Содержание:

I. Теоретическая часть

Введение …………………………………………………………………………3

1. Бюджетное регулирование. Формы сбалансированности бюджетов……...4

2.  Механизм вертикального бюджетного выравнивания……………………...7

3. Механизм горизонтального бюджетного выравнивания ………………….13

Заключение ……………………………………………………………………..27

II. Практическое задание …………………………………………………….30

Список литературы ……………………………………………………………..31

I. Теоретическая часть

Введение

В последние годы субъекты Российской Федерации получают все больше полномочий, в первую очередь в сфере социальной политики, однако этот положительный процесс не сопровождается соответствующим расширением финансовых возможностей. Вследствие этого переданные в ведение региональных властей права не реализуются полностью, что в свою очередь обостряет социальную напряженность, усиливает противоречия между федеральными и региональными структурами власти, поддерживает региональный сепаратизм. В конечном счете это опасно для федеративного государства. Поэтому упорядочение финансовой поддержки субъектов РФ и межбюджетных отношений в целом является важным условием дальнейшего углубления экономических реформ и укрепления российской государственности на основе принципов демократии и федерализма.

Стратегию развития бюджетного федерализма в России нельзя сводить только к проблемам распределения и перераспределения средств между бюджетами и разделению бюджетных полномочий и ответственности. Она должна быть ориентирована на более широкий спектр проблем финансового регулирования, формировать разумную структуру бюджетного устройства страны и гарантировать сбалансированность всего бюджетного процесса, всех его стадий.

До сих пор проблема бюджетного регулирования в России не решена окончательно. Слишком велики расхождения среди субъектов РФ, в их бюджетах и отраслях экономики, расположенных на конкретных террриториях.

1. Бюджетное регулирование. Формы сбалансированности бюджетов

 

В федеративном государстве различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы [4,c. 231].

Соответственно механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством бюджетного регионального выравнивания должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование вертикальных диспропорций, т.е. устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой - на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах.

При этом чрезвычайно важно понимать, что укрепление федерального государства должно осуществляться не силой, а выгодой. Это требует оптимального распределения не только доходов, но и ответственности за предоставление государственных услуг между различными уровнями власти, совершенствования системы платежей за эти услуги и повышения эффективности расходования средств.

Корректирование вертикальных диспропорций нацелено на устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, ибо центральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять дисбаланс региональных бюджетов.

Однако даже в том случае, когда налоговых поступлений и субсидий вполне достаточно для финансирования совокупных расходов территориальных бюджетов, между бюджетными балансами различных районов могут сохраняться различия, определяющие дифференциацию бюджетных  возможностей по финансированию властных полномочий! региональных органов по реализации их социальных и управленческих функций. Поэтому субсидирование из федерального бюджета используется также для уменьшения  такой горизонтальной диспропорции, т.е. для выравнивания стоимости социально-необходимых расходов между богатыми и бедными районами страны.

Вертикальная несбалансированность потенциально заложена в любой модели бюджетной системы вследствие различия функций, выполняемых разными уровнями власти [5, c. 345].

Система бюджетного федерализма может нормально работать только при условии достаточности финансовых ресурсов органов власти каждого уровня для осуществления их полномочий. Достижение такого соответствия обеспечивается методами вертикального выравнивания бюджетов, основанного на следующем принципе: финансовые запросы (расходная часть бюджетов территорий) должны исходить из фактического финансового потенциала (доходной части бюджета).

Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы объективно обусловлена различным положением территориальных единиц, составляющих государство, вследствие исторических, географических, экономических, природных и прочих особенностей. Горизонтальная несбалансированность проявляется, с одной стороны, в разной потребности, а с другой - в разной стоимости предоставляемых государственных услуг. При этом один и тот же набор государственных услуг будет по-разному обходиться налогоплательщику в зависимости от финансового положения его территориальных властей. Выравнивание острых горизонтальных различий важно само по себе как выражение требования социальной справедливости. В то же время оно имеет общеэкономический эффект, так как предотвращает экономические потери, связанные с миграцией населения и капитала. Бюджетное выравнивание при этом осуществляется в общенациональных интересах и способствует укреплению государства.

