Оглавление

Введение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3

1. Сущность бюджетной системы РФ и необходимость

    принятия Бюджетного кодекса. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

2. Содержание Бюджетного кодекса РФ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12

3. Совершенствование Бюджетного кодекса, как предпосылка

    развития бюджетных отношений в РФ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25

Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Список литературы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35

Введение

Российская Федерация – это федеративное государство, которое состоит из отдельных регионов, самостоятельных субъектов, поэтому обладает сложной бюджетной системой.

Ещё в 1999 г. в послании Президента Правительству РФ «О бюджетной политике на 1999 год» была поставлена задача, чтобы в новую фазу вступила реформа межбюджетных отношений на базе создания сбалансированной системы прав и ответственности органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления.

Программа стабилизации экономики и финансов, одобренная на расширенном заседании Правительства РФ 23.06.1998 г., среди мер по преодолению бюджетного кризиса также особо выделяет упорядочение межбюджетных отношений, что свидетельствует о большой важности этой проблемы. Бюджетному кодексу в этих отношениях принадлежит существенная роль.

Объект исследования – Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Предмет исследования – роль Бюджетного кодекса РФ в совершенствовании бюджетных отношений.

Цель исследования – изучить роль Бюджетного кодекса РФ в совершенствовании бюджетных отношений.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие                     задачи:

1. Рассмотреть особенности функционирования бюджетной системы РФ и необходимость принятия Бюджетного кодекса.

2. Проанализировать содержание Бюджетного кодекса Российской Федерации.

3. Рассмотреть основные направления совершенствования Бюджетного кодекса Российской Федерации, как предпосылку развития бюджетных отношений в РФ.

Информационной базой для написания данной работы послужили:

1. Нормативные акты, в числе которых:

- Бюджетный кодекс Российской Федерации;

- законы, регулирующие бюджетные отношения в РФ;

- указы президента РФ о бюджетных отношения в Российской Федерации.

2. Журнальные статьи таких авторов, как: Ю.А. Беляев, В.Лексин,            Н.С. Максимова, И. Подпорина, А. Швецов и др.

 

1. Сущность бюджетной системы РФ и необходимость принятия

Бюджетного кодекса

Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет, имеющий силу закона финансовый план государства (роспись доходов и расходов) на текущий (финансовый) год. Новый Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджет как «форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»¹.

Как правило, тип государственного устройства, сложившиеся формы управления и взаимоотношений между членами общества определяют и особенности финансовой системы. Кардинальные изменения в экономике России, в ее политическом статусе, произошедшие на рубеже 80-90-х гг., вызвали серьезную трансформацию бюджетного механизма.

Появление новых форм собственности, и, следовательно, новых субъектов хозяйствования, располагающих собственными финансами, повлекло изменения в системе денежных доходов; финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвенными методами, прямое перераспределение денежных средств значительно сократило сферу своего применения.

После устранения всеохватывающего господства КПСС возникла проблема разделения полномочий между законодательной и исполнительной властями в отношении распоряжения финансовыми ресурсами общества и соответствующей  регламентации бюджетного процесса².

_______________________

¹ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями от  20 августа 2004 г.). – М.: Юрайт, 2005.

² Коков В., Любимцев Ю. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы // Экономист. –1996. – №11. – С.22-26.

Другим важным направлением модернизации государственных финансов стало расчленение единого государственного бюджета времен развитого социализма на три самостоятельные части: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, что явилось важным шагом к демократизации финансовых отношений.

В том же направлении действовали переход к налогам как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, разгосударствление промышленности и т.п.³ Все это привело к принципиальным изменениям и в бюджетной системе России, и в ее бюджетном устройстве.

Бюджетный Кодекс  РФ дает следующее определение бюджетной системы: «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов»⁴.

Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения⁵. Бюджетное законодательство РФ содержит понятие «консолидированный бюджет» - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Консолидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его территории муниципальных образований.

