_ 2. Компетенция Президента РФ в отношении исполнительных органов государственной власти

Компетенция Президента РФ - это совокупность его полномочий в деле разрешения вопросов государственной и общественной жизни, закрепленных в нормативных правовых актах. Они установлены прежде в Конституции РФ, главным образом в ст. 83-90, а также в ряде статей, регулирующих деятельность иных органов государственной власти. Ряд полномочий закреплен в иных правовых актах различного уровня. Определенные возражения в научной юридической литературе вызывает имеющаяся практика определения их указами Президента. В связи с этим отмечается, что вероятно, по мере укрепления правовой (законодательной) основы государственного механизма России необходимо отказаться от принципа "саморегулирования" главой государства своих полномочий*(102).

Ученые-юристы дают различные классификации полномочий Президента РФ. Так, С.А. Авакьян выделяет пять их основных групп: в части формирования государственных органов и назначения высших должностных лиц; в части руководства внутренней политикой страны и взаимоотношений с другими государственными органами; в области внешней политики; в области обеспечения обороны и безопасности государства, стабильности общественного порядка в стране; в области обеспечения конституционного статуса личности*(103). В.Е. Чиркин говорит о восьми группах полномочий: в сфере правового статуса личности; связанные с федеративным устройством государства; в отношениях с парламентом; в отношениях с органами исполнительной власти; в отношениях с органами судебной власти; по урегулированию чрезвычайных положений; в военной сфере; в области внешней политики*(104). По мнению Е.И. Козловой, полномочия Президента РФ следует разделить на шесть групп по следующим сферам: полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти; участием в законотворчестве; функционированием исполнительных органов государственной власти; обеспечением осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации; внешней политикой и обороной; иными сферами государственной деятельности*(105).

Представленные классификации полномочий Президента РФ носят обобщающий характер. Они относятся ко всем областям жизни общества, ко всем видам государственных органов. Вместе с тем особый акцент делается на полномочия Президента РФ в отношении органов исполнительной власти*(106). В ряде классификаций они выделяются в обособленную группу. Такое явление не случайно. Именно на исполнительные органы государственной власти падает основная нагрузка по практическому воплощению в жизнь важнейших и наисложнейших задач по реформированию, обеспечению эффективного функционирования российского общества. Отсюда и такое пристальное, постоянное внимание Президента к их организации и деятельности, обширные полномочия со стороны Президента по отношению к ним. Предложим свою классификацию компетенции главы нашего государства в отношении органов исполнительной власти. Она, с одной стороны, основывается на представленных в научной литературе общих классификациях полномочий Президента, а с другой - на специфике его взаимоотношений с исполнительной властью. Выделяются четыре основные группы: полномочия по формированию органов исполнительной власти; полномочия по определению основных направлений деятельности и руководству органами исполнительной власти; полномочия по контролю и надзору за деятельностью исполнительных органов; арбитражные полномочия в отношении исполнительных органов.

1. Полномочия по формированию органов исполнительной власти. Это относится прежде всего к Правительству РФ. В соответствии с п. "а" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ. После трехразового отклонения Думой представленных кандидатур Президент наделен правом распустить палату и назначить ее новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно. По предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от нее заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Так, своими указами от 12 мая и от 20 мая 2004 г. он назначил М.Е. Фрадкова Председателем Правительства РФ, А.Д. Жукова - заместителем Председателя Правительства РФ, Р.Г. Нургалиева - министром внутренних дел РФ, С.В. Лаврова - министром иностранных дел РФ, С.Б. Иванова - министром обороны РФ*(107).

Глава Российского государства определяет систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Данное полномочие закреплено в ч. 1 ст. 112 Конституции РФ. Она гласит: "Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти". Следует отметить, что данное положение вызвало у Государственной Думы неопределенность в его понимании при сопоставлении с п. "г" ст. 71, с ч. 1 ст. 76 Основного закона РФ. Она обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом. Суть его сводилась к тому, чтобы определить, что понимается под системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, каким актом эта система должна утверждаться - федеральным законом или указом Президента РФ. В своем постановлении от 27 января 1999 г. "По делу о толковании статей 71 (п. "г"), 76 (часть I) и 112 (часть I) Конституции Российской Федерации" Конституционный Суд РФ определил, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"*(108) и иных федеральных законов (т.е. имеются в виду определенные виды федеральных органов исполнительной власти; понятие "структура Федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий, т.е. конкретный перечень таких органов). И система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается указом Президента РФ. Примером таких актов являются: Указ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", Указ от 20 мая 2004 г. "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"*(109).

Президент РФ формирует Совет Безопасности РФ, Администрацию Президента РФ, назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ. Он имеет, например, таких представителей в федеральных округах, палатах Федерального Собрания, в Конституционном Суде РФ, в другом государстве (Таджикистане). Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ, назначает (утверждает) войсковых атаманов казачьих воинских формирований, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Он же принимает решение об отставке Правительства РФ. Оно может быть принято в четырех случаях: по собственному усмотрению Президента; при подаче Правительством заявления об отставке; при выражении недоверия Правительству; при отказе в доверии Правительству Государственной Думой. На практике Президент неоднократно отправлял Правительство в отставку, особенно в 1998-1999 гг. Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, ставит перед ней вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ. Следует заметить, что положение данного органа в системе разделения властей остается неясным. Не дает ответа на этот вопрос ни Конституция РФ, ни текущее законодательство. Представляется, что по характеру своей организации и деятельности Центральный банк РФ более всего тяготеет к исполнительной власти.

Президент имеет ряд полномочий, связанных с формированием исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ. Прежде всего следует отметить, что до принятия Федерального закона об основах организации государственной власти в субъектах РФ он имел право назначать на должность и освобождать от нее глав администрации субъектов РФ, за исключением республик. Президент РФ также решал вопрос о проведении выборов глав администраций. Сегодня высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ избираются российскими гражданами, которые проживают на территории субъекта РФ. Они должны обладать активным избирательным правом.

_ 2. Необходимость участия законодательной власти в установлении системы и структуры органов исполнительной власти

Как уже отмечалось, система исполнительной власти более всего копирует систему государственной власти в целом. Исполнительная власть фактически осуществляет все функции, присущие государственной власти, но на своем уровне. В связи с этим взаимоотношения законодательной и исполнительной власти целесообразно рассмотреть с учетом анализа проблем взаимоотношения различных органов внутри самой исполнительной власти.