Вертикальное и горизонтальное выравнивание российского бюджетного поля - процесс единый и одновременно противоречивый. Действующая модель межбюджетных отношений в России до сих пор ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов различных уровней, а не на рациональное распределение их расходных функций. Естественно, что эта модель не может эффективно работать в условиях реальной рыночной экономики, поскольку в ней отсутствует стержневая основа распределительных отношений, отражающая интересы региональных и местных органов государственной власти. Такой стержневой основой должно стать разумное распределение и законодательное закрепление расходных функций всех уровней бюджетной системы и ответственности за финансирование различных видов государственных расходов, что является первым шагом на пути совершенствования системы бюджетных отношений между различными уровнями власти.

 

2. Механизм вертикального  бюджетного выравнивания

 

Проблема вертикальной сбалансированности бюджетов решается как двуединая задача. С одной стороны, вертикальная сбалансированность предполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, т.е. выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания закрепленного за ними набора обязательных государственных услуг (видов общественного товара), а с другой - выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путем долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны [6, c.280].

Соответственно целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти, и в первую очередь расходных функций.

Основные принципы распределения расходных функций заключаются в следующем:

- государственные услуги, оказываемые в местных пределах, должны предоставляться местными властями;

- услуги, которыми пользуются одновременно жители нескольких местных административных единиц, должны предоставляться властями областного (регионального) уровня;

- услуги, распространяемые на всю страну, должны предоставляться федеральным правительством.

Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами (территориями), а также разграничению бюджетной ответственности между федеральным и региональным органами власти и управления. Иначе говоря, взяв курс на федерализацию общественных отношений, необходимо закрепить за каждым из уровней бюджетной системы определенные функциональные расходы, четко распределив при этом ответственность за их финансирование по уровням государственной власти.

В отличие от распределения доходных источников, которые регулируются целым рядом законодательных актов, разделение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы России не имеет детально проработанной правовой базы [6, c. 284].

Услуги, предоставляемые на местном уровне, как правило, и должны финансироваться на местном уровне, чтобы тесно увязать общественные затраты и результаты: когда «платит тот, кто пользуется», повышается и эффективность реализации услуг, и ответственность за принятие решений.

Однако при этом следует четко различать понятия предоставления услуг и их финансирования: многие услуги могут предоставляться на местном уровне, а финансироваться центром. Например, оптимальное функционирование сферы социального обеспечения можно организовать на местном уровне, поскольку власти на местах лучше разбираются в собственных проблемах. При этом федеральное правительство, вполне законно заинтересованное в выравнивании социального обеспечения и в том, чтобы система социального обеспечения функционировала в соответствии с определенными стандартами, может делегировать местным властям полномочия по выполнению той или иной социальной программы, оставив за собой право ее частичного или полного финансирования.

Первым шагом в разграничении бюджетных полномочий между центром и субъектами Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий во всех областях хозяйственной деятельности, установленное Конституцией РФ. Однако она устанавливает лишь общие принципы разделения компетенции между властями разных уровней, не регламентируя при этом механизмы финансирования закрепленных за федеральным и региональным уровнями управления функций [1, c. 87].

В России в условиях отсутствия необходимых законов начавшийся в 1992 г. интенсивный процесс перераспределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы принял в итоге бессистемный характер, тем более  что он не сопровождался адекватным наделением регионов  бюджетными ресурсами и правами по формированию бюджета. В результате на региональные бюджеты оказались возложенными новые для них расходы (например, по социальной защите населения, строительству дорог и т.п.), не обеспеченные достаточными бюджетными ресурсами.

Предполагалось, что конкретизация полномочий по каждому из предметов ведения в различных областях деятельности, в том числе и в проведении бюджетной политики государства, будет происходить по мере заключения  специальных договоров между федеральным Правительством и субъектами Федерации. Первоначально договоры о разграничении предметов ведения и полномочий задумывались в целях четкого "разделения властей" по вертикали: между федеральными властями, региональными властями и органами местного самоуправления при реализации конкретных проектов и программ, требующих совместных усилий субъекта Федерации и федерального центра.

Однако на практике они стали использоваться для получения дополнительных льгот и привилегий, «нелегального» повышения статуса субъекта Федерации, создания параллельной, а порой и альтернативной федеральному законодательству нормативно-правовой базы.

