Рис.2.2. Схема распределения органами Федерального казначейства доходов между уровнями бюджетной системы РФ при кассовом обслуживании региональных и местных бюджетов

Таким образом, органы Федерального казначейства при распределении поступивших доходов производят следующие операции:

- осуществляют распределение поступивших за день доходов по их кодам бюджетной классификации;

- определяют отдельно по кодам бюджетной классификации сумму дохода, подлежащую перечислению в бюджеты разных уровней;

- осуществляют операции по возврату плательщикам излишне выплаченных сумм доходов на основании заключений налоговых органов;

- осуществляют операции по перерасчетам между бюджетами разных уровней и перечисление доходов в бюджеты разных уровней в пределах сумм текущих однодневных поступлений.

Схема документооборота по единому счету 40101 Управления Федерального казначейства по УР представлена на рис.2.3.

Рис.2.3. Схема документооборота по единому счету 40101 УФК по УР

Эффективность бюджетной политики во многом определяется степенью рациональности бюджетного процесса. Из этого вытекает важность его изучения и на этой основе совершенствования [22].

В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (БК) говорится, что «бюджетный процесс — регламентируемая нормами пра­ва деятельность органов государственной власти, орга­нов местного самоуправления и участников бюджетно­го процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюд­жетных фондов, утвержденного и исполненного бюд­жетов и бюджетов государственных внебюджетных фон­дов, а также по контролю за их исполнением» [2].

На мой взгляд, следует уточнить содержание бюд­жетного процесса. Прежде всего, в настоящее время в соответствии с БК данный процесс начинается за де­сять месяцев до начала очередного финансового года с принятия соответствующего решения Правительства РФ о начале разработки  проекта бюджета, а еще точнее с подготовки Минфином РФ проекта такого решения. Аналогичные решения принимаются на уровне регионов. А уже вслед за этим идет его разработка, законодательное утверждение, реализация и отчет об его испол­нении на заседании Государственной думы РФ (перед законодательным органом власти субъекта РФ, органа местного самоуправления). Другими словами, он заканчивается утверждением отчета об его исполнении, т.е. длится примерно два года.

Вслед за принятием решения о начале работы над проектом бюджета в соответствии с БК следует этап со­ставления социально-экономического прогноза на пла­нируемый период, на основе которого действующее налоговое законодательство определяет величину ожи­даемых доходов, а уже затем следует разра­ботка проекта расходной части бюджета.

При этом можно и нужно подчеркнуть, что бюджет должен исходить из конкретной цели и предусматри­вать достижения определенных задач. Из бесчисленного множества возможных вариантов балансирования до­ходов и расходов следует выбрать тот, что в наиболь­шей степени ведет к реализации целей и задач, которые ежегодно ставятся в Бюджетном послании Президента РФ. Следовательно, сразу же после его опубликования должно выходить подготовленное Министерством финансов решение Правительства РФ об определении  приоритетов при дальнейшей работе над проектом бюджета. Аналогичные документы принимаются и реализуются в большинстве субъектов РФ.

Поэтому, по моему мнению, когда говорят о составлении проекта бюджета, среди этапов бюджетного процесса недостаточно внимания уделяется этапу фор­мирования целей и задач. А ведь их составлением, кроме Минфина РФ фактически занимаются такие самостоятельные органы исполнительной власти, как Ад­министрация Президента, Госкомстат и Минэкономразвития и торговли РФ. Следовательно, Представление о процессе составления проекта бюджета как о работе только Минфина РФ, во-первых, не соответствует реальной действительности, а, во-вторых, принижает роль и ответственность ведомств, которые выполняют конкретную работу при реализации бюджетного процесса. Существуют также определенные проблемы в формировании информационной базы бюджетного процесса. Например, в справочниках Госкомстата РФ о раз­витии финансов в России отсутствуют данные о дефиците бюджетов субъектов РФ, об их кредиторской   задолженности. Отсутствуют также сведения о поступлении доходов, в том числе налоговых в разрезе субъектов РФ. Это может говорить лишь об отсутствии пока реальной потребности в такой информации для орга­низации бюджетного процесса в стране, что, конечно же, отрицательно сказывается на его качестве.

Среди этапов этого процесса также упускается из виду такой важный с точки зрения определения его  эффективности этап как оценка полученных результатов. Конечно, можно отчитаться, что по итогам года все статьи доходов и расходов выполнены на 100%, что  все цели и задачи, поставленные в Бюджетном посла­нии Президента, достигнуты. Но означает ли это, что финансовое положение страны улучшилось? Ведь могут быть допущены ошибки на этапе формирования  целей и задач. Как определить положительный или от­рицательный эффект получен? Кроме того, резуль­таты исполнения бюджета в стране и в различных субъектах необходимо сопоставлять между собой и, следовательно, они должны быть также оценены. Затем уже на этом основании следует определить изме­нение финансового положения государства и его регионов, т.к. очень важно знать улучшило или ухудшило его развитие реализация выбранной стратегии и тактики управления ресурсами страны и в каждом конкрет­ном субъекте РФ в отдельности.

По непонятным причинам пока исследованию такого важного вопроса, как управление бюджетным про­цессом, не уделяется должного внимания. В условиях, когда каждый последующий этап бюджетного процесса  зависит от сроков и качества выполнения предыдущего, необходима координация всего процесса от начала до конца, выработка, принятие и реализация конкрет­ных решений с целью получения запланированных конченых результатов. Для успешной деятельности в этой  сфере необходима также определенная, четко отлаженная инфраструктура, которая включает в себя не только аппарат органов федеральной исполнительной власти (Минфин, МНС, Центробанк, Счетная палата РФ и другие), не только аппарат органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, но и, по моему мнению, руководство главных бюджетополучателей, бюджетных организаций и учреждений, их бухгалтерии, также аппарат организаций банковского, страхового и фондового секторов экономики. Без них в принципе не возможен бюджетный процесс. Поэтому, только организовав рациональное управление всеми его  участниками на всех его этапах, наладив координацию работы финансовой инфраструктуры, можно достичь по­ставленных целей.

В связи с этим следует отметить, что контроль дол­жен быть не только на стадии исполнения бюджета, но и на всех других этапах бюджетного процесса. Не­обходим контроль достоверности информационной базы, социально-экономического прогноза, реально­сти проекта бюджета, правильности оценки получен­ного результата, качества управления бюджетным процессом.

Итак, подходя к формулированию сущности бюджетного, процесса, который является работой испол­нительных, законодательных и судебных органов власти, начиная с формирования целей и задач управления бюд­жетной системой, включая сбор исходной информации для анализа факторов, влияющих на их достижение, состав­ление социально-экономического прогноза развития стра­ны, разработку его проекта, его согласование и законо­дательное утверждение, его исполнение, в т.ч. реализа­цию планов по доходам и расходам, а также оценку по­лученных результатов, контроль на всех этих этапах, орга­низацию управления данным непрерывным циклом и за­канчивая отчетом об исполнении бюджета.

Кроме того, бюджетный процесс имеет и другую цикличность. Денежные средства, которые составляют доходы, поступают от конкретных юридических и физических лиц, среди которых налогоплательщики, государственные унитарные предприятия, отчисляющие  в бюджет часть своей прибыли и другие, а также финансовая помощь из вышестоящего бюджета. Затем эти средства используются для реализации намеченных расходов, т.е. поступают бюджетополучателям. В целях совершенствования бюджетного процесса, по моему мнению, необходимо следующее:

     1. Ввиду сложности бюджетного процесса и в силу  взаимной зависимости всех его составляющих все его этапы должны быть более четко прописаны в Бюджетном кодексе РФ, в том числе следует полнее прописать   сущность и роль Бюджетного послания Президента РФ, а также необходимость и суть документов Правительства РФ, которые бы устанавливали ответственных ис­полнителей и сроки выполнения конкретных целей и задач, которые в этом послании сформулированы.

     2. В настоящее время можно выполнить бюджет в цифровом выражении, но отойти от намеченных целей и задач (например, достигнув показателей по росту до­ходов населения, но, не удержав рост тарифов на теп­ловую и электрическую энергию в рамках запланиро­ванного предела, прийти к фактическому снижению уровня жизни населения). Поэтому, по моему мне­нию, необходимо в отчет об итогах исполнения бюдже­та ввести отдельный раздел о выполнении задач, по­ставленных в Бюджетном послании Президента РФ.

    З. Наличие определенных рисков в бюджетном про­цессе предполагает создание финансовых резервов с тем, чтобы была возможность компенсировать вероятные по­тери и достичь поставленных целей. Для этого в рас­ходах необходимо закладывать резерв средств в раз­мере 5-10% от их общей величины, которые можно использовать только по указу Президента РФ и с пос­ледующим информированием Федерального Собрания РФ. Аналогичные резервы, но в пределах 5%, должны быть и на уровне субъектов РФ, расходовать которые можно по решению главы его исполнительной власти и с согласия законодательного (представительного) органа.

       4. Поскольку в настоящее время, как было отмечено выше, в бюджетном процессе участвует несколько ми­нистерств и ведомств, постольку организацией управ­ления им может заниматься только Правительство РФ. Для качественного выполнения этой сложной работы был бы необходим соответствующий профессиональный  коллектив специалистов, т.е. еще одно ведомство в составе Правительства. Но более правильным был бы путь присоединения наиболее важных для эффективности бюджетного процесса ведомств к Министерству финан­сов РФ, так как необходимо подчеркнуть, что в настоящее время данное министерство занимается в основном лишь исполнением расходной части только федерального бюджета.