Изучение функций, осуществляемых органами исполнительной власти, дает основание разделить их на три группы. Во-первых, группа нормотворческих функций - принятие данными органами нормативных правовых актов. Во-вторых, группа функций по контролю и надзору, к которым можно отнести: собственно действия контрольно-надзорного характера, а также основанные на их результатах выдачу юридическим лицам и гражданам разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности или конкретных действий, регистрацию актов, документов, прав, объектов. В-третьих, группа так называемых организационно-хозяйственных функций, под которыми, в частности, следует понимать управление государственным имуществом и оказание государственных услуг*(147).

Проанализируем положительные и отрицательные стороны работы органов исполнительной власти в условиях, когда эти группы функций не рассредоточены по разным органам.

Прежде всего рассмотрим случай, когда в одном органе исполнительной власти совмещены нормотворческие и организационно-хозяйственные функции. Безусловным достоинством такой конструкции является то обстоятельство, что ведомственные нормативные акты, регламентирующие ту или иную деятельность, принимаются органом, который сам ее осуществляет (или руководит находящимися в его ведении организациями, занимающимися аналогичными работами), т.е. знает все тонкости и нюансы данной деятельности, недостатки ее правового регулирования. Это, несомненно, позволяет обеспечивать определенную эффективность издаваемых актов, возможность оперативного внесения в них изменений и дополнений с целью совершенствования самой организационно-хозяйственной деятельности.

Но такая система имеет и крупный недостаток: нормативные акты принимаются во многом исходя из собственных интересов органа (или находящихся в его ведении организаций), связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, в том числе оказанием услуг юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам, а не из объективных потребностей улучшения исполнения данных функций. Этот минус особо усугубляется при рыночных отношениях, обусловливая заведомо неравные условия конкуренции государственного и негосударственного секторов экономики.

Когда в одном органе исполнительной власти соединены нормотворческие и контрольно-надзорные функции, указанное выше достоинство совмещения нормотворческих и организационно-хозяйственных функций еще более усиливается. Дело в том, что осуществление контрольно-надзорных полномочий по своей сути является информативной деятельностью, которая позволяет, в частности, глубоко и достаточно полно вскрывать недочеты производства различного вида работ, связанные с его некачественным нормативно-правовым регулированием.

Именно в результате проведения контроля и надзора особенно четко видны недостатки действующих нормативных актов, что, в свою очередь, позволяет обеспечивать эффективность актов, издаваемых органами, осуществляющими контрольно-надзорную деятельность, возможность оперативного внесения в эти акты необходимых изменений и дополнений. Неслучайно, что как самостоятельные контрольно-надзорные органы, так и соответствующие структурные подразделения многих органов исполнительной власти всегда принимали активное участие в разработке нормативных актов и их совершенствовании*(148).

Но здесь имеется крупный недостаток, так как нормативные акты нередко принимаются исходя из собственных интересов органа по осуществлению контрольно-надзорных полномочий. Анализ актов, разработанных с участием контрольно-надзорных структур, показывает, что, с одной стороны, они в ряде случаев содержат такие регулятивные нормы и правила, которые заведомо не исполняются в силу практической невозможности, а с другой - соответствующие нарушения достаточно легко могут быть выявлены в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности. Иными словами, подобное нормотворчество во многом "работает" на имидж органа, наделенного контрольно-надзорными полномочиями, на усиление его роли и повышение значения в механизме государственного управления.

Проведенные исследования позволили выявить интересный эффект, связанный со спонтанным расширением как объема контрольных и надзорных действий таких органов, так и самого спектра их контрольно-надзорных полномочий*(149). При этом организационно-хозяйственная деятельность органов исполнительной власти и находящихся в их введении предприятий и учреждений не только не развивается, а, как правило, даже деградирует. Органы исполнительной власти как бы работают сами на себя, на "раздувание" своего контрольно-надзорного аппарата, истинное предназначение которого - обеспечение точного и неукоснительного соблюдения требований нормативных правовых актов с целью надлежащей организации подконтрольной и поднадзорной деятельности - "забывается"*(150).

Ситуация, когда в одном органе исполнительной власти совмещены организационно-хозяйственные и контрольно-надзорные функции, также имеет свои положительные и отрицательные моменты. Здесь существует безусловная возможность постоянного совершенствования тактики и методики проведения отдельных контрольных и надзорных операций, повышения общей эффективности осуществления контрольно-надзорных полномочий, так как органу отчетливо видны "узкие места" в организационно-хозяйственной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов, возможные нарушения ими требований нормативно-правовых актов. Но отмечаются и два явных минуса такого совмещения.

Во-первых, орган исполнительной власти контролирует свою же организационно-хозяйственную деятельность или работу находящихся в его ведении предприятий и учреждений, надзирает за соблюдением при этом установленных норм и правил. Эффективность контроля и надзора в данном случае, естественно, чрезвычайно низкая. В связи с этим функции организационно-хозяйственного плана в ряде случаев выполняются и самим органом, и находящимися в его ведении организациями некачественно или не выполняются совсем, так как не обеспечиваются ни хозяйственным механизмом, ни соответствующим государственным принуждением.

Во-вторых, хозяйственная деятельность в отдельных случаях "подстраивается" под интересы контрольно-надзорных полномочий органа. Она организуется заведомо неправильно, чтобы спровоцировать подконтрольные и поднадзорные объекты на нарушение установленных норм и правил, что, в свою очередь, позволяет выявлять такие нарушения, наказывать нарушителей и искусственно создавать картину активности органа в осуществлении своих контрольных и надзорных функций (а то и вынудить нарушителей "откупиться" от наказания). Думается, что совмещение в одном органе организационно-хозяйственных и контрольно-надзорных функций является фактором, способствующим увеличению уровня коррупции в системе исполнительной власти.

