Глава 1. Экономическая сущность регионального бюджета

1.1. Бюджет субъекта РФ: содержание и функциональная структура

Финансовую основу региональных органов власти в Российской Федерации, которые выделились в отдельное звено  при трансформации двухступенчатой системы унитарного государственного устройства в трехуровневую федеративного типа, составляют их бюджеты. Именно через бюджеты регионов мобилизуются основные финансовые ресурсы, необходимые для  последующего их перераспределения и использования для целей государственного регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на конкретной территории федеративного государства. Если в унитарном государстве потребности граждан, связанные с их жизнеобеспечением в части безопасности, образования, здравоохранения, социального обеспечения решаются централизованно, то с созданием регионального уровня власти некоторые полномочия (доходные и расходные) в объеме, соответствующем количеству граждан, проживающих  в регионе, децентрализуются и передаются в распоряжение органов власти региона.

Создание регионального уровня органа государственной власти обеспечивает сближение государства с обществом. Наличие регионального уровня есть необходимое условие для создания конкуренции между органами власти всех уровней, в качественном предоставлении социальных благ, в условиях неограниченного роста общественных потребностей и ограниченности государственных доходов.

В настоящей работе региону как объекту государственного регулирования можно дать следующее определение: регион – это социально-экономическая система на территории страны, отличающаяся общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий, связанная властно-управленческими началами и обеспечивающая высокую степень пространственно-временной согласованности и взаимосвязанности между системой управления и основными сферами жизнедеятельности населения данной территории. [ 20, с.63]

В основе функционирования бюджетной системы региона также лежат следующие основополагающие принципы:

·        единство бюджетной системы региона;

·        разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы региона;

·        самостоятельность бюджетов;

·        полнота отражения доходов и расходов бюджетов;

·        сбалансированность бюджета;

·        эффективность и экономность использования бюджетных средств;

·        общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

·        гласность;

·        достоверность бюджета;

·        адресность и целевой характер бюджетных средств.[ 21, с.81]

Принцип единства бюджетной системы региона означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушение бюджетного законодательства региона и РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы региона, ведения бухгалтерского учета средств регионального бюджета, местных бюджетов. Взаимодействие бюджетов всех уровней и единство бюджетной системы обеспечивается посредством налоговой политики. Согласно российскому законодательству доходы территориальных бюджетов состоят преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих доходов, что свидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной части бюджетов местных органов власти, зависимости от вышестоящего уровня, непостоянстве источников территориальных доходов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы региона означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти региона и органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов означает [ 21, с.113]:

·        право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

·        наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

·        законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом и Налоговым кодексом Российской Федерации;

·        право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

·        право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

·        недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

·        недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходах, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. [ 20, с.56]

Принцип гласности заключается в:

·   обязательном опубликовании в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной  власти, органов местного самоуправления;

·   обязательной открытости для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти. 

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей[9].

В состав региональных бюджетов  входят целевые бюджетные фонды, формирующиеся за счет целевых источников и имеющие целевое расходование средств. В числе таких фондов – дорожный, экологический, воспроизводства минерально-сырьевой базы, восстановления и охраны водных ресурсов и др. Свод регионального бюджета и местных бюджетов образует понятие «консолидированный бюджет», который используется для анализа показателей бюджетной системы, в частности, при установлении нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты. Схема бюджетной системы региона приведена на рис.1.1.

Можно привести следующие функции регионального бюджета:

	Консолидированный региональный  бюджет

 

Территориальные целевые бюджетные фонды

Бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты)

     

Бюджеты районные

Бюджеты городские

Бюджеты внутригородских бюджетов

Бюджеты поселковые

Бюджеты сельские

Рис. 1.1. Региональный бюджет

·        перераспределительная функция бюджета проявляется через формирование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням территориальной власти и управления;

·        в ходе формирования доходов бюджета и использования  бюджетных средств реализуется функция государственного регулирования экономических и социальных процессов в регионе;

·        функция контроля за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.

