Оглавление

Введение……………………………………………………………………….3

1. Романо-германское управление (Франция)………………………………4

2. Англосаксонское управление (США, Великобритания)………………..7

3. Японское управление…………………………………………………….12

Заключение………………………………………………………………….16

Список литературы…………………………………………………………17

Введение

Местное самоуправление – одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления. Одна из основных целей местного самоуправления – объединение людей, превращение их в общность с близкими каждому целями. Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится значительная роль; оно рассматривается как нижний уровень управления, неотъемлемый признак демократического государства, школа политических лидеров.

В современном мире все большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантии их деятельности. В настоящее время принципом формирования компетенции каждого уровня власти является наибольшая эффективность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач.

Оптимальное соотношение между государственным управлением и местным самоуправлением в различных странах находится по-разному, исходя из исторических, национальных и географических особенностей. При этом сама структура административно-территориального деления зарубежных стран  предполагает, что местное самоуправление является неотъемлемой частью единого государственного устройства страны.

1. Романо-германское управление (Франция)

Несмотря на то, что Франция является унитарным государством, в последние десятилетия в этой стране, также как и во всем Европейском союзе, наметилась тенденция к увеличению роли самоуправления. Так, 2 марта 1982 года был принят закон о правах, свободах коммун, департаментов и регионов. Данный закон значительно расширил полномочия местного самоуправления.

Для Франции со времен французской революции характерна высокая степень централизации местного управления. Система административного контроля центральной власти над местными органами заключается в жестком подчинении государству деятельности местных сообществ. Ключевая роль в системе местного управления принадлежала префекту, являющемуся представителем правительственной власти и определяющему все направления местной деятельности. Подобная высокоцентрализованная система просуществовала во Франции почти два столетия [8].

Децентрализация, проведенная в 1983 г., существенно увеличила полномочия территориальных сообществ, предоставив им большую самостоятельность, в то же время сохранив на местном уровне достаточно сильные позиции представителей центральных органов власти. В целях реализации новой правительственной политики децентрализации территориального управления были приняты закон о разделении компетенции между коммунами, департаментами, округами и государством и закон о разделении источников финансирования. Позднее эти акты были дополнены специальными законами, затрагивающими вопросы организационного строения регионов, местного управленческого аппарата, проведения местных выборов, межрегионального сотрудничества, участия граждан в деятельности местных органов власти и др.

Законы о децентрализации были приняты по итогам проведения длительных исследований, в ходе которых стало ясно, что проблема недостаточного финансирования местных властей и расширяющаяся практика перекладывания вышестоящими органами государственной власти расходов на местный уровень не может быть разрешена без нового, более четкого распределения полномочий. В качестве оптимального критерия для разграничения компетенции Комиссия по развитию местной ответственности выбрала принципу субсидиарности, который был определен как постоянный поиск оптимального уровня для исполнения полномочий, при котором выбор в пользу высшего уровня делается только тогда, когда нижние уровни оказываются неспособными осуществлять соответствующие полномочия. Из этого следует, что государство должно делегировать местным властям все полномочия, которые последние в состоянии эффективно исполнить [9].

Согласно принятым законам, регионы стали полноправными местными административно-территориальными образованиями, управляемыми советами, избираемыми на выборах. Исполнительная власть в департаментах и регионах перешла от назначаемого представителя государства к избираемому председателю совещательного собрания (ассамблеи). Постоянный административный контроль над актами ассамблей был заменен на последующий судебный контроль законности принятых актов. Однако важные акты, принимаемые местными ассамблеями, становятся обязательными к исполнению только в том случае, если они были опубликованы и переданы представителю государства, который имеет право в течение двух месяцев оспорить их в административном суде.

В ходе передачи полномочий была отражена сфера ответственности каждого административного уровня управления. На уровень регионов было возложено решение долгосрочных задач: экономическое планирование, планирование развития инфраструктуры, профессиональное образование. Департаментам передано решение задач по оказанию услуг населению, предоставлению социальной помощи, оборудование сельской местности, школьный транспорт. На низовой уровень управления - уровень коммун, который наиболее приближен к потребителям услуг и имеет прямой контакт с населением, возложены обязанности по градостроительству, поддержанию библиотек, музеев, общественного транспорта и др. [3; 9].