Осуществление одним органом исполнительной власти и нормотворческих, и контрольно-надзорных, и организационно-хозяйственных функций обеспечивает возможность комплексного подхода к управлению той или иной сферой, что, безусловно, имеет много плюсов. Однако это же, по сути, приводит к монопольному положению данного органа в системе управления конкретной отраслью хозяйства со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Необходимо также отметить, что, становясь фактическим монополистом в управлении какой-либо сферой, орган исполнительной власти начинает отвечать за состояние дел в ней, как правило, и юридически: ему вменяется это в обязанность соответствующими нормативными актами. Естественно, что орган, единолично отвечая за развитие данной сферы, крайне заинтересован в "захвате" всех функций, исполнение которых может способствовать улучшению положения в соответствующей отрасли хозяйства. Другими словами, в таких условиях любой орган неизбежно стремится к дальнейшему расширению своего управленческого монополизма, устранению любых помех управлению со стороны других органов. А это, в свою очередь, приводит к снижению эффективности процесса управления, снижению качества и удорожанию продукции.

Какие же видятся пути разрешения узла столь сложных противоречий? Прежде всего, полагаем необходимым разделение рассмотренных групп функций по разным органам исполнительной власти, несмотря на отмеченные минусы подобной акции. И в связи с этим в целом поддерживаем концепцию построения системы федеральных органов исполнительной власти, лежащую в основе Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", которым первая группа функций возложена на федеральные министерства, вторая группа - на федеральные службы, третья группа - на федеральные агентства.

Нейтрализация указанных выше недостатков, связанных с дифференциацией управленческих функций, в определенной степени возможна при построении такой иерархической системы федеральных органов исполнительной власти (раздельно осуществляющих нормотворческие, контрольно-надзорные и организационно-хозяйственные функции), которая обеспечивала бы правильную с точки зрения оптимизации управления этой системой организацию прохождения в ней соответствующих информационных потоков.

При управлении той или иной сферой хозяйства орган, занимающийся нормотворчеством, должен оказывать прямое управленческое воздействие на субъект, осуществляющий организационно-хозяйственную деятельность, путем передачи информации, отражающей содержание изданного и регулирующего данную деятельность правового акта. При этом, как отмечалось выше, для оптимизации нормотворческого процесса субъекту нормотворчества необходима обратная информация об эффективности правового регулирования организационно-хозяйственной деятельности, о ее качестве, проблемах и т.д.

Получение обратной информации субъектом нормотворчества лишь непосредственно от субъекта, занятого организационно-хозяйственной деятельностью (получение обратной информации по каналам "прямой обратной связи"), для оптимизации управления малоэффективно. Дело в том, что оба органа в этом случае, как показывает практика, легко "договариваются" и фактически становятся единой структурой, осуществляющей и нормотворческие, и организационно-хозяйственные функции. О недостатках подобного слияния функций говорилось выше.

В связи с этим с целью обеспечения эффективности нормотворческого процесса в системе управления должны быть и каналы, предназначенные для прохождения информации от организационно-хозяйственного субъекта к субъекту, занятому нормотворчеством, не непосредственно, а через контрольно-надзорный "фильтр". Однако в ряде случаев каналы "непрямой обратной связи" (когда информация от субъекта, осуществляющего организационно-хозяйственную деятельность, поступает к субъекту нормотворчества через контрольно-надзорный орган) для оптимизации управления также малоэффективны. Дело в том, что при объединении в одну автономную ведомственную подсистему, т.е. фактически варясь в собственном соку, все три субъекта тоже легко "договариваются" и становятся единой структурой. Недостатки слияния соответствующих функций в одном органе нами уже рассматривались.

В объединении в одну ведомственную подсистему органы исполнительной власти, призванные осуществлять управление той или иной отраслью хозяйства, крайне заинтересованы. Ведь это обеспечивает их монополизм в данной отрасли со всеми вытекающими из этого преимуществами. Видимо, не случайно система федеральных органов исполнительной власти устанавливается не федеральным законом, а указами Президента РФ*(151).

Как известно, вопрос о том, кто должен устанавливать систему федеральных органов исполнительной власти достаточно драматичен. В первой редакции Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" содержалась статья 5 "Система федеральных органов исполнительной власти", где было сказано, что эта система устанавливается федеральным законом. Однако всего через две недели после подписания Президентом РФ ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ в него было внесено изменение, в результате которого статья 5 была изъята. Установление системы федеральных органов исполнительной власти осталось прерогативой Президента РФ.

В связи с этим Комитет Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе обратился с запросом в Конституционный Суд РФ о толковании положений ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ в связи с обнаружившейся неопределенностью в понимании данных конституционных положений. По мнению депутатов Государственной Думы, исходя из положений п. "г" ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, система федеральных органов исполнительной власти, как и системы органов других ветвей власти, должна устанавливаться федеральным конституционным законом или федеральным законом.

В своем постановлении по этому делу Конституционный Суд РФ обратил внимание, что под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. "г" ст. 71 Конституции РФ), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.

Что касается установления системы федеральных органов исполнительной власти, то, по мнению Конституционного Суда РФ, исходя из смысла п. "г" ст. 71, п. "н" ст. 72, ч. 1 и 2 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, определение видов федеральных органов исполнительной власти, так как оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами, исходя из предписаний Конституции РФ, устанавливающих полномочия Президента РФ (ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства РФ (ст. 110, 112-114).

Как считает Конституционный Суд РФ, само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция РФ исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов Президент РФ может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности*(152).

Нам непонятна логика Конституционного Суда РФ, с одной стороны, соглашающегося, что определение видов федеральных органов исполнительной власти (т.е. системы федеральных органов исполнительной власти) должно осуществляться посредством федерального закона, а с другой - утверждающего, что Президент РФ может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности. Правда, в решении Конституционного Суда РФ такая возможность предоставляется Президенту РФ лишь до принятия соответствующих законодательных актов. Однако, как мы писали выше, в первой редакции ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" содержалась статья 5, определявшая, что система федеральных органов исполнительной власти устанавливается федеральным законом. Правовая аргументация исключения этой статьи из ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" остается неясной.

Представляется необоснованной и позиция Конституционного Суда РФ, считающего, что возможность регулирования указанных вопросов другими, помимо федеральных законов, нормативными актами определяется положениями Конституции РФ, устанавливающими, в частности, полномочия Президента РФ. Мы не находим в ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89 Конституции РФ положений, позволяющих Президенту РФ определять систему федеральных органов исполнительной власти.

