Содержание

Введение______________________________________________________________________ 3

Глава 1. Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии территории______ 5

1.1 Роль и значение местного бюджета в финансовой системе страны______ 5

1.2 Структура доходов и расходов местных бюджетов__________________ 9

1.3 Межбюджетные отношения____________________________________ 37

Глава 2. Особенности формирования и исполнения местного бюджета на примере Ханты-Мансийского Автономного округа________________________________________________ 59

2.1. Анализ формирование доходной части бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа на 2004 – 2005 годы.__________________________ 59

2.1 Направления совершенствования местного налогообложения________ 86

2.3 Совершенствование системы межбюджетных отношений____________ 93

Заключение__________________________________________________________________ 103

Список использованных источников и литературы_________________________________ 107

Введение

В последние годы в Российской Федерации произошли существенные изменения в системе управления региональными и местными бюджетами, связанные как с изменением налогового и бюджетного законодательства, так и с изменениями экономической ситуации в стране. Кардинально были пересмотрены и принципы построения межбюджетных отношений. Общие направления дальнейшего совершенствования системы управления региональными финансами были закреплены в утвержденной в августе 2001 г. Правительством Российской Федерации «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2007 года».

Предложения по дальнейшему развитию бюджетной системы страны могут быть сведены к нескольким направлениям, одно из которых заключается в снижении объемов профицита с одновременным снижением налогового бремени для предприятий. Несмотря на возрастание рисков неисполнения бюджета в случае снижения налоговой нагрузки, предполагается, что это приведет к таким позитивным сдвигам, как увеличение расходов на внутреннее потребление и рост внутренних инвестиций.

Между тем предварительный анализ ситуации, сложившейся в различных субъектах Российской Федерации и отдельных муниципальных образованиях, показывает, что имеются и многочисленные внутренние резервы в распределении бюджетных средств на региональном и местном уровнях, связанные с наличием многочисленных нерациональных расходов. Сокращение таких расходов при одновременном дополнительном снижении налогового бремени и повышении налоговой автономии региональных и местных властей также могут стать причинами роста деловой активности в регионах, безболезненности проведения структурных преобразований для населения, а также обеспечения социальной стабильности, повышения уровня жизни как в стране в целом, так и в отдельных регионах.

Исходя из этого представляется целесообразной цель данного исследования: провести анализ формирования и исполнения местных бюджетов на примере бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа

Таким образом, объектом исследования являются местные бюджеты, предметом исследования – формирование и исполнение местных бюджетов на примере бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа

В ходе исследования были проанализированы отчеты об исполнении бюджета рассматриваемого муниципального образования за 2004 и 2005 гг., за первое полугодие 2004 г. по различным направлениям расходов, а также проведена оценка объемов и направлений финансовой помощи из федерального бюджета. Проведенный анализ был дополнен сведениями, полученными в результате некоторых ранее проведенных исследований и материалов научных публикаций.

В ходе данного исследования решались такие задачи как:

1. Проанализировать роль и значение местного бюджета в финансовой системе страны, структуру доходов и расходов местных бюджетов, рассмотреть межбюджетные отношения.

2. Провести анализ формирование доходной части бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа на 2004 – 2005 годы и структуры утвержденной доходной части бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа на 2004 год, а так же проанализировать формирование расходной части бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа на 2004 – 2005 годы и проблемы формирования и исполнения бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа.

3. Выявить направления совершенствования местного налогообложения, проанализировать правительственный вариант продолжения муниципальной реформы и перспективы местных бюджетов и рассмотреть вопрос совершенствования системы межбюджетных отношений.

Глава 1. Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии территории

1.1 Роль и значение местного бюджета в финансовой системе страны

Значимость того финансового основания бюджетной пирамиды страны, коим служат местные бюджеты, трудно переоценить. Достаточно напомнить, что именно за счет местных бюджетов финансируются почти 100% расходов на среднее образование, 85 — на здравоохранение, 60% — на содержание детских садов и жилья, на коммунальные услуги.

Местные бюджеты законодательно являются атрибутами муниципальных образований. Однако на практике количество первых не совпадает с числом вторых. Из более чем 12 тыс. муниципальных образований свои бюджеты имеют только около 10 тыс. (примерно 80%); в остальных же таковые либо вообще отсутствуют, либо их заменяют так называемые сметы расходов, устанавливаемые органами государственной власти. Причиной сокращения количества самостоятельных местных бюджетов в одних случаях послужила ликвидация местного самоуправления в сельских населенных пунктах с передачей их полномочий территориальным (районным) государственным администрациям (например, в Ставропольском крае). В других случаях — укрупнение бюджетов муниципальных образований. Например, в Новгородской области в 1996 г. перешли от консолидированных бюджетов районов, ранее включавших бюджеты сельских и поселковых советов, к единым районным бюджетам. В целом по области в результате этой операции число самостоятельных бюджетов сократилось в 12 раз: вместо 278 бюджетов сельских советов, 22 поселковых и бюджетов городов районного значения здесь остались всего 22 местных бюджета (в 1997 г.). Основные доводы в пользу такого рода маневров связываются с преимуществами отказа от маломощных (со слабой доходной базой) бюджетов в пользу бюджетов с более устойчивой доходной базой.

Случаются и сугубо правовые коллизии, обусловленные неразвитостью законодательной базы субъектов Федерации. Например, известны перипетии, связанные с первым на территории Республики Саха (Якутия) муниципальным образованием «Поселок Жатай». Его официальная регистрация в условиях отсутствия регионального законодательства о местном самоуправлении и вызванного этим противодействия республиканского Минюста состоялась только благодаря решению суда. Однако этот судебный прецедент не мог, разумеется, компенсировать отсутствие регионального законодательства и устранить многие практические трудности, особенно в бюджетном процессе. Дело в том, что бюджет поселка хотя и утверждается поселковым собранием депутатов, фигурирует не в качестве самостоятельного местного бюджета, а включается составной частью в бюджет города Якутска, в границах которого поселок находится. При этом в самом городе действует не местное самоуправление, а местное государственное управление. Все же попытки разграничить бюджеты города и поселка наталкиваются на позицию республиканского Минфина относительно преждевременности юридического оформления местного бюджета поселка и невозможности урегулирования сопряженных вопросов до принятия соответствующих республиканских законов.[1]

Современная система местных бюджетов формировалась в ходе социально-экономических реформ (включая собственно муниципальную реформу) в 1991—2000 гг. Суть муниципальных последствий происходивших в тот период радикальных изменений выразилась в существенном расширении социальных функций местного самоуправления (многие из которых в прежней системе обеспечивались предприятиями и организациями), не сопровождавшимся адекватным перераспределением в его пользу финансовых ресурсов. Органы местного самоуправления не получили реальной возможности самостоятельно и в достаточном размере формировать свои бюджетные средства: местные бюджеты наполняются в основном доходами, источники и объемы которых этим органам неподконтрольны.

В итоге с самого начала преобразований сложился устойчивый дисбаланс между расходными обязательствами и доходными возможностями местных бюджетов. В течение указанного периода произошло сокращение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации с 28 до 22%, тогда как доля расходов первых во втором не только не опускалась ниже 28%, но даже поднималась в отдельные годы почти до 32%; т.е. разрыв между долями достигал 10 процентных пунктов. При этом и на федеральном, и на региональном уровнях долевое соотношение бюджетных расходов и доходов было обратным: соответственно 49 и 51% и 22 и 27%. Таким образом, дисбаланс бюджетных расходов и доходов (бюджетный дефицит) сосредоточился на уровне местного самоуправления. Высказываются предположения о том, что обновление федерального налогового законодательства, включая принятие второй части Налогового кодекса РФ, грозит местным бюджетам еще более серьезными трудностями. Так, по оценке экспертов Конгресса муниципальных образований, в 2001 г. по сравнению с 2000 г. доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ может снизиться на четверть — с 24 до 18%.

Столь же малоутешительными для местных бюджетов являются и тенденции изменения структуры консолидированных бюджетов субъектов РФ. Согласно итогам авторского анализа данных по 63 регионам, в 49 из них за период 1996—1999 гг. произошло снижение доли муниципальных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов; и только в 14 регионах эта доля возросла. Аналогичные изменения характерны и для структуры расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. К примеру, в Тюменской области в 1998—2000 гг. расходная нагрузка на областной бюджет сократилась с 59 до 53,5% (на 10%), а на местные бюджеты —соответствующим образом возросла. В то же время доходов в областной бюджет стало поступать больше, а в местные бюджеты — меньше. Так, если областной бюджет аккумулировал в 1998 г. менее 60% доходов, то в 2000 г. — уже более 65% (рост на 10%); т.е. в него стали поступать две трети доходов и только одна треть — в местные бюджеты. В 1998 г. разрыв между долями расходов и доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете региона составлял менее одного процентного пункта, а в 2000 г. эта диспропорция выросла многократно, достигнув почти 12 пунктов.[2]

В настоящее время в России бюджет каждого второго города и района имеет превышение фактических расходов над доходами, т.е. является дефицитным. Такую ситуацию нельзя квалифицировать иначе, как крайне неблагоприятную. Однако анализ динамики бюджетных де-фицитов выявляет в целом позитивную тенденцию снижения доли дефицитных местных бюджетов с 68,5% в 1996 г. до 50,1% в 1999 г. Впрочем, в рамках этого периода указанная тенденция не была вполне устойчивой. Так, в 1997 г. был отмечен наибольший удельный вес дефицитных бюджетов (их число превысило три четверти), а в 1998 г. их количество снизилось до минимального уровня (44%). В среднем же за четырехлетний отрезок доля дефицитных бюджетов на уровне городов и районов России составляла около 60%.

Об остроте проблемы дефицитности местных бюджетов можно судить по отношению величины бюджетного дефицита к расходам местного бюджета, выявляющему, какая часть последних не покрывается его доходами. Этот показатель в конце 90-х годов в среднем по городам и районам России составлял немногим более 9%. А наибольшего значения он достигал в 1997 г. — 15%. С середины 90-х годов происходило снижение степени дефицитности местных бюджетов. Для городов указанный показатель в конце десятилетия равнялся 6,8, а для районов — почти 10%.

1.2 Структура доходов и расходов местных бюджетов

По всем рассматриваемым показателям — и по доле дефицитных местных бюджетов, и по степени остроты бюджетных дефицитов (как в среднем, так и в отдельности по городам и районам) — налицо отличие данных (как в лучшую, так и в худшую сторону) от среднероссийских значений. Причем различия обнаруживаются как по значениям показателей за отдельные годы, так и по их динамике (тенденциям).

Например, в 1999 г. в Воронежской, Ивановской, Омской и Ульяновской областях, а также в ряде других регионов доля городов и районов, имевших дефицитные местные бюджеты, превышала 80%. В то же время в Кировской, Ленинградской и Тверской областях эта доля была ниже 25%. Если в Архангельской, Московской, Рязанской областях и в ряде других регионов дефицит не превышал 3—5%, то в Республике Алтай он составлял почти 30%, а в Чувашской Республике даже зашкаливал за 60%.

По доле городов и районов с дефицитными бюджетами среди 11 экономических районов России в лучшем в сравнении с общероссийским значением этого показателя (60%) положении находятся Восточная Сибирь (11), Северный Кавказ (21), Урал (41), Северо-Запад и Поволжье (48%). Выше среднероссийского значения указанный показатель на Дальнем Востоке (77%) и Европейском Севере (71), в Центральном Черноземье (59), в Волго-Вятском районе (55) и в Западной Сибири (56,4%). Наибольшая острота дефицита местных бюджетов отмечена в городах и районах Волго-Вятского района — в среднем свыше 21 %, а наименьшая, как ни странно, на Северном Кавказе— всего около 3%.

Очевидно, что доходный (в том числе налоговый) потенциал распределен по муниципальным образованиям крайне неравномерно. Финансовые ресурсы концентрируются, естественно, в основном в крупных городах, причем в административных центрах субъектов РФ сосредоточено свыше пятой части средств консолидированных бюджетов. Впрочем, за последние несколько лет доля «столиц» в этих бюджетах и по доходам, и по расходам несколько снизилась. Если в 1996 г. в среднем по России удельный вес «столичных» городов в консолидированных доходах региональных бюджетов составлял 24,7, то в 1999 г. — уже 21,9%. По расходам доля этой группы городов снизилась с 23,7 до 21,6%.

При высокой неравномерности регионального развития, характерной для нынешней России, реальные изменения в структуре консолидированных бюджетов в отдельных регионах не могут не отличаться от отмеченной среднероссийской тенденции. Об этом, в частности, свидетельствуют результаты анализа данных по 72 республикам, краям, областям и автономным округам. Исследование изменения доли «столичных» городов по доходам в консолидированных бюджетах субъектов РФ показало: в 58 из них она снизилась, как и по России в целом.

Наиболее весома бюджетная роль административных центров в регионах, входящих в состав Северо-Западного экономического района. В 1999 г. доля «столиц» по доходам здесь составляла 36,3, а по расходам — 38%. Далее следуют регионы Приморского края (доля по доходам и расходам — около 27%), Поволжья (около 26) и Центрального района (25%). Наименее заметна роль этой группы городов в консолидированных бюджетах субъектов Федерации, расположенных на Северном Кавказе (доля по доходам и расходам — около 15%), на Европейском Севере (17) и в Западной Сибири (доля по доходам — 22, по расходам — 18%).

Наконец, стоит обратить внимание еще на один весьма интересный бюджетный показатель — расходы местного бюджета на душу населения. В 1999 г. в среднем по России они выросли к уровню 1996 г. на 76% и составили около 3 тыс. руб. Значительнее увеличились расходы городских бюджетов — более чем вдвое, достигнув уровня в 3,6 тыс. руб. Как и следовало ожидать, прирост расходов районных бюджетов был более скромным — 67%. В 1999 г. на одного жителя района из бюджета тратилось в среднем 2,7 тыс. руб., или почти на четверть меньше, чем на городского жителя.[3]

Среди экономических районов безоговорочными лидерами по расходам местных бюджетов на душу населения являются Дальний Восток и Западная Сибирь. Дальневосточные муниципальные бюджеты в 1999 г. расходовали на одного жителя 7,6 тыс. руб., т.е. в 2,6 раза больше, нежели в среднем по России, причем в городах уровень бюджетных расходов оказался в 2,3 раза ниже, чем в районах — соответственно 3,6 тыс. и 8,4 тыс. В Западной Сибири на душу населения местные бюджеты в среднем расходовали в 1999 г. почти 4,7 тыс. руб., причем в городах — 8,7 тыс., а в районах — всего 3,4 тыс. Выше среднероссийского уровня поднялись расходы муниципальных бюджетов и в регионах Европейского Севера (3,6 тыс. руб.). Близкими к среднероссийским параметрами характеризуются расходы местных бюджетов в регионах Урала (2,84 тыс. руб.) и Восточной Сибири (2,7 тыс.). Самое низкое значение этого показателя — на Северном Кавказе (1,3 тыс. руб.), g Поволжье (1,4 тыс.), Центральном Черноземье (1,7 тыс.) и в Центральном экономическом районе (1,7 тыс.).

Еще более дифференцированной выглядит ситуация на уровне отдельных субъектов Федерации. Из 63 регионов, которые стали объектом авторского анализа, в 58 в 1996—1999 гг. наблюдался рост расходов местных бюджетов в расчете на одного жителя, тогда как снижение этого показателя было отмечено лишь в 5 субъектах РФ. Как и следовало ожидать, наибольший уровень муниципальных расходов в 1999 г. приходился на одного жителя Ямало-Ненецкого автономного округа—около 23 тыс. руб.; разница со среднероссийским показателем — почти восьмикратная. Немногим ниже оказались расходы местных бюджетов в Ханты-Мансийском автономном округе — 21,4 тыс. руб. На другом полюсе находится Республика Ингушетия. Здесь в 1999 г. из местных бюджетов было истрачено всего около 800 руб. на человека — в 3,7 раза меньше, чем по России в целом и в 29 раз меньше, чем в Ямало-Ненецком автономном округе. Таковы муниципальные диспропорции в расходах местных бюджетов в современной России.

Местные бюджеты формируются с единственной целью — финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по решению задач функционирования и развития муниципальных образований. Эти задачи в российском законодательстве трактуются как «вопросы местного значения». Их юридическое закрепление означает признание местных интересов как основы самостоятельности местных сообществ, а реализация данных интересов требует выполнения органами местного самоуправления определенного набора функций, который, впрочем, вытекает не только из местного, но и из более широкого круга интересов.

«Вопросы местного значения» производны от состава и объема социальных и экономических обязательств государства и определяются форматом распределения ответственности за их исполнение (финансирование) между всеми Уровнями власти, включая местное самоуправление. Принципиальные основы такого разграничения закреплены, как известно, в Конституции РФ, которая регламентирует предметы ведения и полномочий трех уровней власти — федерального, регионального и местного. В частности, к ведению местного самоуправления отнесены, как уже говорилось, «вопросы местного значения», конкретный перечень коих установлен в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот довольно широкий список содержит 30 конкретных позиций, которыми, впрочем, не ограничивается право муниципальных образований «принимать к своему рассмотрению иные вопросы».

Юридическое определение местных полномочий, если исходить из конституционных положений и соответствующего федерального законодательства, особых критических замечаний не вызывает; стандарты правового государства в этом отношении в РФ соблюдаются, по признаниям зарубежных экспертов, даже лучше, чем во многих других странах⁵. Но, как часто бывает, то, что изначально кажется бесспорным достоинством, в реальной жизни оборачивается недостатками. Законодательный перечень полномочий органов местного самоуправления столь широк, что заставляет задуматься о возможности его реализации в принципе, не говоря уж о специфике условий (экономических, организационных и др.) постсоветской России. Не в этом ли заключается исходная предпосылка тех трудностей, с которыми местные власти сталкиваются в бюджетном процессе? Огромная сфера полномочий в условиях слабости финансовой базы муниципалитетов объективно не может не ставить местное самоуправление в сильную бюджетно-налоговую зависимость от других уровней власти.

Федеральное законодательство обязывает органы местного самоуправления обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения (отнесенных к компетенции органов власти муниципальных образований) на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. С их учетом должны рассчитываться так называемые минимальные местные бюджеты. Однако, поскольку до сих пор указанные стандарты не разработаны и не утверждены, то органам местного самоуправления при формировании местных бюджетов предписано применять уточненные Правительством РФ социальные нормы и нормативы.

В настоящее время расходы минимальных местных бюджетов исчисляются по установленным на основании действующих правовых актов единым или групповым минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам в пределах финансовых возможностей бюджетов всех уровней, прежде всего доходов местных бюджетов. Именно последнее условие — определение уровня бюджетных расходов исходя из планируемых доходов, а вовсе не наоборот (как того требует общепризнанная теория формирования бюджетов) — является исходным и главным методическим принципом нынешней российской практики разработки местных бюджетов. В связи с данным обстоятельством в бюджетном планировании доминирует задача определения возможных будущих доходов местных бюджетов. Таким расчетам уделяются основное время и внимание, для этого используются специальные методики оценки доходных (налоговых) потенциалов, делаются вариантные расчеты, и т.д. Определение же расходов местных бюджетов носит вторичный характер, они планируются, как правило, исходя из потребностей отнюдь не населения, а муниципальных бюджетных учреждений на основании ведомственных нормативов, а нередко и просто «от достигнутого». В результате подобных расчетов расходные потребности обычно превышают имеющиеся в консолидированном бюджете региона финансовые средства, и в ход идет процедура бюджетного регулирования, основанная на индивидуальном подходе к муниципальным образованиям. Этот подход предполагает учет их бюджетных расходов в предшествующий период с необходимыми корректировками (индексацией и т.п.) и с сокращениями в случае их превышения над планируемыми доходами.

В фактически сложившейся структуре бюджетных расходов муниципальных образований основные виды затрат— расходы нажилищно-коммунальное хозяйство, образование, социальную политику, здравоохранение и на государственное управление. При всех региональных различиях доля таких расходов составляет абсолютно преобладающую часть ассигнований местных бюджетов.

Конституция РФ и федеральное законодательство допускают возможность расширения компетенции муниципальных властей путем наделения органов местного самоуправления «отдельными государственными полномочиями». Предполагается, что в отличие от собственных функциональных обязанностей муниципалитетов по решению «вопросов местного значения», полномочия «делегированные» должны осуществляться органами местного самоуправления от имени, за счет и под контролем государства. Местное самоуправление как бы получает от федеральных и региональных органов государственной власти мандат на исполнение соответствующих функций, становясь при этом агентом государства.

