ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

1.1.         Социально-экономическое значение бюджета муниципального образования как элемента бюджетной системы Российской Федераций в современных условиях

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [2]. Следовательно, бюджет – это важнейшая материально-финансовая основа осуществления функций государства и местного самоуправления по решению задач социально-экономического характера и соответственно решению вопросов местного значения органами муниципального управления.

Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 14) бюджет муниципально­го образования (местный бюджет) представляет собой форму образо­вания и расходования денежных средств, предназначенных для обес­печения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления[2].

К местным бюджетам в Российской Федерации относят район­ные, городские, сельские, поселковые бюджеты и районные бюджеты в городах. В консолидированных региональных бюджетах доля бюд­жетов городов республиканского, краевого, областного подчинения в среднем составляет 15 – 45%, районных бюджетов – 10 – 40%, бюдже­тов городов районного подчинения – 0,2 – 4%, сельских бюджетов – 2—4%, поселковых бюджетов –  1 – 3%[25].

Бюджетная система Российской Федерации предусматривает бюджетное устройство на основе разграничения и самостоятельности бюджетов трех уровней: федерального; субъектов Федерации (республик, краев, областей, автономных округов и пр.); местных.

Местное самоуправление – обязательный компонент демократического государственного строя. Оно осуществляется самим населением через свободно избранные им представительные органы[1]. Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы власти, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.

В настоящее время отрабатывается законодательный механизм перераспределения компетенции между федеральным и территориальным уровнем государственной власти, органами местного самоуправления.  Существует серьезное отставание теоретических и практических разработок в области государственных финансов применительно к условиям современной России. Важная роль в реформировании бюджетных отношений отводится местным бюджетам. Местные бюджеты принято считать низовым звеном бюджетной системы Российской Федерации. Вместе с тем они являются фундаментом бюджетной системы, не укрепив который нельзя кардинально улучшить бюджетные взаимоотношения в соответствии с функциями, возлагаемыми на каждый уровень государственной власти.

Местный бюджет является основой финансовой системы муниципального образования. Основное значение муниципального бюд­жета состоит в том, что в нем находят отражение все экономические, социально-политические и организационные решения муниципаль­ных органов власти в области вопросов местного значения. В законо­дательной практике к вопросам местного значения относят различ­ные аспекты непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований — районов, городов, посел­ков, сельских советов. В соответствии с этим местными бюджетами являются бюджеты муниципальных образований, утверждение и ис­полнение которых осуществляют органы местного самоуправления.

Финансовой базой муниципальных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.

Бюджеты муниципальных образований – один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения.

Из этих бюджетов в известной мере финансируются и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.

Экономическая сущность муниципальных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:

-              формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности муниципальных органов власти;

-              распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;

-              контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органом власти.

Важное значение имеют муниципальные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач. В первую очередь, в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества[33].

Правовую основу бюджетных полномочий органов местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон о финансовых основах местного самоуправления, Законы об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в субъектах РФ и другие нормативные акты России, ее субъектов и муниципальных органов.

В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности муниципальных бюджетов, а также принципы сбалансированности бюджета. Это означает, что предусмотренные в нем минимально необходимые расходы должны обеспечиваться доходами, а при допустимом законодательством дефиците иметь источник его покрытия.

Одним из основных принципов построения и функционирования бюджетной системы Российской Федерации является принцип самостоятельности бюджетов. Однако анализ бюджетов на местном уровне свидетельствует о том, что принципы самостоятельности не получают достаточно практического подтверждения. Недостаток собственных средств местных бюджетов для финансирования деятельности органов местного самоуправления компенсируется значительными объемами дотаций, субвенций и других видов финансовой помощи местным бюджетам[27].

В понятие межбюджетные отношения входит не только получение финансовой помощи, но и законодательное распределение доходов и расходов на долговременной основе между звеньями бюджетной системы. Не решив эту проблему, нельзя рассчитывать на качественное улучшение механизма бюджетного регулирования, достижения реальной самостоятельности местных бюджетов.

Для того, чтобы принцип самостоятельности местных бюджетов не носил чисто формального характера, помимо законодательного разграничения доходных и расходных функций между бюджетами различных уровней, необходимо заинтересовать органы местного самоуправления в получении дополнительной помощи из вышестоящих бюджетов. Дополнительная помощь может выделяться в зависимости от выполнения административно -  территориальными единицами социально – экономических показателей: собственные доходы, товарооборот предприятий торговли и общественного питания; закупка мяса, молока, зерна; объем промышленного производства; платные услуги; объем  строительно-монтажных работ и др.

При этом перед органами местного самоуправления возникает масса вопросов: как собрать налоги (получение которых зависит от выполнения плана товарооборота, финансового состояния предприятий); как организовать и стимулировать закупки продовольствия. Но вместе с тем повысится их ответственность за финансирование системы образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и других мероприятий.

Используемый метод регулирования местных бюджетов посредством ежегодного установления нормативов отчислений по регулирующим доходам имеет определенные недостатки. Главный из них заключается в наличии элементов субъективности при формировании регулирующих доходов местных бюджетов. Это выражается порою в необъективном установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их состава.

По мнению экономистов, данный недостаток можно будет устранить с введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных и финансовых норм. То есть необходимо разработать нормы минимальной обеспеченности каждого жителя необходимыми социальными благами, в том числе в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммунального обслуживания.