      5. «Бюджетонаполнителям» и «бюджетополучателям» в принципе не важно в какой уровень бюджета они направляют часть своих денежных средств, и из какого уровня бюджета они к ним поступают, постольку для них главное их своевременное и полное получение. Все  бюджетные финансовые потоки имеют свойства взаимозаменяемости и взаимодополняемости. Поэтому трудно объяснить, почему Минфин РФ отвечает только за  один из трех финансовых потоков, по которым движутся деньги — федеральный, а два других — региональный и местный — находятся вне сферы его ответственности.

     6. По моему мнению, должна существовать единая  система управления бюджетом РФ, бюджетами субъектов РФ и бюджетами всех органов местного самоуправ­ления. Этого можно достичь только в том случае, если территориальные финансовые органы республик в со­ставе РФ, краев и областей будут являться структурны­ми подразделениями Минфина РФ. При этом, конечно, они должны обладать определенной самостоятель­ностью в рамках Конституции РФ.

      7. Бюджетный процесс дол­жен, обязательно включать в себя объективную оценку финансового положения страны (или субъекта РФ) по итогам исполнения бюджета. Толь­ко имея такую оценку, полученную на основе единых методических рекомендаций, можно понять, улучшилась или ухудшилась ситуация на уровне государства, в каждом конкретном регионе, и на этой основе, в случае необходимости, скорректировать бюджетную политику. При этом вычисление данного интегрально­го показателя должно быть, с одной стороны, объек­тивным и логически обоснованным процессом, а, с другой, быстрым и наименее трудоемким. Другими сло­вами, он должен быть понятным, но его получение не должно требовать проведения специальных исследова­ний, так как в противном случае может получиться так, что затяжка с определением оценки результатов не ос­тавит достаточно времени для выработки и реализации решений по исправлению ситуации.

В финансовом органе на основании показателей бюджета составляется бюд­жетная роспись доходов и расходов, которая утверждается исполнительным ор­ганом власти. Бюджетная роспись федерального бюджета РФ утверждается Минфином РФ, в соответствии с которой потребители бюджетных средств — отраслевые министерства и ведомства (главные распорядители бюджетных средств) полу­чают бюджетные ресурсы, т. е. средства, выделяемые из бюджета на цели, пре­дусмотренные их сметами. На основании бюджетной росписи в течение 20 дней со дня ее утверждения финансовый орган и главные распорядители бюджетных ассигнований на пе­риод действия утвержденного бюджета доводят объемы ассигнований из бюд­жета вышестоящими распорядителями бюджетных средств до нижестоящих распорядителей и получателей через Федеральное казначейство посредством представления утвержденного распределения средств федерального бюджета либо через уполномоченные банки (для местных бюджетов).

Бюджетное обязательство — это оформленное бюджетополучателями право предъявления требования к бюджету. На основании доведенных до получателей бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств они имеют право приня­тия обязательств на осуществление расходов. Лимиты бюджетных обязательств формируются финансовым органом и доводятся до всех получателей бюджет­ных средств.

На основании уведомлений о выделенном лимите бюджетных обязательств получатель средств бюджета обладает правом осуществления закупок, начисле­ния установленных денежных выплат, принятия иных обязательств бюджета. Принятие обязательств при осуществлении закупок оформляется соответству­ющими договорами с поставщиками продукции, исполнителями работ и услуг.

Исполнение Федерального бюджета осуществляется на основе:

    1. Отражения Федеральным казначейством всех операций и средств феде­рального бюджета в системе балансовых счетов;

    2. Централизации в Федеральном казначействе всех поступлений в феде­ральный бюджет и платежей из федерального бюджета;

    3. Совершения федеральным казначейством всех кассовых операций с ис­пользованием единого счета и управления этим счетом.

Федеральному казначейству принадлежит право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, а также определения их режима. Единый счет федераль­ного бюджета — он же единый счет федерального казначейства находится в Центральном банке Российской Федерации.

На рис.2.4. показана схема функционирования Единого счета Федерального казначейства.

-----   информация

-------    средства

* - органы, уполномоченные осуществлять учет исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов

Рис.2.4. Функционирование Единого счета Федерального казначейства

В Правительстве Российской Федерации 15 апреля 2004 г. прошло обсуждение Концепции реформы бюджет­ного процесса в стране в 2004-2006 гг., целью которой является создание условий и предпосылок для макси­мально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с при­оритетами государственной политики [15].

Согласно этой Концепции бюджет формируется ис­ходя из целей и планируемых результатов государствен­ной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности). При их планировании основное внимание должно уделяться обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.

Концепция предусматривает расширение самосто­ятельности и ответственности администраторов бюд­жетных средств: устанавливаются долгосрочные пере­ходящие лимиты ассигнований с их ежегодной коррек­тировкой в рамках среднесрочного финансового пла­на, формируется общая сумма ассигнований (глобаль­ный бюджет) на определенные функции и программы, в рамках которых детализация направлений использова­ния ассигнований определяются администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимиза­ции использования ресурсов (персонала, оборудования,  помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему кон­тролю, ответственность за принятие решений делегиру­ется на нижние уровни.

Реформирование бюджетного процесса предполагается осуществить по следующим направлениям:

    1)  реформирование бюджетной классификации и  бюджетного учета;                                                          

    2)  выделение бюджета "действующих" и "принимаемых" обязательств;                                                       

    3)  совершенствование среднесрочного финансового планирования;                                                            

    4)  развитие и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

    5)  упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.                                                        

В соответствии с этим предусматривается:

     - приведение бюджетной классификации РФ к требо­ваниям международных стандартов с учетом проводимых, изменений в структуре и функциях федеральных органов исполнительной власти, а также введение интегрирован­ного с бюджетной классификацией плана счетов бюджет­ного учета, основанного на методе начислений и обеспе­чивающего учет затрат по функциям и программам;

     -  обеспечение повышения надежности среднесроч­ного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках приня­тых бюджетных ограничений и приоритетов государ­ственной политики;

     - формирование «встроенных» в бюджетный процесс процедур оценки результативности бюджетных расходов, обеспечение поэтапного перехода от сметного принципа планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на результаты;

     -  совершенствование процедур составления и рас­смотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

         Метод бюджетирования, ориентированного на результат на протяжении последних нескольких  десятилетий внедряется и с успехом используется в странах Британского Содружества, США, Швеции и других странах. Суть его – в переходе от планирования затрат и контроля за их целевым использованием к эффективному управлению бюджетными затратами и их результатами [14].

         Реформирование бюджетного процесса на основе принципов бюджетирования, ориентированного на результат – это не самоцель, а средство, инструмент для повышения эффективности работы государственных органов. Старт реформе был дан весной 2003 г., когда Президент РФ В.В. Путин в Ежегодном послании Федеральному собранию назвал деятельность государства неэффективной и отметил, что «слабость государства сводит на нет экономические и другие реформы». Для  Правительства РФ одним из главных побудительных мотивов внедрения бюджетирования, ориентированного на результат  явилась возможность более эффективного распределения (перераспределения) бюджетных средств между конкурирующими статьями расходов на основе более полной и точной информации об их результатах. При этом важно учитывать, что само по себе бюджетирования, ориентированного на результаты, не оптимизирует распределение бюджетных ресурсов между приоритетными для общества направлениями. Оно оставляет этот вопрос на усмотрение политиков, создавая лишь необходимые условия.

         Благодаря внедрению бюджетирования, ориентированного на результат у Минфина России появится возможность, передав отраслевым министерствам функцию контроля, уделять больше внимания  вопросам государственной политики и анализу эффективности бюджетных расходов.

         Для отраслевых министерств преимущества бюджетирования, ориентированного на результат заключаются в избавлении от мелочной опеки со стороны контролирующих органов и расширении свободы действий при выполнении закрепленных за ними государственных функций.

         Полноценное осуществление принципов бюджетирования, ориентированного на результат возможно лишь в среднесрочном периоде, так как  результаты бюджетного финансирования в большинстве случаев реализуются в средне- или долгосрочном периоде. Поэтому внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты, требует одновременно и перехода к перспективному бюджетному планированию. Наконец, доклады субъектов бюджетного планирования (далее - СБП) являются не чем иным, как формализованными в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат бюджетами СБП.

На рис.2.5. изображена взаимосвязь между основными направлениями бюджетной реформы.

Рис. 2.5. Взаимосвязь между основными направлениями бюджетной реформы.

         По каждому из названных направлений реформы бюджетного процесса предстоит дальнейшее углубление, выведение  на более  качественный уровень как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях бюджетной системы.

Предлагаемые в Концепции основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной систе­мы Российской Федерации.

Реформа бюджетного процесса, с одной стороны, является одной из важнейших предпосылок для повы­шения эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора, и, с другой сто­роны, зависит от темпов и направлений широкого кру­га структурных реформ. Правительство Российской Федерации в основном одобрило проект Концепции реформирования бюджет­ного процесса в Российской Федерации в 2004 —2006 гг.

2.2. Определение функциональных возможностей стратегического подхода в управлении бюджетным процессом в РФ

Правительство впервые рассматривает проект перспективного трехлетнего бюджета. Сам по себе — это позитивный факт, который означает, что российское правительство, формируя финансовую поли­тику, начинает исходить из перспективных задач. Дискуссии о необ­ходимости среднесрочного бюджетного планирования ведутся не пер­вый день. Еще в бюджетном Послании Президента РФ Федерально­му Собранию "О бюджетной политике в 2003 году" отмечалось, что перспективный финансовый план должен стать основой формирова­ния ежегодных бюджетных проектировок, предусматривающей фи­нансовые последствия принимаемых решений.