В связи с этим полностью разделяем мнение И.Л. Бачило, полагающей, что система федеральных органов исполнительной власти должна рассматриваться и утверждаться палатами Федерального Собрания, а не единолично Президентом РФ*(153).

Установление Президентом РФ системы федеральных органов исполнительной власти порождает много и других правовых коллизий. Например, после принятия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" для приведения ряда его положений в соответствие с действующими федеральными законами неизбежно внесение изменений во многие законы, что противоречит ч. 3 ст. 90 Конституции РФ. Более того, пунктом 26 данного указа установлено, что отдельные его положения вступают в силу только после вступления в силу федерального конституционного закона о внесении соответствующих изменений в ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и некоторых других федеральных законов. Другими словами, самим Указом признается, что он не соответствует Федеральному конституционному закону "О Правительстве РФ", другим законодательным положениям.

Эта, казалось бы, формальная сторона вопроса приводит к серьезным реальным проблемам, обусловливающим неэффективность функционирования всей системы федеральных органов исполнительной власти.

Обращаясь к рассмотрению установленной Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 системе федеральных органов исполнительной власти, отметим, что необходимость оптимизации как нормотворческого процесса, так и организационно-хозяйственной деятельности требует наличия в системе управления контрольно-надзорного механизма, который был бы абсолютно независимым ни от органа, занятого нормотворчеством, ни от органа, осуществляющего организационно-хозяйственную деятельность. Только это позволяет избежать корпоративного ведомственного сговора всех трех групп органов и обеспечить, в частности, достоверность информации, поступающей от субъекта, осуществляющего организационно-хозяйственную деятельность, к субъекту, занятому нормотворчеством. Подобная независимость, в свою очередь, может быть обеспечена лишь подчинением органа, занятого нормотворчеством, и контрольно-надзорного органа разным субъектам, каждый из которых при такой организации системы управления будет получать информацию об эффективности правового регулирования организационно-хозяйственной деятельности, о ее качестве, проблемах и др. от "своего источника", т.е. по разным каналам обратной связи.

И лишь на самом верхнем уровне системы вся информация по каналам так называемой обратной параллельной соединительной связи должна поступать к общему для всех элементов системы субъекту управления. Это в значительной степени повысит эффективность управления и позволит избежать многих отмеченных выше недостатков, связанных с осуществлением одними и теми же органами исполнительной власти разных управленческих функций.

Как уже отмечалось, система федеральных органов исполнительной власти, определенная Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, предусматривает, что функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности осуществляют федеральные министерства; функции по контролю и надзору в этих сферах - федеральные службы; функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом (т.е. организационно-хозяйственные функции) - федеральные агентства. При этом федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Реальная зависимость федеральных служб и федеральных агентств от министерств становится еще более очевидной из анализа полномочий федеральных министров, определенных этим указом. Фактически и федеральные службы, и федеральные агентства под эгидой министерства объединены в одну ведомственную подсистему, что не способствует эффективности управления.

Таким образом, видимо учитывая интерес федеральных органов исполнительной власти к объединению в одну ведомственную подсистему, Президент РФ определил, что федеральные службы, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность в той или иной сфере, не являются независимыми органами, а фактически всецело контролируются соответствующими министерствами. Это крупный недостаток системы федеральных органов исполнительной власти, препятствующий ее эффективному функционированию.

Отмеченный недостаток может быть устранен путем выведения федеральных служб из подведомственности соответствующих федеральных министерств и подчинения их непосредственно Правительству РФ. Эта проблема, видимо, хорошо понимается Президентом РФ и Правительством РФ. Так, согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, в структуре федеральных органов исполнительной власти*(154) имелись две независимые от министерств и находящиеся непосредственно в ведении Правительства РФ федеральные службы (Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по финансовым рынкам). Однако Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" еще четыре федеральные службы выведены из подведомственности министерств и подчинены непосредственно Правительству РФ. Это Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору*(155).

Согласно ст. 110 Конституции РФ и ст. 6 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Сейчас в составе Правительства РФ имеется только один заместитель Председателя Правительства РФ, который получает информацию о деятельности всех находящихся в ведении Правительства РФ федеральных министерств и подведомственных этим министерствам федеральных служб и федеральных агентств. Думается, что в составе Правительства РФ необходимо иметь двух заместителей Председателя Правительства РФ, что соответствовало бы положениям Конституции РФ и ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Один из заместителей Председателя Правительства РФ должен руководить деятельностью федеральных министерств и подведомственных им федеральных агентств, поручая информацию об их работе по своим каналам "прямой и непрямой обратной связи"*(156). Другой заместитель Председателя Правительства РФ должен руководить деятельностью федеральных служб, выведенных из подведомственности министерств и становящихся при этом независимыми от них органами исполнительной власти*(157), получая информацию о работе федеральных министерств и федеральных служб по своим контрольно-надзорным каналам "непрямой обратной связи"*(158). На самом верхнем уровне системы вся информация по каналам "обратной параллельной соединительной связи" должна поступать к общему для всех федеральных органов исполнительной власти руководителю - Председателю Правительства РФ.

Возможно, что при очередном изменении системы или структуры федеральных органов исполнительной власти Президент РФ учтет все это и разрешит данные проблемы своими указами. Однако нельзя забывать, что Президент РФ наделен весьма значительными полномочиями в сфере исполнительной власти, а рядом федеральных органов исполнительной власти даже руководит непосредственно. Следовательно, он не может полностью игнорировать интерес федеральных органов исполнительной власти к объединению в одну ведомственную подсистему. Более того, в ст. 24 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" прямо сказано, что предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти представляет Президенту РФ Председатель Правительства РФ.

В связи с этим система и структура федеральных органов исполнительной власти, установленные не федеральным законом, а указами Президента РФ, будут всегда в той или иной степени обладать рассмотренными выше недостатками, которые присущи деятельности отдельных органов исполнительной власти в случае объединения в них нормотворческих, организационно-хозяйственных и контрольно-надзорных полномочий. Гарантировать образование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, отражающих объективные потребности оптимизации управления, может только законодательная власть.