Все это привело к усилению вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы, быстрому и неупорядоченному увеличению объема трансфертов,

В настоящее время стихийно сложившаяся децентрализация расходных полномочий в бюджетной системе России достигла некоего «естественного» предела. Так, за счет; территориальных бюджетов финансируется около 70% общих расходов на народное хозяйство (преимущественно жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт, сельское хозяйство), 80% - на образование, 88% - на здравоохранение, 70% - на социальное обеспечение и т. д.

То, что происходит сегодня при заключении соглашений о разграничении полномочий в вопросах бюджетных взаимоотношений между Правительством РФ и отдельными субъектами Федерации, по существу является продолжением процесса «перетягивания одеяла» и не имеет ничего общего с реальным разграничением бюджетных полномочий, которое должно представлять собой законодательное закрепление функциональных обязанностей различных уровней государственной власти по предоставлению тех или иных услуг населению [3, c. 544].

При анализе проблемы закрепления расходов основной вопрос заключается в определении того уровня власти, который с максимальной степенью отдачи способен обеспечить выполнение тех или иных государственных функций по финансированию расходов и предоставлению услуг. От ответа на этот вопрос зависит достижение трех важных целей государства: стабилизации экономики, эффективности и справедливости распределения расходных функций. От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной региональной политики эти исходные положения бюджетного регулирования, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества.

Другая проблема, которая решается с помощью методов вертикального бюджетного выравнивания, заключается в рациональном закреплении доходных источников бюджетов за уровнями власти.

Обеспечение финансовой самостоятельности территорий означает не только распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для этого. Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне государственной власти, следует приступать к разработке системы закрепления налогов и перераспределения доходов между различными уровнями власти. Иначе говоря, начинает действовать та часть механизма вертикального выравнивания, которая обеспечивает выравнивание финансовых возможностей различных уровней власти. Это осуществляется за счет перераспределения налоговых и других источников по уровням бюджетной системы.

До сих пор в процессе реформирования российской бюджетной системы основное внимание уделялось изменению существовавшей практики закрепления источников доходов и долевого распределения поступлений между федеральным и региональным уровнями.

В России недостатки действующей модели бюджетного выравнивания проявились прежде всего в уязвимости доходной части как федерального, так и территориальных бюджетов, поскольку оказалось, что регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в центральный бюджет, а центральные органы власти могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов [6, c. 290].

Цель государственного регулирования доходов региональных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетно-финансовой системы Российской Федерации, которое гарантировало бы нормативную часть расходов, законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев, и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного распределения» между ними финансовых средств. При составлении регионального бюджета его доходная структура должна полностью (или хотя бы в ощутимой мере) контролироваться властями соответствующего уровня, т.е. формироваться прев имущественно из региональных и местных налогов.

Такая стратегия хорошо работает с политической точки зрения, так как при данном подходе гражданам легче понять, что если по их желанию будут произведены дополнительные расходы, то придется ввести дополнительные налоги или тарифы, которые будут покрыты конкретно за счет них самих или других жителей региона

Таким образом, совершенно очевидно, что налоговая система федеративного государства должна содержать четкие механизмы разграничений полномочий по установлению, взиманию и перераспределению налогов между федеральными органами власти и субъектами Федерации, а также между регионами.

 

3. Механизм горизонтального бюджетного выравнивания

 

Целью горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам [4, c. 248].

Соответственно механизм горизонтального бюджетного выравнивания также ориентирован на решение двуединой задачи. С одной стороны - это выравнивание уровня потребления государственных услуг по территориям, а с другой - выравнивание стоимости государственных услуг для каждого уровня власти.

Для выравнивания потребления государственных услуг в настоящее время используются следующие методы.

Трансферты - оказание финансовой помощи за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов, при недостаточности собственных доходов и других средств бюджетного регулирования (в основном это дотации бюджетам закрытых административно-территориальных образований, в пределах которых расположены объекты Министерства обороны РФ и Министерства РФ по атомной энергии).

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления определенных целевых расходов (субвенции г. Москве для осуществления им функций столицы Российской Федерации).

Взаимные расчеты - операции по передаче средств из одних бюджетов в другие, вызванные изменениями в налоговом и бюджетном законодательствах, передачей полномочий по финансированию тех или иных расходов, неучтенных при утверждении бюджетов, а также в связи с возникновением условий для бюджетной компенсации (финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы и жилого фонда, переданных в ведение органов местного самоуправления) [2, c. 112].