Проблема «делегированных полномочий» или «государственных мандатов» — острая «головная боль» местных бюджетов. Причины этого кроются в многолетней практике передачи дополнительных расходных полномочий нижестоящим бюджетам без адекватного (требуемого законодательством) перераспределения доходных источников. В территориальном измерении процесс децентрализации государственных расходных полномочий происходил весьма неравномерно, в результате чего в субъектах Федерации одни и те же функции оказались закрепленными за органами власти разных уровней; вот и финансирование этих полномочий осуществляется из разных бюджетов: в одних субъектах — из региональных, в других — из местных. При этом не приходится говорить о завершении этого процесса, поскольку до последнего времени в субъектах РФ по-прежнему принимаются решения о перераспределении полномочий и соответствующих бюджетных расходов. Причем, если в одних регионах продолжается делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, то в других, напротив, происходит возврат (рецентрализация) расходных обязательств с местного на региональный уровень'. Частые и непоследовательные изменения в разграничении полномочий привели к тому, что в общем объеме расходов на уровне муниципальных образований трудно различить, какие из них связаны с реализацией их собственных полномочий, а какие обусловлены выполнением полномочий делегированных, т.е. осуществляемых от имени государства.[4]

Выход из этой запутанной ситуации видится в четком разграничении различных полномочий и способов их финансирования. Во-первых, было бы целесообразным, думается, исключить из списка «вопросов местного значения» (по сути являющегося списком «собственных» полномочий органов местного самоуправления) все те функции, в отношении коих местные органы лишь применяют правила и нормы, установленные на федеральном или региональном уровнях: они должны быть приравнены к делегированным полномочиям (например, выплата зарплаты преподавателям, а также различных пособий).

Во-вторых, следовало бы признать недостаточным содержащееся в законодательстве требование, согласно которому финансирование «собственных» и «делегированных» полномочий (в отношении как поступлений, так и расходов) прописывалось в бюджете отдельно. Важно пойти дальше, добиваясь того, чтобы средства, предназначенные для финансирования «делегированных» полномочий (которых в перспективе, вероятно, будет больше, чем сейчас), вообще не включались в бюджет муниципального образования, а перечислялись на казначейский счет муниципалитета; распорядителем же этих средств должен стать глава местной администрации, работающий под контролем как местного представительного органа, так и администрации субъекта Федерации.

Подобная схема уже применяется, в частности, в Московской области в отношении финансирования семейных пособий, выплата которых по-прежнему осуществляется органами местного самоуправления, но за счет средств областного бюджета, поступающих в оговоренных суммах на казначейские счета муниципалитетов. Со сходными идеями выступают специалисты и в других регионах. Так, финансово-казначейское управление мэрии г.Краснодара предлагает разделить местный бюджет на три части. Первую должны составить средства, обеспечивающие выполнение задач и функций, относимых к компетенции органов местного самоуправления Европейской хартией местного самоуправления. Вторая часть — средства, передаваемые местным органам на выполнение делегируемых полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Третьей частью призван стать бюджет развития муниципального образования⁹.

В настоящее время ключевыми с точки зрения реализации государственных полномочий органами местного самоуправления стали вопросы об исполнении каждого такого полномочия в условиях передачи его в порядке, не соответствующем требованиям Конституции РФ и федерального законодательства, либо о неисполнении органами госвласти возложенных на них законом обязанностей по передаче необходимых материальных и финансовых средств. В подобных ситуациях представительные органы местного самоуправления и главы местного самоуправления ряда муниципальных образований нередко принимают решения об исполнении соответствующих государственных полномочий в урезанном виде — в пределах, обусловленных объемом фактически переданных госсредств и реальными возможностями местного бюджета. При этом муниципальные власти исходят из положений пункта 2 статьи 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому «решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств» (и из аналогичной нормы, содержащейся в пункте 3 статьи 4 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»). Однако подобные решения органов и должностных лиц местного самоуправления при судебном обжаловании их гражданами или органами госвласти неизменно признавались недействительными. Суды мотивировали свою позицию тем, что органы местного самоуправления по сути принимали решения об изменении действия на территориях соответствующих муниципальных образований определенных федеральных законов, выходя тем самым за пределы своих полномочий. В данных обстоятельствах в ряде муниципальных образований избран адекватный способ противодействия и защиты своих интересов — обращение в суд с иском к органу государственной власти, принявшему закон, нормы которого расцениваются органом местного самоуправления как нарушающие его законные права.

Несколько подобных судебных процессов в настоящее время завершено. В качестве принципиально важных следует выделить судебные разбирательства по иску органов местного самоуправления г. Твери к органам государственной власти Тверской области о признании недействительными норм Закона Тверской области о наделении органов местного самоуправления города полномочиями по обеспечению выплат государственных пособий на детей без перечисления соответствующих средств в городской бюджет из областного бюджета, а также по аналогичному иску администрации города Чусового Пермской области в отношении Закона Пермской области об областном бюджете на 1997 г. Решения в пользу органов местного самоуправления были приняты соответственно Тверским областным судом 15 июня 1998 г. (в связи с кассацией поддержано Верховным судом РФ определением от 21 сентября 1998 г.) и Пермским областным судом 10 июля 1998 г. (поддержано соответствующим определением от 17 сентября 1998 г.). Эти судебные решения представляют большой интерес, свидетельствуя, что анализ норм действующего законодательства позволил судам сделать вывод о безусловной необходимости передачи органам местного самоуправления государственных средств на реализацию переданных государственных полномочий. Особого внимания заслуживает и вывод о недопустимости замены прямого перечисления финансовых средств областного бюджета на реализацию переданных государственных полномочий предоставлением органам местного самоуправления возможностей самостоятельного изыскания средств на эти цели.

В целях содействия решению проблемы установления процедуры передачи отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень власти в Комитете Государственной

Думы по вопросам местного самоуправления был разработан проект Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации». Данный законопроект, принятый Государственной Думой, в ноябре 1999 г. был отклонен (как, собственно, и ожидалось) Советом Федерации.

Между тем во многих субъектах РФ институт делегирования местному самоуправлению отдельных государственных полномочий уже .получил законодательное закрепление¹⁰. В подтверждение можно сослаться, например, на законы: Ленинградской области «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией» от 23 июня 1997 г.;

Тюменской области «О принципах разграничения полномочий по предметам ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» от 25 июля 1997 г.; Псковской области «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» от 25 декабря 1997 г. Подобные законы приняты в Приморском крае. Ростовской, Саратовской, Свердловской, Читинской, Пермской, Брянской, Волгоградской, Амурской, Томской и Смоленской областях, в республиках Марий Эл и Кабардино-Балкария, в Ханты-Мансийском автономном округе и в других субъектах РФ.[5]

В решении рассматриваемого вопроса используются, впрочем, и иные правовые формы. Например, в Ростовской области принято решение областного законодательного собрания «О временном порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ростовской области». Во многих регионах нормы, регламентирующие взаимодействие органов госвласти с органами местного самоуправления, включены отдельными статьями в уставы этих субъектов Федерации. Можно, разумеется, констатировать не всегда удовлетворительное качество такого рода правовых актов, отыскивать допускаемые в них нарушения федерального законодательства, фиксировать отсутствие в ряде случаев норм, устанавливающих процедуры, условия, ответственность и другие важные элементы института делегирования полномочий. Но нельзя не признать: в этом вопросе, как и во многих других, региональный нормотворческий процесс опережает федеральное законотворчество.

Общепризнанным символом автономии местного самоуправления и мерилом его реальной финансовой самостоятельности служат так называемые собственные доходы местных бюджетов. По мнению ряда авторитетных специалистов, обнародованному на международной конференции «Бюджетные отношения между федеральными, региональными и местными уровнями власти в государствах с федеративным устройством» (в октябре 2000 г.)", принятие в 1997 г. Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» способствовало повышению удельного веса собственных доходов в местных бюджетах многих муниципальных образований, особенно в городах. И действительно, такой рост составил: в Воронеже — с 34,6 до 44,6%; в Майкопе — с 28,1 до 46,1; в Махачкале — с 37,6 до 45,2; в Новосибирске — с 38,9 до 53,1; в Ростове-на-Дону — с 44,8 до 60,3; в Тюмени —с 31,1 до 69,5; в Краснодаре—с 38 до 76%. Однако с введением в действие Налогового и Бюджетного кодексов, по мнению этих экспертов, следует ожидать общего снижения доли собственных доходов местных бюджетов на 20—25%".

Согласно экспортным оценкам, средний уровень собственных доходов в местных бюджетах почти 2,5 тыс. городов и районов, расположенных во всех субъектах РФ, составлял в 1996—1999 гг. 65—68%. В городах эта доля была несколько выше (около 80%), а в районах — значительно ниже (около 45%). Рационально обоснованного норматива собственных доходов местных бюджетов не существует. Тем не менее считается, что их доля в нынешних условиях должна находиться в пределах 80—85%. Приведенные данные свидетельствуют о наличии в среднем не столь уж значительного разрыва между «условно-нормативным» и фактическим уровнями обеспеченности местных бюджетов собственными доходами. Однако статистически фиксируемая доля собственных доходов, похоже, постоянно завышается. Причем не в результате ошибок счета и тем более «приписок». Дело совсем в другом — в содержательном смысле понятия «собственные доходы местных бюджетов».

Логично было бы определить «собственные доходы» как финансовые средства, получаемые местными властями вследствие принятых ими самостоятельных решений. Например, органы местного самоуправления должны были бы иметь право сами устанавливать ставки налогообложения в зависимости от своих потребностей, а также от готовности и возможности налогоплательщиков нести определенное налоговое бремя. Предоставление такого права, конечно, — предмет общегосударственного (федерального) закона, но его реализация, столь же несомненно, — предмет самостоятельных решений органов власти муниципальных образований.

Именно на основе подобным образом трактуемых собственных доходов от налогообложения и других сборов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать самостоятельно, местные бюджеты должны были бы получать значительную долю своих поступлений. В правоспособности органов местного самоуправления взимать собственные налоги есть глубокий рациональный смысл. Во-первых, устанавливая такие налоги, местные выборные лица тем самым брали бы на себя определенные обязательства перед своими избирателями — обязательства, являющиеся формой ответственности перед гражданами в том, что касается предоставления соответствующих услуг. Если же финансовые средства органов местного самоуправления поступают не в результате самостоятельных решений последних и не прямо от местных налогоплательщиков, а по воле вышестоящих властей и из других источников, то местным выборным лицам легче уходить от ответственности за эффективное и правомерное использование соответствующих ресурсов.

Во-вторых, наличие собственных налоговых поступлений обеспечивает гибкость политики и в некоторой степени— финансовую безопасность органов местного самоуправления, позволяя им достоверно предвидеть, на какие ресурсы можно рассчитывать в долгосрочной перспективе.

Из вышесказанного можно заключить, что самым четким выражением самостоятельности органов местного самоуправления и оптимальным видом собственных доходов местных бюджетов являются так называемые эксклюзивные налоги, которые могут взиматься только данным муниципальным образованием. Кроме того, в качестве непосредственно входящих в сферу самостоятельных решений местных властей можно рассматривать совместные налоги, которые взимаются ими в доле с другими органами власти с использованием общей базы, но своей ставки налогообложения.

Что касается «долевых», или «регулирующих» налогов, целиком взимаемых другими органами власти и частично поступающих в местные бюджеты, то их, строго говоря, неправомерно включать в категорию собственных доходов местных бюджетов. Фактически органы местного самоуправления не могут оказывать непосредственного влияния ни на базу, ни на ставки долевых налогов. Последние по своей природе ближе к трансфертам из бюджетов других уровней (т.е. к финансовой поддержке), чем к собственным налогам. Именно право изменять взимаемую сумму отличает собственные ресурсы от трансфертов, объем которых «по определению» устанавливается не местной властью, а другими органами.

Российский бюджетный процесс ныне базируется на несколько иных представлениях о собственных доходах местных бюджетов. Как известно, статьей 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к собственным доходам местных бюджетов помимо местных налогов и сборов, о которых речь пойдет дальше, отнесены доли федеральных налогов и налогов субъектов Федерации. Речь идет о четырех федеральных налогах — о налоге на прибыль, НДС, акцизах и подоходном налоге с физических лиц, — которые главным образом и определяют относительно высокий удельный вес собственных доходов в общем объеме местных бюджетов. Да, отчисления от этих налогов в законодательном порядке закрепляются на постоянной основе за местными бюджетами. Но считать их собственными доходами таких бюджетов, как представляется, неправомерно, поскольку муниципальные власти не могут оказывать непосредственного влияния ни на базу, ни на ставки этих налогов. К тому же и «постоянного закрепления» на практике еще не достигнуто: изменения носят фактически ежегодный характер.

Упомянутый федеральный закон причисляет к рассматриваемой категории доходов местных бюджетов и так называемые другие собственные доходы, в число которых включены девять видов финансовых поступлений. Среди них — доходы от приватизации государственного имущества, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, различные виды штрафов, госпошлина, отчисления от налога на имущество предприятий, а также подоходный налог на предпринимателей без образования юридического лица. Принятие решений по всем перечисленным источникам пополнения местных бюджетов не входит в компетенцию органов местного самоуправления, а значит, нет и достаточных оснований причислять названные поступления к категории собственных доходов.

В бюджетах органов местного самоуправления, думается, следует различать пять категорий доходов: 1) собственные налоговые доходы (местные налоги и сборы); 2) собственные неналоговые ресурсы; 3) закрепленные за местными бюджетами, но не собираемые органами местного самоуправления налоговые поступления (например, платежи за пользование природными ресурсами); 4) доли федеральных и региональных налогов; 5) дотации (субсидии) из вышестоящих бюджетов.

В конце 90-х годов на долю действительно собственных налоговых и неналоговых поступлений приходилось не более 17% доходов муниципальных бюджетов, причем местные налоги чуть превысили 12%. Незначительным был и удельный вес закрепленных налогов — только 8%. Абсолютно же доминирующими в структуре доходов местных бюджетов оказались именно регулирующие по своей сути виды поступлений (доходов) — отчисления от федеральных и региональных налогов, а также трансферты. В совокупности за их счет формировались 75% доходов местных бюджетов! Отсюда автоматически следует ответ на вопрос о фактической мере самостоятельности и самодостаточности местных бюджетов.

К федеральным регулирующим налогам относятся, как уже отмечалось, подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на прибыль предприятий и акцизы. В структуре совокупных налоговых доходов местных бюджетов в среднем за период 1996—1999 гг. наибольший удельный вес — 31,2% — занимал подоходный налог с физических лиц. Вдвое меньшим был вклад в местные бюджеты налога на прибыль организаций — 15,7%. Сравнимую роль играл налог на имущество организаций — 14,4%. Несколько меньшей — около 12% — была значимость НДС. И наконец, совсем немного средств в местные бюджеты поступало от акцизов — всего 2,5%. В совокупности указанные налоги обеспечивали три четверти всех налоговых поступлений в местные бюджеты. При этом в указанный период в налоговых доходах местных бюджетов происходили структурные изменения. Увеличились доли подоходного налога с физических лиц (с 29,3 до 32,3%) и акцизов (с 1,5 до 3,2%). В то же время снизились удельные веса трех других налогов — налога на прибыль организаций (с 18,4 до 13,6%), налога на имущество организаций (с 15,2 до 14,1 %) и НДС (с 12,3 до 11,6%).

Цель федерального и регионального регулирования доходов местных бюджетов определяет статья 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с ней органы государственной власти РФ и ее субъектов «обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов». Эти «минимально необходимые расходы» устанавливаются законами субъектов РФ на основе «нормативов минимальной бюджетной обеспеченности», а соответствующие необходимые доходы обеспечиваются путем предоставления названным федеральным законом доходных источников (частей нескольких федеральных налогов) и дополняются при необходимости трансфертами со стороны субъектов Федерации. В то же время органы местного самоуправления должны обеспечивать «удовлетворение основных жизненных потребностей населения» в относящихся к их ведению сферах «на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов».[6]

Между тем предусмотренные федеральным законодательством механизмы финансового регулирования местных бюджетов в полном объеме пока не созданы. Главная коллизия тут состоит в том, что после трех неудачных попыток так и не принят федеральный законодательный акт о минимальных государственных социальных стандартах, которые по замыслу должны были составить основу формирования расходов местных бюджетов¹³. В этих обстоятельствах остаются бездействующими нормы Бюджетного кодекса РФ, которыми регламентируется вся методика, основанная на использовании нормативов «минимальной бюджетной обеспеченности» и «нормативов финансовых затрат».

Отсутствие строгих правил в регулировании доходов местных бюджетов ставит муниципальные образования в полную зависимость от администраций регионов (субъектов РФ). А в их руках сосредоточены практически все средства, которые можно использовать для финансирования местного самоуправления; по усмотрению этих администраций устанавливаются приоритеты, критерии и все прочие параметры влияния на объем доходов местных бюджетов. Неформализованность внутрирегионального бюджетного процесса является, по-видимому, его главным недостатком. Несмотря на то, что в субъектах Федерации принимаются нормативные акты по вопросам разработки и исполнения местных бюджетов, содержание этих актов оставляет слишком обширное поле для неформальных решений регионального руководства. И вовсе не удивительно, что в организации внутрирегиональных бюджетных и налоговых отношений при прочих равных условиях главную роль зачастую играет субъективный фактор, определяемый личностными взаимоотношениями регионального и местного руководства. При благоприятном стечении обстоятельств налаживается нормальный бюджетный процесс, в противном же случае возникают конфликтные, а то и просто тупиковые ситуации.

Важнейший инструмент регионального регулирования местных бюджетов — механизм так называемого бюджетного выравнивания муниципальных образований. Для этого используются технологии, аналогичные той, что применяется Минфином России для расчета трансфертов, направляемых субъектам РФ из Федерального фонда поддержки регионов (ФФПР). Такие технологии, именуемые нормативно-долевыми методами определения трансфертов, в настоящее время применяются примерно в половине субъектов Федерации.

Указанные методы в основе своей универсальны и предполагают создание в составе регионального бюджета особого Фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО), установление по известной формуле удельных весов в нем муниципальных образований, распределение фактически поступивших в него средств в виде трансфертов последним. В большинстве регионов, использующих трансфертную методику, объем ФФПМО (по аналогии с ФФПР) определяется в размере определенной (ежегодно утверждаемой) процентной доли общей величины поступающих в региональный бюджет налогов и платежей — за исключением тех из них, которые носят целевой характер (земельного налога, лесных податей, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, и др.). В ряде субъектов Федерации источником средств ФФПМО являются не все налоговые доходы регионального бюджета, а только определенные их виды. В субъектах РФ, получающих трансферты из федерального бюджета, их, как правило, полностью или частично направляют в ФФПМО. Для определения долей конкретных муниципальных образований в региональных фондах их поддержки используются различные методические схемы.

В одних регионах расчет производится по методу, аналогичному тому, что использовался до недавнего времени на федеральном уровне: размер поддержки определялся, во-первых, исходя из фактически сложившейся разницы между среднедушевым бюджетным доходом всех муниципальных образований региона и душевым бюджетным доходом данного муниципального образования. Во-вторых, с учетом недостаточности доходов местного бюджета (даже при условии их доведения до среднего по региону уровня) для покрытия его расходов. В других регионах расчет долей производится лишь на основе соотношения бюджетных дефицитов по всем муниципальным образованиям региона и конкретному муниципалитету.

Законодательство относит вопросы регулирования межбюджетных отношений во внутри-региональном масштабе к компетенции органов власти субъектов РФ. Однако последние, как уже отмечалось, в этих вопросах целиком и полностью ориентируются на общегосударственные решения по организации аналогичных отношений, но только между федеральным и региональными бюджетами. А эта сфера, следует подчеркнуть, в настоящее время активно модернизируется.

