.
Высшее и среднее звено государственного аппарата
представляется чиновничеством, т.е. лицами, состоящими на государственной
службе и имеющими классный чин.
В понятие «чиновничество» включается собственно
чиновничество, т.е. лица, имеющие классный чин и состоящие на службе в государственных
учреждениях, а также канцелярские служители, занимающие аналогичное положение в
правительственном аппарате и впоследствии получавшие классный чин.
К этому понятию в широком понимании слова можно отнести и
некоторые категории лиц, не состоявших на государственной службе. К ним
относятся лица, служившие по выборам в органах крестьянского общественного
управления, выполнявшего прямые полицейские функции, а также члены земств и
городских органов общественного управления, коль скоро и они, хотя бы частично,
выполняли те или иные государственные задания.
Многолетние труды русских историков подтверждают, что
немалое влияние на вопросы внутренней политики оказывали чиновники.
В своей работе я постараюсь рассказать об условиях жизни
чиновников, денежном содержании, бюджете, внешнем виде, а также о численности
чиновничества на протяжении XIX века.
Целью данной работы является рассмотрение чиновничества в
России во второй половине 19 века - начале 20 века.
В соответствии с поставленной целью задачами работы будут
являться рассмотрение следующих вопросов:
- рассмотреть эволюцию государственного строя;
- раскрыть местное самоуправление в период реформирования;
- охарактеризовать чиновничество как социальный тип в
сибирских материалах русской демократической печати середины XIX в.;
- проанализировать доходы и привилегии чиновников;
- описать современного российского чиновника - наследника
советской партократии.
По изучаемой мной теме нет большого количества литературы,
которая посвящалась бы именно ей. Но есть достаточно много работ, посвященных
проблемам самодержавия и различных аспектов жизни дворянства, в которых имеются
некоторые сведения о российском чиновничестве в XIX веке.
Чиновничество в этих работах предстает как отдельная каста,
которая самым непосредственным образом влияла на решение вопросов внутренней и
внешней политики.
В основном эти работы относятся к 1960-1970-м годам, так что
сведения, содержащиеся в них, возможно, могли быть отражены не совсем верно.
Негативные моменты могли быть преувеличены, а положительные преуменьшены.
В своей книге «Российское самодержавие в конце XIX века» П.А. Зайончковский
обращался к вопросу о сословном происхождении и имущественном положении высшей
бюрократии, т.е. лиц, занимавших руководящие должности в государственном
управлении. А в работе «Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 годов»
указывает, что одной из первых мер были предложения по очищению
государственного аппарата от различных «либеральствующих» элементов,
позволяющих себе критику правительства. Это говорило о непопулярности
правительственной политики и об отношении к лицам, осуществляющим эту политику.
В свою очередь Ю.Б. Соловьев в книге «Самодержавие и
дворянство в конце XIX века» показывал малую приспособленность аппарата
самодержавия не только по своему устройству, но и по принципу действия для
быстрого и оперативного решения проблем, которыми ему приходилось заниматься и
которые его не занимали. Во всем сказывался мелкочиновничий подход, повсюду
давали себя знать гипертрофированный бюрократизм, безразличие к делу.
В статье А.П. Корелина «Российское дворянство и его
сословная организация (1961-1964 гг.)» показаны через призму дворянского
корпоративного устройства основные тенденции эволюции высшего российского
сословия и форм его классовой организации в период от падения крепостного права
до начала первой русской революции.
А в учебнике С.В. Юшкова «История государства и права СССР»
коротко отразил практически все стороны жизни и деятельности чиновничества XIX века.
Глава 1. Реформы государственного управления
1.1. Эволюция государственного строя
Государственной
служба в России формировалась на протяжении столетий. Если в XVI и в начале XVII веков преобладала практика временных служебных
поручений, то уже в середине XVII века возникли приказы и другие
государственных учреждения, в которых существовал слой людей, выполнявших
служебные поручения. По мере централизации государства, появилась группа людей,
постоянно находящихся на государственной службе. Из этой группы в начале XVIII века сформировалось профессиональное
чиновничество, деятельность которого регулировалась законом.
Родившийся
за год до падения монголо-татарского ига, в 1479 г., Василий III, вступив на престол в октябре 1505 г., продолжил дело своего отца по собиранию русских земель. В 1510
г. к Московскому государству был Присоединен Псков, в 1514 г. — Смоленск, в 1521 г. — Рязань. Однако
объединенные в первой трети XVI в. российские земли еще сохраняли значительную
самостоятельность. В начале правления Василия III существовало четыре удела его
младших братьев, имевших реальную возможность претендовать на великокняжеский
стол, а к концу правления осталось лишь два удельных княжества, причем удел
брата Юрия Ивановича был ликвидирован почти сразу после смерти Василия III.
Служилые князья (Вяземские, Одоевские, Трубецкие), обладая огромной властью в
своих владениях, на великое княжение рассчитывать не могли. Сложной была
социальная структура верхов Российского государства: удельные князья (братья
великого князя), служилые князья (те, кто перешел на службу к князю, сохранив
власть в своих владениях), князья вновь присоединенных земель, старое
московское боярство, боярство удельных и присоединенных княжеств. В XVI в.