Разработка единой, научно-обоснованной методики определения социальных нормативов расходования бюджетных средств, учитывающей инфляционные процессы, различие потребностей в социальных расходах, обеспечит объективность в определении размеров минимального бюджета. Вместе с тем необходимо использовать регулирующие налоги не только как инструмент вертикального, но и горизонтального выравнивания доходов соответствующих бюджетов, что позволит уменьшить потребность в трансфертах и других видах межбюджетной помощи.

1.2.         Бюджетный процесс муниципального образования и характеристика его стадий

Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета осуществляется в ходе бюджетного процесса. Бюджетный процесс является регламентированной законодательством процедурой, пред­полагающей четкую последовательность действий органов, облада­ющих бюджетными полномочиями. Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положе­ние о бюджетном процессе в муниципальном образовании в соот­ветствии с общими основами бюджетного процесса, установлен­ными федеральным законодательством и законами субъектов Федерации.

Участники бюджетного процесса

К участникам бюджетного процесса в муниципальном образова­нии относятся:

-              глава местного самоуправления;

-              представительный орган местного самоуправления;

-              местная администрация, ее структурные подразделения;

-              главные распорядители бюджетных средств;

-              распорядители бюджетных средств;

-              получатели бюджетных средств — бюджетные учреждения, муниципальные унитарные предприятия, другие организации, имею­щие право на получение бюджетных средств;

-              уполномоченные кредитные организации.

Главные распорядители бюджетных средств:

-              определяют задания по предоставлению муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;

-              утверждают сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;

-              составляют бюджетную роспись, распределяют лимиты бюд­жетных обязательств по подведомственным распорядителям и полу­чателям бюджетных средств;

-              осуществляют контроль за целевым использованием бюджет­ных средств, своевременностью их возврата, предоставлением отчет­ности, выполнения задания по предоставлению муниципальных услуг получателями бюджетных средств;

-              составляют сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению муниципальных услуг. Распорядители бюджетных средств:

-              определяют задания по предоставлению муниципальных услуг для подведомственных получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;

-              составляют бюджетную роспись, распределяют лимиты бюд­жетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств;

-              утверждают сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;

-              осуществляют контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств.

Бюджетные учреждения ведут деятельность в соответствии со сметой доходов и расходов. В смете отражаются доходы, полученные из бюджета и внебюджетных фондов, а также от осуществления пред­принимательской деятельности, в том числе от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве Оперативного управления и иной деятельности.

Бюджетное учреждение на основе прогнозируемых объемов предоставления муниципальных услуг и установленных нормативов финансовых затрат на оказание муниципальных услуг, а также с уче­том исполнения сметы доходов и расходов отчетного года составляет бюджетную заявку на очередной финансовый год, которая подается да утверждение главному распорядителю или распорядителю бюджетных средств.

Основные стадии бюджетного процесса

Основными стадиями бюджетного процесса являются составле­ние проекта бюджета, рассмотрение, согласование и утверждение бюджета, исполнение бюджета, составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образова­ний.

Составление проекта местного бюджета осуществляется финан­совым органом местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. В целях своевременного и качествен­ного составления проектов бюджетов финансовые органы имеют право получения необходимых сведений от финансовых органов вышестоящих органов власти и юридических лиц. К сведениям, не обходимым для составления проектов местного бюджета, относятся, в частности, предполагаемые изменения бюджетно-налоговой поли­тики, изменения отчислений по закрепленным за местными бюд­жетами доходам, предполагаемые размеры финансовой помощи, виды и объемы расходов, передаваемых из одного уровня бюджетной системы в другой, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности.

Для составления проекта местного бюджета используются сле­дующие документы и материалы:

-              прогноз социально-экономического развития муниципального образования;

-              основные направления бюджетно-налоговой политики муни­ципального образования;

-              прогноз сводного финансового баланса по территории муни­ципального образования;

-              план развития муниципального сектора экономики муници­пального образования;

-              показатели темпов инфляции, финансовые нормативы форми­рования бюджета.          

В целях разработки консолидированного федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации, обеспечения единой финансовой политики одновременно с проектом местного бюджета составля­ются:

-              план развития муниципального сектора экономики местного образования;

-              адресная инвестиционная программа;

-              долгосрочные муниципальные целевые программы;

-              сводный проект муниципального заказа;

-              структура внутреннего муниципального долга и программа муниципальных заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

-              программа предоставления муниципальных гарантий на оче­редной финансовый год;

-              оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансо­вый год;

-              оценка потерь бюджета от предоставляемых налоговых льгот и др.

План развития муниципального сектора экономики включает:

-              перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятель­ности муниципальных унитарных предприятий;

-              программу приватизации (продажи) муниципального имущест­ва и приобретения имущества в муниципальную собственность;

-              сведения о предельной штатной численности муниципальных служащих.

Сводный прогноз предоставления муниципальных услуг охваты­вает задания по предоставлению муниципальных услуг, устанавливаемые в процессе исполнения бюджета администрацией местного, самоуправления главным распорядителям, распорядителям и получа­телям бюджетных средств. При составлении проекта местного бюд­жета используются данные заявок бюджетополучателей и муници­пальных унитарных предприятий.

Составлению проекта местного бюджета предшествует разработка, прогноза социально-экономического развития. Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на, основе данных прогноза социально-экономического развития составляется перспективный финансовый план. Он содержит информацию о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению му­ниципальных заимствований и финансированию основных бюджет­ных расходов. Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из них первый год — это год, на который составляется бюджет, а следующие два года — плановый период, в течение которого отслеживаются результаты заявленной финансовой политики. Пер­спективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом по­казателей уточненного прогноза социально-экономического развития, при этом плановый период сдвигается на год вперед.