Разработанный сегодня перспективный финансовый план, отража­ющий основные задачи бюджетной политики и включающий главные параметры бюджетной системы на период 2006-2008 гг., свидетельству­ет о том, что макроэкономическая стабилизация достигнута. Однако темпы экономического роста снижаются (далее при росте цен на нефть) [18].

Стабилизационный фонд непрерывно растет: на начало 2005 г. он составлял 739,4 млрд. р., в конце года достигнет 884,5 млрд. р., в IV квартале 2006 г. (с учетом досрочного погашения внешнего долга) его объем планируется в размере 1739,9 млрд. р., к концу 2007 г. — 1981,2 млрд.р., а к концу 2008 г. он может составить 2327,7 млрд. р.

Профицит федерального бюджета тоже не уменьшается: если по закону в 2005 г. он составил 387,8 млрд. р., то в 2006 г. — примерно 500,3 млрд. р. Несмотря на все старания прави­тельства, практически не сокращается внешний государственный долг. С учетом досрочного погашения в 2005 г. он составил 2444,4 млрд. р., а в 2006 г. ожидается  - 2359,4 млрд. р. [18].

На протяжении пяти последних лет прогнозы по инфляции ни­когда не совпадали с фактическими ее уровнями, поскольку были ориен­тированы только на методы денежного регулирования. Правитель­ство не предусматривает активных мер по поддержанию низкого уровня инфляции  в  промышленности и  по  созданию условий для экономического роста (прежде всего по повышению конкурентоспособности отечественной продукции за счет снижения затрат на произ­водство). В первую очередь это относится к его политике регулиро­вания цен в сфере деятельности естественных монополий, которая является одним из важных условий достижения указанной цели. Конкретных мер в этом направлении практически не принимается, поэтому, несмотря на оптимистичные прогнозы, инфляция упорно дер­жится на уровне 10—11% в год. Последнее обстоятельство является еще одним аргументом, доказывающим, что даже инфляцию преодо­леть только монетарными методами невозможно.

В сложившейся ситуации правомерно поставить вопрос о прак­тической ценности принимаемых перспективных решений в трехлет­ием бюджете до 2008 г. Дело в том, что из-за отсутствия экономичес­ких механизмов их обеспечения они не могут быть воплощены в жизнь. Сегодня, когда государство озабочено проблемой, "куда деть лишние деньги", могут быть приняты различные решения. Рассмотрим их варианты.

1. Казалось бы, самое правильное из них заключается в том, что­бы существенно снизить налоговую нагрузку на бизнес и создать ус­ловия для стимулирования реинвестиций частного капитала (такие разговоры уже ведутся) без государственных инвестиций. Но прави­тельство вряд ли выберет этот вариант. Проблема заключается  в самом государственном аппарате: между ним и бизнесом — пропасть.

    Найти общий язык с бизнесом правительство сможет только в том случае, если, в конце концов, осознает логику современного экономического развития: разработка инвестиционной политики начинает­ся с принятия хозяйственных решений на уровне собственника-производителя, интересы которого получают окончательное выражение в формировании приоритетов, отражающих общенациональные потребно­сти на народнохозяйственном уровне. Инвестиционная политика госу­дарства должна обслуживать интересы собственника, а не наоборот.

2. При наличии "лишних денег" возможен и такой вариант дей­ствий: государство само распределяет в интересах экономики заморо­женные финансовые ресурсы. Из мировой практики известно, что пря­мые государственные инвестиции (вложения в основные фонды или новое строительство), как правило, не самые эффективные, поскольку это сфера деятельности преимущественно частного капитала, ориенти­рованного на рыночный спрос. Вместе с тем в сложившейся ситуации определенную часть указанных финансовых ресурсов можно направить на решение застаревших проблем: Наиболее эффективны госу­дарственные прямые инвестиции в инфраструктуру, которые обеспечи­вают частному бизнесу благоприятные и равные для всех условия.

Суть проблемы далее не в объеме этих инвестиций, а в разумном выборе сфер государственных вложений. Для России — это вложе­ния в первую очередь в строительство дорог и коммуникаций. Отрад­но, что правительство уже почти достигло единодушия в том, что день­ги можно вкладывать в инфраструктуру. Эти инвестиции стабилизи­руют инфляцию, поскольку представляют собой отложенный спрос, в значительной мере сдерживающий рост денежной массы. Кроме того, вложения в науку, транспортную и телекоммуникационную инфраструктуру, энергетику и т.п. не только обеспечивают решение проблем разви­тия частного сектора, но и дают мультипликативный эффект.

3. Возможна и такая форма применения накопленных финансовых ресурсов, как частно-государственное партнерство на возмездной основе, когда доходы от вложений государственной собственности возвращаются «живыми» деньгами в бюджет страны.

Придумали инвестиционный фонд, размер которого составляет около 79 млрд. р., но давать и эти деньги нельзя, поскольку опять всё «утечёт в песок». До сих пор нет действенного механизма разработки и реализации федеральных целевых программ. Доходы бюджета практически расходуются на бесконтрольное финансирование государственных инвестиционных программ, которые далеко не всегда отвечают общенациональным интересам и качество которых недопустимо низкое. Основная причина-отсутствие четко установленных критериев и приоритетов осуществления капитальных вложений в рамках этих программ.

2.3. Построение оптимизационной модели системы управления бюджетными ресурсами органами Федерального казначейства

Процесс развития казначейской системы, учиты­вая значимость решаемых органами Федерального казначейства задач, в настоящее время остается од­ним из ключевых элементов государственной бюд­жетной политики и всего комплекса реформ бюджет­ной сферы.

За прошедшие годы была проведена большая ра­бота по развитию казначейской системы с целью по­вышения эффективности управления государствен­ными финансами и контроля за целевым использо­ванием средств федерального бюджета. Целью этой работы является создание условий для: полного и обособленного учета государственных и внебюджетных средств; эффективного контроля за пол­нотой и поступлений, обеспечивающего контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевре­менностью внесения установленных налогов и сбо­ров для каждого вида доходов [27].

Большая работа была проведена по созданию со­временной системы исполнения федерального бюд­жета и кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюд­жетов. Анализ состояния и направлений деятельнос­ти органов ФК, проведённый в 2001 -2002 гг. выявил необходимость совершенствования законодательной базы, регулирующей деятельность ФК; определения места ФК в финансовой системе государства, его задач, структуры, функций, характера взаимоотношений с государственными органами, кредитными организациями, получателями средств федерального бюд­жета и т.д.

При подготовке проектов законов о внесении из­менений в Бюджетный кодекс РФ были внесены нормы, регулирующие процесс кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней. Разгра­ничены полномочия ФК и Минфина России в обла­сти бюджетных отношений. Введено понятие администратора нормативных документов Минфина России по защите информации. Планируется разработка единого регламента работы органа ФК при осуществлении полного электронного документооборота, а также подготовка предложений по внесению изменений в действующее законодательство в части порядка ведения лицевых счетов и осуществления процедур санкцио­нирования расходов получателей бюджетных средств.

Реализация Концепции функционирования единого счета ФК позволила значительно сократить сроки использования средств, поступающих в виде доходов бюджета для осуществления расходов с 5-6 дней после их зачисления на счета до одного дня. С 2002 г. Минфин России владеет ежедневной оперативной информацией о поступивших в федеральный бюджет доходах в целом по Российской Федерации в разрезе видов налогов.

Разработан Порядок организации работы по доведению через органы ФК объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета, внедрение которого позволило реализовать полномочия главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета по их распределению, ускорить движение этой информации до распорядителей и получателей средств федерального бюджета и расширить их возможности в части прове­дения кассовых операций за счет бюджетных средств.

Главные распорядители и распорядители средств федерального бюджета получили достаточно гибкий инструмент для более оперативного и эффективного управления лимитами бюджетных обязательств и объёмами финансирования.

Прогнозы кассовых расходов и поступлений по счетам Федерального казначейства на предстоящий месяц с разбивкой по рабочим дням еженедельно на­правляются Банку России.

С сентября 2005 г. проводится эксперимент, свя­занный с изменением технологии перевода и пере­числения средств федерального бюджета по счетам казначейства России и шести его территориальных управлений. Суть эксперимента заключается в том, что все расходы, осуществляемые органами ФК по поручениям бюджетополучателей, обеспечиваются за счет средств на едином счете казначейства России на основании заявок этих управлений, представляемых накануне. При этом все доходы федерального бюд­жета ежедневно зачисляются на единый счет казна­чейства России, а остаток на техническом счете УФК ежедневно равен или стремится к нулю.

В ходе проведения указанных операций УФК обеспечено перечисление средств по платежным документам  бюджетополучателей, представляемых накануне. В результате только за период с 19 по 30 сентября 2005 г. единый счет казначейства России пополнил­ся на 3,3 млрд. р., а технические остатки на счетах шести УФК на 1 октября 2005 г. составили 0,9 млн. р. С 1 января 2006 г. планируется распространить эту технологию на все УФК. В дальнейшем предпо­лагается разработать концепцию прогнозирования объемов средств на счете ФК и автоматизировать про­цесс прогнозирования.

Для дальнейшего совершенствования работы каз­начейства необходимо нормативно-правовое разре­шение таких вопросов, как:

1. Введение понятия ликвидности и определения ликвидности ЕКС как способности Федерального казначейства своевременно осуществлять кассовые расходы по платежным документам бюджетополуча­телей, а также платежи по погашению государствен­ного внутреннего и внешнего долга.

2. Управление ликвидностью в части привлечения и размещения средств.