_______________________

³ Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. – 1998.- № 3. – С.18-22.

⁴ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями от  20 августа 2004 г.). – М.: Юрайт, 2005.

⁵ Беляев Ю. А. Финансы местного самоуправления.//Финансы.- 1997.- № 11. – С.48-50.

Бюджетные отношения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации и органами местного самоуправления по поводу финансовой поддержки строятся на основе определенных принципов, характерных для бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм – это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере⁶.

Финансово–бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

Финансово–бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

1) законодательном разграничении полномочий по расходам между органами власти всех уровней направления;

2) обеспечении соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

3) обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

4) наличии единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;

5) самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе в определении направлений использования бюджетных

______________________

⁶ Коков В., Любимцев Ю. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы // Экономист. –1996. – №11. – С.22-26.

средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органом власти и т.д.

Быстрому развитию финансово–бюджетного федерализма в РФ способствовало принятие ряда федеральных законов:

1.В соответствии с Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года⁷ субъектам Федерации не устанавливаются размеры доходов и расходов, они имеют право самостоятельно определять направления использования бюджетных средств.

2. Закон РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 27 декабря 2001 года разделил все налоги на федеральные, региональные и местные, закрепив их за соответствующими бюджетами⁸.

3.Важным этапом в развитии межбюджетных отношений стал Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формулированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов власти республик в составе РФ, краев, областей, городов Москвы т Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г,⁹ в котором впервые в истории бюджета России был зафиксирован важнейший принцип формирования местных бюджетов, основанный на расчете минимального бюджета.

________________________

⁷ Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года №1734-1 // Сборник законов РСФСР. – М., 1992.

⁸ Закон РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 27 декабря 2001 №2118-1 // Сборник законов РФ. – М., 2002.

⁹ Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формулированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов власти республик в составе РФ, краев, областей, городов Москвы т Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г №4807-1 // Сборник законов РФ. – М., 1994.

4. В 1994 г. в соответствии с Указом Президента РФ №2268¹⁰ в механизм финансово – бюджетного федерализма вводится новая форма перераспределения средств между федеральными и региональными бюджетами -  передача средства из федерального бюджета региональным бюджетам путем формирования фонда финансовой поддержки регионов и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы.

С возникновением межбюджетных отношений предстоит решение ряда проблем:

- полномочия всех уровней власти по расходам должны полностью соответствовать имеющимся у них полномочиям по доходам;

- передача расходов с бюджетов верхнего уровня на бюджеты нижнего уровня должна быть полностью компенсирована одновременно передаваемыми доходами;

- должны быть устранены встречные финансовые потоки, когда доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помощи, дотаций и субвенций передаются вниз;

- следует максимально сократить использование такой формы межбюджетных отношений, как средства, передаваемые по взаимным расчетам.

Острота противоречий по бюджетным вопросам между центром и субъектами РФ, как и последних с органами местного самоуправления, не снижается. Среди  причин  можно  выделить  следующие:

- существует большой разрыв между потребностями регионов в финансовой помощи и возможностях федерального бюджета для ее оказания;

______________________

¹⁰ Указ Президента РФ №2268 «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 г.»

- в тоже время, отсутствуют объективные оценки бюджетных потребностей регионов;

- межбюджетные отношения Федерации и ее субъектов, по существу, остаются индивидуализированными;

- предоставление регионам финансовых ресурсов никак не увязано с выполнением региональными властями требований государственной экономической политики;

- большая часть федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по неформализованным каналам, без предварительного распределения в федеральном бюджете;

- в настоящее время налоговая база регионов фактически считается методом «от достигнутого»¹¹.

Наряду с указанными факторами большое влияние на обострение противоречий между центром и регионами оказывает практика принятия федеральных законов, влекущих увеличение расходов или снижение доходов бюджетов субъектов Федерации без определения источников финансирования.