неуклонно идет процесс превращения вассалов великого князя в его подданных.
Так, значительная часть княжеских владений при Василии III становится вотчиной.
Если ряд князей оказывались наместниками в своих же владениях, то остальные
получали вотчины в других местах. При этом многие вотчины дробились и мельчали.
Великий князь был заинтересован в том, чтобы земли получали из его рук. Он имел
для этого обширный земельный фонд — новгородские, княжеские тверские, земли
черносошных (государственных) крестьян. И если в начале века поместья
приближались по условиям владения к вотчине, то к концу века, напротив, вотчина
стала ближе к поместью. Причем поместья давались не только неименитым людям, но
и боярам и князьям. Особой заботой государя были крупные монастыри,
увеличивавшие свои доходы за счет вкладов “на упокой души”, торговых и
ростовщических сделок. Видя в монастырях опору своей централизаторской
деятельности, великий князь, однако, стремился если не ограничить монастырские
владения (эти попытки ни в XV, ни в XVI в. успеха не принесли), то хотя бы
сделать рост церковных богатств подконтрольным.[1]
Процесс
централизации шел по линии усиления власти великого князя, и хотя казненный в
1525 г. Василием III Берсень Беклемишев считал, что отец Василия Иван III любил противоречивших ему людей,
это не помешало Ивану III казнить князя Семена Ряполовского и подвергнуть опале
князей Патрикеевых за “высокоумничание” в 1499 г. В XVI в. продолжала
существовать Боярская дума на правах
совещательного органа при великом князе. Количество членов Думы (включая
окольничих) не превышало 24 человек. В XVI в. в число думных бояр начинают
жаловать и князей. До середины века существовало лишь два общегосударственных
центральных учреждения: Дворец,
ведавший землями великокняжескими, и Казна
(Казенный двор) — не только финансовый центр, но и государственная канцелярия.
В середине века из Казны выделяются приказы
— центральные органы отраслевого управления: Поместный, ведавший земельными
раздачами дворянам. Разрядный, обеспечивавший их жалованьем и ведший учет всех
служилых людей, как бы структурировавший правящий класс. Разбойный, Посольский,
Челобитный.
Государство
делилось на уезды (территориально
близкие к бывшим княжествам), а уезды — на волости.
Во главе ставился наместник в уезде и
волостель — в волости. Должности эти
давались, как правило, за прежнюю военную службу. Поэтому административные и
судебные обязанности оказывались лишь обременительным довеском к получаемому
наместническому “корму”. Отсутствие стабильных местных органов власти делало
личную власть князя наверху сильнее, чем на местах.
Важным
этапом в истории России был первый Земский
собор, созванный в Москве в феврале 1549
г. Он состоял из Боярской думы, Освященного собора, представителей различных
слоев феодалов. Созыв Земского собора стал важным шагом в развитии России по
пути сословно-представительной монархии. Сохранились данные о том, что Соборы
созывались в 1575, 1576, 1579, 1580, 1584 гг., однако регулярно действующим
органом в XVI в. они так и не стали.
Сословно-представительные
учреждения на местах оказались более жизнеспособными. К этим органам относились
введенные губной (от слова “губа” —
округ) реформой Елены Глинской
должности губных старост, выбираемые дворянами в уездах, городовых приказчиков,
выбираемых в городах. В черносошных волостях и городах избирались земские
старосты из числа крестьян и посадских людей.
Большое
значение имели и низовые сословные организации. В жизни крестьян исключительную роль играла община, функции которой на протяжении столетий расширялись, включая
и регулирование землепользования, и использование различных угодий, разверстку
и сбор налогов. Община в XVI в. имела свою, пусть очень ограниченную, юрисдикцию, управляясь с помощью разветвленной
системы выборных должностей, и имела несколько уровней. Община часто
противостояла феодалам и представителям государственной власти, отстаивая
интересы своих членов (причем далеко не всегда безуспешно) с помощью обычного
права, суда и челобитных. В русском городе,
возникшем как центр феодального властвования, но со временем превратившемся в
центр ремесла и торговли, очень большое значение имели низовые формы сословных
организаций городских посадских людей. Деятельность выборных в общине и на
посаде строго контролировалась рядовыми членами. Демократические традиции этих
сословных организаций оказались очень жизнестойкими. Государство всегда было вынуждено
считаться с этим сословным демократизмом, временами приспосабливаясь к нему,
временами используя его для своих целей или опираясь на него.
1.2. Местное
самоуправление в период реформирования
До середины 16 в. местное управление основывалось на системе
кормлений. В присоединенные к Москве уезды и княжества направлялись наместники
(в города) и волостели (в волости), обладавшие полным набором полномочий.
Назначение на эти должности называлось княжеским пожалованием даже в том
случае, если эти должности были наследственными. В своей деятельности
наместники и волостели опирались на штат чиновников.