3. Регулярное представление в Федеральное каз­начейство оперативной информации по прогнозиро­ванию и кассовому планированию средств федераль­ного бюджета от соответствующих администраторов доходов и главных распорядителей средств федераль­ного бюджета.

4. Соглашение с Банком России об установлении электронного документооборота по платежным до­кументам ФК в иностранной валюте.

5. Определение места Федерального казначейства в технологическом процессе формирования и управ­ления средствами Стабилизационного фонда РФ.

Важнейшим мероприятием по централизации всех государственных финансовых средств на счетах ор­ганов ФК являлся перевод счетов бюджетных учреж­дений по учету внебюджетных средств на органы ФК. Средства, полученные бюджетными учреждениями, находящимися введении главных распорядителей средств федерального бюджета, от предприниматель­ской и иной приносящей доход деятельности учиты­ваются на счетах, открытых им в органах ФК, и рас­ходуются бюджетными учреждениями самостоятель­но в пределах остатков средств на их лицевых счетах.

В 2004 г. в полном объеме органами ФК было обес­печено кассовое обслуживание бюджетов 34-х субъектов Федерации. В настоящее время органами ФК обслуживаются 2500 местных бюджетов, в том числе и бюджеты всех 42-х ЗАТО.

С 1 января 2006 г. вступил в действие Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней органами ФК, который обеспечивает:

          - ведение единообразного учета операций со сред­ствами бюджета, включая целевые средства, выде­ляемые в установленном порядке бюджетам из феде­рального бюджета или из бюджета субъекта РФ;

-  проведение и учет на едином счете бюджета субъекта РФ (местного бюджета), открытом органу ФК для кассового обслуживания исполнения соответствующего бюджета, кассовых операций по поступлению и возврату не только собственных доходов соответствующего бюджета, но и операций по привлечению и погашению источников финансиро­вания дефицита бюджета, а также по возврату в бюджет  средств, выданных на возвратной основе, и вос­становлению произведенных получателями средств кассовых расходов бюджета.

Включение главных распорядителей, распорядителей и получателей в Сводный реестр распорядите­лей и получателей является необходимым условием открытия им соответствующих лицевых счетов в территориальных органах ФК. Федеральным казна­чейством присваивается индивидуальный код каждому главному распорядителю, распорядителю и по­лучателю средств федерального бюджета. Доведение Сводного реестра, а также изменений к нему до глав­ных распорядителей, распорядителей и территориальных органов ФК осуществляется Федеральным казначейством.

Кроме того, за прошедшее время были внесены существенные изменения в действующее законо­дательство, повлекшие за собой дополнительные требования к средствам автоматизации, например, обеспечение электронного взаимодействия между органами ФК и региональными и муниципальны­ми финансовыми органами. Проводимые мероприятия по совершенствованию казначейских технологий также требовали иного уровня материально-технического обеспечения органов Федерального казначейства.

В 2000-2004 гг. осуществлена закупка необходи­мых средств вычислительной техники, средств защи­ты информации. Проводилась работа по модерниза­ции информационно-технического обеспечения ор­ганов Федерального казначейства, в том числе работа по созданию ведомственной транспортной сети, сис­темы удостоверяющих центров ФК, введению еди­ного электронного документооборота, модернизации системы инженерно-технического обеспечения, про­ведению интеграции информационной системы ФК с информационными системами получателей и рас­порядителей бюджетных средств, а также финансо­вых органов субъектов РФ и муниципальных обра­зований.

Создаваемая автоматизированная система Феде­рального казначейства РФ (далее - АС ФК) является центральным элементом управления государственными финансами и будет обеспечивать бухгалтерский учет операций с ними, соответствовать всем функциональным требованиям кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В целях обеспечения устойчивого функционирования создаваемой единой автоматизированной системы Федерального казначейства в 2004 г. продол­жен комплекс мероприятий по формированию технической инфраструктуры в органах Федерального казначейства, в частности, по созданию ведомственной транспортной сети Федерального казначейства (далее - ВТС), предназначенной для информационного обслуживания непрерывных технологических процессов функционирования создаваемой АС ФК. Эта сеть обеспечит высоконадежную и безопасную связь между органами Федерального казначейства всех уровней.

  Принятие Федерального закона от 10 января 2002г. № I -ФЗ «Об электронной цифровой подписи» по­зволило решить вопрос: электронная цифровая под­пись под электронным документом была признана равнозначной собственноручной подписи под бу­мажным документом. В соответствии с этим законом для подтверждения принадлежности электрон­ной цифровой подписи (далее - ЭЦП) конкретному физическому лицу используются специальные органи­зационно-технические структуры — удостоверяю­щие центры.

В результате реализации мероприятий по защите информации радикально вырос уровень безопаснос­ти информации Федерального казначейства и созда­ны условия для интенсивного развития и внедрения современных информационных технологий.

В целях соблюдения законности, повышения эф­фективности бюджетных расходов и результативно­сти деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов в системе Казначейства большое внимание уделяется внутреннему контро­лю. Установлены правила проведения проверок деятельности территориальных органов ФК, утвержде­ны рекомендации по оформлению результатов про­верок деятельности всех подразделений Федерально­го казначейства.

Таким образом, к настоящему времени практичес­ки реализован большой комплекс запланированных мероприятий по развитию базовых условий для функционирования органов Федерального казна­чейства и, прежде всего, нормативной правовой ос­новы казначейского исполнения федерального бюджета, а также эффективной мобилизации и управления государственными финансовыми ресурсами на едином счете.

Планируется осуществить экспериментальное внедрение новой казначейской системы на несколь­ких площадках и распространение ее основных фун­кций в ТОФК, чтобы исполнение федерального бюд­жета обеспечивалось преимущественно с использо­ванием основных казначейских технологий. По окон­чании эксперимента будет проведён тщательный ана­лиз его результатов, внесены необходимые измене­ния с учетом накопленного опыта, прежде чем пол­номасштабная система будет развернута по всей стра­не. В ходе второго этапа планируется завершить вне­дрение (полнофункциональной) системы на всей территории Российской Федерации, охватив всех уча­стников процесса исполнения бюджета.

В будущем казначейству, долж­на быть отведена приоритетная роль в финансовой си­стеме страны. Казначейство должно стать важнейшим элементом интегрированной системы управления го­сударственными финансами. Сложность и многопла­новость этой проблемы обусловлена широким спект­ром вопросов, связанных с формированием адекватно­го современным требованиям бюджетного законода­тельства, необходимостью совершенствования бюджет­ного процесса и межбюджетных отношений, кризис­ным состоянием государственной финансовой систе­мы, недостаточной теоретической проработанностью казначейских технологий и т.д.

Отправной точкой для решения многих проблем бюд­жета современного государства служит рассмотрение пос­леднего в качестве целостной юридической единицы. При таком подходе:

     - все активы, пассивы и собственный капитал госу­дарства как юридического лица должны быть отражены в его балансе;

     -  все правовые нормы, касающиеся сбора государ­ственных финансовых ресурсов (налоговых, таможенных и проч.) и их расходования (на образование, науку, пенси­онное и другие виды социального обеспечения и т.п.), дол­жны рассматриваться в рамках только бюджетного зако­нодательства, в котором Бюджетный кодекс РФ должен иметь высшую юридическую силу, как, например, Граж­данский кодекс РФ в гражданском законодательстве.

В настоящее время это не так. Налоговые вопросы полностью отданы на откуп Налоговому кодексу, та­моженные — Таможенному. Бюджетные организации осуществляют внебюджетную деятельность нередко с нарушением ГК РФ. Вопросы финансирования соци­альной сферы почти полностью регулируются государственными внебюджетными фондами со своими соб­ственными бюджетами и законами.

По моему мнению, необходима реформа государственных финансов как системы. На первый план в разработке основных направлений налогово-бюджетной реформы следует поставить формирование финансовой стратегии, которая должна увязать перспективные цели: финансовой системы государства с его текущими бюджетными потребностями.

В рамках этой стратегии необходимо обеспечить пе­реход к единой процедуре обслуживания государственных финансов Российской Федерации — перевод доходных и расходных счетов бюджета и внебюджетных фондов всех уровней власти на обслуживание в казначейство с тем, чтобы обеспечить полную прозрачность бюджетной системы, исключить задержки доведения средств до получателей, их нецелевое использование, повысить эффективность межбюджетных отношений.

В соответствии с бюджетным кодексом РФ Феде­ральное казначейство: является одним из участников бюджетного процесса и обладает бюджетными полно­мочиями. Главное предназначение казначейства как государственного института — обеспечение точного учета и управление государственными финансовыми ресурсами. Эта задача охватывает широкий спектр функ­ций, выполнение которых органами федерального казначейства адекватно его роли в сфере бюджетно-налоговой политики, провидимой в стране.

Применение механизма казначейской системы исполнения бюджета отличается от банковского, прежде всего, тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета—доходный и расходный, на одном счете. Такой порядок позволяет существенно ускорить процесс финан­сирования. Поступление средств на счета управления федерального казначейства в виде налогов и доходов со­здает устойчивую базу для оперативного финансирования расходов федерального бюджета на этой же территории. Сумма неиспользованных средств передается в центр, а их недостаток финансируется из федерального бюджета.

Главными мотивами возрождения банковских функций в нынешней системе органов федерального казначейства являются оторванность государственных институтов фи­нансовой системы от финансового рынка, особенно вто­ричного, отсутствие единого подхода в организации денеж­ных расчётов и существование двух независимых методо­логических центров координации этого процесса (Цент­ральный банк РФ и Министерство финансов России).