Во-первых, ее конкуренция с исполнительной властью, стремление обеспечить работоспособность механизма "сдержек и противовесов" обусловливают крайнюю заинтересованность законодательной власти в наличии в системе органов исполнительной власти независимых от министерств контрольно-надзорных органов, которые бы получали достоверную информацию о деятельности федеральных министерств и подведомственных им федеральных агентств. Несмотря на то что эта информация имеет прежде всего внутрисистемный характер, подлежит анализу самим Правительством РФ и Президентом РФ, тем не менее соответствующие сведения будут поступать и депутатам Государственной Думы (например, посредством их запросов), и членам Совета Федерации.

Во-вторых, присутствие в составе Правительства РФ двух заместителей Председателя Правительства РФ, каждый из которых получает информацию о работе того или иного министерства и находящихся в его ведении федеральных служб от "своего источника", по разным информационным каналам (т.е. наличие "информационно конкурирующих" заместителей Председателя Правительства РФ), облегчает законодателям возможность маневрировать при оценке деятельности Правительства в целом, персонально его руководителей, руководителей отдельных федеральных органов исполнительной власти.

Заинтересованность законодателей в образовании системы федеральных органов исполнительной власти, состоящей из двух независимых блоков, каждый из которых курировался бы своим заместителем Председателя Правительства РФ, объяснима и с позиций теории управления. Дело в том, что, как уже отмечалось, самой системе законодательной власти, исходя из ее информационной природы, присущи достаточно простые каналы обратной связи. Депутаты получают в основном информацию по каналам "прямой обратной связи" и "непрямой обратной связи". Такие информационно насыщенные каналы обратной связи, как каналы "обратной параллельной соединительной связи", работают только в системе исполнительной власти.

Мы уже писали выше, что в случае выделения федеральных служб из подведомственности федеральных министерств информация (может быть, и противоречивая) о деятельности органов, входящих в оба блока, на самом верхнем уровне системы по каналам "обратной параллельной соединительной связи" поступает к общему для всех органов субъекту управления - Председателю Правительства РФ. Специфичность таких каналов обратной связи определяет и специфичность соответствующей информации, особые приемы ее обработки и анализа, что позволяет говорить о достоверности информации, поступающей на верхний уровень системы. Поскольку законодательная власть лишена таких каналов обратной связи, а следовательно, и подобной информации, она крайне заинтересована в ее получении даже через органы, относящиеся к другой ветви власти.

Учитывая все вышеизложенное, можно утверждать, что устранение отмеченных коллизий в законодательстве, необходимость образования оптимальной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и обеспечения тем самым эффективности их работы требуют, чтобы эти система и структура устанавливались только федеральным законом.

Во многих субъектах РФ практика определения системы или структуры органов исполнительной власти существенно отличается от соответствующей федеральной практики. В этих субъектах система и структура органов исполнительной власти устанавливаются не высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а законодательным собранием.

Вообще, законодательство на этот счет крайне противоречиво. Согласно ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", определение структуры исполнительных органов государственной власти субъекта РФ является полномочием его законодательного (представительного) органа, причем эта структура устанавливается законом субъекта РФ*(159). Такая запись была сделана в редакции указанного Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ. Одновременно статья 17 данного Закона была дополнена частью 4, исходя из которой, перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ*(160) определяется высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) в соответствии с конституцией (уставом) этого субъекта РФ.

Кроме того, в специальной статье данного Федерального закона, посвященной участию законодательных органов в формировании органов исполнительной власти, даже после внесенных в Закон изменений в июле 2003 г. не говорится о необходимости законодательного установления системы и структуры органов исполнительной власти. В ст. 24*(161) указывается лишь, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и др., но формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.

В ряде конституций республик, входящих в РФ, а главное, в значительном количестве уставов краев и областей России определено, что система, структура органов исполнительной власти субъекта РФ устанавливаются законодательным собранием этого субъекта.

Так, например, согласно ст. 86 Конституции Республики Бурятия, установление структуры исполнительных органов государственной власти республики относится к ведению Народного хурала Республики Бурятия. А в соответствии со ст. 74 Конституции Президент Республики Бурятия, возглавляющий Правительство, представляет Народному хуралу республики структуру исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия и определяет перечень исполнительных органов государственной власти республики.

По ст. 64 Конституции Республики Карелия Председатель Республики Карелия как высшее должностное лицо республики представляет на утверждение Законодательного собрания структуру исполнительной власти республики. Исходя из ст. 75 Конституции Республики Татарстан, к ведению Государственного совета республики относится согласование предложений президента Татарстана об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов Республики Татарстан.

Согласно ст. 80 Конституция Чувашской Республики, утверждение схемы управления республикой, определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти по представлению президента Чувашской Республики относится к ведению Государственного совета республики.

В соответствии со ст. 47 Устава Приморского края к ведению Законодательного собрания края относятся утверждение по представлению губернатора края схемы управления краем и структуры его администрации. А согласно ст. 56 Устава, губернатор Приморского края формирует администрацию края в соответствии со структурой и в порядке, определенными законом Приморского края.

Как видно из ст. 27 Устава Волгоградской области, утверждение структуры исполнительных органов государственной власти Волгоградской области находится в компетенции Волгоградской областной думы. Согласно же ст. 34 этого устава, глава администрации, возглавляющий исполнительную власть области, формирует администрацию области в соответствии со структурой исполнительных органов государственной власти, утверждаемой Волгоградской областной думой.

В Калининградской области структуру органов исполнительной власти области также устанавливает областная дума (ст. 20 Устава Калининградской области). В соответствии со ст. 39.39 Устава Кемеровской области Совет народных депутатов утверждает схему управления областью, определяет структуру высшего исполнительного органа государственной власти Кемеровской области.

Уставом Нижегородской области (ст. 28) к ведению Законодательного собрания относится установление структуры исполнительных органов государственной власти области и структуры правительства. В Новосибирской области областной Совет депутатов устанавливает структуру исполнительных органов государственной власти области (ст. 33 Устава Новосибирской области). Уставом Саратовской области установление структуры органов исполнительной власти области относится к ведению областной думы (ст. 67 Устава). В Тверской области также Законодательное собрание определяет схему управления областью, устанавливает структуру исполнительных органов государственной власти области (ст. 87 Устава Тверской области). Таких примеров предостаточно.