Они ведали административными, финансовыми и судебными
органами, отчисляя часть сборов с местного населения себе. Срок пребывания в
должности не был ограничен. Слишком независимые кормленщики к концу XV в.
становятся неприемлемыми для центральной власти, постепенно сокращаются сроки
их деятельности (от 1 до 3 лет), регламентируются штаты и нормы податей,
ограничиваются судебные полномочия (в состав их суда вводятся местные «лучшие
люди», земские дьяки протоколируют процесс, судебные документы подписывают
целовальники и дворские) [2].
В уставных грамотах каждого уезда определялись размеры
кормов. До XVI в. издавались тарханные грамоты, освобождавшие от власти наместников
и волостелей церковные учреждения, дворцовые вотчины и земли служилых людей.
Власть наместников-кормленщиков распространялась на тяглое население и
приводилась в исполнение на местах выборными старостами и сотскими.
Сословно-представительными органами на местах в середине XVI
в. стали земские и губные избы. Учреждение этих органов ограничивало и заменяло
систему кормлений: выборные самоуправляющиеся избы приняли на себя
финансово-налоговую (земские) и полицейско-судебную (губные) функции. Компетенция
этих органов закреплялась в губных грамотах и земских уставных грамотах,
подписываемых царем, их штат состоял из «лучших людей» — сотских,
пятидесятских, старост, целовальников и дьяков.
Деятельность земских и губных изб контролировалась
различными отраслевыми приказами, число которых возрастало: наряду с новыми
отраслевыми (Разбойным, Стрелецким) появились и новые территориальные
(Нижегородский, Казанский, Сибирский приказы).
XVII век положил начало бюрократизации
местного самоуправления.
Существовали две формы местного самоуправления: губернские и земские учреждения и воеводская система
управления. Городские реформы Петра I несли в себе элементы зарождения земской модели местного самоуправления, однако, при
сохранении сильного государственного вмешательства Екатерина II провозгласила принцип сословности
и самостоятельности в местном самоуправлении, издала несколько актов, которые и определили систему
местного самоуправления вплоть до
введения Александром II земских учреждений.
Наиболее
значимыми в историко-правовом аспекте были две реформы местного самоуправления: земская 1864 года и городская 1870 года.
Система земства основывалась на все сословности, но критерием выдвинут, был имущественный ценз. Земство имело
хозяйственную самостоятельность. Не являясь государственной структурой, земства
наделялись правом издавать для населения постановления, облагать его разного рода сборами. Однако, создав земское
самоуправление, правительство
ограничило его самостоятельность, издавая различные законы и разъяснения, усиливающие зависимость
земств от бюрократии. Временное
правительство сделало ставку на земства и заявило о намерении провести
выборы земств всеобщим прямым, равным тайным голосованием, положив, таким
образом, в их основу демократический принцип.
Им был принят "Закон о земской реформе". Однако Октябрьская революция
принесла с собой ликвидацию земства и становление новой модели местного самоуправления - советской.
После Февральской
революции 1917 года, Временное правительство расширило полномочия
земских органов власти. Временное правительство стремилось сделать их своими
опорными пунктами на местном уровне, но в
это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более
энергичные органы - городские Советы, которые наделялись
более широкими властными полномочиями[3].
Ликвидировано земское самоуправление было очень быстро.
Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления, которыми и
явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам
подтвердил II съезд Советов. Ликвидация земских органов самоуправления
проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918
года, в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы
самоуправления, которые, в свою очередь, выступали против Советской власти.
Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных
Советов. Это проводилось для того, чтобы не
было двух однородных органов, заведующих
одной и той же работой. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили
свои полномочия на территорию
соответствующих губерний и уездов.
В обращении "К
населению" Ленин писал: "Товарищи трудящиеся! Помните, что вы
сами теперь управляете государством. Никто
теперь вам не поможет, если вы сами не объединитесь и не возьмете все
дела государства в свои руки. Ваши Советы - отныне органы государственной власти, полномочные, решающие
органы"[4]. В
основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы
Советов, как органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при
этом структурной частью единого
централизованного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская
система управления.
В первые годы советской власти еще сохранялось
административно-территориальное деление страны на губернии, уезды, волости.
Высшим органом местной власти являлись съезды Советов
(областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские
Советы. Они являлись свободными неформальными собраниями без ясно выраженных функций.
Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов,
касающихся местного значения;
координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении
мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий.
Прямыми были выборы в сельские и городские Советы. Эти
Советы избирались непосредственно населением. Сельский Совет состоял из
председателя и секретаря, и избирался жителями села, и редко, но мог
назначаться волостным исполкомом. Городские же Советы формировались на
производственной основе, то есть путем выборов на заводах, фабриках, либо через
профсоюзы из одного депутата от одной тысячи человек населения, что составляло
не менее пятидесяти и не более тысячи членов. Если брать крупные города, то в
них создавались районные Советы. Выборы в областные органы являли собой
многоступенчатую систему. Данная система была построена следующим образом.