Для повышения эффективности управления госу­дарственными бюджетными средствами в Российской Федерации возможна и целесообразна трансформация органов федерального казначейства в кредитные учреж­дения, сочетающие как функции по управлению бюд­жетными средствами на стадии исполнения бюджета, так и функции кредитного учреждения в части органи­зации расчетов, движения наличности и реализации го­сударственных ценных бумаг.

В настоящее время созданная система казначейства контролирует движение только немногим более полови­ны бюджетных средств. Казначейские органы включены только в процесс исполнения бюджета и не участвуют на других этапах. Учитывая, что органы ФК обладают широкой информацией по всему спект­ру показателей исполнения федерального бюджета, под­робно анализируют эти данные, считаем целесообразным предусмотреть участие органов казначейства, наряду с другими исполнительными органами, на этапах планиро­вания доходов и расходов бюджета, прогнозирования и оценки эффективности государственных целевых про­грамм, финансового аудита. В этом смысле казначейство должно стать полностью интегрированной системой уп­равления государственными финансами.

К 2005 г. в основном завершается переход региональ­ных и местных бюджетов на казначейское исполнение. Таким образом, все три уровня бюджетной системы РФ будут охвачены казначейским контролем.

С целью обеспечения комплексного подхода к уп­равлению государственными финансами, они должны быть полностью сосредоточены в одном месте — систе­ме органов ФК, включая не только бюджетные средства, но и внебюджетные фон­ды, все внебюджетные средства государственных орга­низаций и учреждений, таможенные платежи и средства  целевых государственных бюджетных фондов.

В связи с этим представляется сомнительной целе­сообразность создания региональных и муниципальных казначейств, т.к. это — очень дорогостоящее меропри­ятие, отвлекающее бюджетные средства от решения других, более важных социально-экономических про­блем развития общества. Кроме того, создание парал­лельных структур в казначейской системе не добавит эффективности ее работы: неизбежными окажутся дублирование функций и необоснованная конкуренция.

Более предпочтительным, на мой взгляд, является ускорение реорганизации региональных финансовых органов в направлении унификации механизмов исполнения бюджетов с помощью использования казначейских технологий при управлении финансами территориального уровня.

Сегодня исполнением бюджетов (местных, региональных, федерального) на территории страны заняты три уровня финансовых органов: федеральное казначейство, финансовые органы регионов, финансовые органы муниципальных образований.

Однако наиболее прогрессивной можно считать си­стему, при которой все финансовые институты, заня­тые вопросами исполнения бюджетов всех уровней, функционируют в рамках единой комплексной структуры — в рамках казначейства РФ. Вследствие этого це­лесообразно на законодательном уровне вводить обязательное исполнение региональных и местных бюджетов органами федерального казначейства. Исполне­ние консолидированного бюджета РФ органами казна­чейства позволит значительно сократить и полностью контролировать финансовые потоки, а также целевое использование государственных средств в регионах.

К числу важнейших стратегических задач развития российской казначейской системы следует отнести со­вершенствование нормативно-законодательной базы функционирования казначейской системы РФ и суще­ственное расширение выполняемых функций органа­ми федерального казначейства по управлению бюдже­том, регулированию долговых отношений и активов, финансированию капитальных расходов, федеральных целевых программ, участию в банковско-кредитной сфере, на фондовом рынке.

Приоритетное положение Федерального казначей­ства в системе финансовых органов страны требует создания прочной нормативно-правовой основы для его эффективного функционирования и наделения соот­ветствующими полномочиями в области регулирова­ния исполнения бюджета и управления государствен­ными финансами.

В связи с трудностями взаимодействия казначейских органов и кредитных учреждений напрашивается вывод о настоятельной необходимости создания бюджетного казначейского банка. Финансовая структура, взявшая на себя ответственность за исполнение бюджетов всех уров­ней, не может полноценно функционировать без своего ключевого звена — бюджетного банковского учрежде­ния. Создание бюджетного банка — это единственное решение по аккумуляции всех бюджетных средств в Мин­фине при полном переходе на Единый счет.

Реально казначейская структура уже работает не только как чисто финансовый орган, но и совершает банковские операции, что создает предпосылки для по­строения в конечном итоге стройной, контролируемой финансово-банковской государственной системы.

На казначейство также следует возложить общую от­ветственность за поиск новых источников финансиро­вания государственных органов и, в частности, за раз­витие рынка государственных ценных бумаг. Для вос­становления доверия к государственным ценным бу­магам необходимо немедленно погасить существую­щую задолженность по предыдущим выпускам, принять нормативно-правовые положения, регламентирующие эмиссию краткосрочных ценных бумаг. Кроме того, для стимулирования процесса развития рынка целесообразно отменить специальный налог на сделки с ценными бумагами.

        Необходимо отметить, что не смотря на происходящие изменения в бюджетном процессе, есть осознание того факта, что Российская Федерация стоит только в начале сложного пути реформ в области управления бюджетом с учетом необходимости внедрения лучшей международной практики управления государственными финансами.

        Каким же требованиям должна соответствовать современная система управления государственными финансами и управления бюджетом? Можно выделить лишь некоторые из них.

        Первое, прозрачность и, как следствие, технологичность бюджетных процедур.

Выполнение такого требования необходимо, в первую очередь, не только для представительной ветви власти в целях обеспечения механизма подотчетности и осуществления финансового контроля, но и самим исполнительным органам власти и местного самоуправления. Четкость процедур исполнения бюджета, ясность в разграничении полномочий участников бюджетного процесса значительно снижает конфликтность интересов всех его участников и позволяет в большей мере сосредоточиться на качественном выполнении собственных функций.

        Второе требование, выдвигаемое современностью к государственным финансам, это, конкурентоспособность. Это совершенно новое требование к государственным и муниципальным финансам. Будь то Российская Федерация в целом, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования  - все они являются пусть даже и публичными образованиями, которые через свои органы и созданные ими учреждения наравне с юридическими лицами могут являться участниками гражданских правоотношений, оказывать государственные (муниципальные) услуги и осуществлять заимствования.

      Кроме того, от состояния государственных и муниципальных финансов соответствующего публичного образования, во многом зависит выбор налогоплательщика своего места регистрации. В Европе и уже в России мы можем наблюдать так называемую тенденцию миграции налогоплательщиков в зависимости от налогового климата, установленного соответствующим публичным образованием.

       Конкурентоспособными должны быть также и сами органы, исполняющие бюджеты, расходующие бюджетные средства на исполнение своих обязательств. Так, Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации 22 мая 2004 г. № 249, изменила ранее существовавшие подходы к распределению ресурсов между главными распорядителями средств, введя понятие распределения бюджетных ресурсов на основе конкурса бюджетных программ, формируемых главными распорядителями средств.

       На реализацию указанных положений бюджетной реформы направлены Инструкция по бюджетному учету, утвержденная приказом Минфина России от 26 августа 2004 г. № 70н (зарегистрирован в Минюсте России 5 октября 2004 г., регистрационный номер 6055), и Инструкция о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности, утвержденная приказом Минфина России от 21 января 2005 г. № 5н (не нуждается в государственной регистрации, письмо Минюста России от 1 марта 2005 г. № 01/1453-ВЯ).

         В-третьих, качественность оказываемых публичных услуг. Это касается как услуг, оказываемых друг другу публичными образованиями и органами власти, так и услуг, оказываемых конечным потребителям – гражданам и юридическим лицам.

         И в четвертых, никто не снимал с государственных  и муниципальных финансов такого требования, как стабильность. Все проводимые мероприятии в области государственных финансов должны основываться на безусловности исполнения своих обязательств.

       В заключении отмечу, что все изменения в управлении государственными финансами, обеспечивающие их прозрачность, стабильность, конкурентоспособность и качество предоставляемых публичных услуг органично вписываются в новую финансовую структуру глобализированного мира, для которого характерна значительная мобильность капитала, производственных и трудовых ресурсов. В этих условиях для российских государственных финансов жизненно необходимо в полной степени соответствовать лучшим стандартам государственного управления.

ГЛАВА 3. МЕСТО И РОЛЬ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА В БЮДЖЕТНОМ УСТРОЙСТВЕ  РФ

3.1. Роль контрольных функций Федерального казначейства в процессе исполнения бюджетов различных ровней

Что касается функций Федерального казначейства, как участника бюджетного процесса, обладающего специальными полномочиями, то они практически не изменяются. Как и все прошедшие 12 лет с момента создания Федерального казначейства на эту систему возлагаются функции по:

- обеспечению исполнения федерального бюджета;

- предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета;

- осуществлению распределения доходов между бюджетами бюджетной системы;

-  кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы;

- составлению отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации.

Однако, следуя логике административной реформы, предусматривающей четкое разделение правоустанавливающих, правоприменительных, контрольных функций и функций по оказанию услуг, правоприменительные и контрольные функции, которые выполняло Министерство финансов посредством находящегося в его структуре Департамента – Главное управление федерального казначейства и территориальных органов Минфина в лице территориальных органов федерального казначейства, переданы отдельному федеральному органу исполнительной власти – Федеральному казначейству [28].

Такое  изменение, потребовало пересмотра большого количества нормативных актов и, в первую очередь, Бюджетного кодекса Российской Федерации. В декабре 2004 г. в Бюджетный кодекс были внесены принципиальные изменения относительно полномочий Минфина России и Федерального казначейства.

К значительным изменениям, произошедшим в рамках выделения Федерального казначейства из состава Минфина России, можно отнести присвоение Федеральному казначейству статуса главного распорядителя средств федерального бюджета.

В первую очередь это относится к средствам федерального бюджета, ассигнованным на содержание самой службы, а так же ряда других ассигнований предусмотренных в федеральном бюджете.