В ряде краевых и областных уставов прямо записано, что схема управления этим субъектом РФ, структура его исполнительных органов государственной власти, структура администрации или правительства устанавливаются краевым (областным) законом.

Так, в соответствии с Уставом Краснодарского края схема управления краем, структура высшего исполнительного органа государственной власти края определяются законами Краснодарского края о схеме управления краем (ст. 39 Устава). Согласно ст. 29 Устава Красноярского края, утверждение схемы управления краем, определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти края осуществляются посредством законов края, принимаемых его Законодательным собранием.

В Ставропольском крае законом края устанавливается структура исполнительных органов государственной власти (ст. 29 Устава края), а губернатор формирует правительство края в соответствии с законодательством края (ст. 35 Устава Ставропольского края). Уставом Воронежской области к компетенции областной думы относится утверждение схемы управления областью и структуры администрации области (ст. 30 Устава области). При этом структура администрации области утверждается областным законом (ст. 37 Устава).

Согласно ст. 26 Устава Иркутской области, законом области определяются структура и порядок формирования администрации области. В соответствии со ст. 58 Устава Кировской области законом области устанавливаются структура и порядок формирования правительства области. В Московской области структура исполнительных органов государственной власти, структура правительства области также определяются областным законом (ст. 42 Устава Московской области). В Орловской области законом утверждается схема управления областью, определяется структура ее исполнительной власти, порядок формирования Коллегии администрации области (ст. 54 Устава Орловской области). При этом губернатор лишь формирует Коллегию администрации области.

Отметим, что в Санкт-Петербурге структура исполнительных органов государственной власти города также устанавливается законом (ст. 30 Устава Санкт-Петербурга). Таких примеров можно привести немало.

В подавляющем большинстве случаев положения о том, что системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливаются не губернаторами (главами администраций), а законодательными органами, в уставы соответствующих субъектов внесены в конце 2003 - начале 2004 г., после появления в ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" нормы, касающейся установления структуры исполнительных органов государственной власти субъекта РФ его законом.

Кроме того, это, видимо, явилось реакцией субъектов РФ на усиление вертикали исполнительной власти в стране, попыткой защитить и сохранить свои системы и структуры исполнительных органов. Однако думается, что эти системы и структуры, ранее установленные главами исполнительной власти, будут все равно неизбежно трансформироваться с учетом необходимости оптимизации соответствующих информационных потоков и совершенствования организации исполнительной власти в регионах.

В ряде субъектов РФ система и структура органов исполнительной власти продолжают устанавливаться президентами республик, губернаторами, главами администраций краев и областей.

Так, например, согласно в ст. 87 Конституции Республики Башкортостан, президент республики образует и ликвидирует министерства и государственные комитеты республики, формирует правительство. В соответствии со ст. 91 Конституции Республики Дагестан Государственный совет республики, возглавляющий исполнительную власть в республике, утверждает по предложению председателя правительства республики систему и структуру республиканских органов исполнительной власти.

Губернатор Омской области определяет перечень областных органов исполнительной власти (ст. 50 Устава Омской области). Губернатор Свердловской области в соответствии со ст. 46 Устава области по представлению председателя областного правительства утверждает структуру исполнительной власти.

Крайне лаконично прописаны соответствующие полномочия мэра Москвы в Уставе г. Москвы. В ст. 42 Устава лишь указывается, что мэр формирует правительство Москвы. Кроме правительства в систему исполнительной власти города входят отраслевые и функциональные органы, а также территориальные органы - префектуры. Согласно ст. 45 Устава г. Москвы положения об отраслевых и функциональных органах (а в соответствии со ст. 46 и положения о префектурах) утверждаются правительством Москвы. Таким образом, и в Москве система и структура исполнительной власти полностью формируются самой исполнительной властью.

Естественно, в тех субъектах РФ, где система и структура органов исполнительной власти устанавливаются высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), соответствующая практика противоречит положениям ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Но важно отметить и то обстоятельство, что в этих субъектах РФ возникают такие же проблемы в деятельности органов исполнительной власти, как и рассмотренные выше проблемы, свойственные федеральным органам исполнительной власти.

_ 1. Проблемы соотношения и взаимодействия исполнительной и судебной ветвей власти

Теория разделения властей в ее современном прочтении содержит два взаимосвязанных компонента, образующие неразрывное единство. По-прежнему она нацелена на то, чтобы предотвратить абсолютизацию одной из властей, утверждение авторитарного правления в обществе. Одновременно - и эта задача становится все более важной и актуальной - речь идет о рационализации и оптимизации организации государства, повышении коэффициента полезной деятельности его разнообразных структур, об эффективности всей системы управления государственными делами*(169).

Законодательная, исполнительная деятельность и отправление правосудия органически взаимосвязаны и выполняют определенные государственные функции в более общей системе.

Одним из требований нашего времени является устранение институциональной неразберихи, отражающей смешение и переплетение функций различных ветвей власти. В этом плане важное место занимает проблема баланса и взаимодействия исполнительной и судебной ветвей власти.

Исполнительная и судебная ветви власти находятся в многообразных отношениях между собой, необходимо дополняя друг друга. Однако при исследовании этой проблемы возникает вопрос: каковы границы вмешательства суда в компетенцию органов исполнительной власти? Не является ли оно вторжением "одной власти" в сферу влияния "другой власти"?*(170).

Взаимодействие исполнительной и судебной ветвей власти проявляется в разнообразных формах, которые отражают их свойства как субъектов государственной власти в рамках единой политической системы.

Задачи, стоящие перед государством, являются общими и для всех ветвей власти. Об этом красноречиво свидетельствуют некоторые формулы ныне действующей Конституции России. Она провозгласила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, смысл деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти и обеспечиваются правосудием.

Таким образом заложен фундамент механизма взаимодействия ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Эти ветви, согласно ст. 10 Конституции РФ, самостоятельны и действуют независимо друг от друга.

Однако в рамках осуществления общих задач важно наметить и определить специфические функции и правомочия соответствующих систем органов государственной власти, исследовать их связи, формы взаимного влияния, пути снятия противоречий.