Чтобы избежать вмешательства вышестоящих административно-территориальных образовавши в деятельность нижестоящих уровней управления, закон постановляет, что при передаче полномочий не разрешается устанавливать какую бы то ни было форму опеки над нижестоящими административно-территориальными образованиями.

Во французской системе управления принцип свободного самоуправления основан на передаче местным административно-территориальным образованиям определенных полномочий. Осуществление этих полномочий производится в определенной автономии по отношению к центральной власти, но под постоянным контролем государства и судебных органов, которые следят за законностью и правильностью административных актов и финансовых решений местных властей. Одной из главных задач децентрализации 1983 г. было определение полномочий, передаваемых на каждый уровень управления, чтобы избежать двусмысленности и разночтений относительно распределения полномочий. Впрочем, это не означает жесткого разграничения в осуществлении различных полномочий, поскольку каждый территориальный уровень управления обязан вносить свой вклад в осуществление единых общегосударственных интересов.

Масштабная децентрализация привела к новому распределению полномочий между всеми уровнями, причем государство сохранило лишь часть из принадлежащих ему ранее полномочий. Определение блоков полномочий по уровням в законах 1983 года позволило внести относительную ясность в такие области, как, например, стратегия обустройства территории и профессиональное обучение, возложенное на регионы, решения в области градостроительства, возложенные на коммуны, социальную деятельность и здравоохранение, порученное департаментам. Ряд полномочий остался в совместном ведении различных уровней самоуправления: строительство школ, городской и междугородний транспорт, морские и речные порты. Тем не менее, взаимодействие и эффективность управления даже усилились [9].

Подобный подход был обусловлен тем, что существуют такие полномочия, где трудно установить четкие разграничения между уровнями. В частности, поскольку экономическое развитие и обеспечение занятости считаются одними из главных задач государственного управления, это оправдывает участие каждого уровня власти в выполнении задач, которые, тем не менее, являются предметом компетенции государства. Кроме того, увеличение числа нормативных актов, которые приходится принимать на нижестоящих уровнях самоуправления в различных секторах экономической и социальной жизни, а также увеличение их сложности, требует координации и опыта, за которыми приходится обращаться к вышестоящим органам государственного управления, которые, в свою очередь, осуществляют наблюдение за законностью решений органов самоуправления.

Так, службы государственного казначейства, действующие на всей территории Франции, исполняют и контролируют финансовые решения местных властей. Службы государства, отвечающие за градостроительство, могут по желанию административно-территориальных образований рассматривать заявки на использование земельных участков.

Наиболее острой во Франции остается тема финансовых гарантий, которая является предметом многочисленных споров между правительством и членами выборных органов местного уровня. Государственный сектор местного уровня, где занято около 1,6 млн. служащих, располагает ежегодным бюджетом более 800 млрд. франков, что составляет 10% от ВВП. До начала             90-х годов местные бюджеты под влиянием процесса передачи полномочий развивались очень быстрыми темпами. Развитие обеспечивалось за счет широкого использования налоговых рычагов и значительного роста задолженности [4].

2. Англосаксонское управление (США, Великобритания)

В Великобритании, США, Канаде, Австралии сформировался особый тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Его спецификой является отсутствие института полномочных представителей правительства, контролирующих местные выборные органы. Муниципалитеты рассматриваются как автономные территориальные образования, осуществляющие власть, делегированную им парламентом. В XIX веке в Великобритании установился принцип, по которому муниципальные органы могли делать лишь то, что прямо разрешено законом. Это предопределило большое значение британского парламента в формировании системы муниципального управления. Всего с 1689 г. по 1832 г. парламентом было принято более 200 нормативных актов, определивших правовую основу муниципального управления. В 1834 г. был принят закон о попечительстве бедных, который и положил начало современной системы местного самоуправления в Великобритании. Данный закон предусматривает создание на постоянной основе управленческой системы с оплачиваемым аппаратом, которая стала базой для деятельности всех местных властей. Сформированные муниципалитеты получили право назначать чиновников, проводить различные мероприятия по борьбе с бедностью. В 1835 г. в акте о муниципалитетах был установлен правовой статус 178 городов Великобритании, в которых предусматривалось избрание муниципальных советников, условия их деятельности и т.д. В дальнейшем парламент путем принятия новых нормативных актов дополнял систему муниципальных органов власти. Закон о местном самоуправлении был принят только в 1972 г. Последний акт о местном управлении в стране был принят в 1988 г. В него вошли нормы предыдущих законов, а также появившиеся судебные прецеденты, регулирующие деятельность муниципальных органов, участвующих в качестве юридических лиц в различных сделках и контрактах. В законодательстве Великобритании закреплен правовой статус муниципалитета как корпорации, обеспечивается автономность местных органов, устанавливается правовая основа деятельности правительственных ведомств по осуществлению контроля за работой органов местного самоуправления. Муниципалитеты могут совершать лишь действия, которые прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей могут быть признаны судом не имеющими силы [1; 2].