Федеральное казначейство в процессе исполнения федерального бюджета, выполняя функции главного распорядителя бюджетных средств, обязано соблюдать все бюджетные требования, которые распространяются и на иных участников бюджетного процесса. А это: составление  бюджетных проектировок на очередной финансовый год; доведение утвержденных Министром финансов лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования по подведомственным службе, распорядителям и получателям бюджетных средств; обеспечение контроля за целевым использованием бюджетных средств, выделенных на содержание службы; ведение бюджетного учета и составление бюджетной отчетности.

Основные задачи Федерального казначейства  как раз вытекают из необходимости должного выполнения возложенных на службу функций.

В первую очередь, это обеспечительная функция по исполнению федерального бюджета. В рамках ее реализации перед Федеральным казначейством  стоит задача улучшения взаимодействия с главными распорядителями средств федерального бюджета. Ведь это они исполняют федеральный бюджет по расходам, а Федеральное казначейство должно посредством своих технологий обеспечивать движение распорядительной информации от главного распорядителя до самой низовой расходующей единицы. Причем Федеральное казначейство это должно делать быстро и качественно, то есть таким образом, чтобы  в процессе передачи этой  информации она не искажалась.

Речь идёт о лимитах бюджетных обязательств (далее - ЛБО) и объемах финансирования, которые главные распорядители бюджетных средств должны довести до своей подведомственной сферы.

Уместно отметить, что в 2005 г., приказом Минфина России №50-н, был установлен новый порядок документооборота в процессе исполнения федерального бюджета по расходам.

Этот новый порядок дает неоспоримые преимущества всем участникам бюджетного  процесса в ходе осуществления ими функций по исполнению федерального бюджета.

Нововведение заключается в том, что создан инструментарий, посредством которого еще до наступления нового финансового года, практически сразу после утверждения Сводной бюджетной росписи, главные распорядители бюджетных средств (далее - ГРБС) могут довести до подведомственной системы годовой объем лимитов бюджетных обязательств  и квартальные объемы финансирования как ограничение на объемы кассовых расходов. Как только это действие со стороны ГРБС произведено, то подведомственные ему бюджетополучатели, получают полномочия на заключение договоров (контрактов, соглашений) в пределах годовых ЛБО, а также имеют возможность осуществлять расходование бюджетных средств в пределах годовых ЛБО и тех финансовых ограничений, которые установлены объемом финансирования. А поскольку объемы финансирования установлены по очень агрегированным показателям (раздел, подраздел функциональной классификации), то бюджетополучатели имеют право сами определять какой именно расход им необходимо осуществить.

Кроме  того, если до 2005 г., ГРБС обязаны были самостоятельно доводить по своей системе ЛБО, то сейчас эта информация интегрирована в один документ, который вводится систему Федерального казначейства и доводится ею до конкретного бюджетополучателя, указанного в расходном расписании ГРБС.

Новый документооборот, установленный вышеназванным приказом Минфина, требует серьезного переосмысления в части методов финансового управления со стороны ГРБС, четкости выполнения функций по доведению  расходных расписаний со стороны Федерального казначейства. И, конечно, его развитие будет идти по направлению установления со всеми участниками бюджетного процесса, исполняющими федеральный бюджет по расходам, современного и надежного электронного документооборота.

Нельзя не остановится на контрольных функциях Федерального казначейства. Они реализуются посредством предварительного и текущего контроля за участниками бюджетного процесса. В этом направлении задача Федерального казначейства  состоит в максимальном применении технических средств контроля на стадии принятия от ГРБС и РБС расходных расписаний, в части контроля за непревышением доведенных до них от Минфина ЛБО и объемов финансирования. Необходимо также совершенствовать процедуры предварительного контроля в процессе учета органами Федерального казначейства заключенных бюджетополучателями контрактов в части соблюдения ими ограничений доведенных в виде ЛБО. Кроме  того, на стадии текущего контроля, должны совершенствоваться механизмы, обеспечивающие уверенность в том, что кассовый расход за счет средств федерального бюджета возникает только в случае имеющихся платежных обязательств.

3.2. Совершенствование учёта обязательств, подлежащих исполнению за счет средств Федерального бюджета

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 января 2000 г. № 107-р одобрена подготовленная в рамках реализации Программы Главным управлением Федерального казначейства Минфина России (далее – ГУФК) Концепция функционирования единого счета ФК по учету доходов и средств федерального бюджета. Концепция является основной частью всей стратегии развития казначейских технологий, определенной Программой, и устанавливает новый порядок движения и учета средств федерального бюджета [16].

Реализация основных элементов данной Концепции в практике работы Федерального казначейства позволила значительно сократить сроки использования средств, поступающих в виде доходов бюджета для осуществления расходов. До проведения мероприятий по внедрению ЕКС доходы можно было использовать только через 5–6 дней после их зачисления на счета органов ФК. В настоящее время Минфин России и ФК оперативно, на следующий день, владеют всей информацией о поступлениях в федеральный бюджет в целом по Российской Федерации в разрезе видов поступлений.

Реализация Концепции ЕКС планомерно осуществлялась с 2000 г. по мере технической готовности территориальных органов ФК в соответствии с разрабатываемыми нормативно-методическими документами. В 2001 г. Минфином России, совместно с Банком России и МНС России, был разработан план межведомственных мероприятий по реализации Концепции ЕКС на I этапе. В целях создания условий для перехода на единый счет Минфином России, совместно с МНС России, разработаны и утверждены Правила проставления в платежных документах идентификационного номера налогового органа и кода бюджетной классификации Российской Федерации при осуществлении операций по счетам по учету доходов и средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Указанные Правила согласованы с Банком России.

В 2001 г. элементы ЕКС по учету доходов федерального бюджета были внедрены в 61 УФК, по учету доходов, распределяемых органами ФК, – в 30 УФК, по учету расходов федерального бюджета – в 19 УФК.

В 2001 г. был изменен порядок прохождения средств федерального бюджета на финансирование расходов, что позволило централизовать поступившие за день доходы федерального бюджета на счете ГУФК.

С 2002 г. Минфин России владеет ежедневной оперативной информацией о поступивших в федеральный бюджет доходах в целом по Российской Федерации в разрезе видов налогов.

Все налоги и сборы, за исключением региональных и местных налогов в донорских регионах, зачисляются на счета № 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства», открытые УФК в учреждениях Банка России. Это ускорило получение отчетности по исполнению доходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы и позволило обеспечивать соблюдение нормативов распределения доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, а также создало удобства для налогоплательщиков этих регионов в части обеспечения их права на своевременное получение из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации сумм излишне уплаченных налогов и сборов, а также налогов, подлежащих возврату в установленных законодательством Российской Федерации случаях (например, возврат НДС по экспортной продукции). Ежедневно все федеральные доходы, поступившие за предыдущий день, перечисляются на ЕКС ФК.

По состоянию на 1 октября 2005 г.:

    - во всех субъектах Российской Федерации, за исключением Чеченской республики, реализована концепция ЕКС в части учета доходов федерального бюджета и учета доходов, распределяемых органами ФК;

    - в 87-ми УФК полностью реализована концепция ЕКС в части исполнения федерального бюджета по расходам.

В рамках реализации положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и Концепции ЕКС Минфином России был разработан и утвержден приказом от 10 июня 2003 г. №50н Порядок организации работы по доведению через органы ФК объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета, изменяющий действующий документооборот исполнения федерального бюджета, который поэтапно внедрялся на протяжении 2004 г.

Внедрение указанного Порядка обеспечило:

    - установление документооборота, при помощи которого через систему ФК реализуются публичные полномочия главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета при исполнении ими своей части федерального бюджета по распределению и доведению лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования до подведомственных распорядителей и получателей средств;

    - установление контроля над доводимыми до получателей средств федерального бюджета лимитами бюджетных обязательств в строгом соответствии с принципом подведомственности;

     - оперативное доведение информации о лимитах бюджетных обязательств и объемах финансирования до распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

     - возможность получателям более гибко использовать их права на кассовые операции за счет бюджетных средств;

     - внедрение безденежной схемы финансирования, значительное сокращение объемов денежных средств для осуществления кассовых выплат в рамках доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета на счетах территориальных органов Федерального казначейства, исключение кассовых разрывов при осуществлении выплат из федерального бюджета.

Данный Порядок предоставляет главным распорядителям и распорядителям средств федерального бюджета достаточного гибкий инструмент для оперативного, а, следовательно, и более эффективного управления лимитами бюджетных обязательств и объемами финансирования. Созданы условия для совершенствования технологических процедур по обслуживанию исполнения федерального бюджета органами ФК, для внедрения процедур финансового планирования, что позволяет более эффективно управлять средствами федерального бюджета.

Приказом Минфина России от 21 сентября 2004 г. № 85н утвержден порядок обеспечения наличными деньгами получателей средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В основу данного порядка заложен принцип создания условий для объективной оценки объема бюджетных средств на счетах Федерального казначейства и установивший документооборот, обеспечивающий выдачу наличных денег бюджетным учреждениям.

В соответствии с Положением о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 703 в числе  полномочий Казначейства России в установленной сфере деятельности предусматриваются:

    - прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;

    - управление операциями на едином счете федерального бюджета.

С 1 января 2005 г. указанный Порядок полностью реализован для всех главных распорядителей, а также распорядителей и получателей средств федерального бюджета.

В целях осуществления указанных полномочий в центральном аппарате Федерального казначейства создано Управление финансового прогнозирования и управления единым казначейским счетом.