При составлении проекта бюджета используются также прогнозы финансовых балансов, которые разрабатываются на основе от­четного финансового баланса за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития муниципального образования.

 В процессе рассмотрения проекта бюджета используется множество согласительных процедур. Это связано с тем, что, как правило, нижестоящие бюджеты стремятся занизить свои доходы, а вышестоя­щие уровни власти — завысить собственные доходы местных бюдже­тов и уменьшить свои расходы по их содержанию. В результате ряда процедур происходит переоценка показателей проекта, устраиваю­щая обе стороны, что означает достижение согласия. В противном случае составляется протокол разногласий, направляемый на рас­смотрение вышестоящих исполнительных и представительных орга­нов власти.

В проекте решения о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета:

-              общий объем доходов, прогнозируемые доходы в разрезе основных групп, подгрупп и статей классификации;

-              общий объем расходов, расходы в разрезе основных классификационных подразделений;

-              дефицит бюджета и источники его финансирования;

-              лимиты предоставления бюджетных кредитов и инвестицион­ных налоговых кредитов на срок свыше очередного финансового года;

-              верхний предел муниципального внутреннего долга по состоя­нию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;

-              предел предоставления муниципальных гарантий третьим лицам на привлечение внутренних заимствований.

При этом расходы устанавливаются по следующим показателям:

-              расходы бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации;

-              общий объем текущих расходов бюджета;

-              общий объем капитальных расходов, включая бюджет раз­вития;

-              расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

-              распределение бюджетных ассигнований по главным распоря­дителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структу­рой расходов бюджета и др.

Порядок рассмотрения проекта решения о бюджете и его утверж­дения правовыми актами органа местного самоуправления должен обеспечивать рассмотрение и утверждение бюджета до начала очеред­ного финансового года.

После проработки проекта бюджета глава местного самоуправле­ния подписывает бюджетное послание представительному органу местного самоуправления. Бюджетное послание представляет собой пакет документов, содержащий необходимые сведения для рассмот­рения проекта бюджета представительным органом. Орган местного самоуправления вносит проект решения о бюджете на рассмотрение представительного органа местного самоуправления.

Представительный орган не позднее чем через неделю после дня официального внесения проекта бюджета организует постатейное рассмотрение в своих комитетах целесообразности и финансовой возможности выполнения отдельных статей и бюджета в целом. В случае разногласий представительный орган местного самоуправ­ления создает согласительную комиссию из числа заместителей главы представительного органа, глав комитетов и сотрудников ад­министрации, которая дорабатывает окончательный вариант проекта бюджета.

Утверждение бюджета представительным органом местного самоуправления может осуществляться поэтапно путем нескольких бюджетных чтений. При этом на последующих чтениях производится детализация параметров бюджета на основе и в рамках ранее принятых показателей. После принятия бюджета представительным органом глава местного самоуправления в течение недели подписывает реше­ние о местном бюджете.

Если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовых средств муниципально­го образования до утверждения местного бюджета производится по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Особое место среди стадий бюджетного процесса занимает испол­нение бюджета. В Российской Федерации действует казначейская система исполнения бюджетов. Органы местного самоуправления для обслуживания исполнения местных бюджетов могут заключать соглашения с территориальными органами Главного управления Фе­дерального казначейства. При этом полномочия последних распро­страняются на организации, осуществляющие операции со средства­ми местного бюджета. Для управления средствами муниципальной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представитель­ный орган местного самоуправления может создавать муниципальное казначейство.

Порядок исполнения местных бюджетов в целом соответствует порядку исполнения бюджетов других уровней бюджетной вертикали.

Исполнение местных бюджетов, как и бюджетов других уровней, осуществляется на основе принципа единства кассы, предусматрива­ющего зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет и осуществление финансирования предусмотренных расходов с единого бюджетного счета.

Исполнение бюджетов охватывает два направления: сбор доходов и осуществление расходов.

Исполнение бюджета по доходам включает следующие этапы:

-              перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

-              распределение регулируемых доходов;

-              возврат излишне уплаченных доходов;

-              учет доходов и составление отчетности о доходах бюджета.

Исполнение бюджета по расходам является еще более трудоемкой процедурой. Оно предполагает следующие основные стадии:

-              составление и утверждение бюджетной росписи;

-              утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигно­ваниях до распорядителей средств, утверждение смет расходов и до­ходов распорядителям средств и бюджетным учреждениям;

-              утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

-              принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

-              подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств;

-              расходование средств путем списания с единого бюджетного счета в размере бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц;

-              учет и составление отчета о расходах бюджета.

Бюджетная роспись представляет собой документ, отражающий объем и структуру бюджетных расходов по всем распорядителям и получателям бюджетных средств. Она составляется в разрезе функци­ональной и экономической классификаций бюджетов с покварталь­ной разбивкой.

Сводная бюджетная роспись составляется финансовым органом местного самоуправления в течение 15 дней после утверждения бюд­жета путем сведения росписей бюджетных расходов по главным рас­порядителям бюджетных средств и после утверждения представляет­ся в казначейство (орган, исполняющий бюджет), а также в местные представительные и контролирующие органы.