Представители сельских Советов выбирались на волостной съезд Советов, а их
представители - на уездные съезды Советов. Уездные съезды и городские Советы
посылали своих представителей на губернские съезды Советов. Губернские и
областные съезды выбирали делегатов на Всероссийский съезд Советов. Тем самым
можно констатировать тот факт, что съезды Советов формировались на основе
многоступенчатых выборов.
Текущую работу
выполняли исполнительные комитеты (исполкомы), являвшиеся
исполнительно-распорядительными органами. Исполкомы являлись высшими органами
власти, которые удерживали в своих руках управление всеми сторонами жизни
общества. Исполкомы, в свою очередь, подразделялись на отделы и управления.
Исходя из необходимости, могли создаваться подотделы, комитеты, комиссии.
На начавшийся процесс формирования демократических
форм управления наложили свой отпечаток годы гражданской войны. В данных
условиях сформировалась жесткая централизованная административно-полицейская
система управления, которая позволила большевикам выжить в военных условиях. После
гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на
участие в управлении. Допущение в период НЭПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной
деятельности требовал изменения местных органов власти[5].
В 1925 году принимается Положение
"о городском Совете", по которому городской Совет является высшим
органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким
образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности
в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.
К началу 30-х годов становится ясно, что местная
власть не соответствует центральной системе власти, а также восстановленной
государственной собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое
положение "О горсовете". В нем городские Советы приобретают роль
органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. Именно этот
период ознаменовал собой окончательное огосударствление
местной власти. В этот период также происходит усиление
общественных форм самоуправления домкомов, уличкомов и др. В годы Отечественной войны продолжали функционировать местные органы власти и управления наряду с высшими и центральными. В этот период в них происходили структурные изменения, которые были направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства.
В советском государстве
периода смерти Сталина и после него каких-либо существенных изменений в
организации управления не произошло.
Период правления Хрущева ознаменовав собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и
сельские[6].
Централизованный
контроль за колхозно-совхозной системой в этот период ослаб, происходила
реорганизация управления. Данная реорганизация способствовала улучшению
специализации и кооперации регионов,
развитию местных предприятий.
Конституция 1977 года закрепила
положение "О развитом социализме" в преамбуле и открыто утвердила власть
партийно-бюрократического аппарата. Согласно данной Конституции, основу местной
власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы
Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и
временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными
комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями
и сферами местной жизни.
Таким образом, организационным
принципом построения и функционирования местных органов
являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие
Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Реальная
власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно,
выполняли Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.
Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения
общественно-территориальных форм местного самоуправления. В этой связи,
решающим, с точки зрения процесса реформирования местных органов власти, стало
принятие закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного
хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 года. Данный закон определил основные
направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и
деятельности, как органов самоуправления. С понятием
данного закона были сделаны первые шаги а пути утверждения принципиально новых
начал организации управления на местах в отличие от тех, которые были ранее.
Попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю систему
управления, не дала положительных результатов. По сути, местное самоуправление
было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в
материальном, ни в правовом отношении. И только лишь Конституция Российской
Федерации 1993 года признала местное самоуправление, выступив в качестве
важнейшей правовой основы становления и развития новой модели местного
самоуправления.
Глава 2. Социальный портрет Российского
чиновничества
2.1. Чиновничество как социальный тип в сибирских
материалах русской демократической печати середины XIX в.
В сибирском чиновничестве демократы отмечали, что оно «всероссийского
происхождения, внутренней связи с страной... не имеет»[7], и что «каждый
генерал-губернатор, каждый даже губернатор, отправляясь в Сибирь, так мало знал
эту страну, что воображал, что в природных жителях Сибири он встретит нечто
вроде тунгузов, остяков, самоедов, ссыльных, каторжных, и что его главнейшая
миссия состоит в том, чтобы просвещать Сибирь и смирять ее. Вследствие этого
правитель Сибири обыкновенно привозил туда тьму чиновников из России, большей
частью искателей карьеры, легкой наживы и просто проходимцев. Эти-то чиновники
и занимали все влиятельные посты на лестнице служебной сибирской иерархии».
Заезжие чиновники смотрели на свое пребывание в Сибири как на временную
необходимость и «оставались там командующими до тех пор, пока, набравшись
чинов, крестов или набивши карман, они находили нужным отправиться на искание
дальнейшей карьеры или на увеличение своих капиталов в Россию».
Н.В. Шелгунов также отмечал, что чиновники не знали и не
стремились узнать действительные нужды Сибири и ее населения, он резко
отрицательно отзывался о влиянии чиновничества на развитие внутренней жизни
Сибири: «...все отношения чиновников к народу Сибири падали на него убытком и
уменьшали его материальное благосостояние».[8]
Сильное впечатление на прогрессивную общественность России и
Сибири произвели публикации в герценовском «Колоколе», затрагивавшие различные
стороны управления в Сибири и остро критиковавшие самодержавный произвол.