В связи с этим определенный интерес (с позиций научного исследования и практической необходимости соответствующих выводов) представляет вопрос о соотношении исполнительной и судебной ветвей власти в современном российском обществе.

Роль и место судебной власти в системе сдержек и противовесов, ставящих барьер государственному произволу, определяются двумя группами факторов, одни из которых предоставляют ей возможность контролировать решения законодательной и исполнительной власти, а другие ставят судебную власть в зависимость от решений и действий последних*(171).

Глава седьмая Конституции РФ, посвященная судебной системе, содержит принципиально важные положения, гарантирующие независимость судей и реализацию других принципов правосудия в стране.

Основной функцией судебных органов является реализация задач правосудия. Осуществляя правосудие, суды обеспечивают охрану не только прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, но и интересы государства, в том числе законные интересы и права исполнительных органов государственной власти от нарушений со стороны граждан и негосударственных организаций в сфере экономики, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности и в других сферах.

Отправление правосудия - основная, но не единственная функция судов. В процессе своей работы они осуществляют также функции судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти по отношению к гражданам и иным субъектам правоотношений, возникающих в сфере исполнительной и распорядительной деятельности указанных органов.

Выполняя общие задачи обеспечения законности деятельности государственной администрации в стране, органы судебной власти взаимодействуют с органами исполнительной власти, осуществляя судебный контроль по следующим основным направлениям:

1. Конституционный контроль за соответствием Конституции РФ нормативных правовых актов Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ.

2. Контроль судов общей юрисдикции за законностью решений и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц в отношении граждан, общественных объединений, иных негосударственных организаций по основаниям и в порядке, предусмотренных действующим законодательством.

3. Контроль арбитражных судов за законностью нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также контроль за законностью ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти (исполнительной).

Вместе с тем суды обязаны также защищать права и законные интересы органов исполнительной власти и их должностных лиц при рассмотрении конкретных дел.

Таким образом, следует отметить, что во взаимоотношениях исполнительной и судебной ветвей власти участвуют все звенья системы исполнительных органов (от Правительства РФ до руководителя конкретного государственного учреждения, предприятия) и все звенья судебной системы, осуществляющие конституционное, административное, гражданское и уголовное судопроизводство. В каждом из видов судопроизводства можно заметить специфические особенности полномочий по отношению к органам исполнительной власти. Эти особенности зафиксированы в Конституции РФ и законодательных актах по вопросам судопроизводства, в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации", в Уголовном процессуальном, Гражданском процессуальном, Арбитражном процессуальном кодексах, в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Однако наиболее обширная область отношений - те, что складываются в ходе осуществления правосудия по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Административное судопроизводство, на наш взгляд, должно касаться не только дел об административных правонарушениях, но и дел, относящихся к осуществлению контрольных функций суда в отношении органов исполнительной власти (административная юстиция).

Кроме того, связь исполнительной и судебной ветвей власти просматривается в ходе формирования органов правосудия, при обеспечении их кадрами, материальными и финансовыми ресурсами, средствами оргтехники, служебными зданиями и т.п.*(172).

Таким образом, можно говорить о многообразии правоотношений, возникающих между органами, представляющими две ветви власти - исполнительную и судебную.

Первую группу составляют правоотношения, возникающие в процессе осуществления правосудия. Ко второй можно отнести, например, отношения между судом и органом юстиции и т.д.

Представляется целесообразным проследить конкретные связи между исполнительными и судебными органами, в частности, путем анализа действующего законодательства и практики его применения.

Особый интерес, на наш взгляд, представляют вопросы судебного контроля за законностью решений и действий органов исполнительной власти. Именно этот аспект отношений двух ветвей власти имеет важное значение для укрепления законности и государственной дисциплины, охраны прав и свобод человека и гражданина.

В любом развитом демократическом государстве действует целая система организационно-правовых средств обеспечения законности, защиты прав и свобод в сфере исполнительной власти. Среди них важное место отводится судебным органам. Эффективная судебная система усиливает другие ветви власти и представляет собой стержневой институт, который обеспечивает правопорядок. Реальное правосудие - важнейшая конституционная гарантия прав и свобод.

Именно правосудие обязано обеспечивать непосредственное действие конституционных прав граждан, что является признаком их реальности и эффективности. Однако сфера его влияния не должна ограничиваться только защитой конституционный прав. Как справедливо отмечено авторами монографии "Сравнительное конституционного право", суд выступает как специализированный государственный орган, осуществляющий функцию социального контроля при наличии конфликта между отдельными членами общества, между ними и государством, возникающего в любой сфере деятельности человека, урегулированной правом*(173).

Вместе с тем следует отметить, что в теории права все еще остается актуальным вопрос о соотношении административной и административной юрисдикции в плане эффективности воздействия на состояние законности и охрану прав граждан. По этой проблеме было высказано много различных мнений как в нашей стране, так и за рубежом, связанных с пределами компетенции суда по разрешению жалоб граждан. Необходимость повышения роли суда в рассмотрении публично-правовых споров признается большинством правоведов. С позиций правовой доктрины, господствующей в большинстве европейских стран, в настоящий момент обеспечение законности и более строгое уважение прав физических и юридических лиц требуют расширения положений процессуального права, носящих гарантийный характер, увеличения круга дел по спорам, связанным с публичной администрацией и попадающим под судебную юрисдикцию, т.е. определения таких правоотношений, споры между участниками которых, при наличии соответствующих условий, были бы отнесены к компетенции суда. Практика многих стран показывает, что рассмотрение публично-правовых споров не является существенной нагрузкой для судебных органов. Такой опыт позволяет сделать вывод о возможности проводить такую политику контроля судами актов управления, которая будет являться результативным инструментом предварительного воздействия на администрацию без загрузки лишней работой как самой администрации, так и судов. Это свидетельствует о возможности расширения судебного контроля за законностью решений администрации. Он представляет собой средство защиты и усиления законности действий государственной администрации, а также выступает важным фактором ее дальнейшего развития. С точки зрения отношения к деятельности органов управления суды действуют активно, превентивно, закрепляют силу правового воздействия, восстанавливают нарушенную законность.