В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной роспи­си орган, исполняющий бюджет, доводит показатели росписи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. До­ведение показателей осуществляется в форме уведомлений о бюджет­ных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета. На основе уведомления бюджетное учреждение составляет и направляет на утверждение распорядителю бюджетных средств смету доходов, и расходов.

Исполняющий бюджет орган на основе сводной бюджетной рос­писи разрабатывает лимиты бюджетных обязательств. Под бюджет­ным обязательством понимают признанную исполняющим бюджет органом обязанность расходовать средства в соответствии с правовым актом представительных органов местного самоуправления о бюдже­те и бюджетной росписью.

Лимиты бюджетных обязательств — это объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получа­теля бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий трех месяцев. Лимиты бюджетных обязательств до­водятся органом, исполняющим бюджет, до всех распорядителей и получателей бюджетных средств не позднее, чем за пять дней до на­чала периода их действия. Они не могут отличаться от объема бюд­жетных обязательств в расчете на квартал.

Получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств по платежам в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств путем составления платежных и других до­кументов в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обяза­тельств и сметы доходов и расходов. После проверки соответствия составленных платежных и иных документов орган, исполняющий бюджет, осуществляет подтверждение исполнения денежных обяза­тельств. Объем принятых и исполненных бюджетных обязательств не может превышать соответствующих лимитов обязательств.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов или поступлений из источников финан­сирования дефицита, что приводит к падению финансирования рас­ходов не более чем на 5% годовых назначений, руководитель финан­сового органа принимает решение о введении режима сокращения расходов бюджета. При сокращении финансирования более чем на 5%, но не более чем на 10%, режим сокращения расходов вводит ис­полнительный орган местной власти. Сокращение расходов осущест­вляется в одной и той же пропорции для всех видов расходов бюдже­та и всех получателей бюджетных средств. При сокращении финансирования более чем на 10% годовых назначений в правовой акт представительных органов местного самоуправления о бюджете вносятся изменения и дополнения.

В отдельных случаях (невыполнение определенных условий получения бюджетных ассигнований, нецелевое использование бюджетных средств) может применяться блокировка расходов бюджета — сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями.

Доходы, полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных законом, направляются органом, исполняющим бюджет, на уменьшение размера дефицита и выплаты, сокращающие долговые обязательства. При этом составляется и утверждается дополнительная бюджетная роспись. При превышении ожидаемого поступления доходов более 10% годовых назначений в акт о бюджете вносятся изменения.

Орган, исполняющий бюджет, может перемещать бюджетные ассигнования, выделенные главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и вида расходов функциональной классификации расходов бюджетов в пределах 10% бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств. Главный распорядитель, распорядитель бюджетных средств могут перемещать бюджетные ассигнования между их получателями в объеме не более 5% доведенных до получателей бюджетных ассигнований. Для главного распорядителя, распо­рядителя бюджетных средств объемы бюджетных ассигнований в расчете на финансовый год не могут отличаться от утвержденных более чем на 10%, для получателя бюджетных средств — более чем на 15%.

При установлении встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств (в случае задолженности получателя бюджетных средств по платежам в бюджет) может быть проведен зачет денежных средств.

Если в течение нормативного срока лимит бюджетных обяза­тельств не финансируется в полном объеме, бюджетные организаций имеют право на компенсацию в размере недофинансирования. Такая компенсация осуществляется в соответствии с судебным актом. При этом бюджеты обладают иммунитетом — особым правовым режи­мом, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осу­ществляются только на основании судебного акта.

Бюджетный год заканчивается 31 декабря. К этому сроку прекращается действие лимитов бюджетных обязательств. До 31 декабря включительно исполняющий бюджет орган обязан оплатить принятые и подтвержденные денежные обязательства. Остаток средств на едином счете бюджета учитывается в доходах бюджета наступившего финансового года в качестве свободного остатка средств[24].

Установление общих основ бюджетного процесса на различных уровнях бюджетной вертикали призвано способствовать единству бюджетной системы, ее ориентации на комплексное развитие территорий. Вместе с тем сегодня бюджетный процесс муниципальных образова­ний нуждается в серьезном совершенствовании, прежде всего потому, что при всей его декларированной самостоятельности он находится в большой зависимости от бюджетов вышестоящих уровней. Бюджет му­ниципального образования принимается в последнюю очередь, после принятия федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации, проходит длинную цепь согласований в вышестоящих инстанциях, сопровождающихся, как правило, урезанием его показателей.

                                            

1.3.         Организация бюджетного процесса в г. Ижевск

Особенность бюджетов всех уровней – последовательное прохождение одних и тех же стадий: планирование, исполнение в установленном законодательном порядке[25].

Деятельность по формированию и исполнению бюджетов представляет собой бюджетный процесс.

Статья 6 Бюджетного кодекса определяет бюджетный процесс как регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти,  органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению и контролю соответствующих бюджетов[2].

Участниками бюджетного процесса в г. Ижевске являются[6,7]:

-              Городская Дума г. Ижевска;

-              Администрация г. Ижевска;

-              Глава Администрации г. Ижевска;

-              Управление финансов г. Ижевска;

-              Органы финансового контроля;

-              Бюджетные учреждения, муниципальные унитарные предприятия, а также другие получатели бюджетных средств.

Функциональная схема бюджетного процесса в г. Ижевске изображена в прил. 1[23].