Примечательна в этом отношении корреспонденция Г.Н. Потанина «К характеристике Сибири»,
метко и зло характеризовавшая высшее административное звено в России. Перед
читателем чередой прошли сибирские губернаторы, более способствовавшие
разорению, нежели процветанию обширного края. На наш взгляд, данные автором
оценки сохранили определенный научный интерес, так как донесли до нашего
времени личностное восприятие событий середины XIX в., тогда как историк
воспринимает их через призму более чем 100 лет, давно сложившихся мнений.
Нельзя не привести некоторые характеристики: «Десять лет управлял Западной
Сибирью генерал Горчаков, человек злой, надменный, самолюбивый... Неспособный к
управлению, он смотрел на свою должность только как на аксессуар к княжескому
достоинству. Он не понимал своего поста, о стране отзывался нелепо ... любил
блеск парадов и безнаказанность дерзкого обращения с подчиненными».[9]
Еще больше сарказма в оценке Гасфорда, ярого крепостника,
назначенного в Сибирь после ревизии генерала Анненкова: «Это наружно доброе
существо было после Горчакова то же, что Федор после Ивана Грозного ... Каждый
раз Гасфорд привозил в Петербург бездну проектов, и правительство думает, что
он занимается ... Все его проекты ограничиваются прибавлением нового хлебного
магазина или учреждением какой-нибудь новой должности там, где много старых.
Западная Сибирь цепенеет под его бесплодным правлением».[10]
Демократическая печать России и в наибольшей степени
герценовские издания подчеркивали полный произвол и бесконтрольность сибирской
бюрократии. А.И. Герцен отмечал, что «чиновничество царит в северо-восточных
губерниях Руси и Сибири; тут оно раскинулось беспрепятственно, без оглядки ...
даль страшная, все участвуют в выгодах, кража становится res publica».
Особенно тяжелым был чиновничий произвол для нерусских
народов Сибири. Чиновник выступал как крепостник- грабитель, самым беспощадным
образом взыскивавший недоимки вплоть до продажи имущества. К. Губарев в путевых
заметках «От Тобольска до Березова» привел почти анекдотичный пример отношения
к русским чиновникам. Священник-миссионер объяснял туземцам смысл молитвы «Отче
наш», когда дело дошло до слов «избави нас от лукавого», то они не могли долго
понять смысл, пока один, лучше знавший русский язык, не воскликнул: «Понял,
понял — это «избави нас от лукавого!».
В Центре чиновничья бюрократия вынуждено делила власть с
помещиками, а в Сибири, где дворянства практически не было, власть
чиновничества проявилась в полной силе своих качеств: неограниченного
произвола, безграничного лихоимства. Такое социальное явление, как Трескины и
Лоскутовы было невозможно в Европейской России и вполне реально в Сибири.
В русской печати в середине XIX в. безусловно преобладала
критическая направленность. По замечанию Н.К. Михайловского, «то было время
обличительного жанра»[11], когда русская
общественность искренне верила в грядущие реформы.
Против либеральной «гласности» и «обличительства» резко
выступили Н.Г. Чернышевский и Н.А. Добролюбов. Добролюбов писал: «Писарям,
становым, магистратским секретарям, квартальным надзирателям житья не было! ...
Но вслушайтесь в тон этих обличении. Ведь каждый автор говорит об этом так, как
будто бы все зло в России происходит только от того, что становые нечестны и
городовые грубы ... Нигде не указана была тесная и неразрывная связь,
существующая между различными инстанциями, нигде не проведены были
последовательно и до конца взаимные отношения разных чинов ...».[12]
Заслуга демократических журналистов заключается, на наш
взгляд, в том, что рисуя яркие образы конкретных чиновников и разоблачая их
действия, они прекрасно понимали, что зло заключается не в отдельных личностях,
а в том, что «чиновник — это особая порода людей, создаваемая особыми
обстоятельствами и такими учреждениями, которые, давая возможность развитию
известных сторон ума и характера, создают порядок административных явлений,
известный в своей совокупности под именем чиновничества».
Эти особые обстоятельства раскрыл Н.Г. Чернышевский, указав, что «чиновник наш
подлежит одному только контролю — контролю начальства; ни общество, ни
товарищи, ни подчиненные ничего не могут сделать с ним, если только начальство
довольно им; зато ни общество, ни товарищи, ни подчиненные не могут спасти его,
если начальство им недовольно. Он безответственен перед всем и всеми на свете,
кроме начальства; зато перед начальством он беззащитен. Лишенный всякой независимости
относительно начальства он может держаться на службе только тем, чтобы угождать
ему». Безответственность перед обществом, бесправие
населения и порождали вопиющие злоупотребления чиновников. Демократически
настроенные журналисты опровергали распространенную точку зрения, что в
злоупотреблениях виноваты отдельные представители власти, а не сама власть.