Бюджетные компенсации - средства, передаваемые из одних бюджетов в другие для возмещения выпадающих доходов и дополнительных расходов, вызванных решениями или действиями органа власти (целевые средства на оказание финансовой поддержки регионам; государственная  поддержка завоза нефти, нефтепродуктов и топлива в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности для снабжения населения, предприятий социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства).

Перечисленные выше методы горизонтального бюджетного выравнивания применяются практически во всех странах с рыночной экономикой, имеющих федеративное устройство. Тем не менее соотношение этих методов, практика их применения и методики расчетов размеров оказываемой помощи во всех странах различны, поскольку они адаптируются к конкретной экономической ситуации, в которой формируется определенная модель межбюджетных отношений.

В России такая модель формируется начиная с 1991 г., и до настоящего времени этот процесс не только не завершен, но находится в самой активной стадии своего становления.

В экономических исследованиях последнее десятилетие делится, как правило, на три этапа развития межбюджетных отношений [6, c. 307].

Первый этап – 1991 - 1993 гг., характеризуется обычно как период стихийной децентрализации бюджетной системы. В этот период еще не была создана достаточно полная правовая база, которая устанавливала бы твердые принципы и правила формирования взаимоотношений различных уровней власти в области межбюджетных отношений. Органы государственной власти субъектов Федерации получили большие возможности самостоятельно осуществлять функции по управлению социально-экономическим развитием регионов и проводить собственную бюджетную политику. Во взаимоотношениях с федеральным бюджетом стала распространяться практика индивидуальных согласований в сфере установления объемов финансовой поддержки региональных бюджетов. В эти годы расходная часть бюджетов субъектов Российской Федерации строилась на нормативах расходов, которые определялись на договорной основе. Доходная часть бюджетов формировалась с использованием устанавливаемых в индивидуальном порядке нормативов отчислений от налогов, распределяемых между звеньями бюджетной системы на долевой основе, а также трансфертов, которые определялись не на единой основе формализованных правил и расчетов, а были предметом индивидуальных договоров и согласований между регионами и центром.

В этот же период также стихийно начался процесс разделения бюджетных полномочий. На региональный уровень были переданы многие функции и полномочия по социальной защите населения, по поддержке сельского хозяйства, решение инвестиционных проблем и капитальные расходы, за которые ранее отвечало федеральное правительство. В результате резко стали возрастать расходы регионов. Балансировка региональных бюджетов производилась исходя из стремления обеспечить каждому региону получение достаточного объема доходов для финансирования так называемых «минимально необходимых расходов бюджета» и определялась в виде разницы между этими расходами и объемом поступлений от собственных доходов. Этот бюджетный дефицит практически полностью покрывался за счет дотаций из федерального бюджета, величина которых определялась в абсолютном выражении. Такой порядок определения финансовой помощи и согласования бюджетов на федеральном уровне, естественно, не стимулировал стремление к сокращению или оптимизации расходной части региональных бюджетов, так как нормативы расходов трудно было контролировать, одновременно отсутствовала и заинтересованность регионов в увеличении собственного налогового потенциала, поскольку любое увеличение поступлений от собственных налогов означало сокращение норматива отчислений от федеральных налогов, которые ежегодно пересматривались [4, c. 254].

Таким образом, этот этап «стихийного федерализма» закрепил идеологию иждивенческого подхода к получению финансовой помощи из федерального бюджета и сопровождался обострением вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы. Однако этот этап имел важное значение для развития теории, методологии и практики межбюджетных отношений в Российской Федерации. Во-первых, достаточно ясно проявилась проблема отсутствия единых правил и нормативной базы для формирования региональных бюджетов, которая вылилась в практику индивидуальных согласований размеров финансовой помощи. Во-вторых, этот опыт дал основу для разработки методологии распределения и расчетов финансовой помощи.

С 1994 по 1997 г. проходил второй этап реформирования межбюджетных отношений. В эти годы отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации по поводу оказания финансовой помощи строились в методических рамках формирования и распределения Федерального фонда финансовой помощи субъектам Российской Федерации.

Определение исходной базы для расчета трансфертов производится по формуле выравнивания, в которую заложены два основных параметра: среднедушевой бюджетный доход и среднедушевой бюджетный расход экономического района. За базу прогнозируемых доходов берется ожидаемая оценка поступления налогов и других бюджетных доходов за предшествующий год.