Новейшие изменения здесь связаны с реализацией «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах», одобренной правительственным постановлением № 862 от 30 июля 1998 г. Чтобы распространить соответствующие нововведения вплоть до муниципального уровня и помочь в этом региональным властям, Минфином России были подготовлены «Временные методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений» (в июне 2000 г. одобренные постоянно действующей при этом министерстве рабочей группой по реформированию межбюджетных отношений в РФ). В основу документа положены разработки Центра фискальной политики Университета штата Джорджия и Научно-исследовательского финансового института при Министерстве финансов РФ, выполненные в рамках проекта МБРР «Реформирование системы региональных финансов» и программы Агентства международного развития США «Налоговая реформа в Российской Федерации»; учтены также замечания и предложения Минэкономразвития и Минфедерации России, субъектов РФ, Конгресса муниципальных образований и Союза российских городов. Общее руководство подготовкой документа осуществлялось Отделом мониторинга региональных финансов Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ.

Цель и содержание предложенной методики заключаются в формализации распределения финансовой поддержки муниципальных образований, оказываемой за счет средств региональных бюджетов. Принципиальная схема этого механизма предусматривает следующие действия региональных властей. Во-первых, — разграничение доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации между региональным и местным уровнями. Это предлагается делать исходя из фактически сложившегося в базовом году общего объема консолидированных расходов бюджетов обоих уровней, закрепив на несколько лет соотношение между их расходными полномочиями.

Во-вторых, — законодательное закрепление за муниципальными образованиями на постоянной или долгосрочной (не менее трех лет) основе нормативов отчислений от регулирующих налогов. Эти нормативы рекомендуется делать едиными, а размер их определять с таким расчетом, чтобы в региональном бюджете оставалось достаточно средств для подтягивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований до желаемого уровня.

В-третьих, — установление общего объема средств, которые требуется передать из регионального в местные бюджеты, чтобы покрыть дефицит их собственных доходов для финансирования соответствующих зафиксированных расходов.

В-четвертых, — определение размеров финансирования делегированных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (федеральных и региональных мандатов). Соответствующие расчеты рекомендуется производить исходя из нормативов, установленных федеральными и региональными законодательными актами. Средства, предназначенные на эти цели, должны поступать в местные бюджеты в виде субвенций и исключаться из суммы, распределяемой между органами местного самоуправления в порядке межбюджетного регулирования.

В-пятых, — формулирование цели возможного использования финансовых средств, подлежащих передаче местным бюджетам в ходе межбюджетного регулирования, и выявление пропорции разделения общей суммы финансовой поддержки в соответствии с установленными целевыми приоритетами. Например, 40% передаваемых на местный уровень денег может быть направлено на выравнивание душевых бюджетных расходов, 30% — на стимулирование деятельности местных органов самоуправления по мобилизации доходов в консолидированный региональный бюджет и реализации целей региональной социально-экономической политики, еще 30%— на финансирование программ местного развития. В общем случае объем средств финансовой поддержки местного самоуправления подлежит разделению на выравнивающую и стимулирующую составляющие. При этом под «выравниванием» понимается сокращение разрыва в уровнях бюджетной обеспеченности муниципальных образований региона. А под «стимулированием» — усиление заинтересованности органов местного самоуправления в повышении собираемости налогов в местные бюджеты, в развитии экономической базы местного самоуправления (на основе создания новых рабочих мест, наращивания инвестиций, развития малого бизнеса и т.п.), в решении других задач территориального развития.

Рассматриваемые методические рекомендации, далее, демонстрируют принципиально новый подход к оценке уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований: в основу оценки положено соотношение доходных возможностей и расходных потребностей муниципалитетов. Новое понятие «доходных возможностей» связано с отказом от использования в механизме выравнивания показателя объема фактически собранных в местный бюджет налогов и переходом к оценке налогового потенциала соответствующей территории. Этот потенциал трактуется как прогнозная величина налоговых поступлений по установленному единому перечню налогов, исходя из имеющейся налогооблагаемой базы и при данных налоговых ставках.

Общий налоговый потенциал конкретного муниципального образования складывается из частных потенциалов по отдельным собираемым на его территории налогам, а те в свою очередь определяются путем применения к на-логооблагаемым базам по каждому из этих налогов так называемых средних репрезентативных ставок налогообложения. Последние тоже являются расчетными: любая из них определяется индивидуально по данному виду налога, но в среднем по всем муниципальным образованиям региона. При этом величина ставки представляет собой отношение прогнозируемого объема средств, которые могут быть собраны во всех муниципалитетах по конкретному налогу, к размеру соответствующей базы налогообложения — опять же в масштабах субъекта Федерации в целом. Источником всей необходимой для расчетов информации должны стать базы данных Министерства по налогам и сборам и Госкомстата РФ. По мнению Минфина России, такой подход к оценке доходных возможностей муниципалитетов будет заинтересовывать органы местного самоуправления в повышении «урожайности» местной налоговой базы, одновременно устраняя мотивы к занижению величины фактически собранных доходов.

Другой аспект проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований связан с правильным выявлением их «расходных потребностей». В рекомендациях, о которых идет речь, предлагается оценивать эти потребности исходя из численности потребителей бюджетно-финансируемых услуг и с учетом некоторых местных особенностей (уровень цен, климатические условия и т.п.), влияющих на удельную стоимость базового набора этих услуг в каждом конкретном муниципальном образовании (т.е. увеличивающих или уменьшающих среднюю по региону стоимость услуг). Для оценки уровня расходных потребностей предлагается использовать индексы бюджетных расходов, рассчитываемые по всем значимым факторам (демографическому, климатическому, транспортному, и т.п.) стоимости бюджетных услуг в данном муниципальном образовании. Каждый такой индекс показывает, насколько тот или иной фактор увеличивает или уменьшает среднерегиональную стоимость предоставления бюджетных услуг в конкретном муниципальном образовании. Интегральный же индекс бюджетных расходов для конкретного муниципального образования выводится посредством перемножения частных индексов бюджетных расходов по отдельным факторам. И наконец, умножив численность населения муниципального образования на интегральный индекс бюджетных расходов, можно получить необходимую для расчета уровня бюджетной обеспеченности так называемую приведенную численность населения (т.е. численность контингента потребителей в данном муниципальном образовании, определяющих спрос на стандартный среднерегиональный набор бюджетных услуг).

Охарактеризованные в общих чертах методические рекомендации Минфина России субъектам Федерации, несомненно содержащие немало разумных предложений по упорядочению (повышению технологичности) организации внутрирегиональных межбюджетных отношений, тем не менее получили неоднозначную оценку. Они, в частности, подверглись резкой критике со стороны Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, считающего, что документ противоречит Конституции и федеральному законодательству'".

В соответствии с вышеизложенным основным способом финансирования местных бюджетов является перераспределение ресурсов, осуществляемое федеральными и региональными органами власти двумя способами — с использованием технологии разделяемых налогов или в форме прямых трансфертов. Местное же налогообложение играет при этом вторичную, производную роль.

Реформирование налоговой системы местного самоуправления в 1991—2000 гг. проходило интенсивно и противоречиво. Российское законодательство, с одной стороны, в известной мере учитывало объективную необходимость укрепления собственной финансовой базы местного самоуправления, которая, отчасти, нашла свое юридическое закрепление в ряде федеральных законов. А с другой стороны, — способствовало неупорядоченному процессу регионального и местного нормотворчества в сфере налогообложения, имевшему значительные отрицательные последствия.

В данной связи представляется нелишним напомнить, что в период, непосредственно предшествовавший развертыванию рыночных реформ, в соответствии с указом Президиума Верховного Совета СССР «О местных налогах и сборах» от 26 января 1981 г. в распоряжении местных властей было всего три местных налога — с владельцев строений, земельный и с владельцев транспортных средств. Ситуация кардинально изменилась в связи с принятием в конце декабря 1991 г. законодательного акта «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Первоначально в нем перечислялись 22 вида платежей, объединенных в категорию «местные налоги», а впоследствии перечень был расширен. Причем лишь малая часть включенных в него налогов и сборов могла вводиться исключительно законодательными актами Российской Федерации и действовать на всей территории страны. При этом ставки налога на имущество физических лиц, земельного налога и регистрационного сбора с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, определялись законами субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления. Введение другой, большей, части местных налогов и сборов передавалось на усмотрение исключительно органов местного самоуправления.[7]

Неодинаково был урегулирован вопрос об источниках уплаты местных налогов и сборов предприятиями и организациями. Так, расходы по уплате целевых сборов на содержание милиции, благоустройство территорий и на нужды образования, налога на рекламу, сбора за парковку транспорта, сборов за проведение теле- и киносъемок, сбора за уборку территории населенных пунктов, а также налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы относились на финансовые результаты деятельности предприятий и организаций; расходы по уплате земельного налога — на себестоимость продукции (работ, услуг). Остальные местные налоги и сборы предприятия и организации уплачивали за счет части прибыли, оставшейся после уплаты налога на последнюю. Это относится к сбору за право торговли, лицензионному сбору за право торговли винно-водочными изделиями, сбору за право использования местной символики, и др.

Бурному росту числа региональных и местных налогов способствовал президентский указ № 2268 «О формировании республиканского бюджета в Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами Российской Федерации в 1994 году» от 22 декабря 1993 г., которым органам власти субъектов РФ и местным органам было предоставлено право вводить своими решениями дополнительные региональные и местные налоги и сборы, не предусмотренные российским законодательством. В качестве налоговой базы при этом определялась прибыль предприятий и организаций, остающаяся после уплаты налога на нее. Такая свобода обернулась тем, что на некоторых территориях число применявшихся региональных и местных налогов превышало сотню. Среди них были и такие нетрадиционные, как налоги на падение объемов производства или на инвестиции за пределами района, на прогон через последний скота, и т.п.'⁵ Это привело к возникновению внутри России своеобразных таможенных барьеров в виде сборов за въезд или за ввоз товаров на территорию, а также за их вывоз за ее пределы; немалую опасность стали представлять и налоги, «экспортируемые» одними регионами в другие.

При всей этой повышенной активности в сфере местного налогообложения его роль в финансировании муниципальной деятельности оставалась весьма скромной: за счет данного финансового источника обеспечивались всего 10—15% расходов местных бюджетов. Причем в подавляющем своем числе местные налоги и сборы оказались ненужными: из 23 их наименований всего один налог — на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы — давал почти 90% всех собственных налоговых доходов местных бюджетов; да и в общем объеме бюджетных поступлений (не только налоговых) его доля была наиболее заметной — в среднем 13—15% (а в ряде городов — до 40 и даже до 70%).

Новый этап изменений в местном налогообложении ознаменовался принятием Налогового кодекса РФ, который оставил за муниципальным уровнем всего четыре местных налога и один вид местного сбора. Имеются в виду: 1) земельный налог; 2) налог на имущество физических лиц; 3) налог на рекламу; 4) налог на наследование или дарение; 5) местные лицензионные сборы. Нетрудно понять, что эти источники способны обеспечить лишь незначительную часть финансовых средств муниципальных бюджетов, необходимых для решения вопросов местного значения. Основная же часть денежных средств может поступать опять-таки лишь из регулирующих источников местных бюджетов.

При этом следует констатировать, что и местные налоги не в полном объеме поступают в местные бюджеты. Пример тому—земельный налог, который и по прежнему законодательному акту «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», и по Налоговому кодексу РФ относится к категории местных налогов. Он вводится представительным органом местного самоуправления, который устанавливает некоторые элементы обложения и порядок взимания налога. Вместе с тем земельный налог вне зависимости от воли конкретных органов местного самоуправления подлежит обязательной уплате на всей территории страны по ставкам, определенным Федеральным законом «О плате заземлю», а налоговые поступления направляются не только в местные бюджеты, но и в бюджеты других уровней — региональные и федеральный (нормативы такого распределения устанавливаются ежегодно).

Перечень местных налогов, зафиксированный в общей части Налогового кодекса РФ, даже по мнению представителей его основного разработчика — Минфина России, чрезмерно узок, что чревато радикальным (до 1%) падением доли этих налогов в доходах местных бюджетов; в данной связи предлагалось включить в число местных налог на вмененный доход и налог на недвижимость, управлять которыми можно только на муниципальном уровне". С этим предложением нельзя не согласиться, поскольку налог на недвижимость в своем нынешнем статусе способен сыграть с местными бюджетами «злую шутку». Дело в том, что он отнесен Налоговым кодексом РФ к числу региональных налогов, но его введение будет означать поглощение им налога на землю и налога на имущество физических лиц, которые сейчас относятся к немногочисленной категории местных. Тем самым доля местных налогов в формировании местных бюджетов может в еще большей степени сократиться, а роль региональных налогов — усилиться.

Стоит заметить, что налог на недвижимость является едва ли не самым распространенным в мире местным налогом — он взимается почти во всех странах. Считается, что отнесение этого налога к ведению местного самоуправления обусловлено главным образом двумя причинами. Во-первых, — особой значимостью в институте недвижимости фактора местоположения. Во-вторых, — высокой зависимостью стоимости облагаемого имущества от деятельности именно местных органов власти по благоустройству территорий. Взимание указанного налога, как убедительно показывают, в частности, итоги эксперимента, проводимого уже на протяжении четырех лет в Новгороде и в Твери.[8]

1.3 Межбюджетные отношения

В условиях любого федеративного государства вопросы разграничения полномочий являются определяющими. В России основным документом, разграничивающим полномочия, является Конституция Российской Федерации. Именно в ней определены полномочия федерального уровня, субъектов Федерации, а также совместные полномочия федерального уровня и субъектов. В ст. 11 главы «Основы конституционного строя» установлено, что разграничение осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Кроме существования органов государственной власти Конституцией РФ на территории России гарантируется существование местного самоуправления. За ним оставлены полномочия по решению вопросов местного значения. Их перечень определяется Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Но, к сожалению, этот закон не в полной мере увязан с Конституцией РФ.

В Конституции РФ указано, что «каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений (ст. 41). Однако в ст. 71 Основного закона, определяющей полномочия органов власти Российской Федерации, их полномочия в сфере здравоохранения не прописаны, а к совместным полномочиям органов власти Российской Федерации и субъектов Федерации (ст.73) отнесена лишь «координация вопросов здравоохранения» (п. ж). В Законе «Об общих принципах...» к ведению местного самоуправления отнесены «организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения».

Такое же положение и в сфере образования. В соответствии с Конституцией РФ, как известно «...каждый имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях» (ст. 43). Но в совместном ведении находятся лишь «общие вопросы воспитания, образования...» (ст.73). Законом же «Об общих принципах...» полномочия местного самоуправления в этой сфере определяются как «организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования».

Те же неувязки при реализации права на жилище, гарантированного Конституцией. В ней записано: «каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище». В совместном же ведении находится лишь «жилищное законодательство», а к вопросам местного самоуправления Закон «Об общих принципах...» относит только «содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений (п.5) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства» (п. 10).

Естественно, граждане страны должны знать, от кого и что может требовать население для осуществления своих прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование и жилище, какой уровень власти и на реализацию каких полномочий должен выделять средства из собственных бюджетов для реализации гарантий этих прав, наконец, кто ответствен за ситуацию в сфере жизнеобеспечения населения и кто должен решать эти проблемы?

Затронутые вопросы можно было бы считать риторическими, но анализ социально-экономической ситуации в России свидетельствует о нарастающей тенденции ее ухудшения на территории большинства регионов России. Из года в год идет сокращение объема и снижение качества предоставляемых населению бюджетных услуг, рост их стоимости, деградация общественного сектора — материальной базы предоставляемых услуг, в результате усиливаются межрегиональные диспропорции, растет социальная и политическая напряженность в стране.

Проблема бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в сложившейся в России ситуации давно требует своего разрешения. Без четкого разграничения доходных и расходных полномочий между всеми уровнями власти невозможно говорить о их реальной ответственности за состояние сферы жизнеобеспечения граждан. Прежде всего, естественно, необходимо привести все законодательство страны, в данном случае в сфере разграничения полномочий и уровней ответственности, в полное соответствие с Конституцией.

Разработка «Программы развития бюджетного федерализма на период до 2007 г.» явилась первым этапом на пути решения этих вопросов. В ней определена концепция, стратегические направления и механизм их решения. Программа была представлена в Правительство РФ и принята им. Тем самым на федеральном уровне как бы было подчеркнуто, что в основе всех проблем — недостатки в построении и функционировании бюджетной системы. В документе отмечено, что ситуация изменится, если будут:

упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации;

четко разграничены расходные полномочия и сокращены нефинансируемые мандаты;

четко и стабильно разграничены налоговые полномочия и закреплены доходные источники за бюджетами разных уровней;

сформированы и начнут действовать объективные и прозрачные механизмы финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

повышено качество управления общественными финансами нa региональном и местном уровнях.

То, что эти задачи наконец рассмотрены на федеральном /ровне и была разработана соответствующая программа — это, безусловно, положительный момент. Важно и то, что в системе власти ее муниципальный уровень начинает рассматриваться как равноправный при определении бюджетной политики, 7ри разграничении доходных и расходных полномочий.

Казалось бы, поскольку Программа претендует на решение проблем реформирования организационной структуры бюджетного устройства в федеративном государстве, то результатом ра-5оты должно было явиться построение взаимосвязанной системы, законодательно объединяющей бюджетные взаимоотношения Центра и регионов, субъектов Федерации друг с другом, регионов и местного самоуправления. В Программе же все акценты сдвинуты на региональный и субрегиональный уровни. В ней изначально предполагается, что корни всех проблем скрыты именно на этих уровнях и решать их намечено именно здесь. Этим, по всей вероятности, хотят показать, что на федеральном /ровне проблем бюджетного устройства не существует: все субъекты Федерации имеют равные возможности формирования своих бюджетов и равный налоговый потенциал, т. е. сложившееся бюджетное устройство позволяет решать все вопросы развития страны. Но тогда не ясно, почему у нас из 89 субъектов Федерации только 18 — недотационны?

Такой упрощенный подход приводит к ложному посылу, что основное «зло» проблем бюджетного устройства, «которое блокирует развитие бюджетной системы и местного самоуправления», заключается лишь в том, что «на местном уровне существует два административных уровня, на которых осуществляется управление общественными финансами, а Бюджетный и Налоговый кодексы регулируют только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий.

Проблема реализации муниципальными образованиями своих функций существует. Но связана она не с тем, что эти структуры созданы по поселенческому или по территориальному принципу, а с тем, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с которого фактически началось развитие местного самоуправления в России, закрепил право любого городского, сельского или иного населенного пункта, имеющего самостоятельный бюджет, собственность и выборные органы, стать муниципальным образованием и осуществлять местное самоуправление.

В период до признания в структуре государства еще одного властного уровня — местного самоуправления — проблемы жизнеобеспечения населения решались государством в основном через взаимодействие с предприятиями и через создание системы взаимосвязанных поселений. Размещение объектов социальной сферы, необходимых для обслуживания населения, их величина и значимость учитывались при определении той роли, которую они должны были играть, находясь на том или ином уровне системы расселения. При этом чем крупнее был центр, тем выше была его обеспеченность объектами социальной сферы, которые предполагались для использования всем населением, находящимся в зоне транспортной доступности того или иного поселения.

Говоря об экономической базе местного самоуправления — основе формирования его финансового потенциала, — опять-таки следует отметить, что при размещении производительных сил учитывались принципы территориального разделения труда, комплексности, специализации. Но принцип создания в каждом населенном пункте высокодоходного производства, способного обеспечить надежную финансовую основу деятельности муниципального образования, никогда во главу угла не ставился. Поэтому при формировании местного самоуправления во множестве населенных пунктов, получивших статус муниципального образования, на эти органы была возложена ответственность за решение проблем местного значения и за выполнение государственных полномочий, без предоставления им необходимой материальной и финансовой базы. В результате, приобретая самостоятельность, большинство населенных пунктов приобретали и множество проблем, которые их экономическое и финансовое положение не позволяло решать.

Система формирования бюджетов муниципальных образований - финансовой основы муниципальной деятельности - такова, что у большинства из них фактически нет рычагов влияния на изменение своей налогооблагаемой базы, на рост доходов бюджета, а следовательно, на создание условий для жизнеобеспечения населения и развитие социальной и материально-технической базы местного самоуправления. Так, в стране насчитывается примерно 4000 муниципальных образований, которые имеют, казалось бы, полноценные бюджеты. Но у большинства из них они фактически представляют собой скорее лишь сметы - некую сумму для выплаты зарплаты в соответствии с установленной на федеральном уровне бюджетной сеткой, средства для приобретения расходных материалов по установленным на федеральном уровне нормам, доплат разницы тарифов в жилищно-коммунальном хозяйстве, исходя из уровня оплаты, определяемого на федеральном и региональном уровнях. Причем следует отметить, что размер средств, получаемых из вышестоящих бюджетов, связан с выполнением муниципальными образованиями установленных норм и нормативов, а поскольку из года в год у них снижается доля собственных доходов и, следовательно, увеличивается потребность в получении помощи, то возрастает и зависимость от вышестоящего уровня, что ведет к росту иждивенческих настроений и отсутствию инициативы, направленной на разработку и реализацию стратегии жизнедеятельности и развития муниципального образования.