Для России же в силу ее федеративного устройства важную роль приобретает не просто выработка грамотного бюджетного механизма, а правильное соотношение бюджетов различных уровней, действующих на территории страны, что и составляет понятие бюджетной системы.

Как уже упоминалось, бюджетная система в первую очередь определяется действующим государственным устройством. В унитарных (единых) государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты. В федеративных же государствах, каковым является Россия, бюджетная система состоит из трех звеньев:

_______________________

¹¹ Беляев Ю. А. Финансы местного самоуправления.//Финансы.- 1997.- № 11. – С.48-50.

1) государственный бюджет;

2)  бюджеты членов федерации;

3)  местные бюджеты¹².

Государственная бюджетная система Российской Федерации функционирует в соответствии с Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г.¹³

Все перечисленные выше бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений. При этом бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.

Становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, - ключ к успеху проводимых преобразований, именно это - важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.

Бюджетному кодексу принадлежит приоритет в сфере нормативного регулирования бюджетного процесса в России.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

_____________________

¹² Местные финансы и формирование бюджетов муниципальных образований // Финансы. - 1997. - № 11. – С.45-48.

¹³ Закон РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным округам, городам Москве и Санкт - Петербургу» от 15 июля 1992 г. №3303-1 // Сборник законов РФ. – М., 1993.

2. Содержание Бюджетного кодекса РФ

Бюджетный кодекс РФ включает в себя пять частей. Первая часть устанавливает общие положения, вторая - основы функционирования, принципы и устройство бюджетной системы РФ, третья посвящена бюджетному процессу, четвертая - ответственности за нарушение бюджетного законодательства, пятая содержит заключительные положения. Третьей частью БК описываются участники бюджетного процесса и их полномочия, а также формы государственного и муниципального контроля и этапы бюджетного процесса - составление проектов бюджетов, рассмотрение и утверждение бюджетов, исполнение бюджетов¹⁴.

Рассмотрим содержание Бюджетного кодекса более подробно.

Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации

В данной главе Бюджетный Кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Также описывается структура бюджетного законодательства Российской Федерации.

Глава 2. Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления

Согласно ст. 7 Бюджетного кодекса РФ Федеральные органы государственной власти в соответствии с БК РФ и иными федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномочия:

- установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

_______________________

¹⁴ Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. – М.: Экар, 2004. – 456с.

- определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

- установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением, утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

- составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и т.д.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 8 Бюджетного Кодекса РФ осуществляют следующие бюджетные полномочия:

- установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации;

- составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации;

- установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;

- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации и т.д.

Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 9 БК РФ и иными федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномочия:

- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

- установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

- осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом и т.д. ¹⁵

Глава 3. Бюджетная система Российской Федерации

В предыдущем параграфе уже давалось описание бюджетной системы РФ, согласно Бюджетному кодексу. Здесь же напомним, что согласно ст. 10 бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уровней:

- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

_______________________

¹⁵ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями от  20 августа 2004 г.). – М.: Юрайт, 2005.

- бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- местные бюджеты, в том числе:

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

- бюджеты городских и сельских поселений.

Далее в главе 3 Бюджетного кодекса РФ дается подробная характеристика местного бюджета (ст. 14); бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 15); федерального бюджета (ст. 16).

Глава 4. Бюджетная классификация Российской Федерации

Согласно ст. 18 БК РФ бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная классификация Российской Федерации включает:

- классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;

- функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

- экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

- классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;

- классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

- классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- классификацию видов государственного внешнего долга Российской Федерации и государственных внешних активов Российской Федерации;

- ведомственную классификацию расходов федерального бюджета¹⁶.

Глава 5. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

Согласно ст. 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципах: единства; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств.

Глава 6. Общие положения о доходах бюджетов

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации.

В доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления.

В составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов (ст. 39).

Согласно ст. 41 БК РФ доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений.

______________________

¹⁶ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями от  20 августа 2004 г.). – М.: Юрайт, 2005.

