1 ОРГАНИЗАЦИЯ
ФИНАНСОВ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО
ХОЗЯЙСТВА
1.1
Характеристика ЖКХ как отдельного вида рынка
Руководство
местным самоуправлением, городским хозяйством, институтами “благосостояния”,
“благоустройства”, “городского и земского дела”, “коммунального (общего) дела”
в России испокон века входило в компетенцию органов внутренних дел государства.
Надзор за исполнением этих функций записан за учрежденной в 1649 г. царем
Алексеем Михайловичем российской полицией. А в 1721 г. Петр I именовал полицию “душой гражданства и
всех добрых порядков”, связывая с полицией понятия
“благосостояния населения”, запрещения “излишеств в домовых расходах”, учинения
(то есть создания) “добрых землевладельцев”, “производства чистоты на улицах и
в домах” и т.д.
До 1917 г. функции управления городским
хозяйством выполнял Комитет по местному самоуправлению, а в ноябре 1917 г. в
соответствии с Постановлением II съезда Советов в составе НКВД было создано
Главное управление по делам местного хозяйства, и начался период централизации
управления местным хозяйством, в это же время отменяется квартирная плата.
Вследствие разрухи, вызванной гражданской войной, трудности обеспечения
населения жильем, коммунальными услугами усугублялись еще больше. Выход из
кризиса был найден в децентрализации управления.
В
1919 г. была признана целесообразность возвращения местным органам
хозяйственных функций. Местная власть, в лице II Всероссийского съезда
председателей Горисполкомов, поддержала это решение и дополнила его
предложением о создании в своем составе специальных хозяйственных органов. В
конце того же года VII Всероссийский съезд Советов принял официальный курс на
децентрализацию «по вертикали» и «по горизонтали». Эти административные единицы
назвали коммунотделами, и их хозяйственная деятельность была обозначена как
«коммунальное хозяйство».
В
1921 г. было создано Главное управление коммунального хозяйства НКВД РСФСР. В
эти годы впервые была предпринята попытка установления оплаты за жилье в
зависимости от доходов семьи. В период НЭПа шло формирование на местах широкого
спектра собственности: государственной, муниципальной, кооперативной, личной,
причем последняя наиболее широко охватывала жилищное дело. Число
демуниципализированных строений в городах составляло от 30% до 90%. В эти годы был
введен принцип «не доход, но польза» и он стал основным для формирования и
поддержания городского предпринимательства, то есть предприятий, осуществляющих
эксплуатацию городского хозяйства. К 1927 г. городское хозяйство было
восстановлено до уровня 1913 г., причем произошло значительное
перераспределение благоустройства от центра к окраинам [19].
В
1930 г. после реорганизации НКВД было образовано Главное управление
коммунального хозяйства при Совнаркоме РСФСР.
В
1931 г. был образован Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР.
Создание,
так называемых, «социальных городов» отобрало у городов самостоятельное
будущее, заботу о котором брало на себя государство, и лишало город
имущественной бюджетной самостоятельности: отныне средства в виде жестких
отчислений от ведомственных фондов определялись только в интересах
промышленности. В то же время коммунальное хозяйство продолжало развиваться, на
его долю приходилось 30% основных фондов страны. В 1936 г. Наркомат
коммунального хозяйства преобразован в министерство коммунального хозяйства, а
затем в 1969 г. в Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР. Структура
управления жилищно-коммунального хозяйства России строилась на принципах
двойного подчинения Министерству жилищно-коммунального хозяйства и местным
органам власти. Городские предприятия жилищно-коммунального хозяйства имели
статус производственных управлений, входящих в состав соответствующих
исполнительных комитетов, а областные управления - в состав региональных
исполнительных органов власти. Распределение средств происходило по вертикали.
Предприятия были практически полностью лишены самостоятельности. Финансирование
предприятий в основном осуществлялось в виде дотаций, покрывающих убытки
предприятий. Убыточность, в свою очередь, определялась политикой замораживания
размера квартплаты и коммунальных тарифов.
Дотационность
предприятий не стимулировала специалистов и руководителей к поискам путей
снижения затрат, повышения качества обслуживания, внедрения новой техники и
технологии. Уровень финансирования и ресурсного обеспечения был явно
недостаточным для достижения пропорционального развития инженерной
инфраструктуры [26].
Управление
жилищным фондом в г. Ижевске развивалось аналогично.
16
ноября 1937 г. Президиум Ижевского Городского Совета постановил: «Организовать
в составе Ижевского городского отдела коммунального хозяйства - Жилищное
управление. Передать жилищный фонд от арендно-кооперативных и
жилищно-строительных организаций. Утвердить штат из пяти единиц. Для управления
жилищным фондом на местах утвердить 13 единиц управляющих домами жилой площадью
11727 кв. м.
В
1967 г. Жилищное управление было
преобразовано в Управление жилищного хозяйства и переведено на хозрасчет.
Основная задача Управления: содержание и эксплуатация жилищного фонда.
В
1978 г. на базе Управления жилищного хозяйства было организовано
Производственное жилищное управление (ПЖУ).
В
1979 г. на базе ПЖУ были созданы Производственные жилищно-эксплуатационные
тресты. Домоуправления реорганизованы в жилищно-эксплуатационные участки.
В
1995 г. ПЖРУ было реорганизовано в Городское жилищное управление (ГЖУ)
Администрации г. Ижевска.
В
1996 г. был утвержден Устав ГЖУ. Уставом определена основная задача ГЖУ -
управление жилищным фондом г. Ижевска.