В условиях значительной дифференциации муниципальных образований по уровню социально-экономического развития и соответственно развития налогооблагаемой базы возникает, казалось бы, здравая мысль о том, чтобы привести в соответствие возлагаемые на муниципальные образования полномочия с финансовыми и материально-техническими условиями их реализации. Для этого в Программе предлагается все муниципальные образования разделить на два и более типов, соответственно разграничив их расходные и доходные полномочия. В результате за более крупными и финансово-обеспеченными муниципальными образованиями будет закреплен наиболее широкий спектр предметов ведения, в том числе и реализация государственных полномочий, а у более мелких — функционирование местного самоуправления сведется, например, к уборке территории и благоустройству.

Если смотреть с позиций решения тактических задач, возможно, такой подход и логичен. Но с точки зрения стратегии развития местного самоуправления он бесперспективен. В предлагаемом проекте очень легко «скатиться» к принципам «перспективных» и «неперспективных» деревень, активное внедрение которых осуществлялось в 80-е гг. годы прошлого столетия и реализация которых не только не оправдала себя, но и привела к целому ряду нежелательных последствий как для самих поселений, так и для государства в целом: остались без людей и были выведены из оборота значительные территории.

Предлагаемое искусственное деление муниципальных образований, проводимое сверху, может привести к ликвидации местного самоуправления в целом ряде небольших поселений, а в перспективе — и к ликвидации их самих, поскольку сокращение полномочий абсолютного большинства муниципальных образований будет сопровождаться и адекватным сокращением доходов их бюджетов, в результате чего произойдет окончательное разрушение социальной и инженерной инфраструктуры небольших поселений. Полностью исчезнут перспективы развития их налогооблагаемой базы, что приведет к ухудшению социально-экономического положения. Поселения потеряют остатки своей привлекательности для жителей и инвесторов, а это спровоцирует отток из них трудоспособного населения и последующее обезлюдивание значительных территорий России.

Кроме того, предлагаемая типологизация муниципальных образований, возможно, будет действенна на территориях с большим количеством крупных поселений и высокой плотностью населенных мест. Но в Сибири и на Дальнем Востоке, где районы занимают площадь от 10 до 30 тыс. кв. км, сосредоточение всех основных функций по жизнеобеспечению населения в районных центрах при слабой транспортной освоенности территории будет не только неэффективным, но и приведет к существенному ухудшению условий жизни в отдельных населенных пунктах на территории. Предлагаемый подход в этом случае не будет отвечать и многим критериям, которые предполагается заложить в основу разграничения полномочий. В частности, таким, как:

субсидиарность - максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия к потребителям соответствующих бюджетных услуг;

территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);

внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);

эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств).

С предложенными критериями разграничения полномочий нельзя не согласиться, они действительно должны быть заложены в их основу Но для создания стройной концепции разграничения полномочий только перечисленных качественных критериев явно недостаточно, т.к. построенное на них оно всегда будет носить субъективный характер, что достаточно часто не отражает действительное положение вещей и позволяет найти наиболее эффективный вариант.

Впервые в Программе предлагается разграничивать не просто полномочия, а нормативно-правовые полномочия, полномочия по организации предоставления услуг и финансовые полномочия. Это действительно позволяет повысить четкость в их распределении, а соответственно и ответственность различных уровней власти за их реализацию. Но едва ли можно согласиться со следующим положением: «в общем случае необходимо стремиться к закреплению всех трех видов расходных полномочий (нормативно-правовое, финансирование, обеспечение организации) по данной общественной услуге за одним уровнем бюджетной системы (исходя прежде всего из конституционного разграничения предметов ведения), и если это невозможно сделать, то обязательства по финансированию расходов, нормативно-правовое регулирование которых в основном осуществляется властями более высокого уровня, могут быть закреплены за нижестоящими уровнями власти (бюджетами), только в пределах предоставляемой на эти цели финансовой помощи — субвенции». Обоснованием такого подхода является стремление ликвидировать систему нефинансируемых мандатов.

В Программе указано, что расходы на общественные услуги, предоставляемые на всей территории страны в соответствии с минимальными государственными стандартами, могут финансироваться на долевой основе из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. А почему они не могут финансироваться из муниципальных бюджетов? Могут! Но условия, которые позволят осуществлять это финансирование в достаточной мере, должны быть созданы на федеральном и региональном уровнях. И условия эти должны быть в основном законодательные и нормативно-правовые.

Следует признать, что из-за отсутствия концепции разграничения полномочий, однозначно относящей полномочия и предметы ведения к тому или иному уровню бюджетной системы, такая масштабная работа по совершенствованию процесса разграничения полномочий между всеми уровнями бюджетной системы позволила сделать несколько предложений, которые вносят незначительные коррективы в существующую ситуацию, затрагивают не всю выстраиваемую' систему разграничения полномочий, а лишь ее некоторые элементы. Суть этих предложений сводятся к следующим мерам на федеральном уровне.

Первое. Обеспечить финансовыми средствами выплаты и льготы отдельным категориям граждан, установленные федеральными законами, в основном за счет средств федерального бюджета, при их возможном финансировании (возмещении) из бюджетов субъектов РФ за счет выделяемых на эти цели из федерального бюджета субвенций и субсидий.

Второе. Завершить перевод финансовых обязательств по профессиональным (ведомственным) льготам работникам учреждений и организаций, находящихся в ведении федеральных органов власти, в федеральный бюджет.

Выполнение этих пунктов не требует новых законодательных подходов, оно предполагает лишь четкое выполнение законов. Но оно будет способствовать освобождению муниципальных бюджетов от бремени тех самых нефинансируемых мандатов. Проблема обеспечения необходимыми финансовыми средствами федерального бюджета в части выплат и льгот отдельным категориям граждан, установленных федеральными законами, может быть полностью решена за счет той части налога на добавленную стоимость, которая на эти цели была переведена с уровня субъектов Федерации на федеральный уровень. Так, в Законе «О федеральном бюджете РФ на 2004 год» расходы на реализацию закона об инвалидах, на детские пособия, а также ряда других законов предусмотрено 40,8 млрд руб., а часть налога на добавленную стоимость, изъятого на эти цели из консолидированных бюджетов субъектов Федерации при сохранении ставки его зачисления 15% (на основе расчетов Минфина РФ), прогнозируется в размере 114 млрд руб.

Вносимые изменения, касающиеся регионального уровня, сводятся к закреплению за субъектами Федерации полномочий по начальному профессиональному, а также среднему профессиональному и части высшего образования (за исключением учебных заведений федерального и межрегионального значения). Если руководствоваться принципами разграничения полномочий, предлагаемыми в Программе, то профессиональное начальное образование должно быть закреплено за региональным уровнем только в части «развития программ». Поддержание системы должно быть возложено на местный уровень, как наиболее близкий к потребителям услуг по начальному профессиональному образованию, тем более что развитие ПТУ предполагает тесное взаимодействие с развитием школьного образования, полномочия по которому предлагается закрепить в части развития за местным уровнем власти.

За местным самоуправлением предлагается полностью закрепить полномочия по ЖКХ и базовым общественным услугам (дошкольное образование, школьное образование, здравоохранение, культуру).

Решение проблемы финансового обеспечения ЖКХ, увеличение объема средств направляемых в эту отрасль предполагается осуществить за счет значительного сокращения расходов региональных и особенно местных бюджетов на субсидирование жилищно-коммунального хозяйства, роста платежей населения и «возможного предоставления из федерального бюджета целевой финансовой помощи регионам на выплату адресных жилищных пособий малообеспеченным слоям населения».

Повышение платы населения за жилищно-коммунальные услуги действительно снизит долю местного самоуправления в дотациях на ЖКХ, но это еще не свидетельствует об адекватном снижении сумм платежей в абсолютном выражении на эти цели из муниципального бюджета. При неконтролируемом росте тарифов эта сумма, пока население не оплачивает все 100% стоимости жилищно-коммунальных услуг, также будет увеличиваться. Возрастут и суммы, требуемые на адресные жилищные пособия для малообеспеченных слоев населения, финансовую помощь для которых федеральный бюджет возможно будет предоставлять. Кроме того, о каком снижении доли расходов местных бюджетов на ЖКХ может идти речь, если за ними полностью предполагается закрепить (нормативно-правовое регулирование, организацию предоставления и обеспечение финансовыми средствами) не только обслуживание жилых домов и предоставление услуг ЖКХ жителям, но и капитальный ремонт жилья и объектов коммунального хозяйства, современное материально-техническое состояние которых не нуждается в дополнительных комментариях.

Полномочия по образованию и здравоохранению в соответствии с Конституцией РФ являются совместными полномочиями федерального уровня и уровня субъекта Федерации. В соответствии с заявленными в Программе принципами разграничения расходных полномочий, «расходы на общественные услуги, предоставляемые на всей территории страны в соответствии с минимальными государственными стандартами, могут финансироваться на долевой основе из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации», но расходные полномочия по дошкольному, общему школьному образованию и здравоохранению (в части платежей в систему ОФМС), которые как раз и относятся к этим общественным услугам, почему-то предполагается финансировать из местных бюджетов. Однако вместе с тем заявлено, что обязательства по финансированию расходов, «нормативно-правовое регулирование которых в основном осуществляется властями более высокого уровня, могут быть закреплены за нижестоящими уровнями власти (бюджетами) только в пределах предоставляемой на эти цели финансовой помощи - субвенции)». Но на что будет распространяться эта субвенция - на выплату зарплаты, на материально-техническое обеспечение, на поддержание системы школьного образования или же образование полностью будет финансироваться за счет выделяемой субвенции — опять-таки не ясно. То же самое можно сказать и о здравоохранении. Вызывает вопросы и наделение местного самоуправления. всеми полномочиями по дошкольному образованию.

Предлагаемые в Программе принципы разграничения расходных полномочий по отраслям бюджетной классификации не позволяют в полной мере решить проблему ответственности каждого уровня власти за реализацию возложенных на него полномочий. /Для этого целесообразно было бы провести разграничение по отраслям экономической классификации, определить, за каким уровнем власти будут закреплены полномочия по выплате зарплаты, по содержанию материально-технической базы здравоохранения и образования и т. д., и создать законодательные условия для тою, чтобы расходные полномочия в полной мере соответствовали доходным.

Наиболее четко в предложенной Программе просматривается лишь стремление как можно в большей степени освободить федеральный уровень от решения социальных задач, несмотря на то что при этом допускается отход от положений Конституции РФ, в соответствии с которой «общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта», а также «координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение», являются совместными полномочиями Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» (ст.72 пп. е, ж).

Для эффективной реализации каждым уровнем своих расходных полномочий необходимо, чтобы они соответствовали доходным. При этом могут применяться два варианта.

Первый. Каждый уровень бюджетной системы тлеет свои собственные надежные налоговые и неналоговые источники, позволяющие в полной мере реализовывать возложенные на него полномочия.

Второй. Чем ниже уровень бюджетной системы, тем выше доля средств, поступающих к нему через систему трансфертов, дотаций, субвенций и т.д.

И в том и в другом случае разграничение расходных полномочий для эффективного функционирования бюджетной системы должно быть полностью увязано с формированием доходов каждого уровня власти. Какова ситуация в настоящее время? Анализ динамики бюджетов субъектов Федерации и местного само управления показал, что наибольшую долю б их доходах составляют регулирующие доходы (налог на прибыль и подоходный налог) и трансферты. Причем анализ Закона «О федеральном бюджете на 2004 год» показал, что растет доля доходов, распределяемых через фонды финансовой поддержки регионов. Такое увеличение свидетельствует об усилении, дифференциации субъектов Федерации по уровню бюджетной обеспеченности. Поскольку более половины всех. регионов глубоко дотационны, то и потребности на выравнивание из года в год растут. С чем это связано: с неумением работать, либо с системой, при которой формируемые бюджеты изначально не могут быть недотационными?

С 2001 г. при принятии закона о федеральном бюджете отошли от положения Бюджетного кодекса, в соответствии с которым налоговые доходы федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Федерации распределялись в соотношении 50/50. Если ранее Бюджетный кодекс РФ устанавливал нижнюю планку налоговых доходов бюджетов субъектов Феде рации (больше можно), то приостановление действия данной статьи БК позволило значительно сократить доли налоговых доходов субъектов Федерации и соответственно местных бюджетов. Так, если в период с 1993 по 1999 г., даже без учета средств, поступающих в порядке межбюджетных отношений, доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации варьировалась в пределах 48—54%, то в 2000 г. она снизилась до 44,8%, а в 2001 г. в условиях изменений, внесенных в законодательство, составила всего лишь 40,4%. Соответственно сократилась и доля доходов местных бюджетов — с 24,5% в 1999 г. до 14,0% в 2001 г. Соотношение доходов и расходов, по данным 2001 г. (после распределения финансовой помощи), свидетельствует о том, что доходы федерального бюджета значительно превысили его расходы (52 и 46% соответственно), в то время как доходы консолидированного бюджета субъектов Федерации были меньше его расходов (48 и 54%).

Поскольку на федеральном уровне декларируется, что расходы каждого уровня должны соответствовать его доходам, то с чем связаны вышеозначенные диспропорции? Действительно ли сокращение доходных полномочий консолидированного бюджета субъектов Федерации обусловлено сокращением его расходных полномочий? Анализ динамики таких полномочий муниципальных бюджетов показывает, что они не претерпели существенных изменений: как и прежде, за большинством муниципальных образований закреплены практически все полномочия по жизнеобеспечению населения. Лишь в ряде субъектов Федерации на договорной основе полномочия по выплате заработной платы вместе с необходимыми финансовыми ресурсами были переданы на уровень субъекта Федерации.

Естественно, реализация полномочий требует все увеличивающегося объема финансирования, что связано с ростом инфляции, тарифов на услуги ЖКХ, со старением материально-технической базы здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, а в 2004 г. и со значительным ростом зарплаты работникам бюджетной сферы, решение о котором было принято на федеральном уровне, но не подкреплено финансированием. Таким образом, затраты консолидированных бюджетов и бюджетов субъектов Федерации не сокращаются. А произошли ли какие-нибудь изменения в формировании доходной базы бюджетов всех уровней⁷ Произошло ли (и, если «да», то почему) сокращение доходов: хуже стали собираться налоги или изменились источники формирования доходов бюджетов разных уровней?

За федеральным бюджетом уже в настоящее время полностью закреплены самые надежные налоговые источники — по ним не снижаются ставки, для них характерна постоянно увеличивающаяся налогооблагаемая база, они легко администрированы. Это прежде всего 100% налога на добавленную стоимость (он дает 43,8% налоговых доходов бюджета); таможенные пошлины (19,4%); платежи за пользование природными ресурсами (9,0%); акцизы за природный газ, автомобильный бензин, дизельное топливо и другие подакцизные товары. У бюджетов субъектов Федерации тоже ситуация неплохая. За ними полностью закреплены подоходный налог, часть акцизов, налог на имущество; региональными являются также налог с продаж и налоги на совокупный доход. А. вот собственными доходами муниципальных образований являются только налог на землю (из которого за уровнем местного самоуправления закреплено лишь 50%); налог на рекламу и лицензионные и регистрационные сборы, т., е. фактически полностью закреплены только два налога, которые дают 1,5 "2% доходов. При таком разграничении доходных, б частности налоговых, источников этих средств для осуществления расходных полномочий местного самоуправления хватит лишь на уборку территории и осуществление тех элементов благоустройства, которые не требуют финансовых затрат.

Однако за местным уровнем власти пока еще закреплены практически псе полномочия по жизнеобеспечению населения. Скорее всего, они останутся закрепленными и на перспективу, поскольку, как показала практика прошедших лет, любому другому уровню власти средств на реализацию тех же полномочий потребуется значительно больше. Следовательно, и муниципалитетам для эффективной реализации своих полномочий требуется и соответствующая финансовая база, в том числе надежные собственные налоговые источники.

Как известно, возможности их формирования находятся в зависимости от налогового потенциала территории и тех налоговых отчислений, которые устанавливаются в соответствии с федеральным, региональным законодательством, и решениями представительных органов местного самоуправления. Налоговый потенциал муниципальных образований, особенно малых и средних городов, в ходе проведения реформ оказался ослабленным. Основная часть налоговых доходов муниципальных бюджетов формируется в настоящее время за счет отчислений от федеральных налогов — налога на прибыль и подоходного налога, а в недавнем прошлом - и налога на добавленную стоимость. Законодательной основой закрепления части этих отчислений от федеральных налогов за муниципальными бюджетами является Закон «О финансовых основах местного самоуправления». Однако существующее в нем указание «в среднем по субъекту Федерации» приводит к тому, что установленные «единые нормативы отчислений» отличаются по различным муниципальным образованиям в одном и том же субъекте Федерации в разы. У муниципальных же образований нет возможности изменить нормативы отчислений по налогам, формирующим основную часть доходов их бюджетов. Кроме того, проводимая на федеральном уровне политика, направленная на улучшении ситуации с выплатой пособий детям, инвалидам и ветеранам, на стимулирование товаропроизводителей, на снижение налогового бремени, приводит к сокращению в первую очередь доходов бюджетов муниципальных образований. Так, федеральный уровень, взяв на себя выплату пособий детям и инвалидам, которые являются фактически федеральными мандатами, закрепил за собой полностью налог на добавленную стоимость, в результате чего местные бюджеты потеряли до 15% своих налоговых доходов. Отмена т.н. оборотного налога на ЖКХ и объекты соцкульт сферы, который являлся фактически единственным значимым местным налогом, опять-таки сократил доходы местных бюджетов. Пятипроцентный налог на прибыль, установленный для покрытия выпадающих в результате отмены налога на ЖКХ доходов местных бюджетов, также был сокращен до 2%. Подоходный налог, который почти полностью был передан на региональный уровень, также сократился в результате известного установления новых ставок, т. е. объективно у местных бюджетов нет возможности наращивать свои доходы.

С принятием Программы развития бюджетного федерализма, наконец-то поддержано многократно высказываемое мнение представителей муниципалитетов о ликвидации формулировки «в среднем по субъекту Федерации», которая приводила к субъективизму при определении нормативов отчислений для муниципальных образований по основным регулирующим налогам. Предлагается отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты, а также закрепить на постоянной (долгосрочной) основе основные доходные источники (отчисления от федеральных налогов). Весьма прогрессивно предлагаемое введение налога на недвижимость, аккумулирующего средства налога на землю и налога на собственность юридических и физических лиц, и полное его зачисление в местные бюджеты, закрепление за муниципальными бюджетами налогов на малый бизнес и налога с продаж.

Однако вместе с отменой положения «в среднем по субъекту Федерации» при распределении регулирующих налогов Минфин РФ настаивает и на полной отмене действия Закона «О финансовых основах местного самоуправления», утверждая, что федеральные налоги — налог на прибыль и подоходный налог — неравномерно распределены по территории и уже только по этому не могут быть закреплены за местными бюджетами.

Налог на землю, который во всем мире является основой формирования бюджетов муниципальных образований, и в России отнесен к местным. Но почему-то до настоящего времени он распределяется между муниципальными, региональными и федеральным бюджетами в пропорции — 50/35/15. Мало того, в Законе «О бюджете Российской Федерации на 2004 год» доля этого налога, закрепленная за федеральным бюджетам в размере 30% была снижена до 15%, однако «выделенные» 15% были переданы не муниципалитетам, как это логично было бы предположить, а... субъектам Федерации,

Введение налога на недвижимость, который предполагается сделать основой формирования бюджетов муниципальных образований, сопряжено с целым рядом трудностей по ее оценке, по оформлению прав собственности и т.д. и может быть осуществлено лишь в весьма в отдаленной перспективе. Положительным был бы перевод в категорию местных налога на совокупный доход и закрепление всех 100% его за местными бюджетами (в соответствии с Бюджетным кодексом налоги на совокупный доход включают единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности,

и единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности). Все эти налоги на малый бизнес — местные по своей сути, т.к. они направлены на создание системы налогообложения малого бизнеса, развитие которого является важнейшей составной частью существования муниципальных образований и формирования их бюджетов. Отнесение этих налогов к местным будет стимулировать развитие малого бизнеса в муниципальных образованиях и увеличение сбора этого налога. Однако и здесь все чаще на уровне Минфина слышны предложения о том, чтобы за местными бюджетами закрепить лишь налог на «микробизнес», а налог на малый бизнес сохранить как региональный.