Прогнозируемые расходы бюджетов определяются исходя из общей суммы расходов по отчету за 1991 г. с учетом уточнений с последующей индексацией расходов с 1992 по 2000 г., а также включением новых видов расходов, появившихся в последнее время.

Необходимо отметить, что методика расчета доходов субъекта, исходя лишь из среднедушевого бюджетного дохода в регионе, нацеливает субъекты Федерации на сохранение иждивенческого подхода к получению трансфертов. Согласно логике этого механизма, чем меньше бюджетные доходы того или иного региона, тем больше у него шансов на получение трансферта, и, следовательно, практически исчезают стимулы по увеличению доходной части местных бюджетов. Более того, при действовавшей системе трансфертов в ряде случаев получается, что среднедушевой доход населения в регионах, получающих трансферты, оказывается выше не только среднедушевого бюджетного дохода по России в целом, но и по тем регионам, которые не получают трансферты [3, c. 583].

С 1994 г. в организации межбюджетных отношений происходят также важные изменения в направлении укрепления бюджетной автономии регионов и ликвидации практики бессистемной передачи расходных полномочий на региональный и местный уровень. Тем не менее четкость в разграничении полномочий между разными уровнями власти не была, установлена. В частности, при закреплении доходов за бюджетами разных уровней нормативы отчислений по всем основным видам налогов, распределяемых по уровням бюджетов, были установлены для всех регионов в унифицированном виде и не менялись до 1999 г.

В целом реформа 1994 г. не создала ясной и рациональ-1 ной системы межбюджетных отношений. Выравнивающие возможности системы трансфертов оказались ограниченными как из-за слишком малой суммы выделяемых на эти цели средств, так и в связи с несовершенством методики формализованного распределения трансфертов, которая не обеспечила достаточного выравнивания разницы между налоговым потенциалом регионов и их фактическими расходными потребностями. Тем не менее значение трансфертных выплат имеет особую значимость потому, что федеральная финансовая помощь российским регионам, осуществляемая в виде трансфертных выплат, является одним из немногочисленных источников поступления «живых» денег при формировании доходов региональных бюджетов. Поэтому, несмотря на относительно малые размеры трансфертных перечислений, им принадлежит ведущая роль в обеспечении тех региональных финансовых обязательств, которые не могут быть покрыты путем взаимозачетов. Речь идет главным образом о выплате заработной платы работникам бюджетной сферы и социальных пособий населению.

Кроме того, в государственных финансах в целом с 1995 г. наметились кризисные явления. Финансовое положение предприятий заметно ухудшилось, резко возросли взаимные задолженности предприятий, а также задолженности по их взаимоотношениям с бюджетной системой, увеличились зачетные и товарные формы взаимных расчетов. Исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации зачетными формами уплаты налоговых платежей составляли до 30-35% от плановых расходов. Неденежные формы взаимоотношений с бюджетами привели к значительному росту долгов по заработной плате работникам бюджетной сферы [2, c. 143].

На 1 января 1999 г. задолженность работникам бюджетной сферы со стороны субъектов Российской Федерации составляла около 12,7 млрд. руб., причем в 33 регионах выплаты задерживались на срок 3 месяца и более. Трансфертные перечисления, осуществляемые в пределах федерального бюджета, были не в состоянии покрыть указанную задолженность. Вместе с тем на протяжении IV квартала 1998 г. наблюдался рост доходов федерального бюджета в денежной форме, в связи с чем у центра появилась возможность увеличить номинальный объем средств, выделяемых для финансовой поддержки регионов. Дополнительная помощь предоставлялась в виде целевых денежных перечислений, а также ссуд на погашение задолженности по зарплате, формально подлежащих возврату в федеральный бюджет.

В IV квартале 1998 г. регионы получили на выплату зарплаты бюджетникам около 8 млрд. руб., а за весь 1998 г. на погашение долгов и выплату текущей зарплаты в регионах Минфин России направил 26,2 млрд. руб. Кроме того, субъектам Федерации были выданы бюджетные ссуды на сумму 2,5 млрд. руб., а также списаны долги по ранее полученным ссудам на сумму 4,1 млрд. руб. ввиду бесперспективности их взыскания. В результате величина задолженности по зарплате, выплачиваемой из региональных бюджетов, в течение IV квартала 1998 г. уменьшилась на 30%.

