Сегодня много претензий у простых граждан, политических партий и общественных организаций вызывают структура государ­ственного аппарата и уровень профессионализма наших государ­ственных и муниципальных служащих.

Анализируя концептуальные основы организации госу­дарственной службы в условиях развитого государства, следует подчеркнуть, что современность при этом ассоции­руется с процессами социальной и экономической модер­низации, а административное управление в этих условиях  - с рациональной бюрократией.

Основоположником концепции рациональной бюрокра­тии выступает М. Вебер. Он подчеркивал, что рациональ­ная власть характерна для высокого этапа общественного развития, когда возникают и упрочиваются нормы, регули­рующие в государстве отношения господства и подчинения. Основным законом в таком государстве является конститу­ция. Законы в ней принимаются политиками, а исполняются с участием бюрократии.

Цель работы: рассмотреть вопросы прохождения государственной и муниципальной службы.

1. рассмотреть основы прохождения государственной службы;

2. рассмотреть основы прохождения муниципальной службы;

3. рассмотреть рекомендации по совершенствованию прохождения государственной и муниципальной службы в России.

1. Основы прохождения государственной службы

В последнее десятилетие в Российской Федерации проходит процесс формирования новых законодательных основ государственной службы - важнейшего механизма государственного управления в современных условиях. Использование накопленного опыта правового регулирования государственной службы и функционирования государственного аппарата в целом, имеющего как позитивную, так и негативную составляющую, - обязательное условие качественного реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации в части 4 статьи 32 одной из важнейших форм участия граждан в управлении делами государства и общества определила государственную службу.

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" юридически закрепляет видовую классификацию государственной службы, организационное и правовое обособление государственной гражданской, военной и правоохранительной служб как самостоятельных ее видов. В соответствии с Законом федеральная государственная служба рассматривается как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. В свою очередь, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения функций и полномочий субъектов РФ, а также полномочий государственных органов субъектов РФ и полномочий лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Закон "О системе государственной службы Российской Федерации" по своей сути является базовым. Его задача - установить общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как "видовые" федеральные законы о государственной службе, так и законы субъектов РФ о государственной гражданской службе.

Комплексное решение этих вопросов позволит создать единую, взаимосвязанную систему законодательства о государственной службе, включающую как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов Российской Федерации, объединенное общими принципами и обеспечивающее полноту регулирования; ликвидировать в нем противоречия, обеспечить реализацию гражданами конституционного права на равный доступ к ней.

Наряду с законом "О системе государственной службы Российской Федерации"  принят ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", принятие данного закона создает правовую основу для эффективного функционирования государственной гражданской службы, имея в виду и тот исторический опыт, который имелся в России до 1917 года.

Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также - гражданская служба) - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также - федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также - гражданская служба субъектов Российской Федерации)[1].

Согласно ст. 5 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:

1) Конституцией Российской Федерации;

2) Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации";

3) настоящим Федеральным законом;

4) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

5) указами Президента Российской Федерации;

6) постановлениями Правительства Российской Федерации;

7) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;

8) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

9) нормативными правовыми актами государственных органов.

 Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора.

Исключительно важным представляется определение места гражданской службы в системе государственной службы Российской Федерации, ее взаимосвязь с иными видами государственной службы. При определенной специфике и различиях для всех видов государственной службы установлены общие принципы относительно порядка поступления на государственную службу и ее прохождения, ограничений, обязательств, соблюдения правил служебного поведения, разрешения конфликта интересов и служебных споров, соотносимости должностных окладов и окладов за классный чин гражданской службы, дипломатический ранг, воинское звание или специальное звание и классный чин, освобождения от замещаемой должности или увольнения с гражданской службы, а также некоторых других вопросов. В частности, важным является создание единых базовых принципов применительно к решению вопросов учета стажа (в том числе при наличии стажа по нескольким видам службы), равенства предоставления государственных социальных гарантий и пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу.

Принципами гражданской службы являются:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность[2].

Следует уточнить, что требования открытости и прозрачности деятельности государственных органов в большей степени касаются государственной гражданской службы, но и военная, и правоохранительная службы не могут оставаться информационно закрытыми для общества. Степень их открытости должна быть определена с учетом необходимости обеспечения безопасности государства, сохранения государственной тайны, тайны следствия и другой информации конфиденциального характера.

Таким образом, государственная служба должна строиться на принципах законности, открытости, обязательности, ответственности, а деятельность государственных органов - осуществляться на основе регламентов, обеспечивающих эффективное функционирование государственного аппарата. В свою очередь, установление четких правовых процедур при функционировании государственных органов может, наконец, положить начало устранению таких негативных явлений, как бюрократизм, волокита, формализм, безответственность[3].

2. Основы прохождения муниципальной службы

Согласно ст. 42 «Об общих принципах реализации местного самоуправления РФ»  № 131-ФЗ правовое регулирование муниципальной службы, включая требо­вания к муниципальным должностям муниципальной службы, опре­деление статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных обра­зований.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" общие основополагающие положения о муниципальной службе, такие как понятие муниципальной службы, принципы, а так же указания на те положения, которые обязательно должны быть установлены законом субъекта.

 Муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной[4].

Муниципальная служба основана на принципах:

1) верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

3) самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

4) профессионализма и компетентности муниципальных служащих;

5) ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

6) равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

7) единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;

8) правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;

9) внепартийности муниципальной службы.

Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета.

Минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу учитываются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации при определении минимальных местных бюджетов.

Права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

Закон Новосибирской области от 7 октября 1997 г. N 74-ОЗ "О муниципальной службе в Новосибирской области " конкретизирует положения федерального закона, зачастую повторяя нормы, содержащиеся в федеральном законе.  Например, раскрываются  полномочиям органов местного самоуправления в сфере муниципальной службы, устанавливаются права и обязанности муниципальных служащих и др.

В соответствии с законодательством все муниципальные служащие подлежат обязательному страхованию на случай смерти, причинения ущерба здоровью в связи с выполнением служебных полномочий, потери трудоспособности в период прохождения муниципальной службы или после ее прекращения, а также на случай уничтожения или повреждения собственности служащего, в связи с его служебной деятельностью. Договор заключается органами местного самоуправления со страховщиками, а страховые выплаты зависят от размера денежного содержания работника.

3. Рекомендации по совершенствованию прохождения государственной и муниципальной службы

Современный этап развития российской государствен­ности характерен повышенным вниманием к проблеме эф­фективности государственной власти и управления. Этой проблеме посвящены многие аналитические суждения Президента РФ в его текущих и программных выступлениях. Материалы всех его посланий Федеральному Собранию РФ содержат постановку задач в этой области.

При всей ситуативности и злободневности данных су­ждений в них содержится важная проблема стратегического характера - построения стабильной и эффективной систе­мы государственного управления в современной России[5].

Совершенствование прохождения государственной и муниципальной службы в России не может рассматриваться в отрыве от мероприятий административной реформы, некоторые их которых должны рассматриваться в качестве важнейших предпосылок внедрения метода управления по целям и повышения эффективности деятельности государственных и муниципальных служащих. К таким мероприятиям, в первую очередь, относятся:

- завершение анализа и распределения функций органов исполнительной власти;

- максимально четкое и конкретное закрепление этих функций в административных регламентах; 

- выработка для каждой из функций количественных и качественных критериев эффективности их реализации, и установление в административных регламентах процедуры оценки эффективности деятельности государственного органа;

- утверждение Президентом Российской Федерации обобщенных показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений.

Только после разработки административных регламентов и на их основе представляется возможным установить конкретные критерии и показатели эффективности деятельности гражданского служащего в их должностных регламентах. Это может стать значительным шагом на пути построения комплексной системы оценки эффективности деятельности гражданских служащих в Российской Федерации.

Расширение государственного аппарата и постоянная ротация кадрового состава государственной службы обусловливают необходимость увеличения масштабов подготовки, переподготовки и повышения квалификации.

Прохождение государственной службы осуществляется в соот­ветствии с определенными социальными и правовыми нормами и включает в себя широкий набор процедур кадровой работы, непосредственно влияя на формирование государственной службы как    сферы    профессиональной    деятельности,    повышение    ее эффективности.

При всей значимости проблема прохождения государственной и муниципальной службы еще не получила должного освещения в современной литературе. Под влиянием действующего законодательства ее нередко рассматривают как целиком и полностью связанную с осуществлением кадровых действий, определяющих порядок приема на государственную службу, проведения конкурсов, аттестаций и других процедур.

Принципы прохождения государственной и муниципальной службы условно можно разделить на три группы: принципы отбора лиц на государственную и муниципальную службу, собственно прохождения государственной и муниципальной службы и прекращения государ­ственной и муниципальной службы.

К   принципам   собственно    прохождения    государственной и муниципальной службы следует отнести:

1) принцип правового регулирования, отражающий правовую регламентацию прохождения государственной и муниципальной службы. Законодательство опре­деляет порядок приема лиц на государственную и муниципальную службу, назначения на государственные и муниципальные должности, объем прав и обязанностей госу­дарственных и муниципальных служащих, их дисциплинарную и юридическую ответственность за выполнение служебного долга, способы перемещения, повышения квалификации, увольнения и т.п.;

2) принцип     стимулирования,     выражающийся     в    создании материальных и моральных стимулов к службе. Материальные стимулы обусловлены   систематическим   получением   служащими   денежного содержания   (вознаграждения,  довольствия),   в   которое   включаются оклады по замещаемой должности, оклады за классный   чин   или  дипломатический  ранг,  либо   по   воинскому   и специальному     званию,     надбавки,     отражающие,     в     том     числе квалификацию, эффективность деятельности государственного (муниципального) служа­щего, условия государственной (муниципальной) службы, а также выплаты стимулиру­ющего   характера.    Все   это   должно   обеспечить   государственному служащему  и  его  семье  качество  жизни,   соответствующее  уровню развития общества и государства. Мобилизующую роль в прохождении службы   имеют   и   моральные   стимулы:   различного   рода   награды, грамоты, благодарности, другие поощрения духовного порядка;