Налог с продаж, который по своей социально-экономической сущности является местным налогом и был введен с целью получения дополнительных средств для оказания помощи малоимущим гражданам, отнесен законодателями к региональным налогам и в местные бюджеты зачисляется только 60% поступлений от него, между тем при введении налога с продаж были отменены практически все местные налоги, которые устанавливались решениями представительных органов власти и играли не только фискальную, но и регулирующую роль в муниципальных образованиях. Кроме того, с 2005 г. этот налог предполагается вообще отменить.

Таким образом, для муниципальных бюджетов в налоговой системе России пока налогов не находится. Это обстоятельство и характеризует в основном ситуацию с перспективами обеспечения налоговыми доходами муниципальных бюджетов. В этих условиях местные власти большинства муниципальных образований объективно не смогут сформировать свои бюджеты в соответствии с потребностями реализации возложенных на них полномочий.

В «Программе развития бюджетного федерализма в РФ» на долговременной основе предлагается заложить источники формирования бюджетов всех уровней, отказаться от бессистемной передачи на муниципальный уровень государственных полномочий, ликвидировать федеральные мандаты, необеспеченные требуемыми для их реализации финансовыми ресурсами, и распределить доходы в соответствии с расходными полномочиями. Однако если ликвидация федеральных мандатов зависит главным образом от политических решений, то для распределения доходов в соответствии с расходами необходимо прежде всего создание механизма, позволяющего оценить стоимость расходных полномочий.

В настоящее время расходные полномочия определяются чаще всего по факту прошлого года. В них частично учитываются рост тарифов и уровень инфляции, но поскольку и рост тарифов и уровень инфляции, как правило, превышают заложенные показатели, то большинство муниципальных образований чаще всего имеют дотационные бюджеты. В них отсутствуют бюджеты развития, а следовательно, и возможности развития и поддержания материально-технической базы муниципальных образований.

Одним из направлений решения проблемы оценки расходных полномочий является разработка и принятие минимальных социальных стандартов. Именно они являются наиболее надежным критерием. Однако отсутствие на федеральном уровне достаточных финансовых средств для реализации этих стандартов является главным препятствием для их принятия. Социальные стандарты предлагается заменить финансовыми и при их расчете исходить из количества финансовых ресурсов, которым может располагать федеральный уровень в тот или иной период времени. Но такой подход приводит к полному отсутствию гарантий формирования бюджетов муниципальных образований и не стимулирует наращивание доходов на федеральном уровне.

Программа сохранила ряд недостатков в существующей системе межбюджетных отношений. Расчеты показали, что для создания муниципальным образованиям условий для формирования собственной налоговой базы, позволяющей обеспечить выполнение возложенных на них полномочий, а также прогнозировать на долговременной основе доходы и планировать расходы, способствовать повышению инициативы по наращиванию собственных доходов бюджетов, их ответственности за финансовое состояние, необходимо внести в Программу изменения, позволяющие закрепить за муниципальными образованиями такие же, как и на других уровнях, надежные налоговые источники. Одним из таких налогов является налог на доходы физических лиц. Этот налог, как и во многих зарубежных странах, может существовать на всех уровнях, в том числе — обязательно — и на муниципальном. Он является налогом с доходов граждан и должен использоваться для реализации их социальных гарантий. В большинстве зарубежных стран этот налог является местным (в отличие от Российской Федерации, где он отнесен к категории федеральных) и формирует доходы бюджетов именно муниципальных образований, т.е. уровня, который находится ближе всего к населению. Закрепление его и в нашей стране за местными бюджетами позволит увеличить собственные доходы местных бюджетов, будет активизировать деятельность органов местного самоуправления с целью его увеличения и повышения собираемости.

За муниципальными бюджетами должна быть закреплена и часть налога на прибыль, что позволит повысить заинтересованность местных властей в развитии производства на своей территории. Все налоги на малый бизнес также обязательно должны стать местными. В условиях методологической неразработанности налога на недвижимость за местными бюджетами необходимо полностью закрепить налог на землю, налог на имущество юридических и физических лиц. Следует разрешить местным органам власти осуществлять целевые сборы, организовав, естественно, надежный контроль за расходованием получаемых средств.

Чтобы не допустить падения доходов местных бюджетов, следует при сокращении налоговой нагрузки с предприятий снижать не региональные и местные налоги, а федеральные, в частности налог на добавленную стоимость. При таком подходе удастся выравнивать соотношение налоговых доходов федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Федерации, предусмотренное Бюджетным кодексом.

Как показывают расчеты, предложенные изменения позволят значительной части муниципальных образований перестать быть дотационными, приведут к существенному сокращению необходимых субсидий и дотаций для остальных муниципальных образований, повысят ответственность местных органов власти за реализацию возложенных, на них полномочий.

Несмотря на ряд спорных и недостаточно проработанных положений принятой Программы, она, безусловно, играет не только положительную, а даже можно сказать знаковую роль для развития местного самоуправления в Российской Федерации. Однако ее разработке должен был бы предшествовать выбор стратегии экономического развития государства, в которой, как и в самой Программе, должны быть определены роль и полномочия местного самоуправления в решении экономических вопросов, разработаны и реализованы региональные программы развития муниципальных образований.

Да и сами муниципальные образования должны иметь стратегию и приоритеты экономического развития. Тогда и решение их финансовых проблем будет зависеть не столько от перераспределения налогов по уровням бюджетной системы, сколько от результатов хозяйственной деятельности, развития их экономики.[9]

Глава 2. Особенности формирования и исполнения местного бюджета на примере Ханты-Мансийского Автономного округа

2.1. Анализ формирование доходной части бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа на 2004 – 2005 годы.

Рассмотрим формирование доходов бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа на 2004 год

Бюджет на 2004 г. был принят решением сессии городского Совета депутатов от 02.02.2004 г. № 29 и уточнен решением сессии от 28.12.2004 г. № 121 в связи с тем, что в бюджет были получены значительные дополнительные собственные средства.

Расчетные показатели к бюджету Ханты-Мансийского Автономного округа на 2004 год разработаны на основе:

- Прогнозных показателей социально-экономического развития территории на 2004 г.;

- Закона Тюменской области «Об областном бюджете на 2004 г.»;

- Бюджетного Кодекса РФ;

Доходная часть бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа сформировалась за счет налоговых доходов, неналоговых доходов и областной дотации из фонда финансовой поддержки.

Покажем в таблице 1 структуру утвержденных доходов бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа на 2004 год.

Таблица 1

Структура утвержденной доходной части бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа на 2004 год

Тыс. руб.

Доходы	Утверждено по бюджету на 2004 г.	Удельный вес в общей структуре утвержденных доходов за 2004 год
Налог на прибыль	16110,0	20,4
Подоходный налог с физических лиц	25304,0	32
Акцизы	301	0,4
Единый налог на вмененный доход	456,0	0,6
Налог на имущество физ.лиц	270,0	0,3
Налог на имущество предприятий	5101,0	6,5
Плата за недра	1061,0	1,3
Лесной доход	805,0	1,0
Земельный налог	873,2	1,1
Плата за норм. и сверхнорм. Выбросы и сбросы	300,0	0,4
Госпошлина	680,0	0,9
Целевой сбор	167,0	0,2
Налог на содержание жил.фонда	864,0	1,1
Лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками	30,0	0,04
Доходы от аренды муниципального имущества	1129,0	1,4
Доходы от аренды имущества, находящегося в государственной собственности(лизинг)	1461,0	1,9
Аренда земли	240,8	0,3
Доходы от оказания услуг	153,0	0,2
Прочие поступления от имущества	96,0	0,1
Административные платежи	161,0	0,2
Штрафные санкции	1329,0	1,7
Собственные доходы	59773,0	75,64
Дотация	19262,7	24,36
Всего доходов	79035,7	100

Как показывают данные таблицы, основной удельный вес в структуре утвержденных доходов бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа на 2004 год составляют:

Подоходный налог с физических лиц – 32 % или в сумме 16110,0 тыс. руб.;

Налог на прибыль – 20,4 % или 25304,0 тыс. руб.;

Налог на имущество предприятий – 6,5 % или 5101,0 тыс. руб.;

Неналоговые доходы – 5,8 % или 4569,8 тыс. руб.;

Областная дотация из

фонда финансовой поддержки – 24,36 % или 19262,7 тыс. руб.

Покажем структуру утвержденных доходов бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа на 2004 г. на графике (рис. 1).

Рис. 1 – Структура утвержденных доходов бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа на 2004 г.

Рассмотрим формирование доходов бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа на 2005 год.

Бюджет на 2005 год был утвержден Советом депутатов Ханты-Мансийского Автономного округа решением от 15.02.2005 г. № 145 .

В связи с привлечением в течении года дополнительных ресурсов из областного бюджета и изменение в связи с этим структуры финансирования по источникам, решением Совета депутатов Ханты-Мансийского Автономного округа от 24 декабря 2005 года № 234 были утверждены уточненные показатели бюджета.

В 2005 году произошло резкое изменение структуры собственных доходов. Если в 2004 г. в местный бюджет зачислялось 24% из 35% налога на прибыль и 100% налога на доходы физических лиц и налога на имущество, то в 2005 г. лишь 2% от налога на прибыль предприятий и 50% подоходного налога и налога на имущество предприятий.

В связи, с введением в действие нового закона о едином налоге на вмененный доход, планируются значительные потери по налогу с продаж, и эти потери не будут восполнены новым налогом, который в значительной степени перетягивается в другие бюджеты.

При составлении расчетов прогнозируемых доходов бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа на 2005 г. учтены следующие факторы:

-         Поступление налоговых и неналоговых доходов за 2004 год;

-         Нормы и положения действующего бюджетного законодательства РФ и Тюменской области;

-         Размеры ставок налогообложения.

Доходная часть бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа на 2005 год сформирована за счет налоговых доходов, неналоговых доходов и областной дотации.

Покажем в таблице 2 структуру утвержденных доходов бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа на 2005 год.

Таблица 2

Структура утвержденных доходов бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа за 2005 год.

Тыс. руб.

Доходы

Утверждено по бюджету на 2005г.

Удельный вес в общей структуре доходов на 2005 г.

Налог на прибыль

1800

1,17

Подоходный налог с физических лиц

19833

12,9

Акцизы

380

0,3

Единый налог на вмененный доход

1420

0,9

Налог на имущество физических лиц

326

0,2

Налог на имущество предприятий

3330

2,2

Плата за недра

660

0,4

Лесной доход

802

0,5

Земельный налог

1164

0,8

Плата за норм. и сверхнорм. выбросы и сбросы

312

0,2

Госпошлина

512

0,3

Целевой сбор

203

0,1

Налог на содержание жил.фонда

130

0,1

Лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками

32

0,03

Доходы от аренды муниципального имущества

1200

0,8

Доходы от аренды имущества, находящегося в государственной собственности(лизинг)

620

0,4

Аренда земли

451

0,3

Доходы от оказания услуг

547

0,4

Прочие поступления от имущества

3122

2,0

Административные платежи

53

0,04

Штрафные санкции

1222

0,8

Прочие неналоговые платежи

42

0,03

Собственные доходы

39111,0

25,6

Дотация

113846,6

74,4

Итого доходов

152957,6

100

Из приведенной таблицы 2 мы видим, что основной удельный вес в структуре утвержденных доходов бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа за 2005 год составляют:

1. Налоговые доходы – 20,83 % или в сумме 31854,0 тыс. руб., в том числе;

-подоходный налог с физических лиц – 12,9 % или в сумме 19833,0 тыс. руб.;

-налог на имущество предприятий – 2,2 % или в сумме 3330,0 тыс. руб.;

-налог на прибыль – 1,17 % или 1800,0 тыс. руб.;

земельный налог – 0,8 % или в сумме 1164,0 тыс. руб.

2. Неналоговые доходы 4,77 % или в сумме 7257,0 тыс. руб.

3. Областная дотация из фонда

финансовой поддержки – 74,4 % или 113846,6 тыс. руб.

Покажем структуру утвержденных доходов бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа на 2005 г. на графике (рис. 2).

Рис. 2 – Структура утвержденных доходов Ханты-Мансийского Автономного округа на 2005 год

Сравнительный анализ формирования доходной части бюджета на 2004 и 2005 г.г. по Ханты-Мансийского Автономного округа.

Прогнозируемые поступления собственных доходов за 2004г. составили 59773,0 тыс. руб., а за 2005г. - 39111,0 тыс. руб. Такое соотношение определяется изменением налогового законодательства и изменением нормативных отчислений налогов в местный бюджет.

          Покажем в таблице 3 сравнительный анализ утвержденных доходов за 2004-2005 г.г. по городу Касли.

Таблица 3

Проведем сравнительный анализ утвержденных доходов бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа

на 2004 и 2005 г.г.

Тыс. руб.

Доходы

план на 2004г.

план на

2005г.

% роста

Налог на прибыль предприятий и организаций

16110

1800

-88,8

Налог на доходы физических лиц

25304

19833

-21,6

Акцизы по подакцизным товарами отдельным видам продукции

301

380

26,2

Единый налог на вмененный доход

456

1420

в 3,1 раза

Налог на имущество физических лиц

270

326

20,7

Налог на имущество предприятий

5101

3330

-34,7

Платежи за пользование недрами

1061

660

-37,8

Платежи за пользование лесным фондом

805

802

-0,4

Плата за норм. и сверхнорм. Выбросы и сбросы

300

312

4

Земельный налог

873,2

1164

33,3

Государственная пошлина

680

512

-24,7

Целевые сборы с граждан на содержание милиции и другие цели

167

203

21,6

Налог на содержание жилфонда и объектов соцкультсферы

864

130

-6,6 раза

Лицензионный сбор за право торговли в/в изделиями и разрешение на место торговли

30

32

6,7

Доходы от сдачи в аренду имущества находящегося в муниципальной собственности

1129

1200

6,3

Прочие поступления от имущества, находящегося в муниципальной собственности

96

3122

32,5 раза

Лизинг

1461

620

-57,6

Доходы от оказания услуг или компенсаций затрат государства

153

254

66

Арендная плата за земли

240,8

388

61,1

Прочие неналоговые доходы

42

Административные платежи и сборы

161

53

-67,1

Штрафные санкции

1329

1222

-8,1

Собственные доходы

59773

39111

-34,6

Дотация

19262,7

113846,6

В 5 раз

Всего доходов:

79035,7

152957,6

193,5

Данные приведенные в таблице 3 показывают, что в 2005 году структура утвержденных доходов Ханты-Мансийского Автономного округа в сравнении с 2004 годом значительно изменилась. Собственные утвержденные доходы бюджета города за 2005 год снизились на 34,6 % или на сумму 20662,0 тыс. руб. Утвержденные доходы за 2005 год в основном снизились, по сравнению с 2004 годом, по основным налоговым дохода:

-cнижение по налогу на прибыль на 88,8 % или на сумму 14310,0 тыс. руб.;

-по подоходному налогу с физических лиц на 21,6 % или на сумму 5471,0 тыс. руб.;

-по налогу на имущество предприятий на 34,7 % или на сумму 1771,0 тыс. руб.

Если удельный вес областной дотации в 2004 году по утвержденному бюджету Ханты-Мансийского Автономного округа составлял в общих доходах бюджета 24,36 % (19262,7 тыс. руб.), то в 2005 году удельный вес данного источника составил 113846,6 тыс. руб. или удельный вес в общих доходах бюджета составил 74,4 %. Т.е. в 2005 году областная дотация возросла почти в 5 раз.

Проанализируем результаты исполнения бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа по доходам за 2004 и 2005 годы

        Бюджет Ханты-Мансийского Автономного округа был принят 15 февраля 2004г. и уточнен 28 декабря в связи с тем, что в бюджет были получены значительные дополнительные собственные средства.

      По собственным доходам бюджетные назначения за 2004г. выполнены на 104,3%, при плане 59773 тыс. руб. фактически поступило 62327,5 тыс. руб.

        Основную часть бюджетных поступлений сформировали предприятия:

АООТ «Радий»                                       - 11985,3 тыс. руб. (19,2%)

ОАО «Вишневогорский ГОК»     - 10896,2 тыс. руб. (17,8%)

ЗАО «Каслидорремстрой»           - 4069,1 тыс. руб. (6,5%)

ФГУП «Росспиртпром

Тюбукский спиртзавод»                - 2923,8 тыс. руб.(4.7%)

АКБ «Челиндбанк»                       - 1076,3 тыс. руб. (1,7%)

        Поступления по этим предприятиям за 2004г. превысили поступления 2000г. в 1,71 раза , что объясняется увеличением объемов производства, ростом цен на продукцию и ростом заработной платы.

        От предприятий АПК поступление налогов и сборов составляет 0,05% в общем поступлении собственных доходов бюджета города, что гораздо ниже прошлогодних поступлений. Положение в сельском хозяйстве остается тяжелым, что не способствует пополнению бюджета.

        Основными собственными доходными источниками за 2004 год были:

1.      подоходный налог 26950,3 тыс. руб., (43% от собственных доходов);

2.      налог на прибыль 16702 тыс. руб., (26%);

3.      налог на имущество предприятий 5255 тыс. руб., (8%).

Эти три налога принесли в бюджет 78 % доходов.

        Существенными для бюджета были также налог с продаж, плата за недра, доходы от аренды муниципального и государственного имущества, штрафные санкции.

Подоходный налог

        Наибольший удельный вес в поступлении налогов и сборов в бюджете Ханты-Мансийского Автономного округа за 2004г. занимает подоходный налог – 43,2%

        Процент выполнения по данному налогу составил 106,5% (план 25304,0 тыс. руб., факт 26950,3 тыс. руб.). Основная часть поступлений подоходного налога приходится на четвертый квартал (29,2%), а в 4 квартале на декабрь месяц (41,6%). Наибольший удельный вес в поступлении подоходного налога занимают поступления от АООТ «Радий» – 5323,2 тыс. руб. (19,8%); ОАО «Вишневогорский ГОК» – 4548,0 тыс. руб. (16,9%). Положительным фактором, повлиявшим на рост поступлений подоходного налога от этих предприятий является рост заработной платы за 2004г.:

                   по АООТ «Радий» в 1,6 раза

                   по ОАО «Вишневогорский ГОК» в 1,5 раза.

Налог на прибыль

        Удельный вес налога на прибыль в общем объеме собственных доходов бюджета составляет 26,8%, план выполнен на 106,5%.

        За 2004г. в бюджет Ханты-Мансийского Автономного округа поступило налога на прибыль 16702,0 тыс. руб. при плане 16110,0 тыс. руб.

        Основными плательщиками налога на прибыль являются:

        ОАО «Радий» - 4743,0 тыс. руб. (28,4%), в расчетных показателях бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа на т.г. налогооблагаемая прибыль планировалась в объеме 17100 тыс. руб., за 9 месяцев 2004г. получено 16518 тыс. руб.;

        ЗАО «Каслидорремстрой» – 1434,0 тыс. руб. (8,6%), в расчетах на год применялась налогооблагаемая прибыль в сумме 2100 тыс. руб. фактически получено за 9 месяцев 2004г. 11325,0 тыс. руб.

        ОАО «Вишневогорский ГОК» – 3658,0 тыс. руб. (21,9%), в расчеты к бюджету на год было включено налогооблогаемой прибыли 8800 тыс. руб., фактически хза 9 месяцев получено предприятием 10581,0 тыс. руб.

        Тюбукский спиртзавод – 1064,0 тыс. руб. (6,4%), при планировании не было ясности в объемах производства, поэтому н/о прибыль не учитывалась, фактически получено за 9 месяцев 2004г. 2674,6 тыс. руб.