Чиновничество являлось закономерным порождением российского самодержавия и
отражением тех недостатков, которые были свойственны существовавшей системе
власти. Примеры созидательной деятельности генерал-губернатора Восточной Сибири
Н.Н. Муравьева- Амурского, М.М. Сперанского были тем исключением, которое лишь
подтверждало общее правило.
Безусловно, что воссоздание психологии социальных групп
общества требует привлечения различных видов источников, но, вместе с тем,
материал сибирских очерков, заметок, корреспонденций русской прессы позволяет
раскрыть некоторые важные черты социально-психологического облика российского
чиновника.
2.2. Доходы и привилегии чиновников
Характер доходов, которые получают чиновники, играет
огромную роль в жизни любого общества. При существенном различии в уровне
дохода между чиновниками и остальными слоями населенния, в обществе в целом
возникает конфликт между населением и властью.
Низкопоклоннось и покорность вознаграждаются, в свою
очередь, привилегиями: специальными больницами; спецсанаториями; прекрасной
столовой Центрального Комитета; равным образом чудесным обслуживанием по
поставке домой бакалейных и других товаров; закрытой телефонной сетью
кремлевской линии; бесплатным транспортом. […] «Кремлёвский паёк», специальное
пособие в виде обычно недоступных товаров, приобретается представителями
высшего эшелона за половину его себестоимости и состоит из продуктов высшего качества.
В Москве всего около 400 000 человек пользуются привилегией получения этих
спецпайков.
Наличие же в законодательной базе государства возможностей
для нелегального обогащения чиновников (в России, в частности, появилось такое
понятие, как «взяткоёмкость отдельного закона») путём вымогания взяток
или незаконной приватизации, или специальных льгот для чиновников, приводит к
большой дифференциации доходов чиновников на легальные и нелегальные доходы. В
России в 2000-х годах разница между декларированием небольшой официальной
зарплаты и реальным уровнем дохода чиновников среднего и высшего звена огромна,
что порождает конфронтацию в обществе.
Основным легальным источником доходов чиновников является заработная плата, выплачиваемая государством.
Кроме государственной заработной платы по основному месту
работы, чиновники могут получать доход за счёт инвестиций (в акции компаний,
различных фондов), доходов от депозитов в банках, от сдачи в аренду
недвижимости, от преподавательской деятельности (чтение лекций).
Чиновникам среднего и высшего звена законодательно запрещено
заниматься предпринимательской деятельностью. Многие из них обходят этот
запрет, оформляя бизнес на родственников и доверенных лиц.
Нелегальные доходы, прекрасно типизованные Н. В. Гоголем в «Ревизоре», черпаются чиновниками в виде взяток и других нелегальных услуг. Взятки происходят от того,
что чиновники контролируют важные решения и источники доходов, за которые
борются предприниматели и другие лица. Распространенность нелегальных доходов
анализировать сложно, так как проверенную информацию получить сложно. Косвенные
сведения о нелегальных доходах можно получить, сравнивая уровень жизни
чиновников с их официальными доходами. По данным организации Transparency
International, Россия в настоящий момент находится на 126-м месте в мире по
уровню взяточничества. Многие мелкие предприматели отмечают, что самый простой
способ начать собственное дело или уже вести бизнес — дать взятку. По
результатам исследования «Коррупция в России: динамика и перспективы»,
проведенного фондом ИНДЕМ, с 2001 по 2005 год объем коррупции в деловой сфере
России вырос примерно с 33 до 316 млрд. американских долларов в год.
Экономическая рента — это цена, уплачиваемая за природных
ресурсов, количество которых строго ограничено. Иными словами, это
сверхприбыли, которые возникают вследствие монополии на те или иные ресурсы.
Как известно, государство является монополистом некоторых видов ресурсов, и в
связи с этим чиновники получают возможность извлекать ренту. Примером может
служить нефтяной кризис в конце семидесятых-начале восьмидесятых годов XX века,
когда страна не смогла грамотно инвестировать деньги, вместо этого «проев» их и
потратив на укрепление ВПК. Примеры извлечения ренты есть и сегодня, и вопреки
предсказаниям идеологов перестройки от извлечения чиновниками ренты избавиться
не удалось.
Ленин полагал, что госслужащий не должен получать больше
простого рабочего. Всем высшим служащим Совнаркома была установлена зарплата в
500 рублей в месяц (средняя зарплата квалифицированного рабочего в 1917 г. была
около 450 руб.). Однако уже весной 1918 г. зарплата высших чиновников была повышена
и были введены различные льготы.
В современной России крупные чиновники — небедные люди. Так,
самый богатый чиновник, министр транспорта Игорь Левитин, в 2004 году заработал
4 миллиона 850 тысяч долларов. Самым бедный, по официальным сведениям, из крупных
чиновников, глава Минрегионразвития Владимир Яковлев декларировал доходы в 1689
долларов в месяц. Одним из известнейших чиновников, большая часть состояния
семьи которого (более миллиарда долларов) записано на жену, является мэр Москвы
Лужков. Его жена занимается строительным бизнесом на территории, которой
распоряжается муж. Лужков неоднократно выигрывал судебные процессы о защите
чести и достоинства.