Далее в этой главе дается подробная характеристика каждому виду доходов бюджета.

Глава 8. Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации

В главе 8 БК РФ описываются виды и содержание доходов бюджетов субъектов РФ.

Так ст. 56 регулирует правоотношения по налоговым доходам; ст. 57 – по неналоговым доходам. В  ст. 58 описывается передача собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам других уровней. Ст. 59 прописывает полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации по формированию доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Глава 9. Доходы местных бюджетов

Согласно ст.  60 доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов. В местные бюджеты после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах, в полном объеме поступают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления.

В местный бюджет поступают ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований, а также другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления¹⁷.

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 65 БК РФ).

Согласно ст. 66 БК РФ составными частями расходов бюджетов являются:

1. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы.

2. Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Глава 11. Разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

В данной главе подробно описано содержание расходных обязательств Российской Федерации (ст. 84), субъекта Российской Федерации (ст. 85);  расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации (ст. 86); реестры расходных обязательств (ст. 87).

_______________________

¹⁷ Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. – М.: Экар, 2004. – 456с.

Глава 12. Профицит бюджета и порядок его использования

Данная глава исключена из Бюджетного кодекса.

Глава 13. Дефицит бюджета и источники его покрытия

В гл. 13 БК РФ регулируются правоотношения по государственным заимствованиям (ст. 89);  заимствования субъектов Российской Федерации, муниципальные заимствования (ст. 90).

Согласно ст. 92 БК РФ в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом соответствующим законом (решением) о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета.

По ст. 94 БК РФ источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются: 1) внутренние источники в следующих формах: кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте Российской Федерации; государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности; сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам; изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета; 2) внешние источники в следующих формах: государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте, привлеченные Российской Федерацией¹⁸.

 

 

_______________________

¹⁸ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями от  20 августа 2004 г.). – М.: Юрайт, 2005.

 

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Согласно ст. 97 государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме: кредитных соглашений и договоров; государственных займов и т.д. (ст. 98 БК РФ).

Далее гл. 14 Бюджетного кодекса РФ регулируются отношения управления государственным долгом.

Глава 15 БК РФ прописывает отношения, возникающие по поводу государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерацией.

Глава 16. Межбюджетные трансферты

Согласно ст. 129 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в форме: финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации; субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций; финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований, предоставляемой в случаях и в порядке, установленных федеральными законами; иных безвозмездных и безвозвратных перечислений; бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации.

Глава 17. Государственные внебюджетные фонды

Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации являются:

Пенсионный фонд Российской Федерации;

Фонд социального страхования Российской Федерации;

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

Государственный фонд занятости населения Российской Федерации (ст. 144 БК РФ).

Глава 17 БК РФ регулирует: порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов; доходы и расходы государственных внебюджетных фондов; исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

Согласно ст. 151 в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. Каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий.

Участниками бюджетного процесса являются: Президент Российской Федерации; органы законодательной (представительной) власти; органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы); органы денежно-кредитного регулирования; органы государственного и муниципального финансового контроля; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия (ст. 152 БК РФ)¹⁹.

_______________________

¹⁹ Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. – М.: Экар, 2004. – 456с.

Далее гл. 18 регулирует  бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов; органов исполнительной власти; Банка России; кредитных организаций органов государственного и муниципального финансового контроля.

Глава 19. Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня.

Согласно ст. 164 участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются: Президент Российской Федерации; Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации; Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; Правительство Российской Федерации; орган, ответственный за составление и исполнение федерального бюджета; орган, осуществляющий казначейское исполнение федерального бюджета; органы, осуществляющие сбор доходов бюджета; Банк России; Счетная палата Российской Федерации; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; иные органы, на которые законодательством Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Далее в гл. 19 БК РФ подробно прописываются полномочия каждого из участников бюджетного процесса.