Плата за недра

        Платежи за пользование недрами поступили в сумме 1156,0 тыс. руб. при бюджетных назначениях 1061,0 тыс. руб., что составило 109,0%.

        Удельный вес поступлений платы за недра от ОАО «Вишневогорский ГОК» составляет 93,0% или 1075,0 тыс. руб., в т.ч. 461,0 тыс. руб. за проведение поисковых работ в 2000г.

Акцизы

        За 2004г. акцизов в бюджет поступило 357,0 тыс. руб. при плане 301,0 тыс. руб. процент выполнения составил 118,6%.

        Основными плательщиками являлись:

Щербаковский пивзавод – 123,0 тыс. руб.

Тюбукский спиртзавод – 221,0 тыс. руб.

Земельный налог

        По земельному налогу процент выполнения составляет 44,6%, при плане 873,2 тыс. руб., фактически поступило 389,5 тыс. руб.

        Недоимка по земельному налогу в местный бюджет на 01.01.2005г. составляет 827,7 тыс. руб., процент собираемости за 2004г. – 63%. Основными неплательщиками налога на земли сельскохозяйственного назначения являются предприятия АПК. Недоимка по ним на 01.01.2005г. составляет 394,0 тыс. руб.

Плата за сверхнормативные выбросы и сбросы

        Поступления по плате за сверхнормативные выбросы и сбросы выполнены на 60,0% от бюджетных назначений.

        Недоимка по данному налогу на 01.01.2005г. составляет 704,6 тыс. руб. Основными неплательщиками являются:

- предприятия АПК              -256,0 тыс. руб.;

- жилищные организации     -352,0 тыс. руб.

Доходы от аренды муниципального имущества

        Поступления доходов от арендной платы за муниципальное имущество составили 1206,0 тыс. руб., при бюджетных назначениях 1129,0 тыс. руб. Процент выполнения составил 106,8%.

Единый налог на вмененный доход

        Бюджетные назначения по единому налогу на вмененный доход выполнены на 155,3%. Это объясняется введением с 01.01.2005г. Закона Тюменской области «О внесении изменений и дополнений в Закон Тюменской области «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности». Этот Закон увеличивает число плательщиков данного налога.

        Относительно уточненного плана собственные доходы получены на 4,3% больше.

        Наибольшие суммы налогов поступили от:

1.     ОАО «Радий» – 11985,3 тыс. руб., (19%);

2.     ОАО «Вишневогорский ГОК» – 10896,2 тыс. руб., (17,3%);

3.     ЗАО «Каслидорремстрой» – 4069,1 тыс. руб., (6,4%)

4.     Тюбукский спиртзавод – 2923,8 тыс. руб., (4,6%)

Градообразующее предприятие ОАО «КМЗ» снизило удельный вес своих доходов в копилке МО до 1,4%.

        Практически ничего не поступило от сельскохозяйственных предприятий.

        Несмотря на значительное увеличение доходов, существенно возросла недоимка и составила 6477 тыс. руб. Этот рост в какой то степени связан с более активным выявлением задолженности со стороны инспекции МНС.

        Вместе с тем по отношению к полученным доходам эта недоимка значительно меньше, чем в среднем по области.

        За год задолженность по налогу на имущество увеличилась на 1589,3 тыс. руб., налогу на прибыль на 189,3 тыс. руб., налогу с продаж на 163,5 тыс. руб.

        Конечно на рост недоимки отчасти сказался полный отказ от зачетных схем по собственным доходам.

        Запланированная помощь из областного бюджета в сумме 53072,1 тыс. руб. получена в полном объеме.

        В связи с недостатком средств в бюджете на объективно необходимые расходы МО вынуждено было брать ссуды в областном бюджете. Кредитовое сальдо их составило на 01.01.2005г. 15459 тыс. руб. Всего дополнительно привлечено из областного бюджета 42769 тыс. руб. Эти дополнительные средства, а также сверхплановые собственные доходы в сумме 2554.5 тыс. руб. обеспечивали сверхплановое финансирование практически всех основных направлений бюджетной деятельности и прежде всего отрасли ЖКХ.

Покажем в таблице 4 анализ исполнения бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа по доходам за 2004 г.

Таблица 4

Анализ исполнения утвержденного бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа по

доходам за 2004г.

Тыс. руб.

Доходы

Утверждено по бюджету на 2004г.

Фактически исполнено за 2004 г.

% исполнения

Налог на прибыль

16110

16702

103

Подоходный налог с физических лиц

25304

26950,3

106,5

Акцизы на прочие подакцизные товары

301

357

118,6

Единый налог на вмененный доход

456

708

155,3

Налог на имущество физических лиц

270

282,1

104,5

Налог на имущество предприятий

5101

5255

103,0

Плата за недра

1061

1156

109,0

Лесной доход

805

956

118,8

Земельный налог

873,2

389,5

44,6

Плата за норм. и сверхнорм. выбросы и сбросы

300

180

60,0

Госпошлина

680

715,2

105,2

Целевой сбор

167

175

104,8

Налог на содержание жил фонда

864

867

100,3

Лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками

30

61,9

206,3

Налог на рекламу

18

Прочие налоговые доходы

1

Доходы от аренды муниципального имущества

1129

1206

106,8

Доходы от аренды имущества, находящегося в государственной собственности

1461

1284

87,9

Аренда земли

240,8

232,6

96,6

Доходы от оказания услуг

153

273,3

178,6

Прочие поступления от имущества

96

59

61,5

Административные платежи

161

70

43,5

Штрафные санкции

1329

1393,6

104,9

Прочие неналоговые платежи

1

Собственные доходы

59773

62327,5

104,3

Дотация

19262,7

53072,1

275,5

Итого доходов

79035,7

115399,6

146

      Данные таблицы 4 показывают, что в 2004 году бюджет Ханты-Мансийского Автономного округа по доходам исполнен на 146 % или дополнительно к утвержденному бюджету получено доходов 36363,9 тыс. руб., в основном за счет областной дотации (дополнительная сумма составила 33809,4 тыс. руб.).

Покажем на графике структуру фактически полученных доходов бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа за 2004год (рис. 3).

Рис. 3 - Структура фактически полученных доходов за 2004год

Проанализируем результаты исполнения бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа по доходам за 2005г.

      По собственным доходам бюджетные назначения за 2005г. выполнены на 101,7%, при плане 39111, тыс. руб. фактически поступило 39774,7 тыс. руб.

Основными собственными доходными источниками в 2005 году были:

1.     Подоходный налог 20659,9 тыс. руб. (51,9 % от собственных доходов)

2.     Налог на имущество предприятий 2982,0 тыс. руб. (7,5%)

3.     Налог на прибыль 1780,0 тыс. руб. (4,5%)

Существенным для бюджета были также; единый налог на вмененный доход, налог с продаж, лесной доход, доходы от аренды муниципального и государственного имущества, находящегося в муниципальной собственности, суммы штрафов.

Подоходный налог

        Наибольший удельный вес в поступлении налогов и сборов в бюджете Ханты-Мансийского Автономного округа за 2004г. занимает подоходный налог – 51,9%

        Процент выполнения по данному налогу составил 104,2% (план 19833,0 тыс. руб., факт 20659,9 тыс. руб.). Наибольший удельный вес в поступлении подоходного налога занимают поступления от АООТ «Радий» (19,%); ОАО «Вишневогорский ГОК» (15,7%).

Налог на прибыль

        Удельный вес налога на прибыль в общем объеме собственных доходов бюджета составляет 4,5%, план выполнен на 98,9%.

        За 2005г. в бюджет Ханты-Мансийского Автономного округа поступило налога на прибыль 1780,0 тыс. руб. при плане 1800,0 тыс. руб.

Плата за недра

        Платежи за пользование недрами поступили в сумме 646,0 тыс. руб. при бюджетных назначениях 660,0 тыс. руб., что составило 97,9%.

        Удельный вес поступлений платы за недра от ОАО «Вишневогорский ГОК» составляет 87,0% или 562,0 тыс. руб.

Акцизы

        За 2005г. акцизов в бюджет поступило 418,0 тыс. руб. при плане 380,0 тыс. руб. процент выполнения составил 110,0%.

        Основными плательщиками являлись:

Щербаковский пивзавод – 118,0 тыс. руб.

Тюбукский спиртзавод – 300,0 тыс. руб.

Земельный налог

        По земельному налогу процент выполнения составляет 81%, при плане 1164,0 тыс. руб., фактически поступило 943,1 тыс. руб.

        Недоимка по земельному налогу в местный бюджет на 01.01.2005г. составляет 2625,3 тыс. руб., процент собираемости за 2005г. – 61%. Основными неплательщиками налога на земли сельскохозяйственного назначения являются предприятия АПК. Недоимка по ним на 01.01.2005г. составляет 827,7 тыс. руб.

Плата за сверхнормативные выбросы и сбросы

        Поступления по плате за сверхнормативные выбросы и сбросы выполнены на 101,0% от бюджетных назначений.

        Недоимка по данному налогу на 01.01.2005г. составляет 185,1 тыс. руб. Основными неплательщиками являются предприятия АПК        и жилищные организации.

Доходы от аренды муниципального имущества

        Поступления доходов от арендной платы за муниципальное имущество составили 1257 тыс. руб., при бюджетных назначениях 1200,0тыс.руб. Процент выполнения составил 104,8 %.

Единый налог на вмененный доход

        Бюджетные назначения по единому налогу на вмененный доход выполнены на 99,6%.

        Наибольшие суммы налогов поступили от ОАО «Вишневогорский ГОК» – 4883,8 тыс. руб. (12,3%), от ОАО «Радий» – 4262,3 тыс. руб. (10,7%), от ЗАО «Каслидорремстрой» – 1109,1 тыс. руб. (2,8%), от Тюбукского спиртзавода – 792,1 тыс. руб. (2%). Практически ничего не поступало от сельскохозяйственных предприятий.

В цело, в связи с изменением структуры налоговых поступлений, в местным бюджетом Ханты-Мансийского Автономного округа в 2005 году недополучено почти 33,0 млн. руб.

        Дотации из областного бюджета при плане 113846,6 тыс. руб., фактически получено в 2005 году 111927,7 тыс. руб.

Покажем в таблице 5 анализ исполнения доходной части бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа за 2005 год.

Таблица 5

Проведем анализ исполнения бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа за 2005 год по доходам

Тыс. руб.

Доходы

Утверждено по бюджету на 2005г.

Исполнение бюджета 2005г.

% исполнения бюджета.

Налог на прибыль

1800

1780

98,9

Подоходный налог с физических лиц

19833

20659,9

104,2

Акцизы на водку и ликероводочные изделия

304

340

111,8

Акцизы на прочие подакцизные товары

76

78

102,6

Единый налог на вмененный доход

1420

1415

99,6

Налог на имущество физ.лиц

326

334

102,5

Налог на имущество предприятий

3330

2982

89,5

Плата за недра

660

646

97,9

Лесной доход

802

887

110,6

Земельный налог

1164

943,1

81

Плата за норм. и сверхнорм. выбросы и сбросы

312

315

101

Госпошлина

512

533

104,1

Целевой сбор

203

348

171,4

Налог на содержание жил.фонда

130

144

110,8

Лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками

32

43,6

140,4

Прочие налоговые доходы

0

Доходы от аренды муниципального имущества

1200

1257

104,8

Доходы от аренды имущества, находящегося в государственной собственности(лизинг)

620

620

100

Аренда земли

388

419,9

108,2

Доходы от оказания услуг

254

247,6

97,5

Прочие поступления от имущества

3122

3122

100

Административные платежи

53

45

84,9

Штрафные санкции

1222

1234,6

101,1

Прочие неналоговые платежи

42

78

185,7

Собственные доходы

39111

39774,7

101,7

Дотация

113846,6

111927,2

98,3

Итого доходов

152957,6

151701,9

99,2

Покажем на графике структуру фактически полученных доходов бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа за 2005год (рис. 4).

Рис. 4 - Структура фактически полученных доходов бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа за 2005год .

Сравнительный анализ исполнения доходной части бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа за 2004-2005 годы.

      По отношению к 2004 году в 2005 году собственных доходов в бюджет Ханты-Мансийского Автономного округа поступило меньше на 36,2 %, или на 22552,8 тыс. руб.

В 2005 году произошло резкое изменение структуры собственных доходов. Если в 2004 г. в местный бюджет зачислялось 24% из 35%, и 5 % по решению органа местного самоуправления, налога на прибыль и 100% налога на доходы физических лиц и налога на имущество, то в 2005 г. лишь 2% от налога на прибыль предприятий и 50% подоходного налога и налога на имущество предприятий.

Значительное снижение поступления в 2005 году по отношению к 2004 году произошло по налогу с продаж, в связи с введением в действие нового закона о едином налоге на вмененный доход, новый налог в значительной степени перетягивается в другие бюджеты и потери местного бюджета не восполнены.

Подоходный налог

        Наибольший удельный вес в поступлении налогов и сборов в бюджете Ханты-Мансийского Автономного округа занимает подоходный налог, в 2004 году удельный вес составлял – 43,2%, в 2005 году – 51,9%. В 2005 году данного налога поступило 26950,3 тыс. руб., в 2005 году – 20659,9 тыс. руб.

Налог на прибыль

        Удельный вес налога на прибыль в общем объеме собственных доходов бюджета в 2005 году составил - 4,5%, в 2004 году – 26,8 %. В 2005 году его поступление составило 1780,0 тыс. руб., в 2004 году – 16702,0 тыс. руб.

Плата за недра

        Платежей за пользование недрами поступили в 2005 году 646,0 тыс. руб., в 2004 году – 1156,0 тыс. руб., снижение произошло в связи   с тем, что два предприятия (ЗАО «Маукский рудник» и ООО «Офит») приостановили работы по добыче полезных ископаемых.

Акцизы

        Акцизов в 2005 году поступило в бюджет больше по сравнению с 2004 годом на 17,1 % или на 61,0 тыс. руб. Основными плательщиками являлись Щербаковский пивзавод, Тюбукский спиртзавод.

Земельный налог

        Земельного налога в 2005 году поступило 943,1 тыс. руб., в 2004 году 389,5 тыс. руб., увеличение поступления налога составляет 553,6 тыс. руб. или 142,1 %. Рост поступления объясняется увеличением ставок в 2 раза.

        Недоимка по земельному налогу в местный бюджет на 01.01.2005г. составляла 2625,3 тыс. руб., на 01.01.2005г. – 827,7 тыс. руб. Основными неплательщиками налога на земли сельскохозяйственного назначения являются предприятия АПК .

Плата за сверхнормативные выбросы и сбросы

        Поступления по плате за сверхнормативные выбросы и сбросы в 2005 году составили 315,0 тыс. руб., в 2004 году – 180,0 тыс. руб., рост составляет 75 %.

        Недоимка по данному налогу на 01.01.2005г. составила 1018,0 тыс. руб., на 01.01.2005 г. – 704,6 тыс. руб. Основными неплательщиками являются предприятия АПКи жилищные организации. Налоги на товары и услуги (единый налог на вмененный доход и единый налог на совокупный доход)

        В 2005 году поступление налогов составило 1474,0 тыс. руб., в 2004 году – 984,0 тыс. руб., рост составил 49,8 % или 490,0 тыс. руб.

Налог на имущество предприятий

        В 2005 году данного налога поступило меньше на 2273,0 тыс. руб. по сравнению с 2004 годом снижение на 43,3 %. Снижение объясняется тем, что в 2004 году норматив отчислений установленный областным бюджетом от налога составлял 100 %, а в 2005 году – 50%.

Доходы от аренды муниципального имущества

        Поступления доходов от арендной платы за муниципальное имущество в 2005 году составили 1257 тыс. руб., в 2004 году 1206,0 тыс. руб., рост составляет 4,2 %.

Прочие поступления от имущества находящегося в муниципальной собственности

        В 2005 году поступления составили 3122,0 тыс. руб., а в 2004 году 59,0 тыс. руб. В 2005 году был продан городской рынок за 3000,0 тыс. руб.



        Основными собственными доходными источниками местного бюджета являются подоходный налог, налог на имущество предприятий, налог на прибыль. В 2004 году их поступление составило 48907,3 тыс. руб. или 78,5 % от собственных доходов, в 2005 году - 25421,9 тыс. руб. или 63,9 %

Существенными для бюджета является поступление единого налог на вмененный доход, налога с продаж, лесного дохода, земельного налога, доходов от аренды муниципального и государственного имущества, находящегося в муниципальной собственности, суммы штрафов. В 2004 году поступление этих доходов составило 7406,1 тыс. руб. или их удельный вес составил 11,9% от общей суммы собственных доходов, в 2005 году - 10102,7 тыс. руб. или удельный вес их составил 25,4 %.

        Основными налогоплательщиками на территории являются следующие предприятия; ОАО «Вишневогорский ГОК», ОАО «Радий», ЗАО «Каслидорремстрой», Тюбукского спиртзавода. И основными неплательщиками выступают сельскохозяйственные предприятия.

        В цело, в связи с изменением структуры налоговых поступлений, местным бюджетом в 2005 году недополучено почти 33,0 млн. руб.

Покажем в таблице 6 сравнительный анализ исполнения доходной части бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа за 2004-2005 г.г.

Таблица 6

Проведем сравнительный анализ исполнения бюджета Ханты-Мансийского Автономного округа по доходам за 2004 и 2005 года.

Тыс. руб.

Доходы

Исполнено за 2004 г.

Исполнено за 2005г.

отклонения в %% 2005г. к 2004г.

Налог на прибыль

16702

1780

-89,3

Подоходный налог с физических лиц

26950,3

20659,9

-23,3

Акцизы на прочие подакцизные товары

357

418

17,1

Единый налог на вмененный доход

708

1415

99,9

Налог на имущество физических лиц

282,1

334

18,4

Налог на имущество предприятий

5255

2982

-43,3

Плата за недра

1156

646

-44,1

Лесной доход

956

887

-7,2

Земельный налог

389,5

943,1

142,1

Плата за норм. и сверхнорм. выбросы и сбросы

180

315

75

Госпошлина

715,2

533

-25,5

Целевой сбор

175

348

98,9

Налог на содержание жил фонда

867

144

-83,4

Лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками

61,9

43,6

-29,6

Налог на рекламу

18

Прочие налоговые доходы

1

0

-100

Доходы от аренды муниципального имущества

1206

1257

4,2

Доходы от аренды имущества, находящегося в государственной собственности

1284

620

-51,7

Аренда земли

232,6

419,9

80,5

Доходы от оказания услуг

273,3

247,6

-9,4

Прочие поступления от имущества

40

3122

В 52 раза

Административные платежи

70

45

-35,7

Штрафные санкции

1393,6

1234,6

-11,4

Прочие неналоговые платежи

19

78

В 3,1 раза

Собственные доходы

62327,5

39774,7

-36,2

Дотация

53072,1

111927,2

110,9

Итого доходов

115399,6

151701,9

31,5

2.1 Направления совершенствования местного налогообложения

Эта задача в силу своей объективной сложности исключает быстрые, однозначные и окончательные решения, связанные с действиями в каком-то одном направлении; требуется системный и эволюционистский подход к повышению финансовой самодостаточности местного самоуправления на основе задействования широкого круга факторов. Как известно, сущностные черты функционирующей в стране налоговой системы и механизма местного налогообложения как одной из ее подсистем сложились еще на рубеже 90-х годов. Те изменения, которые фактически ежегодно на протяжении 1992— 2000 гг. вносились в законодательство о налогах и сборах, не затрагивая основ этой системы, сделали ее чрезвычайно сложной, запутанной и противоречивой. Налоговая система стала тормозом территориального развития, и ее изъяны вызывают обоснованную критику со стороны властей как субъектов Федерации, так и муниципальных образований. В связи с этим специалистами предлагаются различные варианты модернизации механизмов формирования доходов местных бюджетов.

Внимания прежде всего заслуживает точка зрения самой заинтересованной стороны — органов местного самоуправления. Концентрированным выражением их согласованной позиции можно считать предложения по стабилизации состояния местных бюджетов, с которыми выступает Конгресс муниципальных образований РФ. В основе этих предложений лежит аргументация необходимости разделения всех расходов местных бюджетов на две основные части. Одну должны образовать расходы по финансированию «вопросов местного значения», составляющих собственно предмет деятельности органов власти муниципального уровня, а другую— затраты на выполнение главных государственных полномочий, которые законодательно делегированы органам местного самоуправления органами госвласти федерального и регионального уровней.