Таким образом, судебные органы защищают права граждан или юридических лиц, нарушенные незаконными действиями, решениями государственных органов. В случае же необоснованного обжалования суды подтверждают законность акта, свидетельствую о неосновательных требованиях отмены акта и, таким образом, повышают силу его воздействия. Введение судебного порядка рассмотрения административно-правовых споров судами общей юрисдикции, арбитражными судами можно оценить как крупный шаг на пути упорядочения отношений публично-правового характера. Следует обратить внимание на результативность судебного контроля административных решений в области защиты субъективных прав, а также соответствующего функционирования органов государственной администрации. Разрешая административно-правовые споры, суды восстанавливают права, а также систематически анализируют причины возникновения недостатков в деятельности администрации, уведомляют об этом заинтересованные органы, что является важным фактором улучшения работы государственного аппарата. В этом смысле судебный контроль над административными актами, как справедливо отметил проф. Я. Лентовский, "есть форма сотрудничества между судебными и административными органами при обеспечении законности в государственном управлении"*(174).

Научно обоснованное сочетание судебного и административного порядка разрешения публично-правовых споров позволяет наилучшим образом решить проблему разделения труда в затрагиваемой сфере отношений, взаимоконтроля между различными органами государства, укрепления законности, улучшения работы механизма охраны прав физических и юридических лиц.

Таким образом, речь должна идти о разграничении сферы административной и судебной компетенции в рассмотрении публично-правовых споров. Практика показала, что наряду с административным обязательно должен существовать судебный порядок обжалования, а совершенствование порядка рассмотрения жалоб в судебных органах необходимо проводить наряду с совершенствованием рассмотрения жалоб в органах государственного управления. Эти два порядка разрешения административно-правовых споров призваны в наиболее полном объеме защищать права и свободы физических и юридических лиц.

Следует согласиться с позицией Ц.А. Ямпольской, высказанной еще в конце 50-х годов прошлого века, что средства, ведущие в направлении расширения компетенции суда по рассмотрению административных дел, соответствуют требованиям демократии и им не должны сопутствовать какие-либо ограничения возможности обжалования по вопросу административных отношений. Должны оставаться два пути обжалования - судебный и административный, поскольку чем больше путей ликвидации нарушений законности, тем более демократичной является система обжалования*(175).

Административный и судебный способы разрешения конфликтов - две части единого механизма защиты прав и свобод личности, разумно дополняющие друг друга. Социальное значение права на судебную защиту заключается в том, что оно гарантирует реальность иных прав и интересов граждан и юридических лиц и одновременно является формой права граждан на участие в управлении делами общества и государства.

Судебный порядок рассмотрения административно-правовых споров имеет ряд определенных преимуществ перед решением спора в органах исполнительной власти. Достоинства судебного контроля за обеспечением законности в сфере исполнительной власти заключаются в значительном уменьшении возможности необъективного ведомственного влияния на окончательное решение вопроса.

Независимость суда, отсутствие у судей какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, широкая гласность обсуждения, устное и непосредственное исследование всех обстоятельств, состязательность процесса, детальная процессуальная регламентация судебного разбирательства и вынесения решения, а также иные демократические принципы судопроизводства являются общепризнанными достоинствами судебной процедуры. Судебный порядок отличается большими юридическими гарантиями, обеспечивающими сторонам, участвующим в процессе, твердую позицию полноправного участника. Преимущество судебного контроля за законностью и обоснованностью действий и решений администрации состоит и в том, что уже само право обращения в суд играет существенную роль в укреплении законности в сфере исполнительной власти.

Как справедливо отметил И.Л. Петрухин, процессуальная форма, в рамках которой осуществляется правосудие, самая сложная, разветвленная и педантичная из всех юридических процедур*(176).

Однако надо сказать, что изложенные выше положительные стороны правосудия порой носят чисто теоретический характер. Видимо, не следует чрезмерно идеализировать судебную процедуру рассмотрения жалоб граждан. Практика свидетельствует о загруженности судов Российской Федерации большим количеством дел, что влечет за собой нарушение сроков их рассмотрения.

В этом смысле судебный контроль над административными актами есть форма сотрудничества между судебными и административными органами при обеспечении законности в сфере исполнительной власти. Жизнь подтверждает эффективность рассмотрения жалоб в суде. Опыт свидетельствует о том, что судебные решения по административно-правовым спорам обжалуются довольно редко, особенно если сопоставлять соответствующие данные с общим числом дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства.

Возможность судебной проверки оказывает превентивное влияние на государственные органы при принятии ими актов управления. Судебная форма не только является средством защиты адресатов таких актов, но и помогает самой администрации, ибо способствует выявлению и устранению нарушений законности в ее деятельности.

Судебное разрешение административно-правовых споров нейтрализует нарушения, которые могут возникнуть при подаче жалобы "по начальству". В принципе судебный порядок наиболее рационально разделяет труд по осуществлению функций государственной власти, усиливает ответственность должностных лиц за принятие решений по жалобам*(177). Суды оцениваются юристами разных стран как органы, обеспечивающие наиболее действенный контроль за соблюдением законности администрацией, а изъятие из компетенции судов административных споров, как один из способов сохранить могущество администрации*(178).

Поэтому в контексте задачи создания в государстве комплекса мер, обеспечивающих баланс разнодействующих сил, суд должен не только рассматривать дела об уголовных преступлениях и гражданских спорах, но и реагировать на эксцессы законодательной и исполнительной власти. Нам нужен постоянно действующий надзор за законностью всех актов органов исполнительной власти снизу доверху.

Российская государственность немыслима без сильной и независимой судебной власти. Задачами судебной реформы являются продолжение формирования законодательной базы судебной власти, комплектование судов всех уровней, развитие практики прямого применения Конституции.

Конституция РФ, а также Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации"*(179) направлены на развитие всех форм осуществления судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, реализуемого Конституционным Судом РФ (конституционными судами субъектов Федерации), судами общей юрисдикции, арбитражными судами. Кроме того, Закон предусматривает возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел. Таким образом, законодательство ориентировано на использование всего потенциала судебного канала (способа) защиты нарушенных прав и свобод неправомерными действиями, решениями администрации, т.е. предоставляет право прибегать в случае необходимости к формам конституционного, арбитражного правосудия, а также судов общей юрисдикции и в будущем - административной юстиции.