Глава 20. Основы составления проектов бюджетов

Согласно ст. 169 БК РФ, составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Далее прописываются правоотношения сторон по каждому этапу составления проекта бюджета.

Глава 21 Бюджетного кодекса РФ регулирует основы рассмотрения и утверждения бюджетов. В ней прописаны особенности внесение проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа; расходы на финансирование законодательных (представительных) органов, органов судебной системы, контрольных органов; порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения; временное управление бюджетом и т.д.

Затем в главе 22 Бюджетного кодекса РФ регламентируется рассмотрение и утверждение федерального закона о федеральном бюджете. В свою очередь, глава 23 БК РФ рассматривает особенности  внесения изменений и дополнений в Федеральный закон о федеральном бюджете²⁰.

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

Согласно ст. 215.1 БК РФ исполнение федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.

Глава 25. Исполнение федерального бюджета

Данная глава прописывает основы казначейского исполнения федерального бюджета; счета Федерального казначейства; исполнение доходов федерального бюджета; санкционирование расходов федерального бюджета и т.д.

Глава 26. Основы государственного и муниципального финансового контроля

Согласно ст. 265 БК РФ формами финансового контроля являются: предварительный   контроль   -   в   ходе обсуждения и утверждения проектов

_______________________

²⁰ Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. – М.: Экар, 2004. – 456с.

законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам; текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Глава 27. Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении федерального бюджета

Данная глава регламентирует подготовку отчета об исполнении федерального бюджета; представление отчета об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу; документы и материалы, представляемые в Государственную Думу одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета; проведение внешней проверки отчета об исполнении федерального бюджета

Часть четвертая. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (глава 28)

Согласно ст. 281 БК РФ неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени и т.д. (ст. 282 БК РФ).

В части пятой даны заключительные положения о введение в действие Бюджетного Кодекса РФ.

3. Совершенствование Бюджетного кодекса, как предпосылка развития бюджетных отношений в РФ

 

Построение в России оптимальной системы межбюджетного выравнивания, учитывающей интересы как субъектов Федерации, так и государства в целом, является важнейшей и чрезвычайно сложной задачей. До сих пор ощутимого прогресса в решении этой задачи нет. Главная проблема - это повсеместное сохранение затратной сметной модели финансового управления, которая не позволяет оптимизировать бюджетные расходы, не стимулирует выявление внутренних резервов, не пробуждает инициативу бюджетополучателей всех уровней, которые обращаются за дополнительными ассигнованиями, не проводя внутренней реорганизации и не стремясь повысить качество и эффективность своей деятельности. В то же время отрадно, что для решения указанных проблем по инициативе президента России в Госдуму внесены проекты ряда федеральных законов, имеющих непосредственное отношение к проблеме совершенствования межбюджетных отношений. Эти законопроекты отражают новый подход во взаимоотношениях между федеральным центром и регионами, построению новых межбюджетных отношений, которые должны сочетать централизацию и децентрализацию систем управления и финансов, разграничение полномочий федерального Центра, регионов и муниципальных образований²¹.

Само собой разумеется, что принятие этих законопроектов должно сочетаться с внесением соответствующих поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы. Причем совершенствование Бюджетного кодекса необходимо во всех вопросах, связанных с межбюджетными отношениями, в

_______________________

²¹ Об итогах исполнения федерального бюджета за 1997 г. и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 1998 г. (решение расширенной коллегии МФ РФ от 20.02.98 г.) // Финансы.- 1998.- № 4. – С.15-18.

том числе и в сфере организации государственного и муниципального финансового контроля за этими отношениями. Межбюджетные отношения должны быть справедливыми, прозрачными, прогнозируемыми. Они призваны максимально стимулировать регионы к выходу на финансовую самодостаточность, к развитию собственной налоговой базы. Количество дотационных регионов должно сокращаться, при этом должно происходить улучшение состояния региональных финансов, переход к более эффективным методам и технологиям государственного и местного управления, повышение прозрачности финансовой системы страны²².