Соответственно такому разделению расходов предлагается дифференцировать и доходные источники местных бюджетов. Первую часть расходов призваны преимущественно обеспечивать доходы, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе и поступающие в них непосредственно от налогоплательщиков. Это должны быть именно местные налоги, и в их число предлагается включать те, что могут максимально эффективно собираться только на местном уровне. Что касается расходов, которые связаны с выполнением государственных полномочий, то их считается целесообразным финансировать за счет отчислений от федеральных и региональных налогов. Доли отчислений в местные бюджеты тоже надлежит закреплять на постоянной основе, а соответствующие платежи должны поступать в них непосредственно от налогоплательщиков.

Регулирующие же доходы (прежде всего федеральные и региональные налоги, закрепляемые за местными бюджетами с помощью долгосрочных — не менее чем трехлетних — нормативов) предлагается направлять на финансирование не более 10% текущих расходов местных бюджетов, а также на формирование в их составе бюджетов развития.

По мнению одного из авторитетных специалистов, советника Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, нужен принципиально новый концептуальный подход к обеспечению соответствия объемов собственных доходов всех уровней их расходным полномочиям. Нынешнее разделение налогов на федеральные, региональные и местные означает, что эти виды налогов собираются только в определенных территориальных пределах (федеральные — на всей территории страны, региональные — в пределах субъектов РФ, местные — в муниципальных образованиях), причем элементы налогообложения устанавливаются представительными (законодательными) органами власти соответствующих уровней; однако собранные налоговые платежи вовсе не обязательно направляются только в одноименные бюджеты — как правило, они подлежат распределению по всем уровням бюджетной системы. При этом одни налоги расщепляются уже самими налогоплательщиками по законодательно установленным различным ставкам, одновременно определяющим и размеры взимания налогов, и объемы налоговых платежей, направляемых в разные бюджеты (таковы, например, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц). Другие же налоги взимаются по единым для налогоплательщиков ставкам, а расщепляются по бюджетам разных уровней уже казначейскими органами на основе постоянных или временных нормативов (таков, например, механизм взимания налогов на добавленную стоимость, земельного и с продаж). Таким образом, распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы не зависит ни от статуса (федерального, регионального или местного), ни от типа (ресурсного, имущественного, потребительского) определенного типа налога, а задается лишь волей законодателя сделать его собственным доходом бюджета того или иного уровня. Отсюда и предложение — более последовательно реализовывать «принципы разделенных ставок налогов и законодательного закрепления на долговременной основе нормативов распределения налоговых поступлений между бюджетами разных уровней».

Многие авторы акцентируют необходимость повышения уровня доходной самодостаточности местного самоуправления, в частности, путем изменения в пользу местных бюджетов про-порций распределения налогов между бюджетами разных уровней власти. Причем наряду с небесспорными концептуальными подходами предлагаются вполне очевидные, как говорится, лежащие на поверхности, решения. Так, один из самых известных экспертов по данному вопросу, указывая на очевидные несуразицы российской системы распределения налогов, замечает что, например, налог на игорный бизнес ни в одной стране, кроме России, не централизуется на федеральном уровне, причем для российского федерального бюджета значимость этого налога ничтожна — его удельный вес в доходах составил в 1999 г. всего 0,05%. Аналогична ситуация с рядом других налогов: доля земельного налога в доходах федерального бюджета равнялась в том же году 0,4%, госпошлины — 0,1, платежей за пользование лесным фондом — 0,09, платежей за пользование водными объектами—0,05%. Понятно, что федеральный бюджет вполне мог бы обойтись без столь несущественных финансовых источников, а для конкретных местных бюджетов прибавка могла бы быть вполне ощутимой". Справедливым представляется и предлагаемое в той же публикации введение (возможно наряду с федеральным) местного подоходного налога с населения — при том условии, что он будет взиматься по месту жительства налогоплательщика, а не по юридическому адресу работодателя. Не исключено и вполне допустимо, что и Федерация и местные сообщества будут совместно использовать одну и ту же налоговую базу.

Согласно позиции другого знатока рассматриваемых проблем, аудитора Счетной палаты РФ (ранее занимавшего пост министра финансов РФ), для реформирования налоговой системы следует выработать базовые принципы разграничения налогов между бюджетами разных уровней исходя при этом из социальной роли каждого конкретного вида налогов для данной территории, а также (по отдельным налогам) из его функционального назначения и целевой направленности. Необходимы и единые для всей страны принципы формирования доходной базы бюджетов всех уровней на основе сочетания двух применяющихся в мировой практике способов: 1) разделения налогов на федеральные, региональные и местные с зачислением каждого вида налогов исключительно в бюджет соответствующего уровня; 2) введения местных надбавок (в пределах законодательно установленных размеров или без ограничений) к действующим федеральным и региональным налогам)¹⁹. Одновременно предлагается существенно расширить перечень местных налогов (в том числе и за счет региональных) с упором на налоги имущественные и подоходные. Рекомендуется: перевести в разряд местных налог на имущество предприятий, существенно повысив его предельную ставку; полностью зачислять в местные бюджеты налог на землю; ввести специальный местный налог на покупку земли; сделать местными ряд налогов с потребителей, в том числе акцизы на отдельные товары. Формулируются и следующие предложения: включить в систему местных налогов подоходный налог с населения в части доходов, исчисляемых по декларациям, а также доходов индивидуальных предпринимателей; ввести местные налоги, способствующие охране окружающей среды; сохранить ряд муниципальных налогов и целевых сборов (за право торговли, на содержание милиции, на благоустройство территорий, и др).

Невозможно, разумеется, пройти мимо рекомендаций одного из заместителей председателя Правительства РФ, курирующего реформу бюджетно-налоговых отношений в стране²⁰. По его мнению (которое, наверное, можно рассматривать и как установку соответствующим федеральным ведомствам), в системе налоговых полномочий пора прекратить исповедовать принцип «расщепления» налоговых поступлений между бюджетными уровнями. Конечным результатом реформы в этом направлении призван стать полный отказ от разделения налогов на собственные, закрепленные и регулирующие — все налоги и поступления по ним должны быть только собственными. В соответствии с этим федеральные налоги должны полностью поступать в федеральный бюджет, региональные — исключительно в региональные бюджеты, местные налоги —только в местные бюджеты. Другими словами, предстоит восторжествовать принципу «один налог — один бюджет».

Специалисты, мягко говоря, осторожны в оценках этих новаций. Они склонны согласиться с тем, что закрепление на постоянной основе каждого вида налогов (или даже части его) за тем или иным уровнем бюджетной системы в принципе может способствовать повышению устойчивости налоговой базы и усилению заинтересованности в ее увеличении со стороны региональных и местных властей, которые к тому же получат возможность прогнозировать собственные доходы. Однако каковы пути достижения поставленной цели? Замена регулирующих налогов дотационными формами межбюджетного регулирования, постепенное замещение регулирующих налогов собственными налогами (включая совместные, т.е. использующие одну и ту же налоговую базу) или что-либо иное? Отсутствие здесь ясности внушает экспертам немалые опасения.

Радикальность комментируемого подхода, столь созвучная реформаторским действиям последнего десятилетия, наверное, может заворожить кого-то открывающимися возможностями быстрого и окончательного решения самых болезненных собственно финансовых и политических проблем, традиционно связываемых в общественном сознании с межбюджетными отношениями. Но обернется ли пользой столь резкий маневр, тем более, что, стоит повторить, ясности в том, как конкретно решить поставленную задачу, мало. Позитивный эффект реализации провозглашенного нового принципа вызывает сомнения применительно к состоянию не столько федерального, сколько региональных и, главное, местных бюджетов. Достаточно констатировать: в нынешних конкретных услови» ях не так уж много налогов с надежной (стабильной и во времени, и по объемам поступлений) и, что немаловажно, с равномерно распределенной по территории страны базой. А значит, по меньшей мере наивно рассчитывать на то, что в скором будущем удастся без перекосов между бюджетами разных уровней распределить весьма и весьма неравноценные налоговые источники.

Спектр предложений по совершенствованию местного налогообложения, естественно, не ограничивается рассмотренными вариантами. Однако и приведенные позиции, думается, дают достаточное представление о характере, полноте и степени обоснованности предложений, выдвигаемых специалистами, выступающими на эти темы в ходе общественных дискуссий и в научно-практических изданиях. В качестве главных аргументов при формулировании тех или иных рекомендаций нередко фигурируют либо ссылки на зарубежный опыт («в странах с развитой рыночной экономикой подобного рода налог показал высокую эффективность»), либо весьма приблизительные и не всегда объективные («работающие» на собственные и против чужих рецептов) количественные оценки последствий налоговых изменений; чаще же всего авторы прибегают к суждениям императивного характера в терминах «следует», «должно», «целесообразно», и т.п.

Однако вряд ли стоит укорять за все это авторов аргументируемых предложений. В гораздо большей степени «вина» здесь лежит на самом предмете анализа— бюджетно-налоговых отношениях, которые в качестве разновидности социально-экономической и к тому же крайне политизированной материи очень трудно поддаются препарированию до уровня элементарных и легко просчитываемых причинно-следственных связей. Неспроста даже самые авторитетные и высокопрофессиональные эксперты формулируют свои позитивные соображения в весьма «мягких», нестрогих формах. Например, на вопрос о том, на что же должно опираться местное налогообложение, ответ будет скорее всего таким: в принципе нужно, чтобы облагаемая база была малоподвижной, связанной с затратами местного сообщества или обусловленной предоставляемыми ему услугами. В рамках настолько общих ограничений, понятно, возможны многочисленные конкретные варианты организации налогообложения, различающиеся по составу налогов, ставкам налоговых платежей и по распределению налогов между уровнями бюджетной системы.[10]

2.3 Совершенствование системы межбюджетных отношений

Реформирование межбюджетных отношений в России является одной из наиболее сложных задач экономического развития страны. Механизм их реализации должен способствовать становлению модели бюджетного федерализма, основанной на принципе финансовой самостоятельности регионов. В настоящее время бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. Более 80% налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость доходов региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов, глубокими различиями в бюджетной обеспеченности регионов. Поэтому в рамках стратегии развития на среднесрочную перспективу необходимо перейти к качественно новому этапу реформирования системы межбюджетных отношений.

На наш взгляд, целесообразно внести некоторые изменения в Налоговый кодекс РФ, в частности, передать на утверждение местным органам власти функции установления ставок на вмененный доход. Они лучше смогут определить ставку налога для той или иной организации. Необходимо также расширить перечень местных налогов и сборов за счет уменьшения количества налогов, утвержденных в первой части Налогового кодекса в качестве региональных. Принципиальное значение имеет продолжение политики закрепления за местными бюджетами таких доходных источников, которые обеспечили бы стабилизацию их финансов. Здесь упор нужно сделать на имущественные и подоходные налоги. Возможно, требуется принять специальный закон о местных налогах и сборах. Что касается закона о финансовых основах местного самоуправления, то он практически не действует, доли заложенных в нем отчислений от налогов нигде не утверждены.

Изучение структуры и динамики доходов бюджетов субъектов Федерации и местных органов самоуправления свидетельствует, что существующие принципы распределения налоговых полномочий приводят к резкой дифференциации доли собственных источников финансовых ресурсов в бюджетах территорий по сравнению с общей суммой их доходов. Дотационность территориальных бюджетов, многоканальность предоставления им централизованной финансовой помощи с использованием неформализованных поступлений по взаимозачетам, неравномерность размещения налогового потенциала -факторы, обусловливающие серьезные диспропорции в бюджетной системе России, подрывающие стимулы к укреплению финансовой базы субъектов РФ, усиливающие нагрузку на федеральный бюджет н усложняющие применение нормативно-расчетных методов регулирования межбюджетных отношений.

Региональная доля налогов должна быть распределена между субъектами пропорционально объемам их внутренних продуктов. Использование такого принципа будет поощрять тех, на чьей территории созданы более благоприятные условия для развития экономики. Региональные налоги должны зависеть от объемов экономической деятельности, а местные - от благосостояния граждан и комфортности социальной инфраструктуры в пределах соответствующего территориального образования. Если руководствоваться этим принципом, то в местные бюджеты должны быть направлены: налог на доходы физических лиц; налог на имущество физических лиц; налоги с продаж, на рекламу, игорный бизнес, наследование или дарение, на владельцев транспортных средств.

Межбюджетиые отношения необходимо строить на основе разделенных ставок между всеми уровнями бюджетной системы страны. Разделенная налоговая ставка позволит местным органам власти самостоятельно утверждать бюджет до начала финансового года и планировать бюджет стратегического развития, а также стимулировать повышение собираемости налогов. Следует наделить субъекты Федерации и органы местного самоуправления как минимум двумя крупными налоговыми источниками, использование которых полностью находилось бы в их компетенции. В дальнейшем по мере стабилизации ситуации в бюджетной сфере возможно закрепление за ними только одного доходного источника.

В числе направлений модернизации модели бюджетно-налогового федерализма наиболее часто предлагается изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней в целях сокращения дотационности региональных и местных бюджетов. Активное налоговое регулирование способствует увеличению собственной доходной базы нижестоящих бюджетов и уменьшает потребности в межбюджетных переливах средств. Но в настоящее время федеральный бюджет финансирует собственные расходы не в достаточной мере (например, на содержание армии), поэтому он не в состоянии финансировать дефицита нижестоящих бюджетов, причем во многих муниципальных образованиях даже полное зачисление в местные бюджеты всей суммы федеральных, региональных и местных налогов не обеспечит необходимый объем доходов. Можно было бы увеличить долю закрепленных за муниципальными образованиями налогов, па-пример, за счет преобразования в них той части регулирующих доходов, которая уже передана территориям в порядке балансирования их бюджетов. Это будет способствовать их большему налоговому самообеспечению и усилению заинтересованности местных администраций в развитии финансового потенциала своих территорий.

Сегодня остро стоит вопрос и о несовершенстве разграничения расходных полномочий между бюджетами разных уровней. Особенно много споров вызывают полномочия совместного ведения. Следует отметить, что бюджетное законодательство не содержит базового элемента систсм])1 межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов. Поэтому во-первых, в Бюджетном кодексе необходимо четко определить понятие "расходные полномочия". Во-вторых, па основе количественного анализа и единых принципов нужно разграничить расходные полномочия между органами власти всех уровней бюджетной системы, максимально сократив сферу совместных полномочий и ликвидировав "нефинансируемые мандаты". Следует также обеспечить самостоятельность органов власти субъектов Федерации и местных образований в управлении расходами соответствующего бюджета.

По нашему мнению, требуется принятие специальных Основ законодательства по предметам совместного ведения. На их базе субъекты Федерации будут принимать собственные законы. Именно в Основах законодательства должны быть разграничены полномочия и компетенция федеральных и региональных органов власти в реализации совместных предметов ведения. В этом случае необходимость заключения договоров о разграничении таких предметов и полномочий полностью отпадет. Договорной процесс будет ограничен конкретными проектами и программами, требующими совместных усилий региона (или нескольких регионов) и федерального центра.

Отметим, что в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2007 г. указано: поэтапное расширение налоговых полномочий органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления и снижение заинтересованности федеральных налоговых органов в обеспечении сбора региональных и местных налогов, возможно, потребуют разработки и внедрения механизма заключения соглашения между ними с четким установлением прав и обязанностей каждой из сторон. Данные соглашения могут разрабатываться на базе предлагаемых Основ законодательства по предметам совместного ведения, в которых должны найти отражение и вопросы взаимодействия с органами власти муниципальных образований.

В настоящее время важность перехода к распределению расходов по уровням бюджетной системы в соответствии с социальными стандартами явно недооценивается. По нашему мнению, нормативной основой должны стать выделение в структуре стандарта его федеральной, региональной и местной составляющих и законодательно установленный ее пересмотр в зависимости от состояния государственных и местных финансов. Минимальные бюджеты должны формироваться на базе государственных минимальных социальных стандартов и действующих цен и тарифов. Нужно разработать единую методику определения норм минимальной обеспеченности каждого жителя необходимыми социальными благами, в том числе в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммунального обслуживания. Понятия государственных минимальных социальных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности являются ключевыми элементами действующего законодательства, регулирующего межбюджетные отношения в РФ. До тех пор, пока эти стандарты не утверждены, никаких цивилизованных межбюджетных отношений в России быть не может.

Как предполагается, к 2007 г. должен быть завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение па основе единых федеральных стандартов. Кассовое обслуживание бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований, не перешедших па казначейское исполнение в соответствии с федеральными стандартами, а также бюджетов высокодотацнонных регионов, находящихся в финансовом кризисе или в режиме внешнего финансового управления, будет осуществляться территориальными органами Федерального казначейства. Причем статус высокодотационных регионов будут иметь субъекты, значительная часть доходов которых формируется за счет финансовой помощи из вышестоящего бюджета. Статус региона, находящегося в финансовом кризисе, получает субъект, не обеспечивающий соблюдение требований федерального законода-" тельства и сбалансированность бюджетов. Наконец, в отношении субъектов, не выполняющих обязательства перед населением, получателями бюджетных средств, кредиторами, включая федеральный бюджет, устанавливается режим внешнего финансового управления.

Основной недостаток трансфертов (дотаций) заключается в том, что они выделяются региону общей суммой без определения цели и ответственности за их эффективное использование. На наш взгляд, государственная поддержка должна осуществляться в виде субвенций, доводимых до регионов с использованием технологий программного финансирования, то есть конкретизации приоритетных направлений бюджетной политики, разработки и реализации целевых программ. Другими словами, предметом финансовой поддержки будет не просто содействие социально-экономическому развитию региона, а решение конкретных задач с предполагаемыми результатами и четкими сроками. В этом случае необходимо установить ответственность субъектов, то есть получателей, которые будут финансироваться совместно за счет федеральных и региональных средств. В законодательстве нужно сформулировать критерии и порядок отбора нуждающихся территорий, определения объема необходимых им средств, условия предоставления и меры ответственности за их целевое использование, а также законодательно закрепить методику расчета трансфертов из ФФПР.

Для получения помощи регион должен представить своего рода декларацию о доходах и расходах. С этой целью мы предлагаем ввести Бюджетно-налоговый паспорт региона. В 2000 г. широко обсуждалась идея введения Налоговых паспортов региона, однако предлагаемый нами документ предоставляет больше информации о находящихся в распоряжении субъекта природных ресурсах, недвижимости, об использовании ранее выданных средств. Причем желательно отражать не только сами суммы, но и достигнутый результат, например, уменьшение безработицы и т.д. Целесообразность внедрения такого документа объясняется следующим: во-первых, для определения нуждаемости региона в финансовой поддержке из федерального бюджета необходима информация не только налогового, но и бюджетного характера. Во-вторых, на следующем этапе для расчета причитающегося трансферта требуется информация о бюджетной самостоятельности и независимости региона. Основным в данном документе должен стать , раздел, характеризующий бюджетную обеспеченность региона и содержащий следующие показатели: коэффициент бюджетной независимости; расходы на финансирование социально-культурных мероприятий; расходы на финансирование экономики; сумму средств, поступивших из фонда финансовой поддержки регионов; удельный вес этих сумм в общем объеме доходов регионального бюджета и др.

Практическое введение Бюджетно-налогового паспорта региона позволит оценить существующее положение в бюджетной сфере, принять необходимые меры, пополнить доходную часть бюджетной системы. Наличие таких паспортов полезно для расчетов валовых региональных продуктов. Содержащаяся в них информационная база будет отражать возможности экономического роста регионов и соответствующего роста доходов, что важно для своевременного и обоснованного составления бюджетов, а также определения путей перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания бюджетной обеспеченности. Представляется целесообразным составление таких паспортов не только для субъектов Федерации, но и для муниципальных образований.

Международный опыт показывает, что пока не удалось решить проблему оценки реальных потребностей регионов в бюджетных ресурсах. Большинство формул бюджетного выравнивания ориентируется на фактический или потенциальный уровень бюджетных доходов регионов. Для России этот подход не приемлем. При распределении финансовой помощи нужно, по-видимому, опираться на оценку минимальных (рациональных) потребностей региональных и местных бюджетов в финансовых ресурсах. Многое зависит от внедрения в практику финансовых нормативов, опирающихся на государственные минимальные социальные стандарты. Необходимо также четко определить круг расходов, финансирование которых подлежит нормированию: на нужды образования, здравоохранения, культуры и искусства и др.