Хотя существуют различные взгляды на оптимальное соотношение государственного управления и местного самоуправления, все они предусматривают необходимость эффективного контроля центра над местным самоуправлением.

В последние десятилетия европейские государства в целом шли по пути увеличения самостоятельности своих административно-территориальных образований. Однако такая политика привела к увеличению ответственности центральных органов власти за территориальную целостность страны, экономическое и правовое единство страны, за развитие всех частей территории государства как целостной среды обитания всего населения.

Контроль вышестоящих органов власти над расходами органов местного самоуправления является важным элементом управления финансами, а политика выравнивания уровней экономического развития служит средством обеспечения социальной справедливости в обществе. Если различия в условиях жизни и производства между отдельными территориальными единицами будут слишком большими, то, как отмечается датским исследователем                           Х.Т. Йенсеном, это войдет в противоречие с таким важным принципом, как «предоставление всем гражданам равных возможностей независимо от того, на территории какого муниципалитета они проживают», и будет служить препятствием на пути движения рабочей силы и капитала [7].

В европейских государствах контроль центра за деятельностью местных органов власти вплоть до реформ 70-80-хх годов осуществлялся преимущественно через так называемую административную опеку, предполагавшую вступление в силу решений местных властей лишь после получения одобрения от соответствующих органов государственного надзора. В одобрении могло быть отказано по причине как незаконности нормативных актов, так и по причине их нецелесообразности. В настоящее время в большинстве европейских стран административная опека практически полностью заменена на административный контроль, в рамках которого решения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены только по причине их незаконности и в судебном порядке. В сфере делегированной компетенции надзор сохраняется в более жестких формах, здесь возможен контроль не только законности, но и целесообразности решений, при этом формы реагирования центральных властей могут быть более оперативными и жесткими.

Данный подход был отражен в Европейской Хартии о Местном Самоуправлении 1985 г., согласно которой любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Административный контроль над органами самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. При этом такой контроль должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить [5].

В целом, общий административный контроль над местными органами осуществляется исполнительными органами власти вышестоящих уровней управления. В некоторых странах эти органы контролирует министерство по делам местного самоуправления.

Контроль центральных органов власти за деятельностью органов местного самоуправления выражается, прежде всего, в праве утверждать некоторые акты и санкционировать отдельные действия последних, а также смещать должностных лиц местного самоуправления. По ряду вопросов, в частности, по финансовым актам, сделкам с муниципальным имуществом и т.п., местные органы не вправе принимать самостоятельные решения, или объем полномочий по таким решениям существенно ограничен. Так, в Великобритании проекты местных нормативных актов, планы капиталовложений, застройки населенных пунктов, приобретение земельных участков, получение займов и многое другое подлежит утверждению со стороны центральных органов власти.

Одним из эффективных средств контроля является издание центральными министерствами и ведомствами различных циркуляров, устанавливающих стандарты работы местных служб, разъясняющих законодательство и правительственную политику, а также дающих местным властям советы и предложения. Большинство таких циркуляров носит только рекомендательный характер. Используется и такая форма контроля, как инспектирование деятельности органов местного самоуправления заинтересованными министерствами. В Великобритании инспектора осуществляют контроль над службами образования, полиции, противопожарной безопасности и др. Главной задачей инспектирования является обеспечение соответствия работы данных служб стандартам, установленным центральными властями. Кроме того, немаловажной функцией инспекторов является распространение успешных инноваций и опыта в контролируемой ими сфере.