В рамках реализации контракта на оказание услуг по проекту «Развитие федерального и регионального законодательства по межбюджетным отношениям и субнациональным финансам» началась работа по сбору и анализу аналитических и законодательных материалов, статистических данных, их обобщению и систематизации в тематические материалы, подготовке проектов законодательных актов.

1. Подготовлен рабочий материал «Проблемы бюджетного статуса муниципальных образований», где констатируется, что основная проблема действующего законодательства, регламентирующего бюджетный статус муниципалитетов, состоит в том, что оно не учитывает фактического наличия двух уровней местного самоуправления. Для реализации реформы местного самоуправления предлагается:

- отразить в Бюджетном кодексе и Законе «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» факта существования двух уровней бюджетной системы на субрегиональном а уровне и разработка критериев отнесения муниципальных образований к той или иной категории;

- разрешить регионам расширять список доходных и расходных полномочий муниципалитетов нижнего уровня;

_____________________

²² Экономическое законодательство и деятельность органов власти  // Финансы российских регионов. – 2004. - №30(458). – С.33-36.

- закрепить в ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» и ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» права соседних поселений образовывать территориальные ассоциации с передачей последним прав и полномочий, ранее принадлежавших административно созданным крупным муниципальным образованиям.

2. Представлена Записка о возможности применения минимальных социальных стандартов в бюджетном процессе, в которой дается анализ концепции минимальных государственных социальных стандартов, заложенной в Бюджетном кодексе РФ. Выдвинуты предложения по изменению концепции минимальных государственных социальных стандартов и сделаны выводы о том, что работа над системой минимальных социальных стандартов должна заключаться в ревизии всей системы социальных гарантий, предполагающей ликвидацию не финансируемых федеральных мандатов за счет приведения расходов на социальную политику в соответствие с возможностями бюджетной системы России.

3. В рамках анализа действующей нормативно-правовой и методической базы, регулирующей систему распределения бюджетных доходов и налоговых полномочий между уровнями государственной власти, а также уровнями государственной власти и муниципальными властями подготовлен рабочий материал «Распределение полномочий в области налогообложения между органами власти различных уровней».

В нем представлена структура полномочий в области налогообложения органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством государственной власти субъектов Российской Федерации. Соответствующие параграфы работы посвящены следующим темам:

- разграничение полномочий по установлению и введению налогов;

- полномочия по установлению налоговых ставок и налоговых льгот;

- полномочия по распределению налоговых доходов;

- разграничение полномочий между органами власти различного уровня в сфере налогового администрирования;

- собственные и регулирующие налоговые доходы бюджетов;

- полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении налоговых доходов местных бюджетов;

- разграничение налоговых полномочий между краем, областью и входящим в их состав автономным округом²³.

Разработана концепция изменений в налоговом и бюджетном законодательстве, направленных на повышение эффективности системы распределения налоговых полномочий и налоговых доходов между бюджетами различного уровня.

4. Подготовлен отчет «Анализ действующего федерального законодательства, регламентирующего вопросы бюджетного процесса на региональном и муниципальном уровне», состоящий из следующих разделов:

- общие положения о бюджетном процессе;

- участники бюджетного процесса;

- составление проектов бюджета;

- рассмотрение и утверждение бюджетов;

- исполнение бюджетов;

- государственный и муниципальный контроль;

- бюджеты государственных внебюджетных фондов.

В отчете сделаны следующие выводы:

1. Необходимо изменить понятия бюджета и расходов бюджета, содержащиеся в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

_______________________

²³ Подпорина И. Современные проблемы бюджетного регулирования // Экономист. - 1999. - №7. - С.28-31.

2. Следует дополнить перечень органов, обладающих бюджетными полномочиями, закрепленный в статье 151 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

3. Необходимо исключить из состава органов исполнительной власти органы местного самоуправления (статьи 152, 169, 215, 217, 226, 230 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

4. Следует упорядочить терминологию абзаца первого статьи 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части составления и разработки проектов бюджетов.