        В течение всего периода осуществляется сотрудничество с Банком России. Прогнозы кассовых расходов и поступлений по счетам Федерального казначейства на предстоящий месяц с разбивкой по рабочим дням (трансформированные кассовые планы Федерального казначейства) еженедельно направляются Банку России.

    В рамках реализации Концепции ЕКС с 19 сентября 2005 г., с согласия Министерства финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство проводит эксперимент, связанный с изменением технологии перевода и перечисления средств федерального бюджета по счетам казначейства России и шести его территориальных управлений (Владимирская область, Калининградская область, Республика Чувашия, Астраханская область, Омская область и Еврейская автономная область), суть которого заключается в том, что все расходы, осуществляемые органами Федерального казначейства по поручениям бюджетополучателей, обеспечиваются за счет средств на счете казначейства России на основании заявок этих управлений, представляемых накануне. При этом все доходы федерального бюджета ежедневно зачисляются на счет казначейства России, а остаток на техническом счете УФК ежедневно равен или стремится к нулю.

    В ходе проведения указанных операций управлениями Федерального казначейства обеспечено перечисление средств по платежным документам бюджетополучателей, представляемых накануне, т.е. за один день до осуществления кассового расхода. В результате только за  период с 19 по 30 сентября 2005 г. счет казначейства России пополнился на 3,3 млрд. рублей, а технические остатки на счетах шести УФК минимизированы и на 1 октября 2005 г. составили 0,9 млн. рублей.

С 1 января 2006 г. Федеральное казначейство намерено распространить эту технологию на все УФК.

Кроме того, предстоит установление более тесных партнерских отношений с Банком России в части реализации Концепции ЕКС, так называемого «подметания» счетов по учету средств федерального бюджета, открытых УФК, – совершение операций со счетов УФК, независимо от их фактического ежедневного состояния, с отнесением результата на главный счет казначейства России.

В дальнейшем предполагается разработать концепцию прогнозирования объемов средств на счете ФК и автоматизировать процесс прогнозирования, внедрив соответствующее прикладное программное обеспечение.

В настоящее время УФК ежедневно распределяет доходы, поступившие на счет по учету доходов, по разным уровням соответствующих бюджетов и перечисляет их на лицевые счета по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации, местных бюджетов, на лицевые счета государственных внебюджетных фондов, а в части федерального бюджета - на ЕКС, открытый ФК в учреждении Банка России, а также осуществляет возврат налогоплательщикам излишне уплаченных или излишне взысканных налогов и сборов в пределах остатка средств на лицевом счете. Одновременно передают в налоговые инспекции информацию о поступивших налогах и сборах по электронным каналам связи для последующей передачи территориальным налоговым и финансовым органам необходимой им информации о поступивших доходах и сборах.

На первом (переходном) этапе внедрения Концепции (1999–2002 гг.) осуществлялась централизация операций по учету доходов федерального бюджета (на уровне УФК) и проводился эксперимент по отработке технологии централизованного (на уровне УФК) учета доходов в наиболее подготовленных регионах, имеющих соответствующую электронную систему передачи данных между ОФК и УФК и участвующих в обмене электронными документами с подразделениями расчетной сети Банка России.

В переходный период при наличии системы электронного документооборота между УФК и ОФК были закрыты лицевые счета ОФК по учету налогов, распределяемых органами Федерального казначейства, доходов федерального бюджета и средств федерального бюджета.

Важнейшим мероприятием по централизации всех государственных финансовых средств на счетах органов ФК являлся перевод счетов бюджетных учреждений по учету внебюджетных средств в органы ФК. С учетом разработанных в рамках Программы законодательных инициатив Федеральным законом от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 г.» (статья 114) было установлено, что средства, полученные бюджетными учреждениями, находящимися в ведении главных распорядителей средств федерального бюджета, от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учитываются на счетах, открытых им в органах ФК, и расходуются бюджетными учреждениями самостоятельно в пределах остатков средств на их лицевых счетах.

С 2001 г. обеспечена прозрачность и полнота учета финансовых потоков, возникающих при реализации межбюджетных отношений между федеральным бюджетом и бюджетами другого уровня.

Все средства федерального бюджета, выделяемые субъектам Российской Федерации в форме субсидий и субвенций, стали расходоваться через счета органов ФК, чем был обеспечен текущий контроль за их целевым использованием.

В 2004 г. в полном объеме органами ФК обеспечено кассовое обслуживание бюджетов 34-х субъектов Российской Федерации.

Из общего количества местных бюджетов – в стране их десятки тысяч – органами ФК обслуживаются 2500 местных бюджетов.

Кроме того, в соответствии со статьей 215.1. Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» установлено, что с 1 января 2006 г. бюджеты всех субъектов Российской Федерации и местные бюджеты должны перейти на кассовое обслуживание их исполнения в органы ФК.

В целях реализации положений Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральным казначейством  совместно с Минфином России проводятся мероприятия по следующим основным направлениям:

    - совершенствование нормативно-правовой базы осуществления органами ФК кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

    - обеспечение информационно-технологической поддержки процесса кассового обслуживания исполнения органами ФК бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе внедрение полного электронного документооборота органа ФК и финоргана;

    - укрепление материально-технического оснащения органов ФК.

Вместе с тем, в организации казначейского обслуживания:

    - до настоящего времени не урегулированы вопросы по открытию в кредитных организациях главным распорядителям средств федерального бюджета валютных счетов и установлению режима этих счетов,

    - не утвержден порядок финансового обеспечения расходов в иностранной валюте, как получателей средств федерального бюджета, находящихся в ведении главных распорядителей средств федерального бюджета, так и операций Минфина России по погашению и обслуживанию внешнего долга.

3.3. Формирование эффективной рыночной стратегии развития Федерального казначейства в бюджетном процессе РФ

Стратегические направления развития казначейской системы определены в Проекте модернизации казначейской системы Российской Федерации (далее – Проект), в процессе реализации которого, за прошедшие годы, проведен значительный комплекс мероприятий, направленных на развитие казначейской системы, необходимый для повышения эффективности управления государственными финансами и контроля за целевым использованием средств федерального бюджета.

 В рамках Проекта предполагается завершить работу по реализации всех мероприятий, предусмотренных  Федеральной целевой программой развития органов федерального казначейства на 2000-2004 гг, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 1999 г. № 677 (далее – Программа).

Стратегия развития Федерального казначейства сейчас реализуется посредством одноименного проекта в рамках Соглашения, заключенного Правительством Российской Федерации и Всемирным Банком. Федеральным казначейством проводится работа, направленная на создание современных технологий, соответствующих лучшей мировой практике. Причем, совершенствование казначейской системы будет происходить по всем направлениям: внедрение современных программных комплексов; создание главной книги Федерального казначейства; реализация функции по финансовому прогнозированию и управлению ликвидностью на ЕКС и т.д. [25].

Целью проводимой модернизации казначейской системы Российской Федерации является создание условий для:

            - полного и обособленного учета государственных бюджетных и внебюджетных средств;

            - эффективного контроля за полнотой и своевременностью зачисления платежей в доходы бюджетов и целевым характером расходов федерального бюджета, а так же субсидий и субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

          - эффективного управления  средствами федерального бюджета на едином счете Федерального казначейства.

Достижение этой цели обеспечивается решением следующих стратегических задач:

    - совершенствование механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов,

    - упорядочение правовой основы деятельности органов ФК в целях создания условий для выполнения возлагаемых на них функций;

    - организационное, материальное и техническое обеспечение органов ФК;

    - развитие, полномасштабное внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов ФК, с учетом обеспечения безопасности информации.

Для решения этих задач проводятся следующие мероприятия:

    - внесение изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации, закрепляющих принцип казначейского учета государственных финансовых ресурсов,  исполнения федерального бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, а также местных бюджетов;

    - реализация Концепции функционирования единого счета Федерального казначейства;

    - централизация всех государственных финансовых средств на счетах органов ФК;

    - обеспечение единства системы учета и отчетности для всех участников исполнения бюджетного процесса на основе единой системы бухгалтерского учета и единой бюджетной классификации Российской Федерации;

    - разработка и внедрение правил совершения операций и ведения учета  внебюджетных средств, получаемых бюджетными учреждениями;

    - разработка и внедрение единой методологической основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

    - составление и ведение единого реестра получателей и распорядителей средств федерального бюджета;

    - обеспечение информационно-технологической поддержки всего процесса кассового обслуживания исполнения бюджетов – развитие, внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов ФК, а также организация ее взаимодействия с расчетной сетью Центрального банка Российской Федерации;

    - включение в форму банковских платежных документов ряда реквизитов, которые обеспечили бы возможность их автоматизированной обработки;

    - формализация и приведение к электронному документооборота с получателями бюджетных средств при осуществлении процедур санкционирования расходов;

    - построение системы внутреннего контроля в органах Федерального казначейства.

В соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития (далее – МБРР) о займе МБРР № 4662 RU, подписанным 31 июля 2002 г. и вступившим в силу 2 октября 2002 г., завершение первого этапа планируется к 1 января 2008 г. В рамках первого этапа Проекта планируется разработать и внедрить новые процедуры исполнения бюджета, которые обеспечат проведение через казначейство всех федеральных выплат и поступлений, консолидацию всех средств федерального бюджета на счетах казначейства, а также расширение сферы применения этих процедур за счет включения в бюджет целевых бюджетных фондов и внебюджетных средств.

В рамках этой работы было изучено текущее состояние и определены области деятельности органов ФК, требующие усовершенствования, а именно:

    -  законодательная база, регулирующая деятельность ФК;

    - определение роли органов ФК в финансовой системе государства, их задач, структуры, обязанностей и функций управлений по субъектам Российской Федерации, отделений по городам, районам и районам в городах;

    - определение взаимоотношений и взаимодействия ФК с подразделениями Минфина России, МНС, Счетной палаты Российской Федерации, Банка России, другими кредитными организациями получателями средств федерального бюджета.