В ряде стран осуществляется достаточно жесткий судебный контроль за деятельностью местных властей и законностью принимаемых ими решений. Судебный контроль особенно распространен в странах с англосаксонской системой права, важнейшим источником муниципального права которой является судебный прецедент. Судебные прецеденты фактически дополняют и корректируют законы. Если однажды было принято судебное решение (пусть даже прошло несколько столетий), то во всех аналогичных делах должно выноситься такое же решение. Суд рассматривает законность принятого решения не по собственной инициативе, а только по соответствующему запросу от лиц или органов, интересы которых были затронуты конкретным действием или бездействием местных властей. Суды вправе толковать акты местных органов и объявлять их законными или незаконными [9].

Судебные санкции против неправомерных действий местных органов власти могут включать отмену решений последних, признание их ничтожными, а также иные меры. Суд вправе издавать предписания, предусматривающие осуществление определенных действий органом или должностным лицом местного управления, которому оно адресовано. Фактически судебное предписание является требованием к органу или должностному лицу о выполнении предусмотренных законом, но невыполненных обязанностей, которые не могут быть произведены в принудительном порядке каким-либо иным предусмотренным законом способом. В определенной ситуации суд может также издать предписание, обязывающее орган или должностное лицо местного управления воздержаться от определенного действия, нарушающего права граждан.

3. Японское управление

Существенную роль в местном управлении Японии играют территориальные образования, существующие внутри муниципалитетов - дзайсанку. Эти структуры, которых сегодня более 4000, - результат постепенного восстановления запрещенных в 1947 г. сельских и квартальных сообществ. В некоторых сельских регионах - это просто традиционные общины, менявшие свой статус, но не менявшиеся по существу на протяжении веков. Жители дзайсанку, как правило, избирают старосту, который автоматически включается в состав муниципальной администрации. В городах подобные сообщества получают официальный статус Обществ помощи полиции, Противопожарных объединений граждан и т.д. Органы власти дзайсанку устанавливают собственные сборы (официально речь идет о добровольных пожертвованиях и взносах), а муниципальные власти часто делегируют им значительные полномочия [9].

В Японии существуют также два дополнительных уровня территориальной организации, где нет выборных органов власти, но присутствуют подразделения некоторых государственных служб. Это регионы (8 на сегодняшний день) и округа, на которые разделено большинство префектур. Регионы используются в основном для целей статистики и планирования (каждый регион объединяет несколько префектур); региональные служащие не обладают полномочиями в отношении нижестоящих уровней территориальной организации. В округах действуют отраслевые службы префектур и центрального правительства.

Закон о местной автономии 1947 г. перечисляет 9 предметов ведения, которые относятся к исключительной компетенции государственной власти, закрепляя все остальные полномочия за органами местного управления. В качестве ориентира закон (ст. 2) перечисляет более 20 собственных полномочий местных органов, в том числе охрана общественного порядка, меры по обеспечению здравоохранения, строительство, содержание дорог, образование, социальная защита, сбор налогов, создание муниципальных предприятий                    и т.д. [6].

Практика законодательного регулирования вносит существенные изменения в этот общий список. Во-первых, последующее законодательство и, в частности, изменения, вносившиеся в закон о местной автономии, перераспределяют полномочия между муниципалитетами и префектурами. За префектурами закрепляются такие полномочия, как управление полицией и охрана общественного порядка, образование (старшие классы школ, найм учителей, разработка программ), регулирование деятельности промышленных предприятий, охрана окружающей среды, управление природными ресурсами. Муниципалитеты отвечают за начальную школу, водоснабжение, местные дороги, социальную помощь, пожарную безопасность и пр. Во-вторых, префектуры получают определенные полномочия в отношении муниципалитетов: префекторальные органы устанавливают единые стандарты и нормы по всем полномочиям местных властей, и эти нормы обязательны для муниципалитетов, находящихся на территории префектуры. В-третьих, государство активно вмешивается в сферу собственных полномочий местных органов. Дело в том, что закон определяет эти полномочия как собственные, но не исключительные: законодатель никак не оговаривает возможность государственного вмешательства в их осуществление. В итоге по многим вопросам, отнесенным к ведению местных органов, парламент принимает законы, а правительство издает подзаконные акты. Подобная трактовка законодательства послужила основой для развития предписанных полномочий.