5. Статью 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимо дополнить нормами о порядке определения размера резервных фондов в бюджетах муниципальных образований.

6. Необходимо уточнить положения статьи 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации об образовании государственных внебюджетных фондов только на федеральном уровне и об управлении указанными фондами только органами государственной власти Российской Федерации.

7. Необходимо предусмотреть механизм реализации нормы статьи 134 Бюджетного кодекса Российской Федерации об установленном для субъектов Российской Федерации - получателей финансовой помощи из федерального бюджета запрете ставить своих государственных служащих в лучшие условия по сравнению с федеральными государственными служащими.

8. Необходимо уточнить положения статьи 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации об образовании государственных внебюджетных фондов только на федеральном уровне и об управлении указанными фондами только органами государственной власти Российской Федерации.

9. Необходимо дальнейшее совершенствование Бюджетного Кодекса в части предоставления возможностей субъектам РФ формировать местные бюджеты разных уровней: районов и городов областного значения, поселков, сельских администраций с разграничением между ними налогово-бюджетных полномочий²⁴.

Сделаны выводы о необходимо дальнейшее совершенствование Бюджетного Кодекса в сфере государственного и муниципального финансового контроля.

Вторым направлением работы в рамках проекта является разработка программ для Правительства Российской Федерации по реформированию межбюджетных отношений, обоснование основных направлений реформирования межбюджетных отношений и субнациональных финансов в рамках Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. и планов подготовки нормативных правовых актов. Уже сейчас эксперты приступили к подбору материалов по вопросам информационного обеспечения формирования межбюджетных отношений, мониторинга территориальных бюджетов и осуществления бюджетного процесса органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

К важнейшим направлением работы относятся разработка и экспертиза федеральных нормативно-правовых актов по вопросам межбюджетных отношений и субнациональных финансов, введение в действие поправок к действующей федеральной законодательной базе и новых федеральных нормативных правовых актов, обеспечивающие проведение в 2001-2005 гг. нового этапа реформы межбюджетных отношений и субнациональных финансов.

В течение первых месяцев работы закончены и подготовлены соответствующие законопроекты, подкрепленные финансовыми обоснованиями.   Разработан    Проект    Федерального   закона   «О внесении

______________________

²⁴ Максимова Н.С. О реформировании межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. – 1998. - № 6. – С.23-27.

изменений и дополнений в статью 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации». Кроме того, была разработана «Концепция законодательного регулирования процесса распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов между субъектами Российской Федерации».

В данной Концепции обоснована необходимость законодательного регулирования порядка распределения средств федеральных выравнивающих трансфертов между субъектами Федерации. Предлагается изменить действующую редакцию статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации с целью устранения существующих противоречий в концепции федеральной финансовой помощи для выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности, а также действующего порядка распределения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов.

Подробно проанализированы условия оказания финансовой помощи из ФФПР и выработаны механизмы обеспечения среднесрочной стабильности размеров дотаций из ФФПР отдельным регионам.

Разработан Проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в бюджетный кодекс РФ» и Концепция внесения изменений в Бюджетный Кодекс по вопросам привлечения субъектами РФ и муниципальными образованиями заимствований и выдачи гарантий в рамках проектов, финансируемых международными финансовыми организациями, включающая в себя два раздела:

1. Снятие неоправданных ограничений на направления использования и годовой объем заимствований. На практике отдельные положения статьи 92 Бюджетного кодекса РФ препятствует субъектам Федерации и муниципалитетам осуществлять займы инвестиционного характера, так как такие займы обычно осуществляются раз в несколько раз на крупную сумму, кроме того, в некоторых случаях повышение масштаба заимствований позволяет добиться экономии на расходах по обслуживанию долга. Авторами Концепции предлагается снять количественные ограничения на предельный размер дефицита субнациональных бюджетов.