К основным функциям бюджета относятся [ 25, с.78]:

·        фискальная, суть которой заключается в создании финансовой базы функционирования региона в условиях фактического отсутствия у нее собственных доходов (исключая доход  от государственной собственности);

·                   экономическое регулирование – это использование регионом налогов для проведения экономической политики;

·                   социальная, которая предполагает использование регионального бюджета для перераспределения национального дохода в пользу общества.

В целом, приобретение бюджетных и имущественных прав позволяет региональным органам власти самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, распоряжаться переданными в их собственность или в оперативное управление имуществом, предприятиями и получать от них доходы. В правовом аспекте региональные бюджеты следует рассматривать как определенные законодательством способы и инструменты предоставления гражданам, проживающим на территории единого государства, конечных результатов общественного производства и обеспечения материального благосостояния граждан.

Бюджет региона, как экономическая категория, представляет собой установленный на основе прогностических экспертно-аналитических оценок финансовый план или смету доходов и расходов региональных органов власти и управления на календарный год. [ 27, с.153]

Если региональный бюджет, как финансовый прогнозный план органов власти и управления региона, характеризуется такими понятиями как "доходы", "расходы", "дефицит", т.е. выражается посредством иных экономических показателей, то он, так же как и категория "финансы", является определяемой категорией.

Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципального образования, находящихся на его территории, составляет консолидированный бюджет субъектов РФ. [ 29, с.61]

Уравнение консолидированного бюджета имеет следующий вид:

Дод + Д сдр + Дсдм – Ррф – Рор – Ром = Дрф + Дс + Dр  + Dм,     (1.1.)

где  Дод – объем исполнения федерального бюджета по налоговым и неналоговым доходам в регионе;

Дсдр - объем исполнения регионального бюджета по собственным налоговым и неналоговым доходам;

Дсдм - объем исполнения местного бюджета по собственным налоговым и неналоговым доходам в регионе;

Ррф – федеральное финансирование бюджетных потребностей региона;

Рор –   брутто бюджетные расходы региона (без учета финансовой помощи местным бюджетам);

Ром - брутто расходы местных бюджетов (без учета передачи финансовых средств в бюджеты других уровней);

Дрф –     регулирующие доходы из федерального бюджета;

Дс –  сальдо  между собранными на территории  региона и зачисленными в федеральный бюджет доходами и общим объемом расходов федерального бюджета на территории (суммой финансовой помощи региональным бюджетам и прямыми расходами);

Dр –       дефицит региональных бюджетов;

Dм -       дефицит местных бюджетов.

В основе региональных финансов, в ходе функционирования которых формируется и используется региональный бюджет, лежат ВВП (или ВРП), а не национальный (или региональный) доход. Такого рода утверждение вытекает из понимания того, что ВВП (ВРП) включает в свой состав наряду с национальным доходом (прибавочная стоимость) фонд возмещения израсходованных средств производства   и фонд заработной платы.

Одной из главных особенностей регионального бюджета в условиях рыночной экономики можно считать то, что он выступает как важный рычаг воздействия на функционирование системы воспроизводства и стимулирование экономического роста.

Экономическая сущность региональных бюджетов проявляется в их назначении. Особое значение региональные бюджеты имеют в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач — в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

Региональный уровень бюджетной системы в РФ включает в себя 89 бюджетов субъектов федерации и столько же бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования, которые в совокупности и составляют второй уровень бюджетной системы РФ. Исходя из того, что Удмуртия как субъект РФ является республикой, то бюджет Удмуртии считается республиканским, а бюджет Кировской области является областным бюджетом и т.д. Главное отличие между федеральным и региональными бюджетами в том, что последний не содержит секретные статьи расходов, имеет право на прямое финансирование и осуществление сбережений, а также обладает регулирующими источниками доходов. Отличие между бюджетами субъектов федерации и муниципалитетов состоит в последствиях того влияния, которое оказывает на денежный фонд разная степень ответственности населения за результаты финансово-хозяйственной деятельности руководителей органа власти. [ 30, с.58]

Бюджетный процесс на федеральном уровне является ориентиром, под который подстраивается бюджетный процесс на региональном уровне, а под него в свою очередь подстраивается бюджетный процесс на муниципальном уровне. Соответственно, любое отклонение бюджетного процесса на федеральном уровне от установленных в Бюджетном кодексе РФ сроков, автоматически ведет к срыву бюджетного процесса на региональном и муниципальном уровнях.