Формирование бюджетов включает в себя следующие три стадии: составление бюджетов, их рассмотрение и утверждение. Исполнение бюджетов - это четвертая стадия прохождения бюджетов в их периодическом цикле. Бюджетный процесс в городе Ижевске можно разделить на следующие этапы:

А. Разработка прогноза основных показателей и приоритетных направлений социально-экономического развития г. Ижевска – за 6 месяцев до начала нового финансового года. Разработка прогнозных показателей и приоритетных направлений осуществляется Министерством финансов Удмуртской Республики, на основании данных статистики, Управления финансов г. Ижевска, налоговых инспекций. В прогнозе отражаются основные тенденции и динамика показателей социально-экономического развития г. Ижевска. Прогнозные показатели развития в г. Ижевске включают в себя:

-              производство  промышленной продукции (в стоимостном и натуральном выражении);

-              балансовая прибыль;

-              фонд оплаты труда работников материального производства;

-              амортизационные отчисления;

-              численность работающих;

-              численность детей;

-              среднегодовая стоимость основных фондов;

-              износ основных фондов;

-              индекс роста цен;

-              льготируемая прибыль;

-              расходы предприятий по содержанию жилого фонда и объектов социально-культурной сферы;

-              производство товаров народного потребления.

Б. Ежегодно до 15 октября Мэр г. Ижевска обращается к Городской думе с Бюджетным посланием. В Бюджетном послании указываются:

-              прогноз социально-экономического развития г. Ижевска;

-              принципы формирования доходов бюджета г. Ижевска;

-              принципы формирования расходов бюджета г. Ижевска;

-              дефицит бюджета г. Ижевска.

В. Постоянная комиссия Городской думы по бюджету и финансам с учетом предложений других постоянных комиссий Городской думы разрабатывает проект Бюджетной директивы и вносит его в Городскую думу для утверждения. Бюджетная директива разрабатывается на основе Бюджетного послания и определяет бюджетно-финансовую политику органов городского самоуправления на предстоящий финансовый (бюджетный) год. На основании Бюджетной  директивы формируется бюджет города.

Г. Составление проекта бюджета города осуществляет Управление финансов Администрация г. Ижевска. При составлении проекта бюджета г. Ижевска Управление финансов руководствуется Бюджетной директивой.

Д. Рассмотрение проекта бюджета города. Не менее чем за месяц до сессии Городской думы, в повестку дня которой включен вопрос об утверждении бюджета города, Администрация г. Ижевска направляет проект бюджета города депутатам Городской думы. Одновременно Мэр г. Ижевска обеспечивает доступность проекта бюджета города для населения.

Постоянные комиссии Городской думы рассматривают проект бюджета города, полученные предложения и замечания, и представляют в постоянную комиссию Городской думы по бюджету и финансам заключения. В случае внесения предложений и дополнений, не учтенных в Бюджетной директиве, постоянные комиссии Городской думы сообщают об источниках и способах сохранения сбалансированности бюджета.

Постоянная комиссия Городской думы по бюджету и финансам рассматривает заключения по проекту бюджета города с постоянными комиссиями Городской думы и Администрацией г. Ижевска.

Принятые в ходе рассмотрения проекта бюджета города поправки постоянная комиссия Городской думы по бюджету и финансам направляет Мэру г. Ижевска, постоянным комиссиям Городской думы и Администрации г. Ижевска.

Городская дума рассматривает проект бюджета города по представлению Мэра г. Ижевска и постоянной комиссии Городской думы по бюджету и финансам.

Е.  Утверждение бюджета города. Утверждает бюджет Городская дума. Перед утверждением бюджета города в целом производится утверждение следующих параметров:

-              объем доходов;

-              предельный размер дефицита бюджета;

-              объем текущих расходов;

-              объем капитальных расходов;

-              сумма оборотной кассовой наличности;

-              норматив отчислений в резервный фонд.

В случае отклонения проекта бюджета города Городской думой Администрация г. Ижевска совместно с постоянной комиссией Городской думы по бюджету и финансам  осуществляют его доработку в течение 10 дней; после чего проект бюджета города вновь вносится на рассмотрение Городской думы.

Ж. Исполнение бюджета. Исполнение бюджета осуществляется Управлением финансов г. Ижевска и начинается после утверждения представительным органом власти. Эта стадия бюджетного процесса имеет своей целью выполнение доходной и расходной частей бюджета[23,28].

Важнейшие задачи исполнения бюджета – обеспечение полного и своевременного поступления налогов  и других платежей, а также доходов в целом и по каждому источнику, финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение того финансового года, на который утвержден бюджет. При исполнении бюджета важное место принадлежит правильному и экономически обоснованному распределению всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета, осуществленному по бюджетной росписи доходов и расходов – основному оперативному плану распределения доходов и расходов по подразделениям бюджетной классификации в форме поквартальной разбивки и в разрезе распорядителей бюджетных ассигнований[29].

Практикуется лимитирование расходов, когда финансирование осуществляется в пределах установленных лимитов, зачастую в суммах реально поступающих доходов. Бюджетная роспись составляется уполномоченным исполнительным органом, утверждается в установленном законодательством порядке и направляется для сведения в представительный и контрольно-счетные органы.

Основной принцип исполнения бюджета – принцип единства кассы. Он предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого  счета бюджета.

В целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения бюджета г. Ижевска, повышения оперативности в финансировании муниципальных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием денежных средств в соответствии Закона Российской Федерации «О введении в действие бюджетного кодекса Российской Федерации» решен вопрос о создании городского казначейства  на основе Управления финансов г. Ижевска. 