Были подготовлены предложения по внесению изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации, закрепляющие принцип казначейского учета государственных финансовых ресурсов и кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

На основе проведенного анализа была доработана методологическая база кассового обслуживания исполнения федерального бюджета с учетом увеличения объема и качественного содержания функций, возлагаемых на органы ФК.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Успешное  реформирование бюджетной системы позволит создать дополнительные предпосылки для дальнейшего экономического роста отечественной экономики. Основной проблемой, стоящей в настоящее время перед бюджетной сферой, является повышение эффективности ее функционирования.

Система органов казначейства в России создана по территориальному принципу и включает три уровня: Главное управление федерального казначейства; Управления федерального казначейства по субъектам федерации и Отделения федерального казначейства по городам, районам и районам в городах (кроме городов районного подчинения).

Основные проблемы и задачи, стоящие перед Управлением федерального казначейства по Удмуртской республике, тесно переплетаются с теми сложностями, которые возникают в целом у всей системы федерального казначейства РФ.

Эффективность функционирования казначейства на всех уровнях удалось обеспечить с отменой системы отсрочек, различных форм зачетов, а также с введением единой классификации доходов всеми участниками бюджетного процесса и с повышением качественного уровня используемых информационных технологий в системе казначейства.

Определяемая Концепцией суть современного эта­па бюджетной реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ре­сурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения са­мостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Новая модель призвана обеспечить распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемы­ми ими бюджетными программами с учетом или в пря­мой зависимости от достижения конкретных результа­тов в виде предоставления услуг в соответствии со сред­несрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосроч­ную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

По мнению авторов Концепции, ключевой целью введения понятия принимаемых обязательств является внедрение в бюджетный процесс элементов конкурен­ции. Распределение между администраторами бюджет­ных средств бюджетных ресурсов на основе конку­ренции должно обеспечить направление ресурсов на реализацию наиболее эффективных бюджетных про­грамм.

Но возникновение конкуренции в бюджетном про­цессе грозит появлением соответствующих этому явле­нию негативных процессов (субъективизм, подкуп чи­новников и т.п.), являющихся деструктивными для всей бюджетной системы. В сферу контро­ля должно будет входить не только использование ука­занных средств, но и осуществление процедур конкурс­ного или критериального их распределения. На этапе последующего контроля проследить законность и объективность процедур конкурсного распределения чрезвычайно сложно. Еще сложнее что-либо изменить даже при обнаружении явных нарушений. Учитывая, что  количество таких процедур будет огромно, перспекти­вы эффективного контроля в этой сфере ничтожны.

Одним из ключевых элементов реформы бюджет­ного процесса является распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между действующими и (или) вновь принимаемыми бюджетными программами с учетом оценок их резуль­тативности (включая программы, обеспечивающие ре­ализацию вновь принимаемых нормативных правовых актов). Такой подход, по идее, заложенной в основу Концепции, должен создать для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ, что должно спо­собствовать общему повышению результативности бюд­жетных расходов. В связи с этим Концепцией определя­ется задача совершенствования программно-целевых методов бюджетного планирования, которое в настоя­щее время на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Феде­ральной адресной инвестиционной программы.

Концепция уделяет внимание проблеме упорядоче­ния составления и утверждения федерального бюдже­та. В частности, отмечается, что процедура рассмот­рения проекта федерального бюджета Государствен­ной Думой Федерального Собрания РФ затянута по срокам и в основном ориентирована на рассмотрение вопросов распределения бюджетных средств по деталь­ным позициями бюджетной классификации в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики, разграни­чение бюджетных полномочий и ответственности меж­ду законодательными и исполнительными органами власти является нечетким и противоречивым, имеет место ежегодная корректировка сроков составления перспективного финансового плана и проекта феде­рального бюджета.

В целях устранения этих недостатков Концепцией предлагается базовая схема составления и рассмотре­ния проекта федерального бюджета. Необходимо отме­тить, что в предлагаемой схеме не нашлось места для Счетной палаты РФ. Хотя понятие «субъекты бюджет­ного планирования» трактуется Концепцией определен­но и Счетную палату все же включает.

В своей завершающей части Концепция содержит оценку места реформирования бюджетного процесса в системе социально-экономических реформ. Как раз здесь содержатся концептуальные положения, едва ли не являющиеся основной задачей бюджетного рефор­мирования.

Мероприятия по повышению эффективности рас­ходов в рамках реализации Концепции включают в себя, помимо реформирования бюджетного процесса также реформирование бюджетного сектора, переход к новым формам финансового обеспечения предоставления го­сударственных (муниципальных) услуг, совершенство­вание процедур исполнения бюджетов бюджетной сис­темы РФ, включая элементы управления ликвиднос­тью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюд­жетных отношений.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1.   Конституция Российской Федерации. Принята 12 декабря 1993г.

2.  Бюджетный кодекс РФ с изменениями и дополнениями от 27.12.2005 N 197-ФЗ.

3. Положение о Федеральном казначействе: Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. №703.

4.  Указ Президента РФ “О Федеральном Казначействе” от 8 декабря 1992. №1556.

5. Приказ Министерства финансов РФ от 16 декабря 2004 г. №116н «Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему РФ и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ»

6. Положение об Управлении Федерального казначейства по УР: Приказ Министерства финансов РФ от 4 марта 2005 г. №33н.

7. Об утверждении Общего порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации: Приказ Федерального казначейства от 25 августа 2005 г. N 12н // Консультант+.

8. Положение о федеральном казначействе от 27 августа 1993. № 864 //Сборник нормативных документов.-Москва.-1995 год.

9.  Акперов И. Г. и др. Казначейская система исполнения бюджета в РФ: Учеб.пособие / И.А. Коноплева, С.П. Головач.- М.: Финансы и статистика, 2002. – 352с.

10. Афанасьев М.П. Основы бюджетной системы: Учеб.пособие.–М.: ГУ ВШЭ, 2004. – 234с.

11. Фетисов В. Д. Бюджетная система РФ: Учеб.пособие для вузов.-М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. - 367с.

12. Финансовое право: Учебник / Артемов Н., Горбунова О., Денисова И. и др.; Под ред. О. Горбунова. М.: Юрист, 1996г.

13. Афанасьев М.П. Предпосылки концепции бюджетного устройства и бюджетного процесса // Вопросы экономики. – 2000. - №11.

14. Белянова Е. БОР: инструмент для повышения эффективности работы госорганов // Бюджет. – 2005. - № 11. – с.44 - 45.

15. Бокарева Л.Г. Концепция реформирования бюджетного процесса с точки зрения финансового контролера // Финансы. – 2006. - № 4.

16. Бушмин Е.В. Бюджет: процедуры и эффективность: М.: Альтернатива – Евролинц, 2003.

17.  Голубцова В. Управлять финансами – это наука // Бюджет. – 2005. - №10. – с. 42 – 47.

18. Горегляд В. Бюджетная трехлетка (2006-2008г.г.) и экономическая политика государства //  Вопросы экономики. – 2005.-№ 8. - с.106-113.

19. Гусев С.И., Щвецов Ю.Г. О роли Федерального казначейства в финансовой системе государства // Финансы. – 2004. - № 11.-  с.23 - 25.

20. Ефремов В.А. Новые технологии – эффективное управление финансами // Бюджет. – 2005. - №11. – с. 57 – 59.

21. Иванов С.Ю., Нечаева К.А. Реформа бюджетного процесса: достижения и перспективы // Бюджет. – 2006. - № 1. – с. 34 - 35.

22. Колесов А.С. Бюджетный процесс: сущность и совершенствование // Финансы. – 2003. - № 11.- с. 8 - 11.

23. Король Е. О сущности понятий «бюджет», «исполнение бюджета» и «казначейское исполнение бюджета» // Бюджет -2006. - № 1. - с.68 - 71.

24. Кравченко И.А. Казначейская система как основа новых финансовых технологий в бюджетном процессе // Финансы. – 2002. - № 9. – с. 34-35.

25. Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001-2008: от управления затратами к управлению результатами // Бюджет. – 2005. - № 12.

26. Лушин С. Бюджетная реформа // Экономист. – 2004. - №11.

27. Нестеренко Т.Г. О развитии Федерального казначейства // Финансы. – 2005. - № 12. – с.3 - 7.

28. Нестеренко Т.Г.  Практика и результаты внедрения изменений в бюджетный процесс // Финансы. – 2006. - № 4.

29. Наумов В.О. Казначейское исполнение бюджета г. Ижевска // Финансы. – 2003. - № 10. – с. 23 - 26.

30. Прокопьев С.Е., Горбунов В.В. Шведский опыт исполнения бюджета и возможность его применения в России //  Финансы. – 2004. - № 5.- с. 55 - 57.

31. Сабитова Н.М. Теоретические основы бюджетного устройства РФ // Вопросы  экономики. – 2004.- № 3. - с.12 - 14.

32. Сурков Т.И., Анисимов С.А., Королев А.Ю. Факторный анализ показателей исполнения бюджета и макроэкономических прогнозов // Финансы. – 2002. - № 6. – с.57-60.

33. Тимирханова Л.Р. Новый порядок финансирования расходов федерального бюджета // Финансы. – 2005. - №7. – с. 22 – 23.

34.  Фомина Р. УФК – активный участник бюджетного процесса // Бюджет. – 2005. - №7. – с.22 -23.