Ситуация с нарастанием задолженности перед учреждениями региональной бюджетной сферы сложилась не только в результате недостаточных объемов трансфертов, но и потому, что многие субъекты Федерации принимали нереальные бюджеты, допускали отвлечение денежных средств.

На поддержку промышленной и инвестиционной деятельности при наличии задолженности по оплате труда, а также искусственно поддерживают низкий удельный вес расходов  на зарплату в общем объеме региональных затрат (в среднем по России их уровень составляет 16,8%). В связи с этим  Министерство финансов РФ выработало комплекс условий,  обязательных для исполнения теми субъектами Федерации, которые претендуют на получение средств федеральной финансовой поддержки. Это позволило контролировать сбор и распределение средств в субъектах Федерации и одновременно исключило образование кредиторской задолженности перед получателями бюджетных средств. Согласно этим условиям регионы при наличии задолженности по зарплате в бюджетной сфере должны были направлять бюджетные средства на ее погашение, не допуская отвлечения на другие цели. Использование любых форм зачетов по налоговым обязательствам должно было быть сокращено, а затем и вовсе прекращено. В регионах, получающих дополнительные трансферты и ссуды, осуществлялся жесткий контроль за долей денежных поступлений в территориальный бюджет. Бюджеты высокодотационных регионов исполнялись через систему Федерального казначейства. Наконец,  правительство требовало от регионов, чтобы они направляли на выплату зарплаты работникам бюджетных учреждений не менее 40% собственных доходов и текущих трансфертов, а также 100% дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета [5, c. 358].

На третьем этапе (1999-2001 гг.) реформа межбюджетных отношений приобрела более организованный и системный характер. Приняты Бюджетный кодекс РФ, Налоговый' кодекс РФ, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», которые в существенной мере упорядочили законодательную базу. Так, в Бюджетный кодекс РФ включены разделы, определяющие принципы и порядок разграничения бюджетных полномочий.

В 1998 г. Правительством Российской Федерации была принята «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 - 2001 годы», осуществившая ряд конструктивных шагов в направлении разрешения противоречий между федерацией и регионами, введены новые формы расчетов трансфертов и механизмы оказания финансовой помощи. В соответствии с Концепцией реформирование межбюджетных отношений было ориентировано прежде всего на разграничение налоговых полномочий федеральных и региональных органов власти доходных источников бюджетов разных уровней. Были уточнены и упорядочены перечни федеральных, региональных и местных налогов, стали отрабатываться механизмы сбора налоговых платежей по месту деятельности предприятий налогоплательщиков и месту жительства граждан, что в значительной мере упорядочивает уплату налогов и стабилизирует налоговый потенциал регионов.

Существенные изменения претерпели механизмы бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи из федерального бюджета. Была сделана попытка разделения сферы финансовой помощи на текущую и инвестиционную. Средства финансовой поддержки инвестиционной деятельности в регионах консолидированы в Фонде регионального развития. Одновременно были разработаны условия предоставления такой помощи, которые несли в себе принципы солидарного участия регионов в предоставлении федеральных ресурсов. Финансовая помощь для осуществления текущей деятельности аккумулируется в Фонде финансовой поддержки, однако условия его формирования и особенно распределения ресурсов из этого Фонда претерпевают существенные изменения.

Принципиально важен в методологическом плане реализованный подход к оценке налогового потенциала регионов (ранее расчет трансфертов строился на определении среднедушевого бюджетного дохода) и переход на методологию определения долевого участия регионов в распределении финансовой помощи на основании нормативов и индексов бюджетных расходов. Кроме того, в методике распределения Федерального фонда финансовой поддержки  отражаются особые условия и региональные отличия посредством введения в систему расчетов ряда региональных  и поправочных коэффициентов. Так, при расчете индексов  бюджетных расходов учитываются:

           - территориальные нормы расходов на отопление, на  потребление энергоресурсов, содержание ЖКХ;

           - транспортная составляющая бюджетных расходов;

           - устанавливается особый порядок распределения  трансфертов для высокодотационных регионов и др [6, c. 328].

Все это означает, что политический торг при распределении финансовой помощи заменяется объективными оценками и расчетами.

Тем не менее в целом в результате реализации положений, предусмотренных Концепцией, не удалось добиться улучшения в выравнивании уровня бюджетного обеспечения и потребления государственных услуг.