Бюджетная политика – это один из основных видов деятельности государства как публично-правового союза, направленная на стратегическое решение проблем по обеспечению финансовых потребностей государства в части формирования доходов, финансирования государственных расходов и погашения задолженности.

Основными целями региональной бюджетной политики в области доходов являются[ 33, с.111]:

§  создание условий (финансово-экономических, инвестиционных, организационных) для обеспечения реального роста доходов населения (заработной платы, пенсий, пособий и т.д.);

§  обеспечение стабильности и повышение уровня жизни граждан, проживающих в регионе;

§  обеспечение минимального бюджета и обслуживания субфедерального долга;

§  формирование бюджета развития.

При разграничении общественных задач между органами власти Федерации и региона, особое внимание уделяется вопросам обеспечения общественного предложения и характеру их предоставления. В целом, федеративное государство несет ответственность перед гражданами по удовлетворению их потребностей в социальных благах. При этом если за предложение социальных благ отвечает региональный уровень власти, то непосредственное их “производство” может осуществляться структурами, превосходящими регион, и это обстоятельство не может быть причиной передачи компетенции по данному вопросу на федеральный уровень власти. Снижение издержек по производству и предоставлению общественных благ гражданам возможно при наличии конкуренции между их производителями (органы власти разных уровней), каковых нет в унитарном государстве. В процессе конкуренции появляются новые виды общественных благ и более совершенные способы их производства.

Основными признаками регионального бюджета являются: плановость и фондовый характер, т.к. в соответствии с бюджетом создаются и используются государственные фонды денежных и материальных ресурсов, и таким образом, в принципе, и обеспечивается реализация политики публично-правового союза на региональном уровне. [ 33 с.127]

Сущность региональных бюджетов в действии должна проявляться:

1)  в создании финансовой базы функционирования региональных органов власти и управления в условиях фактического отсутствия собственных доходов (исключая доход от субфедеральной собственности);

2)    в экономическом регулировании, осуществляемом с использованием таких финансовых инструментов, как бюджетные расходы и налоги; 

3)  в перераспределении валового регионального продукта, как части национального дохода государства, между всеми социальными слоями населения региона, главным образом, от более обеспеченных граждан к малоимущим.

1.2. Роль регионального бюджета в социально-экономическом развитии региональной политики

Бюджетная политика региона направлена на эффективное функционирование его бюджетной системы как особой части финансовой подсистемы, с целью обеспечения функций органов власти региона. Эффективность бюджетной политики в зависимости от решаемых ею задач определяется различными показателями. Если бюджетная политика на региональном уровне имеет целью решение строго финансовых проблем, то показате­лями ее эффективности являются бюджетный дефицит и субфедеральный долг, отражающие состояние государственных и региональных финансов. Если бюджетная политика направлена на решение экономической задачи — макроэкономической сбалансированности, то используются такие по­казатели, как рост ВРП и совокупность частных инвестиций, уровень безработицы и инфляции на уровне региона. В России все эти вопросы решаются на федеральном уровне.

Финансовые показатели дополняют характе­ристику эффективности бюджетной политики, как составляющей финансовой политики.

В качестве критериев эффективности бюджетной политики выделяют [24, с.118]:

§   уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов в частности;

§   уровень выполнения бюджетных обязательств;

§   величину бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга;

§   объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета;

§   уровень монетизации бюджетного дефицита;

§   величину валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита;

§   динамику валового внутреннего продукта;

§   уровень безработицы;

§   степень выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.