Действующий механизм в г. Ижевске использования финансовых ресурсов был слабо адаптирован к современным условиям, не способен обеспечить « прозрачность» бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств, отягощен многоступенчатостью, характеризовался низкой оперативностью и раздробленностью, не позволял определить величину кассовых расходов и совершать разумный маневр финансовыми ресурсами города в условиях их дефицитности создавал возможности их не целевого использования. Поэтому стала актуальной проблема внесения изменений в процессе исполнения бюджета г. Ижевска, то есть переход на казначейскую систему[28].

Перевод исполнения бюджета г. Ижевска на казначейскую систему начался в 2000 г. В первую очередь было утверждено распоряжение мэра «О поэтапном переходе на казначейское исполнение бюджета г. Ижевска»[9], где были перечислены все мероприятия, необходимые для перевода и сроки их исполнения. Была подготовлена нормативная база, разработана схема казначейского исполнения бюджета города, под эту схему доработан программный продукт, который уже использовался у нас и который учитывал, что все расходы городского бюджета осуществляются из единого счета, открытого в Национальном банке Удмуртии, куда поступают все бюджетные доходы. Процедура учитывает, что финансирование производится под конкретное платежное поручение. При этом условно финансируется и главный распорядитель.

На основании одного платежного поручения проводятся операции перечисления средств на лицевой счет главного распорядителя и со счета главного распорядителя – на лицевой счет бюджетного учреждения. Промежуточные операции оформляются мемориальным ордером, который формируется автоматически.

Переход на казначейское исполнение бюджета осуществлялся по графику целыми ведомствами и полностью по всем статьям. В первую очередь с сентября 2001 г. были переведены небольшие комитеты с подведомственными учреждениями  (по молодежной политике; по делам семьи, женщин и детей и другие). На этих объектах отрабатывался весь процесс финансирования и осуществлялась пробная эксплуатация программы автоматизации. В этот период выявилась необходимость срочно регламентировать процедуру финансирования наличными денежными средствами. Был разработан и принят «Временный порядок финансирования наличными денежными средствами».

С начала 2002 г. продолжался перевод учреждений, шла серьезная работа по переводу крупных отраслей: Управления образования с 21 подведомственным учреждением, Управления дошкольного образования с 5 подведомственными центрами дошкольного образования и Управления здравоохранения с 21 подведомственным учреждением. Была проведена ревизия картотеки, необходимые средства для погашения кредиторской задолженности заложены в бюджет. В результате к началу перехода на казначейскую систему их счета были пусты. К концу 2002 г. перевод бюджетной сферы  на казначейскую систему был завершен.

Также в 2002 г. началась подготовка нормативной базы для постановки на учет бюджетных обязательств учреждений. Управление финансов приступило к осуществлению этой операции, сначала по ограниченному кругу статей. С июля поэтапно начали учитывать доходы и расходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Пока этот процесс в силу определенных причин не завершен.

В течение 2002 г. на казначейскую систему были переведены расходы по капитальному строительству. Заказчиком по данному направлению расходов является Управление городского строительства. Здесь были свои особенности, которые пришлось учесть в организации работы и в программном обеспечении. На основе наработанного с Управлением городского строительства опыта практически без трудностей в 2003 г. перешло на казначейскую систему Управление благоустройства и транспорта, через которое финансируются расходы по благоустройству территорий города и содержанию дорог[9,37].

1.4.         Общая характеристика, функций и задачи Управления финансов г. Ижевск

Управление финансов Администрации г. Ижевска - в дальнейшем Управление фи­нансов - имеет давнюю историю и является старейшим финансовым учреждением города и республики. В 1920 г., на основании постановления Президиума исполкома городского совета депутатов  № 14 от 21 июля, был образован городской финансовый отдел.

В соответствии с распоряжением Главы местного самоуправления – Мэра г. Ижевска № 204 от 6 июня 1995 г. было образовано Управление финансов г. Ижевска[10].

Управление финансов Администрации г. Ижевска является структурным подразделением Администрации г. Ижевска, созданным в целях обеспечения единой финансовой политики города. Имеет в оперативном управлении основные средства и оборотные нематериальные активы, наделяется правами юридического лица, имеет смету расходов на содержание аппарата управления, самостоятельный баланс, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, выступать истцом или ответчиком в суде по вопросам входящим в его компетенцию; имеет текущие счета: по исполнению сметы расходов на содержание аппарата, по исполнению городского бюджета в руб­лях и валюте, а также другие счета в учреждениях банков.

Управление финансов в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, Конституцией Удмуртской Республики, действующим законодательством Российской Федерации и Удмуртской Республики, Решениями Городской Думы, местными нормативными актами, инструкциями Министерства финансов Российской Федерации и Удмуртской Республики, Уставом Управления финансов, другими нормативными актами, а также постановлениями и распоряжениями Главы местного самоуправления – Мэра г. Ижевска и Первых заместителей Главы Администрации – Вице-мэров. Учредителем Управления финансов г. Ижевска является Администрация г. Ижевска[23].

Основными задачами Управления финансов являются:

-              разработка основных направлений муниципальной политики в области финансов и участие в ее реализации;

-              разработка и исполнение бюджета г. Ижевска;

-              осуществление финансового контроля за рациональным и целевым расходованием бюд­жетных средств и средств бюджетных и внебюджетных фондов;

-              совершенствование методов финансово - бюджетного планирования, финансирования и отчетности;

-              концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях развития города, финансирования целевых программ и мероприятий.