В процессе реализации Концепции не были решены две глобальные проблемы межбюджетных отношений - разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровне.

В августе 2004 г. Правительство Российской Федерации приняло новую Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2010 года, в которой обозначен следующий этап реформирования бюджетной системы.

В общей части проекта Программы отмечается ряд серьезных недостатков действующей системы бюджетного регулирования в Российской Федерации. В частности, справедливо говорится о том, что:

- Россия сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий;

- региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования,

- зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов, искажают условия равной конкуренции, ухудшают налоговый климат и способствуют коррупции.

Все эти недостатки действительно имеют место и крайне негативно характеризуют сложившуюся в России систему бюджетного федерализма, но они являются результативными, производными от главного негативного фактора, заложенного в основу современной российской бюджетной политики, суть которого в том, что государственная финансовая политика в целом не ориентирована на задачи экономического развития территорий.

Такая позиция государства совершенно определенным образом проявляется в нерациональном распределении финансовых ресурсов по уровням бюджетной системы без учета анализа и прогноза состояния бюджетов регионов и их реальной функциональной нагрузки и задач развития экономического потенциала как регионов, так и страны в целом.

Между тем организация оптимального соотношения движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства составляет по существу основу механизма бюджетного регулирования в условиях федеративного государства. Его отличительной особенностью является ориентация на региональную политику государства, предполагающую реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного процесса.

Компромисс этих интересов может быть достигнут только при условии обеспечения экономического развития регионов. Ибо не следует забывать, что экономический потенциал государства формируется не на уровне центральной власти, а создается в регионах. Сегодня для России проблема самодостаточности экономического потенциала регионов становится главной.

Сбалансированная бюджетная политика региона - это основа новых финансовых взаимоотношений, нового социального контракта между центром и регионами, основанного на неукоснительном выполнении взаимных обязательств. Стратегической основой такой бюджетной политики является бюджетный федерализм. Сбалансированность бюджетов должна реализовываться через обеспечение реального равенства бюджетных прав, причем не только через использование механизмов бюджетного выравнивания, но и  путем выравнивания фискального потенциала каждого региона [3, c. 603].

Необходимо, однако, подчеркнуть, что проблема активизации роли субъектов Федерации в бюджетном процессе, не должна ни подменять собой, ни умалять роли другой  проблемы - устойчивости и значимости государственного экономического центра как выразителя общих политических и экономических интересов Российского государства.

Именно потому, что бюджетная политика государства не ориентирована на указанные критерии, сегодня в России вся система государственных финансов остается в состоянии глубокого кризиса, парализующего выполнение многих жизненно необходимых для страны функций государственного регулирования.

Соответственно Программа развития бюджетного федерализма в России должна обеспечить переход к целенаправленному формированию качественно новой системы бюджетного регулирования, основанной не только на сбалансированном разграничении доходных и расходных бюджетных полномочий, но и устойчиво ориентированной на реализацию компромисса интересов государства в целом, его субъектов и его граждан в развитии экономического потенциала страны, который лежит в плоскости реализации принципов бюджетного федерализма.

Не случайно в бюджетном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2004 год» отмечается, что «бюджетная политика должна способствовать поддержанию устойчивых темпов экономического роста, снижению социального неравенства, достижению высокой эффективности государственных расходов». Далее в Послании указывается, что основной целью Программы развития бюджетного федерализма на период до 2010 года «является установление разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющего обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти, повышение их заинтересованности в эффективном управлении общественными финансами, поддержку экономического развития территорий, проведения структурных реформ».

В проекте Программы целевая установка развития бюджетного федерализма в России на период до 2010 года сформулирована значительно уже, а именно как «формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей проводить на региональном и местном уровне самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней».

Таким образом выхолащивается экономическая составляющая сущности бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства государства, которая заключается в эффективном управлении бюджетными потоками посредством нормативно-законодательного установления бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - Федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Это предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов и на реализацию интересов субъектов Федерации. При этом целевой ориентацией этих интересов должны стать интересы граждан, получающих от государства гарантированный Конституцией определенный набор социальных услуг.

Поэтому проблема бюджетного федерализма - это не только и не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, это, прежде всего, проблема взаимоотношений государства и его граждан.