Предписанные полномочия - это функции, которые местные органы обязаны выполнять, поскольку это предписано им напрямую органами государственной власти. Традиция массированного делегирования существовала в Японии и в довоенный период, она восстанавливается после получения независимости в 1951 г. Фактически, японское право не проводит жесткой границы между собственными полномочиями местных властей и делегированными: основное различие противопоставляет полномочия предписанные и факультативные (осуществляемые местным властями по собственной инициативе). Еще одна особенность делегирования по-японски в том, что все предписанные полномочия входят в компетенцию главы исполнительной власти данной территории: муниципальные и префекторальные собрания не обладают правом вмешательства в эти сферы. В области предписанных полномочий органы государственной власти обладают правом контроля и руководства, которое проявляется в следующем: 1) глава муниципальной администрации и управляющий префектурой являются не только выборными должностными лицами местных органов, но и государственными чиновниками: при исполнении предписанных полномочий они подконтрольны вышестоящим органам управления; 2) правительственные министерства и ведомства обладают правом технической поддержки и направляющих советов, т.е. могут давать рекомендации, формально не обязательные к исполнению; 3) в случае, если деятельность исполнительных местных органов нарушает закон или явно противоречит общественным интересам, министр по делам автономий может принимать дисциплинарные меры, вплоть до досрочного отстранения от должности. По оценкам японских специалистов, около 80% всей деятельности органов власти префектур и около 40% для муниципалитетов - это выполнение предписанных полномочий, общее количество которых превышает 500 [9].

Местные органы выполняют свои полномочия самостоятельно, но в некоторых случаях используют и дополнительные способы реализации компетенций, которые разрешены законодателем. Одна из самых распространенных форм сотрудничества - объединения муниципалитетов. Объединения формируются для совместного решения вопросов несколькими соседними городами, поселками или деревнями. В объединении создаются собственные органы власти - собрание, состоящее из представителей муниципальных собраний, и глава администрации. Бюджет объединений формируется из взносов муниципалитетов и из дотаций, направляемых префектурой или органами государственной власти. Другая форма сотрудничества - создание расширенных муниципальных зон; как правило, такая зона состоит из города и окружающих его поселений. Формирование органов власти и бюджетов расширенных зон осуществляется на основе тех же принципов, что и в случае с муниципальными объединениями. Кроме того, в Японии - по сравнению с европейскими и даже североамериканскими государствами - муниципалитеты и префектуры осуществляют непосредственно, т.е. силами местных служащих, лишь незначительную часть функций. Большая часть их деятельности, особенно в таких сферах, как строительство, мусоросборка и т.п. связана с привлечением частных предприятий в качестве исполнителей (подрядчиков).

Заключение

В современном мире более 190 независимых государств, в каждом из которых существует своя система местного управления. Даже если брать только страны - члены ОЭСР, где структура публичного управления наиболее разработана, то мы имеем дело с 19 различными вариантами. Однако сложности этим не ограничиваются: в федеративных государствах в каждом субъекте федерации действуют свои системы организации местного управления, а в ряде случаев существуют значительные различия и внутри отдельных государств или субъектов федерации.

Таким образом, возможно существование более 190 национальных систем местного управления, в рамках 20 из которых присутствует до 50 субнациональных систем. Изучение каждой системы по отдельности необходимо для выявления своеобразия организации и функционирования местного управления в разных странах. Кроме того, именно при рассмотрении конкретной системы местного управления становится возможным определить связи того или иного способа организации со специфическим контекстом: особенности институтов центральной власти и их отношений с местными органами, особенности национальных правовых систем, национальной экономики, культуры и т.д. Однако уделение основного внимания специфике и контексту делает почти невозможным сравнение; объем информации при этом увеличивается до не поддающихся непосредственному восприятию размеров.

Список литературы

1. Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма. - М.: Юриспруденция, 2001. – 322с.

2. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: Изд. МГУ, 1996. – 342с.

3. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. - М.: Логос, 2000. – 288с.

4. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местное управление в зарубежных странах: правовые аспекты. - М.: Спарк, 2001. – 205с.

5. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Органы местного управления в США и Западной Европе. -  Екатеринбург-Челябинск: УрАГС, 1999. – 287с.

6. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. - М.: Аспект Пресс, 2001. – 321с.

7. Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. Справочник. - М.: Юридическая литература, 1993. – 328с.

8. Старцев Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах. – М.: ЭКМОС, 2001. – 322с.

9. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. – М.: ЭКМОС, 2001. – 304с.