С помощью региональных бюджетов главным образом обеспечивается решение задач, связанных с проведением региональной политики федерального правительства, направленное на осуществление социально-экономических преобразований. Финансовое обеспечение комплекса мер, принимаемых федеральными органами власти, в конечном итоге проводится за счет средств региональных бюджетов, что требует сосредоточения больших материальных и финансовых ресурсов на региональном уровне.

Региональными бюджетами являются бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований – республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований и городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, самостоятельны и не включаются друг в друга, т. е. бюджеты субъектов Российской Федерации не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в региональные бюджеты [17, 19].

Так, Удмуртская Республика самостоятельно решает вопросы административно-территориального устройства и состоит из следующих административно-территориальных единиц:

·  районов - Алнашского, Балезинского, Вавожского, Воткинского, Глазовского, Граховского, Дебесского, Завьяловского, Игринского, Камбарского (с городом районного значения Камбаркой), Каракулинского, Кезского, Кизнерского, Киясовского, Красногорского, Малопургинского, Можгинского, Сарапульского, Селтинского, Сюмсинского, Увинского, Шарканского, Юкаменского, Якшур-Бодьинского, Ярского;

·  городов республиканского значения - Ижевска, Воткинска, Глазова, Можги, Сарапула.

Образование, упразднение административно - территориальных единиц, установление и изменение границ между ними, их наименование и переименование, другие вопросы административно - территориального устройства Удмуртской Республики решаются с учетом мнения и интересов населения соответствующей территории и в соответствии с законами Удмуртской Республики.

В последние годы роль региональных бюджетов возрастает, расширяется сфера их применения в связи с расширением прав региональных органов власти в соответствии с Законом РСФСР от 6 июня 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», также Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления».

Роль региональных бюджетов в экономическом и социальном развитии заключается в следующем.

Во-первых, сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах субъектов Федерации позволяет органам представительной и исполнительной власти регионов иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ. Посредством бюджетов образуются денежные фонды административно – территориальных образований, которые обеспечивают выполнение задач общего назначения, создают финансовую базу для осуществления функций органов власти субъектов Федерации.

Во-вторых, формирование региональных бюджетов дает возможность регионам в полной мере проявить финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие региона, обеспечить планомерное развитие образовательных учреждений, медицинских учреждений, учреждений культуры.

В-третьих, с помощью региональных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий. С этой целью формируются и реализуются региональные программы экономического и социального развития регионов по благоустройству сел и городов, развитию сети дорог, содержанию исторических памятников и учреждений культуры и др.

В-четвертых, концентрируя часть финансовых ресурсов в региональных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти регионов могут централизованно направлять финансовые ресурсы на решение стратегических задач, развитие в регионе приоритетных отраслей промышленности, сельского хозяйства и социальной сферы.

В-пятых, региональные бюджеты через финансовые ресурсы оказывают воздействие на оптимальные пропорции финансирования капитальных и текущих затрат и стимулирование эффективного использования материальных и трудовых ресурсов, а также создание новых местных производств и промыслов, что позволяет создавать новые рабочие места и вносить вклад в решение проблемы снижения безработицы в регионе.

Характеризуя роль региональных бюджетов, нельзя не учитывать, что кризисные явления в экономике страны, инфляция и расстроенность финансовой системы не позволяют региональным бюджетам выполнять в полной мере свое предназначение. К таким негативным факторам можно отнести бюджетный дефицит, субъективные моменты при определении нормативов отчислений и распределении средств между бюджетами разных уровней, несвоевременность утверждения бюджетов[23 с.32].

Принятие нескольких основополагающих законодательных актов послужило началом[ 27, с.89]:

·        децентрализации системы государственного финансового управления;

·        обеспечения самостоятельности бюджетов на основе собственных закрепленных источников доходов и предоставления права определять направление их использования.

Региональный бюджет играет определяющую роль в реализации социально-экономической политики, проводимой руководством региона. Через параметры регионального бюджета государство регулирует темпы экономического развития, а также взаимоотношения с местными исполнительными органами.