Наблюдается тенденция увелечения доходов чиновников, занятых
в органах власти. В 2005
году их доходы выросли на 44,1%. Это значительно превосходит рост доходов
населения, который составил 21,3%.
Значение чиновничества и их историческая роль послужили
темой для большого числа научных трудов и литературных произведений.
Они пользуются всеми привилегиями госслужащих, но слабо или
совсем не связаны с иерархической системой административного управления, это
как бы политическая надстройка над формально нейтральным чиновничеством.
Назначение этих лиц производится решением правительства, вместе с ним они
уходят в отставку.
2.3. Современный российский чиновник - наследник
советской партократии
В обществах "азиатского" типа почти необходимым
компонентом социальной роли государственного чиновника является
коррумпированность. Чего стоит хотя бы уникальная идиома "портить
место" (т.е. не делать деньги на "денежной" должности). Такую
неутешительную характеристику дает постсоветским чиновникам в своей статье,
полную версию которой можно прочитать на Интернет-ресурсе
www.ca-c.org/journal/cac-10-2000/09.nizhar.shtml, Георгий Нижарадзе, кандидат
психологических наук, заведующий лабораторией психологии культуры Института
психологии им. Дмиртия Узнадзе Академии наук Грузии. Приведем некоторые из его
социологических наблюдений за перерождением советских партократов в чиновников
стран СНГ.
Общий стиль поведения сегодняшнего государственного деятеля
или чиновника определяется, с одной стороны, особенностями национальной
культуры, а с другой - опытом двухвекового пребывания в составе сильного
бюрократического государства (подразумевается Российская империя и Советский
Союз). Однако есть еще один фактор - православная традиция. Известно, что
религия оказывает огромное влияние на культуру, причем и тогда, когда вероисповедание
уже не является определяющим фактором общественной жизни. По меньшей мере, одна
черта ясно прослеживается во всех православных культурах. Это отрицательное
отношение к деньгам. Для русской культуры в целом характерно недоверчивое и
враждебное отношение к разбогатевшему собрату и вообще к богачу. Можно сказать,
что одна из базовых норм русской культуры - все должны быть одинаково бедными.
Историк Яковенко высказал идею, что Октябрьская революция - это было не что
иное, как тотальная реакция русской культуры против разрушения упомянутой
нормы. Та же опасность существует и в сегодняшней России.
Советская власть, как известно, упразднила сословия, однако
мы не растерялись и нашли новые объекты для нашей неутолимой страсти - дипломы,
научные степени и номенклатурные посты.
В Российской империи (где дистанция власти была весьма
солидной) основным источником привилегий было сословное деление. В первые
десятилетия после упразднения сословий и установления "всеобщего
равенства" действительно произошло определенное нивелирование дистанции
власти (это характерно для социальных переломов). Однако очень скоро привилегии
возродились. Сначала от общей массы населения резко отдалилось и на
недосягаемую высоту вознеслось высшее руководство страны. Потом, особенно с 60-х
годов, пошли в гору партийные и государственные служащие более низкого ранга,
преданная режиму интеллигенция, корпус директоров, рабочая и крестьянская
элита, спортсмены. Появились внешние признаки, подчеркивающие социальную
дистанцию, - черные "Волги", закрытые дома отдыха и т.д. Практически
в любой сфере социальной жизни появилась возможность сделать карьеру,
приносящую привилегии, однако наиболее ощутимые льготы были, разумеется, в
структурах власти. Должность фактически превратилась в меру "права"
нарушать закон. Для черной "Волги" не существовало никаких правил
дорожного движения; владелец "особого" номера на машине был
застрахован от так называемых "рейдов" и т.п.
Тогда же зародилась специфическая теневая экономика, которая
не имеет ничего общего с капитализмом (поскольку ей чужда основная движущая
сила капиталистической экономики - конкуренция). Это порождение советского
режима в чистом виде. Ее важнейшим признаком являлось то, что официальным
законодательством она была запрещена, а реально - разрешена. Существование
такой экономики зависело исключительно от "доброй воли" государства и
представителей государственных структур. Ну а "добрая воля" и
"закрытые глаза" стоят денег, и денег больших.
Альянс чиновников и подпольных магнатов окончательно
уничтожил веру в законность: утвердилась мысль, что закон писан для дураков,
нарушить можно любой закон, правда, это связано с расходами...
Заключение
Практика реформирования государственного управления
показывает, что без изучения специфики бюрократического аппарата, без учета
интересов его личностной основы, то есть чиновничества как особой
социально-профессиональной группы - трудно рассчитывать на успех осуществления
каких-либо реформ.
Современная социология чиновничества призвана восполнить
явный дефицит знаний в этой сфере, раскрыть "внутреннюю кухню" этой
специфической группы, от профессионализма которой непосредственно зависит
процесс преобразования государственного управления. Важным подспорьем в
современном научном поиске становится творческое усвоение и полномасштабное
переосмысление уроков и итогов российской дореволюционной социологии
"служивого сословия" чиновничества.