Требуется специальная система стимулов для региональных властей, способствующая расширению налоговой базы. На основе зарубежного опыта можно предложить следующий вариант: установить минимальный уровень ставок региональных налогов и рассчитывать величину финансовой помощи регионам с их учетом. Остановимся здесь на одном важном моменте. Есть субъекты, характеризующиеся крайне низкими уровнями бюджетной обеспеченности. Их включение в общую схему межбюджетных отношений искажает критерии бюджетного выравнивания и завышает объем помощи, необходимой большинству регионов. Поэтому целесообразно, чтобы такие регионы составили отдельную группу в соответствии с определенными критериями, например, почти полной зависимостью от федерального бюджета, низкой бюджетной обеспеченностью, невозможностью финансировать за счет собственных средств основные социальные расходы и др.

Заметим, что бюджетная самообеспеченность ряда субъектов РФ не является исключительно их заслугой, а во многом обусловлена перераспределением национального дохода н удачной рыночной конъюнктурой. В самом деле, исторически. сложилось так, что ВАЗ был построен в г. Тольятти Самарской области, КамАЗ в Набережных Челнах Татарстана. Мордовия, например, сумела бы с не меньшим успехом справиться с развитием таких крупномасштабных производств. И то, что она в свое время относилась к числу наиболее нуждающихся регионов, совсем не говорит о том, что республика работает хуже, - просто исходные условия получения доходов были абсолютно разными.

Сегодня на первый план выступают задачи усиления заинтересованности местных органов власти в наращивании собственных доходов, сокращении зависимости от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, обеспечении сбалансированности бюджетов, росте эффективности управления местными финансами. Решить их можно путем:

- формирования унифицированных механизмов межбюджетных отношений, не допускающих субъективизма и индивидуальных соглашений;

- четкого законодательного закрепления бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней в области формирования доходов;

- отказа от принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные обязательства без предоставления источников их финансирования;

- расширения налоговых полномочий органов местного самоуправления в рамках единого налогового пространства;

- применения стабильных базовых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований;

- обеспечения поступления налоговых платежей дочерних компаний, филиалов и подразделений предприятий и организаций в соответствующие территориальные бюджеты;

- создания объективной стабильной системы финансовой поддержки территориальных бюджетов на основе сопоставления их нормативных бюджетных потребностей и налогового потенциала;

- внедрения принципа обоснованности предоставления финансовой помощи, разделения текущей и инвестиционной финансовой поддержки;

- усиления контроля за полнотой и целевым характером поступления доходов территориальных бюджетов;

- обеспечения правовых гарантий безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений.

Без разработки и реализации новой более совершенной модели бюджетного федерализма невозможно успешно завершить процессы социально-экономической стабилизации в стране и решить вышеперечисленные задачи. Механизм бюджетного выравнивания в его нынешнем виде не может быть использован в качестве эффективного инструмента для реализации федеральной экономической и финансовой политики.[11]

Заключение

Создание государством сильной, жизнеспособной системы местного самоуправления является первоочередной задачей при построении свободного демократического общества. Организационные принципы реализации данной политики были определены в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», финансовые - в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126 - ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». С принятием данных законодательных документов были решены многие вопросы создания организационно-правовых условий для местного самоуправления, сформированы и закреплены основные черты российской модели его организации.

Процесс становления местного самоуправления как демократического института в РФ имеет уже 10-летнюю историю. Законом РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118 - 1 «Об основах налоговой системы в РФ» органы местного самоуправления были впервые наделены собственными налоговыми доходами. Однако говорить о подлинной независимости и финансовой самостоятельности местной власти еще слишком рано.

Доля доходов муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете РФ составляет порядка 22% при уровне возложенных на них расходных обязательств в 32%. Высокий уровень расходных обязательств объясняется передачей части федеральных расходов местным властям: расходов на содержание ЖКХ (около 30% всех расходов местных бюджетов), соцсферы (55 - 60%)', зарплата муниципальных служащих составляет лишь 10 - 15%. Такая явная несбалансированность расходных и доходных статей местных бюджетов ставит их в прямую зависимость от бюджетов более высокого порядка. Ситуация усугубляется наличием громадной кредиторской задолженности, накопленной за многие годы. Общую сумму ее не знает никто. Но именно отсутствие ее точной величины свидетельствует о том, что ни общество, ни государство не имеют представления о серьезности проблемы. Ужесточение платежной дисциплины со стороны государства и некоторых естественных монополий явилось причиной того, что многие дома, объекты соцсферы, службы ЖКХ остались без тепла, света, топлива. Даже отчисления по регулирующим федеральным и региональным налогам не в состоянии исправить ситуацию. Ежегодный пересмотр нормативов отчислений по ним в пользу федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, завышенные прогнозы поступлений от них в местные бюджеты, намеренное занижение прогнозируемых расходов с целью уменьшения нормативов отчислений ставят под вопрос сам факт существования данного демократического института. На практике получается, что попытки реализации политики государства по созданию сильной, независимой власти на местах пресекаются им самим же. Местная власть становится помимо финансовой, еще и в политическую зависимость от власти государственной. Муниципалитеты, призванные обеспечивать удовлетворение нужд и потребностей населения, гарантировать определенный уровень его социального обслуживания, становятся политической марионеткой из-за несовершенства и запутанности бюджетной системы. А межбюджетные отношения - основным средством политического контроля над ними со стороны региональных лидеров.

Более того, практика не знает примера исполнения ст. 38 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о компенсации со стороны соответствующих органов увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникающих в результате решений федеральных или региональных властей. Сюда относятся, прежде всего, льготы на услуги, финансируемые за счет местных бюджетов (общественный транспорт, услуги ЖКХ, связи, возможность внеочередного получения муниципального жилья для федеральных и региональных госслужащих), льготы иных категорий граждан в соответствии с действующим законодательством. Механизма реализации данной статьи закона нет вообще. Следствием этого является депрессивное состояние платежного баланса местных бюджетов - хроническая задолженность их составляет порядка 30%. Динамика доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете страны отрицательна. Доходы местного самоуправления в абсолютном выражении падают с каждым годом.

С одной стороны, ежегодный пересмотр нормативов отчислений по регулирующим налогам не создает стимулов для глав администраций расширять налогооблагаемую базу, лишает их возможности планировать свою политику как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе. Как следствие - сокращение доли капитальных затрат в структуре расходов местных бюджетов.

С другой стороны, отмена 13 местных налогов с принятием части I Налогового Кодекса, введение нового регионального налога на недвижимость вместо местных налогов на имущество физических лиц и на землю, упразднение ключевого для местных бюджетов налога на содержание жилищно-социальной сферы, аккумулирование всего НДС в федеральном бюджете ведут к сокращению реальных доходов муниципалитетов почти на 10%.

Реализация гарантий самостоятельности органов местного самоуправления зависит, в первую очередь, от закрепления в законодательстве реальных механизмов обеспечения устойчивых, стабильных во времени источников доходов местных бюджетов. Для этого необходимо:

1. Разработать документ о внесении изменений   в Налоговый Кодекс РФ, предусматривающий перераспределение части налогов и сборов в пользу местных бюджетов с целью формирования их доходов в размере не менее 70% от объема минимальных расходных полномочий. Так, целесообразным является отнесение налога на недвижимость и налога на имущество предприятий и организаций к местным налогам.

2. Установить законодательный механизм передачи органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов в связи с осуществлением ими отдельных государственных функций.

3. Разработать механизм защиты в органах судебной власти прав и интересов муниципальных образований в межбюджетных отношениях, а также закрепить внесудебные процедуры разрешения споров между участниками бюджетных отношений.

4. Закрепить за местными бюджетами в долгосрочной перспективе стабильные нормативы отчислений по регулирующим федеральным и региональным налогам. Возможен вариант установки пределов пересмотра этих нормативов при формировании бюджетов на очередной финансовый год по сравнению с предыдущим периодом, на который были установлены эти нормативы.

5. Провести оценку необходимых средств на возмещение затрат местных бюджетов на содержание объектов ЖКХ, социальной сферы и кредиторской задолженности федерального бюджета по этой статье расходов в части покрытия льгот, установленных федеральным законодательством.

Реализация всех вышеперечисленных мер приведет к реальному улучшению условий жизни населения, повышению качества общественных услуг, росту эффективности бюджетных расходов.

Список использованных источников и литературы

1.     Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (с изм. и доп. от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2004 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2005 г., 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2005 г.)

2.     Федеральный закон от 23 декабря 2005 г. N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год".

3.     Актуальные вопросы формирования бюджета 2005 года (семинар В Репин). // Финансы - 2005 - №8 - с.16-20.

4.     Астапов К.Л. Новые тенденции в бюджетной и налоговой политике. // Финансы - 2005 №10 - с.19-23.

5.     Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ–ДАНА, 2005. – С. 475-505

6.     Брайчева Т.В. Государственные финансы. – СПб: Питер, 2004. – с.175-176; 181-182

7.     Бюджетно-финансовая политика: итоги и задачи. (Расширенное заседание коллегии Министерства финансов РФ). // Финансы - 2004 №3 - с.3-13.

8.     Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации - М: «Дашков и Ко», 2004.Винк А. Московский международный налоговый центр. // Налоги. –1997.

9.     Воронин Ю. Приоритеты бюджетной политики. // Экономист - 2004 - №6 - с.53-63.

10.                        Гореглад В., Подпорина И. Ориентиры бюджетной политики. // Экономист - 2000 - №5 - с.53-60.

11.                        Дворкович "Государственная финансовая политика", Вопросы экономики 2000 №4

12.                        Иохин В.Я. Экономическая теория: Учебник. – М.: Юристъ, 2000. – 861с.

13.                        Князев В. Совершенствование налоговой системы и подготовка кадров для налоговой службы. // Налоги. - 1997.

14.                        Краткосрочные экономические показатели Российской Федерации /Госкомстат России. - М., март, 2005

15.                        Курс экономической теории // Под ред. Чепурина М.Н., Киселевой Е.А., Киров, "АСА", 2004 г.

16.                        Кэмпбелл Р. МАККОНЕЛ, Стенли Л. БРЮ, "Экономикс (принципы, проблемы, и политика; часть 1 ", Москва, "Республика", 1995 г.

17.                        Лушин С.И. Государственные финансы в новых условиях. // Финансы, 1998, № 5.

18.                        Максимова Н.С. О реформировании межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы, 1998, № 6.

19.                        Налоговое обозрение // Е.Воловик, "Финансовая газета. Региональный выпуск", N 14, март 2006 г.

20.                        Поляков В.П., Л.А. Московкина. Основы денежного обращения и кредита. - М.: ИНФРА-М, 2000. – 366с

21.                        Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. – М.: ИНФРА-М, 1997.

22.                        Рубченко М. "Возьму твою ношу" Эксперт 2000 №30

23.                        Силуанов А.Г. Государственный бюджет и экономическая политика в 2004 году // Финансы - 2004 - №9 - с.3-6.

24.                        Современная экономика. - Ростов-на-Дону: “Феникс”, 1996.

25.                        Современная экономика. Общедоступный учебный курс./Под ред. Мамедова О.Ю., Ростов-на Дону, Феникс, 1996.

26.                        Сомоев Р.Г. Общая теория налогов и налогообложения: Учебное пособие. - М.: “Издательство ПРИОР”, 2000.

27.                        Учетная и налоговая политика В. Дуленков // "Финансовая газета", N 29, июль 2004 г

28.                        Финансы / Под ред. М.В.Романовского и др. М: «Перспектива», «Юрайт», 2000.

29.                        Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов/ Под ред. Г. В. Поляка. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2001.

30.                        Финансы России: Стат.сб./Госкомстат России. - М., 2004.

31.                        Хритиан В.Ф. О направлениях развития налоговой реформы. // Финансы.- 1997.

32.                        Эклунд К. Эффективная экономика. М. Экономика, 1993.

[1] Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ–ДАНА, 2004. – С. 475-505

[2] Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ–ДАНА, 2004. – С. 475

[3] Воронин Ю. Приоритеты бюджетной политики. // Экономист - 2004 - №6 - с.53-63.

[4] Краткосрочные экономические показатели Российской Федерации /Госкомстат России. - М., март, 2005

[5] Силуанов А.Г. Государственный бюджет и экономическая политика в 2004 году // Финансы - 2001 - №9 - с.3-6.

[6] Учетная и налоговая политика В. Дуленков // "Финансовая газета", N 29, июль 2004 г

[7] Брайчева Т.В. Государственные финансы. – СПб: Питер, 2001. – с.175-176; 181-182

[8] Воронин Ю. Приоритеты бюджетной политики. // Экономист - 2004 - №6 - с.53-63.

[9] Лушин С.И. Государственные финансы в новых условиях. // Финансы, 1998, № 5. С.13-15

[10] Налоговое обозрение // Е.Воловик, "Финансовая газета. Региональный выпуск", N 14, март 2006

[11] Финансы России: Стат.сб./Госкомстат России. - М., 2004.

Доходы	Утверждено по бюджету на 2005г.	Удельный вес в общей структуре доходов на 2005 г.
Налог на прибыль	1800	1,17
Подоходный налог с физических лиц	19833	12,9
Акцизы	380	0,3
Единый налог на вмененный доход	1420	0,9
Налог на имущество физических лиц	326	0,2
Налог на имущество предприятий	3330	2,2
Плата за недра	660	0,4
Лесной доход	802	0,5
Земельный налог	1164	0,8
Плата за норм. и сверхнорм. выбросы и сбросы	312	0,2
Госпошлина	512	0,3
Целевой сбор	203	0,1
Налог на содержание жил.фонда	130	0,1
Лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками	32	0,03
Доходы от аренды муниципального имущества	1200	0,8
Доходы от аренды имущества, находящегося в государственной собственности(лизинг)	620	0,4
Аренда земли	451	0,3
Доходы от оказания услуг	547	0,4
Прочие поступления от имущества	3122	2,0
Административные платежи	53	0,04
Штрафные санкции	1222	0,8
Прочие неналоговые платежи	42	0,03
Собственные доходы	39111,0	25,6
Дотация	113846,6	74,4
Итого доходов	152957,6	100

Доходы	план на 2004г.	план на 2005г.	% роста
Налог на прибыль предприятий и организаций	16110	1800	-88,8
Налог на доходы физических лиц	25304	19833	-21,6
Акцизы по подакцизным товарами отдельным видам продукции	301	380	26,2
Единый налог на вмененный доход	456	1420	в 3,1 раза
Налог на имущество физических лиц	270	326	20,7
Налог на имущество предприятий	5101	3330	-34,7
Платежи за пользование недрами	1061	660	-37,8
Платежи за пользование лесным фондом	805	802	-0,4
Плата за норм. и сверхнорм. Выбросы и сбросы	300	312	4
Земельный налог	873,2	1164	33,3
Государственная пошлина	680	512	-24,7
Целевые сборы с граждан на содержание милиции и другие цели	167	203	21,6
Налог на содержание жилфонда и объектов соцкультсферы	864	130	-6,6 раза
Лицензионный сбор за право торговли в/в изделиями и разрешение на место торговли	30	32	6,7
Доходы от сдачи в аренду имущества находящегося в муниципальной собственности	1129	1200	6,3
Прочие поступления от имущества, находящегося в муниципальной собственности	96	3122	32,5 раза
Лизинг	1461	620	-57,6
Доходы от оказания услуг или компенсаций затрат государства	153	254	66
Арендная плата за земли	240,8	388	61,1
Прочие неналоговые доходы		42
Административные платежи и сборы	161	53	-67,1
Штрафные санкции	1329	1222	-8,1
Собственные доходы	59773	39111	-34,6
Дотация	19262,7	113846,6	В 5 раз
Всего доходов:	79035,7	152957,6	193,5

Доходы	Утверждено по бюджету на 2004г.	Фактически исполнено за 2004 г.	% исполнения
Налог на прибыль	16110	16702	103
Подоходный налог с физических лиц	25304	26950,3	106,5
Акцизы на прочие подакцизные товары	301	357	118,6
Единый налог на вмененный доход	456	708	155,3
Налог на имущество физических лиц	270	282,1	104,5
Налог на имущество предприятий	5101	5255	103,0
Плата за недра	1061	1156	109,0
Лесной доход	805	956	118,8
Земельный налог	873,2	389,5	44,6
Плата за норм. и сверхнорм. выбросы и сбросы	300	180	60,0
Госпошлина	680	715,2	105,2
Целевой сбор	167	175	104,8
Налог на содержание жил фонда	864	867	100,3
Лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками	30	61,9	206,3
Налог на рекламу		18
Прочие налоговые доходы		1
Доходы от аренды муниципального имущества	1129	1206	106,8
Доходы от аренды имущества, находящегося в государственной собственности	1461	1284	87,9
Аренда земли	240,8	232,6	96,6
Доходы от оказания услуг	153	273,3	178,6
Прочие поступления от имущества	96	59	61,5
Административные платежи	161	70	43,5
Штрафные санкции	1329	1393,6	104,9
Прочие неналоговые платежи		1
Собственные доходы	59773	62327,5	104,3
Дотация	19262,7	53072,1	275,5
Итого доходов	79035,7	115399,6	146

Доходы	Утверждено по бюджету на 2005г.	Исполнение бюджета 2005г.	% исполнения бюджета.
Налог на прибыль	1800	1780	98,9
Подоходный налог с физических лиц	19833	20659,9	104,2
Акцизы на водку и ликероводочные изделия	304	340	111,8
Акцизы на прочие подакцизные товары	76	78	102,6
Единый налог на вмененный доход	1420	1415	99,6
Налог на имущество физ.лиц	326	334	102,5
Налог на имущество предприятий	3330	2982	89,5
Плата за недра	660	646	97,9
Лесной доход	802	887	110,6
Земельный налог	1164	943,1	81
Плата за норм. и сверхнорм. выбросы и сбросы	312	315	101
Госпошлина	512	533	104,1
Целевой сбор	203	348	171,4
Налог на содержание жил.фонда	130	144	110,8
Лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками	32	43,6	140,4
Прочие налоговые доходы		0
Доходы от аренды муниципального имущества	1200	1257	104,8
Доходы от аренды имущества, находящегося в государственной собственности(лизинг)	620	620	100
Аренда земли	388	419,9	108,2
Доходы от оказания услуг	254	247,6	97,5
Прочие поступления от имущества	3122	3122	100
Административные платежи	53	45	84,9
Штрафные санкции	1222	1234,6	101,1
Прочие неналоговые платежи	42	78	185,7
Собственные доходы	39111	39774,7	101,7
Дотация	113846,6	111927,2	98,3
Итого доходов	152957,6	151701,9	99,2

Доходы	Исполнено за 2004 г.	Исполнено за 2005г.	отклонения в %% 2005г. к 2004г.
Налог на прибыль	16702	1780	-89,3
Подоходный налог с физических лиц	26950,3	20659,9	-23,3
Акцизы на прочие подакцизные товары	357	418	17,1
Единый налог на вмененный доход	708	1415	99,9
Налог на имущество физических лиц	282,1	334	18,4
Налог на имущество предприятий	5255	2982	-43,3
Плата за недра	1156	646	-44,1
Лесной доход	956	887	-7,2
Земельный налог	389,5	943,1	142,1
Плата за норм. и сверхнорм. выбросы и сбросы	180	315	75
Госпошлина	715,2	533	-25,5
Целевой сбор	175	348	98,9
Налог на содержание жил фонда	867	144	-83,4
Лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками	61,9	43,6	-29,6
Налог на рекламу	18
Прочие налоговые доходы	1	0	-100
Доходы от аренды муниципального имущества	1206	1257	4,2
Доходы от аренды имущества, находящегося в государственной собственности	1284	620	-51,7
Аренда земли	232,6	419,9	80,5
Доходы от оказания услуг	273,3	247,6	-9,4
Прочие поступления от имущества	40	3122	В 52 раза
Административные платежи	70	45	-35,7
Штрафные санкции	1393,6	1234,6	-11,4
Прочие неналоговые платежи	19	78	В 3,1 раза
Собственные доходы	62327,5	39774,7	-36,2
Дотация	53072,1	111927,2	110,9
Итого доходов	115399,6	151701,9	31,5