2. Повышение ответственности бюджетов по своим долговым обязательствам. Предложены симметричные изменения Бюджетного и Гражданского кодексов, предусматривающие, что исполнительные документы судов на сумму, не превышающую определенный процент от общего объема доходов бюджета (например, 10%), подлежат безусловному взысканию с бюджетных счетов, что является основанием для последующего применения секвестра.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, главным средством аккумулирования финансовых средств, дает политической власти реальную возможность осуществления властных полномочий, дает государству реальную экономическую и политическую власть. С одной стороны, бюджет, являясь всего лишь комплексом документов, разрабатываемых одной ветвью власти и утверждаемых другой, выполняет довольно утилитарную функцию - фиксирует избранный государством стиль осуществления управления страной. Бюджет по отношению к осуществляемой властью экономической политике является производным продуктом, он полностью зависит от избранного варианта развития общества и самостоятельной роли не играет.

Однако именно бюджет, показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов по отраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политики государства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективности производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика.

Современное состояние межбюджетных отношений требует серьезного реформирования. Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации не только не привела к выравниванию уровней социально – экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета возрастает.

Очевидно, что в том случае, если бы органы местного самоуправления собирали платежи не в вышестоящий, а в свой, местный бюджет, проблем со стимулированием их работы и необходимости их дотирования было бы гораздо меньше. Только в том случае, если будет проведено разграничение доходов, если за местными бюджетами будут закреплены реальные размеры доходов, можно говорить о финансовой состоятельности местного самоуправления в России.

Предполагается повысить финансовую самостоятельность бюджетов субъектов Российской Федерации. Должна возрасти роль и ответственность региональных бюджетов  по финансированию комплекса расходов, связанных с профессионально – техническим обучением: проведением землеустроительных и природоохранных работ  и мероприятий с одновременным отстранением федерального бюджета от финансирования не свойственных  ему функций.

Следует исключить практику многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъекта Российской Федерации. Вся поддержка по текущим бюджетным расходам должна осуществляться только через федеральный фонд финансовой поддержки регионов по единой методике. В федеральном бюджете следует предусматривать капитальные субвенции, определяемые по единой формуле, направляемые на развитие инфраструктуры субъектов Российской Федерации.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями от  20 августа 2004 г.). – М.: Юрайт, 2005.

2. Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года №1734-1 // Сборник законов РСФСР. – М., 1992.

3. Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формулированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов власти республик в составе РФ, краев, областей, городов Москвы т Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г №4807-1 // Сборник законов РФ. – М., 1994.

4. Закон РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 27 декабря 2001 №2118-1 // Сборник законов РФ. – М., 2002.

5. Закон РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным округам, городам Москве и Санкт - Петербургу» от 15 июля 1992 г. №3303-1 // Сборник законов РФ. – М., 1993.

6. Указ Президента РФ №2268 «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 г.»

7. Беляев Ю. А. Финансы местного самоуправления.//Финансы.- 1997.- № 11. – С.48-50.

8. Коков В., Любимцев Ю. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы // Экономист. –1996. – №11. – С.22-26.

9. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. – М.: Экар, 2004. – 456с.

10. Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. – 1998.- № 3. – С.18-22.

11. Максимова Н.С. О реформировании межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. – 1998. - № 6. – С.23-27.

12. Местные финансы и формирование бюджетов муниципальных образований // Финансы. - 1997. - № 11. – С.45-48.

13. Об итогах исполнения федерального бюджета за 1997 г. и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 1998 г. (решение расширенной коллегии МФ РФ от 20.02.98 г.) // Финансы.- 1998.- № 4. – С.15-18.

14. Подпорина И. Современные проблемы бюджетного регулирования // Экономист. - 1999. - №7. - С.28-31.

15. Экономическое законодательство и деятельность органов власти  // Финансы российских регионов. – 2004. - №30(458). – С.33-36.