Управление финансов в соответствии с возложенными на него задачами:

-              разрабатывает в соответствии с законодательством Российской Федерации и Удмурт­ской Республики проект бюджета г. Ижевска;

-              обеспечивает в установленном порядке исполнение бюджета г. Ижевска, выносит на рассмотрение поправки с учетом поступлений доходов и расходов с учетом динамики цен. Со­ставляет отчет об исполнении городского бюджета. Ведет учет поступлений доходов и расходов по городскому бюджету;

-              осуществляет контроль за исполнением бюджета г. Ижевска и целевым использо­ванием средств, выделенных из городского бюджета;

-              участвует в разработке целевых социально - экономических программ в части обеспе­чения их соответствующими источниками финансирования;

-              осуществляет методическое руководство по вопросам планирования, составления и ис­полнения бюджета, отчетности;

-              вносит предложения и разрабатывает положения по улучшению расчетов предприятий и учреждений по платежам в бюджет;

-              вносит в установленном порядке предложения по выпуску и размещению муниципаль­ных займов в целях восполнения дефицита бюджета.

В соответствии с вышеназванными задачами Управление финансов на территории г. Ижевска обязано:

-              контролировать соблюдение действующего законодательства Российской Федерации и Удмуртской Республики по вопросам финансирования и исполнения бюджета, а также защищать его интересы;

-              осуществлять повседневный, систематический финансовый контроль за исполнением бюджета города;

-              предоставлять Главе местного самоуправления – Мэру г. Ижевска, Вице-мэру г. Ижевска, Министерству финансов Удмуртской Республики информацию о выполнении бюджета;

-              вносить в соответствии с Уставом г. Ижевска и установленным порядком на рассмотрение Городской Думы материалы о выполнении бюджета;

-              контролировать правильное и экономное расходование предприятиями бюджетных средств;

-              разрабатывать проекты постановлений, распоряжений, заключений по финансовым вопросам;

-              осуществлять финансовый контроль за соблюдением финансовой дисциплины предприятиями, учреждениями и организациями и выполнением ими финансовых обязательств перед бюджетами;

-              проводить мероприятия по повышению квалификации кадров.

При осуществлении своих задач и функций Управление финансов имеет право:

-              получать от муниципальных предприятий, учреждений, внебюджетных и бюджетных фондов материалы, необходимые для составления проекта городского бюджета и осуществления контроля за его исполнением, бухгалтерские отчеты и балансы и другие материалы;

-              вносить на рассмотрение Городской Думы, Главы местного самоуправления – Мэра г. Ижевска, Первых заместителей главы Администрации – Вице-мэров  -  проекты решении, распоряжении и постановлений по вопросам, относящимся к компетенции Управления;

-              ограничивать, а в необходимых случаях приостанавливать финансирование предприя­тий и учреждений, допустивших факты незаконного расходования бюджетных средств, а также в случаях непредставления в срок отчетности с уведомлением об этом руководителей соответ­ствующих служб. Взыскивать в установленном порядке с предприятий, учреждений и организаций бюджетные средства, используемые не по целевому назначению;

-              проводить документальные ревизии, проверки и анализы финансовой деятельности му­ниципальных учреждений и муниципальных предприятий, а также осуществлять контроль за рас­ходованием бюджетных средств, выделяемых предприятиям, учреждениям и организациям, давать обязательные к исполнению указания по устранению выявленных нарушений;

-              проводить проверки целевого использования льгот по платежам в бюджет, предостав­ляемых решением Городской Думы;

-              принимать участие в работе комиссии по предварительному рассмотрению вопросов предоставления налоговых льгот, по платежам в городской бюджет;

-              предоставлять отсрочки и рассрочки платежей по налогам, зачисляемых в городской бюджет, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации с уведомлением о принятых решениях налоговой инспекции;

-              получать при необходимости ссуды из республиканского бюджета, а также привлекать кредиты коммерческих банков на покрытие временных кассовых разрывов по бюджету;

-              получать от банков и других кредитных учреждений справки по операциям и счетам предприятий и учреждений, использующих средства бюджета города, а также бюджетных и вне­бюджетных фондов.

В соответствии с Уставом  структура и штатные расписания утверждаются руководителем Управления финансов в пределах установленного фонда оплаты труда. При разработке структуры руководство Управления финансов учитывало принципы формирования структуры на основе менеджмента организации, понимая огромное влияние ее на все стороны управления. Структура должна отражать цели и задачи организации, а, следовательно, быть подчиненной основной деятельности и меняться вместе с происходящими в нем изменениями. Она должна отражать функциональное разделение труда и объем полномочий работников Управления финансов, которые определяются политикой, процедурами, правилами и должностными инструкциями и расширяются, как правило, в направлении более высоких уровней управления. Структура должна соответствовать социально-культурной среде, и при ее построении надо учитывать условия, в которой ей предстоит функционировать. Структура Управления финансов представлена в прил. 2.

Высшим органом управления анализируемого учреждения является начальник, который назначается (снимается) Главой местного самоуправления – Мэром г. Ижевска. Начальник Управления финансов наделяется всеми необходимыми полномочиями для выполнения своей задачи. Он осуществляет свою деятельность в строгом соответствии с Уставом учреждения и действующего законодательства Российской Федерации.