Из целевой установки проекта Программы практически исключена потребность в поиске компромисса между общегосударственными и региональными интересами, это делает невыполнимой продекларированную задачу повышения эффективности функционирования региональных бюджетных систем и оздоровления региональных финансов, поскольку не решается главная проблема - нерациональное распределение по уровням бюджетной системы налогового потенциала, при котором абсолютное большинство субъектов Российской Федерации теряют свою финансовую самостоятельность и становятся нуждающимися в финансовой поддержке из федерального бюджета [4, c. 263].

При осуществлении бюджетной политики в России, как в федеративном государстве, необходимо одновременно решать две ключевые задачи с одной стороны, обеспечивать динамичное развитие экономики на основе единых для всего экономического пространства страны принципов бюджетного устройства; с другой стороны, учитывать региональные особенности и соблюдать сбалансированное разделение бюджетных полномочий и ответственности между уровнями власти, выполняющими свои четко определенные функции.

От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной финансовой политики экономические механизмы, реализующие именно такое понимание бюджетного федерализма, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества.

Заключение

Бюджетное регулирование - одна из центральных проблем бюджетного федерализма. Различаются понятия «бюджетное выравнивание горизонтальное (горизонтальная сбалансированность)» и «бюджетное выравнивание вертикальное (вертикальная сбалансированность)», которыми широко оперируют в зарубежной практике бюджетного федерализма и которые нашли применение в России с 1994 г. в связи с введением системы трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации.      Смысл и цели вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания могут быть различными. Бюджетное выравнивание существует как в федеративных, так и в унитарных государствах. Оно выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства и его экономической системы. Стратегическая задача бюджетного выравнивания состоит в том, чтобы объединять федеративное государство, его земли и народы, всех его граждан. В России необходимость бюджетного выравнивания обусловливается также существенной дифференциацией субъектов Федерации по уровню их социально-экономического развития, бюджетному потенциалу и, как следствие, по уровню бюджетной обеспеченности соответствующей территории.

В условиях Российской Федерации задача горизонтального выравнивания сложна, как ни в одной другой стране. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому гражданину гарантированы широкие социальные и гражданские права и свободы, защита их со стороны государства и его обязанность предоставлять широкую совокупность государственных услуг; право каждого на труд и вознаграждение не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, на защиту от безработицы и т.д.

Вместе с тем решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг и благ связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти, дифференциацией населения по уровню получаемых денежных доходов, региональными различиями в прожиточном минимуме, связанными с уровнем цен региональных потребительских рынков. В соответствии с концепцией реформирования межбюджетных отношений в России осуществляется переход от индивидуальных и постоянно меняющихся нормативов к финансовым трансфертам на основе единой для всех регионов методики их исчисления. Принцип вертикальной сбалансированности предъявляет требования как к вышестоящему уровню власти (бюджету), так и к региональным и местным властям (бюджетам). В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования предоставления услуг (выполнения функций), за которые отвечает тот или иной региональный или местный орган, то центральное правительство обязано предоставить этому нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные ресурсы.       Когда речь идет о «вертикали», имеется в виду устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. Такое несоответствие полностью устранить без внешней корректировки нереально: абсолютное совпадение налогового потенциала и объективных потребностей данной территории практически не встречается. Поэтому центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, может и должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов, направляя в их доходы какую-то часть средств, аккумулированных на уровне федерального (центрального) бюджета.

Что касается региональных и местных властей, то принцип вертикальной сбалансированности накладывает на них, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно и ответственно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала. Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования. Оно должно сочетаться с процессом горизонтальной сбалансированности бюджетов

II. Практическое задание

Вопрос 39

Функционирование федеральной судебной системы финансируется:

а) только из федерального бюджета;

б) из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

в) из местных бюджетов.

Ответ

Функционирование федеральной судебной системы финансируется только из федерального бюджета.

Список литературы

1. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 2001. – 687с.

2. Бюджетная система России / Под ред. Поляка Г.Б. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – 540 с.

3. Врублевская О.В., Романовский М.В Бюджетная система Российской Федерации. – М., 2004. – 838 с.

         4. Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система РФ.- М.: Дашков и Ко, 2002. – 458 с.

5. Парыгина В.А., Тедеев А.А., Мельников С.И. Бюджетная система РФ. – М., 2003. – 539 с.

6. Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики. – М., 2004. – 543 с.