В настоящее время наблюдается всевозрастающий интерес
современных российских социологов к творческому наследию отечественной
дореволюционной социологии чиновничества второй половины XIX века - начала XX
века. Обращение современных социологов к творческому наследию своих
предшественников, теоретико-методологическая рефлексия современной социологии
чиновничества по отношению к своему основанию помогает лучше понять истоки
нынешних проблем реформирования государственного управления. Речь идет не о
простом возвращении к истокам, не о движении мысли вспять.
Сегодня чиновники, воспитанные в условиях коммунистического
режима, пытаются управлять страной привычными методами. Советский менталитет
весьма стоек, и для его искоренения, видимо, потребуются десятилетия. Для
нынешнего должностного лица характерно подчинение государственных интересов
собственным, протекционизм, коррупция, дефицит правосознания, более того,
правящие круги на всех уровнях заинтересованы в том, чтобы законы нарушались и,
таким образом, существовала почва для коррупции. Поэтому сотрудник
государственных органов прямо вынуждает частного предпринимателя, а часто и
обычного обывателя нарушать закон, чтобы потом за взятку закрыть глаза на это
нарушение. Все это чрезвычайно мешает формированию нормальных рыночных
отношений. Дело доходит до курьезов: служащий таможни вымогает взятку за
внесение номера паспорта в компьютер, т. е. за процедуру, гражданам не нужную
абсолютно, но нужную государству; сотрудник автоинспекции останавливает подряд
все машины и слезно умоляет водителей "войти в положение".
Наши предприниматели тоже не с неба свалились - большинство
прошло школу теневой экономики. Они свыклись с мыслью, что зависят от
государства, которое может раздавить их, когда захочет. Поэтому большинство
наших предпринимателей жалуется не на законный или незаконный государственный
рэкет как таковой, а на алчность отдельных чиновников, требующих больше, чем
предусмотрено "принятыми нормами" коррупции.
Список литературы
1. Струве
П. Б.Н. Чичерин и его место в русской образованности и общественности. Впервые
опубликовано: "Россия и Славянство", 1929. №5.
2. Кавелин
К.Д. О книге г. Чичерина "Областные учреждения в России в XVII веке"
//Монографии по русской истории. Собр. соч., СПб., 1904. Т. 1. С. 566.
3. Чичерин
Б.Н. О развитии древнерусской администрации // Опыты из истории русского права.
М., 1858. С. 383.
4. Кавелин
К.Д. Бюрократия и общество // Собр. соч. Т. 2. СПб., 1904.
5. Градовский
А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокурор // Собр.
соч. СПб., 1901. Т. 1.
6. Голосенко
И.А. Феномен "русской взятки": Очерк истории отечественной социологии
чиновничества // Журнал социологии и социальной антропологии. 1999. Т. 2. №3.
7. Голосенко
И.А. Социальная идентификация рядового чиновничества в России начала XX века:
историко-социологический очерк // Журнал социологии и социальной антропологии.
2000. №3. С. 130-140.
8. Писарькова
Л.Ф. Российский чиновник на службе в конце XVIII - первой половине XIX века //
Человек. 1995. №3.
9. Карнович
Е. Русское чиновничество в былое и настоящее время // Спутник чиновника. 1911.
№4. С. 1-2.
10.
Столыпин П.А. О современном положении России //
Государственная деятельность председателя Совета министров статс-секретаря
Петра Аркадьевича Столыпина: В трех частях. Часть 1. 1909 и 1910 гг. Составлено
Е.В. Издание составителя. - СПб., 1911. С. 1-8. // Цит. по.: Россия и
современный мир. 2002. №3 (360). С. 164-168.
11.
Корве Л.В. Современный чиновник и его судьба. СПб.
Элекстропечатня К.А. Четверикова. 1905. С. 38.
[1]
Островский В.П., Уткин А.И. История России XX век. 11 кл.: Учеб. для общеобразоват. учеб. заведений. - М.:
Дрофа, 1995.-325с.
[2] Исаев
И. А. История государства и права России. - М., 1996. С.38
[3] Местное самоуправление в Российской
Федерации. Саратов. 1994. С.21.
[4] Ленин В.И. Собр. Соч. Том 35. С.66.
[5] Мизь А.Б. Краткий очерк истории власти и управления.
Саратов 1996. С 32
[6] О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев.
Муниципальное право РФ. М. 1997. С.73.
[7]
Шелгунов Н.В. Гражданские элементы Иркутского края // Русское слово. 1863. N 9.
Отд. 1. С. 31.
[8]
Шелгунов Н.В. Указ. соч. С. 34.
[9]
Колокол. Факс. изд. М., 1962. Вып. III. С. 604.
[10] Там
же
[11]
Михайловский Н.К. Литературные воспоминания и современная смута. Т. 1. СПб.,
1900. С. 31.
[12]
Добролюбов Н.А. Полн. собр. соч.: В 6-ти т. Т. I. М., 1941. С. 86–87.