При разработке структуры  Управления финансов была проведена следующая работа:

-              определены цели и задачи Управления финансов в общей системе Администрации города и его место в системе финансовых органов Удмуртской Республики, выявлены и увязаны в соответствии с ними функции, полномочия и ответственность каждого звена управления; 

-              разработана структура Управления финансов с указанием отделов;

-              разработана и создана единая информационная модель, рациональная схема информационных потоков и документооборота;

-              подготовлены положения о каждом отделе с четким обозначением его места в общей структуре, с указанием средств и методов решений стоящих перед ним задач;

-              составлены должностные инструкции для всех работников аппарата Управления.

При разработке положений об отделах, входящих в структуру Управления финансов были конкретно учтены условия работы и ее особенности.

Рассмотрим основные задачи некоторых структурных подразделений Управления финансов[23].

Отдел бюджетного планирования

Основными задачами отдела являются совершенствование методов бюджетного планирования в области составления бюджета г. Ижевска по расходам; обеспечение составления в установленные сроки проекта бюджета г. Ижевска по расходам; осуществление методического руководства и контроля за работой Управлений, Комитетов, Структурных подразделений Администрации г. Ижевска по планированию бюджета по расходам подведомственных учреждений и организаций.

Отдел платежей и предварительного контроля

Отдел занимается организацией и осуществлением исполнения муниципального бюджета г. Ижевска, исходя из принципа единства кассы. Осуществляет финансовый контроль за целевым и рациональным использованием получателями бюджетных средств, выделенных им ассигнований из бюджета г. Ижевска, за соблюдением финансовой дисциплины по вопросам, относящимся к ведению отдела.

Отдел учета бюджетных обязательств

Основными задачами отдела является учет бюджетных обязательств, вытекающих из договоров на поставку продукции (работ, услуг), подлежащих исполнению за счет средств бюджета города. Также осуществляет учет исполнительных документов по денежным обязательствам получателей средств бюджета города, организацию проведения конкурсов по привлечению финансовых организаций для осуществления операций со средствами бюджета города.

Отдел автоматизации исполнения бюджета

Отдел обеспечивает автоматизацию процесса исполнения бюджета г. Ижевска. Осуществляет совершенствование информационного обеспечения Управления на основе единой технической политики и применения, современных программно-технических комплексов подготовки и обработки документов. Обеспечивает единство информационных технологий, применяемых в структурных подразделениях Управления, а также поддержание надежного функционирования программного обеспечения, работоспособного состояния средств вычислительной техники.

Отдел прогнозирования и экономического анализа

Отдел составляет долговременные и краткосрочные прогнозы поступления доходов бюджета города в целом и в разрезе доходных источников. Осуществляет контроль и анализ исполнения бюджета города по доходам в целом и в разрезе доходных источников. Рассматривает письма, заявления, проекты договоров на предоставление отсрочек (рассрочек) по платежам в бюджет города, налоговых кредитов, инвестиционных налоговых кредитов. Составляет проект доходной части бюджета г. Ижевска.

Отдел бухгалтерского учета и отчетности

Основными задачами отдела являются сбор, свод, составление и представление отчетности об исполнении бюджета по единой методологии, установленной Правительством РФ; контроль за выполнением обязательств; ежедневный учет бухгалтерских операций на лицевых счетах бюджетополучателей; предварительный контроль за правильностью оформления первичных документов (платежных поручений, доверенностей) на стадии финансирования получателей бюджетных средств; обеспечение своевременного предоставления выписок и мемориальных ордеров в отдел платежей и предварительного контроля.

Отдел по учету доходов и расходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности

Отдел проводит организацию и осуществление учета операций по исполнению сметы доходов и расходов бюджетных учреждений и организаций по средствам, полученным от предпринимательской деятельности, исходя из принципа единства кассы. Осуществляет финансовый контроль на соответствие расходов по предпринимательской деятельности, направлениям использования, указанным в генеральных разрешениях. Осуществляет  открытие и закрытие лицевых счетов в установленном порядке. Занимается  разработкой методологических и инструктивных материалов по вопросам финансирования, учета, отчетности, исполнения сметы доходов и расходов, полученным от предпринимательской, и другим вопросам, относящимся к компетенции отдела.

Контрольно-ревизионный отдел

Отдел осуществляет последующий контроль за своевременным, целевым, рациональным использованием и сохранностью средств городского бюджета. Проводит документальные ревизии исполнения смет расходов и финансово-хозяйственной деятельности, соблюдение финансовой дисциплины, сохранности денежных средств и материальных ценностей в Администрациях районов, в Централизованных бухгалтериях, обслуживающих бюджетные учреждения, во всех бюджетных учреждениях, ведущих учет самостоятельно, в предприятиях, получающих бюджетные средства.

Отдел отраслей городского хозяйства

Основной задачей отдела является организация работы по разработке расходов бюджета г. Ижевска, проведение контрольно-экономической работы по исполнению расходов с целью максимального сокращения и рационального использования бюджетных средств, направляемых предприятиям и организациям на целевые программы и мероприятия по следующим отраслям городского хозяйства:

-              жилищно-коммунальное хозяйство;

-              газоснабжение;

-              пассажирский транспорт городского и пригородного сообщения;

-              топливная промышленность;

-              сельское хозяйство;

-              охрана окружающей среды.

Сколько поступит доходов, хватит ли средств на финансирование, кого профинансировать в первую очередь – те злободневные проблемы, с которыми ежедневно сталкивается Управление финансов. При этом особое внимание следует уделять четкому определению функций для каждого уровня управления с учетом их на последующей координации для достижения эффективного организационного единства системы.