В
1998 г. ГЖУ переданы функции единого заказчика на все жилищно-коммунальные
услуги. С октября 1999 г. ГЖУ было реорганизовано в Муниципальное Учреждение
«Городское жилищное Управление – Управляющая компания в ЖКХ г. Ижевска».
Для жилищно-коммунального хозяйства как отрасли
характерен ряд специфических особенностей. Отличительной особенностью является
прежде всего то, что входящие в его
состав предприятия, объединения, отрасли решают сложный комплекс
производственных задач, обеспечивающих эффективное функционирование
народно-хозяйственного комплекса страны в целом [19].
От деятельности коммунальных служб, от того, как
обеспечены люди водой, теплом,
электроэнергией, как функционирует общественный транспорт и инженерное
оборудование зданий и сооружений, зависит не только настроение, но
работоспособность людей.
В ЖКХ входят следующие отрасли:
-
Эксплуатация жилищ;
-
Теплоэнергетика;
-
Газоснабжение;
-
Гостиничное хозяйство;
-
Водопровод и очистка сточных вод;
-
Городское освещение;
-
Банно-прачечное хозяйство;
-
Комплексное благоустройство и очистка территорий;
-
Капитальный ремонт и эксплуатация лифтового хозяйства;
-
Ремонтно-строительное производство.
Принято относить ЖКХ к
отраслям непроизводственной сферы, но очевидно, что по характеру деятельности и
экономическим принципам классификации отраслей (теплоэнергетика, строительство)
ЖКХ все же больше тяготеет к
материальному производству.
Существенными особенностями отрасли являются:
-
Нетраспортабельность конечного результата ее
функционирования, предназначенного для определенного поселения (вода, очистка
стоков, теплоэнергия, благоустройство);
-
Совпадение по времени процессов производства и
потребления, невозможность складирования;
-
Неравномерность спроса по сезонам;
В условиях переходной экономики России огромное
значение приобретает внедрение рыночных отношений в ЖКХ как одной из основных системообразующих отраслей народно-хозяйственного комплекса
страны [14].
Применительно к специфике ЖКХ рынок может
рассматриваться как сфера формирования спроса и предложения в отношении
продукции предприятий и организаций ЖКХ и услуг по управлению
жилищно-коммунальными правоотношениями.
Рынок ЖКУ можно рассматривать как самостоятельный,
т.к. указанные услуги нельзя найти на других рынках. Спрос и предложение здесь
формируются исходя из потребностей человека в жилье и коммунальных услугах.
Вместе с тем, этот рынок тесно связан с рынками инвестиций, ценных бумаг, со
строительным бизнесом, рынком ремонтно-строительных материалов и др. Рынок ЖКУ имеет свою специфику, вытекающую из
таких особенностей ЖКХ, которые
определяют монопольный характер деятельности многих предприятий и невозможность
в связи с этим возникновения конкуренции на стадии реализации соответствующих
ресурсов (тепла, воды, электроэнергии). Продукция, а тем более услуги ЖКХ, как
правило, не могут транспортироваться за пределы данного населенного пункта, что
предопределяет определенную замкнутость рынка ЖКУ.
На рынке ЖКУ производители тепла, воды, газа,
электроэнергии могут производить только однородную продукцию и увеличивать
объем производства только по мере повышения уровня благоустройства
существующего жилья, и в результате рационального потребления его уровень,
напротив, должен снижаться. Структурной особенностью любого рынка является определенный
состав хозяйствующих субъектов и их взаимодействие.
Первым и важнейшим субъектом рынка ЖКУ следует считать
потребителей услуг (население, предприятия, учреждения), предоставляемых
предприятиями ЖКХ. Потребители определяют главную составляющую рынка – спрос.
Вторым субъектом рынка ЖКУ являются предприятия ЖКХ и
структуры по управлению жилищно-коммунальными правоотношениями, которые выражают
на рынке предложение.
Спрос на ЖКУ определяется в удовлетворении социальных
и физиологических потребностей человека. Они должны быть доступны для него по
цене при соответствующем качестве, объеме и режиме потребления, но они должны
соответствовать и интересам производителя услуг.
Обеспечение
соответствия интересов объясняется несколькими причинами. Во-первых,
если производитель будет поставлять свои услуги по неоправданно высокой цене,
то спрос будет уменьшаться.
Во-вторых, некоторые виды спроса могут удовлетворяться
с помощью многовариантных предложений, к их числу относятся: ремонт квартир, зданий
и т.д. Эти работы могут производить предприятия не входящие в состав ЖКХ.
Игнорирование принципа соответствия экономических
интересов потребителя и производителя приводит к нежелательным последствиям
[30].
Принцип соответствия
должен соблюдаться и в области взаимной ответственности. Для потребителя
она заключается в использовании полученных услуг без причинения вреда себе и
другим пользователям ЖКУ и соблюдение условий оплаты услуг. Для производителя
это штрафные санкции при нарушении условий качественного и количественного
спроса, ухудшения условий проживания, за простой других предприятий вследствие
перерыва подачи тепла и др.
К основным принципам рынка так же относятся:
-
изменение рыночных цен в зависимости от их
соотношения;
-
конкуренция
предложений.
К рынку ЖКХ следует добавить государственное регулирование тарифов на
различных уровнях.
Взаимосвязь между потребителями
(населением) и управляющими компаниями (Управляющая Компания в ЖКХ г. Ижевска)
является производной группой рыночных отношений.
Основные и производные принципы
формирования хозяйственного механизма влияют на процессы функционирования
рыночной экономики не изолированно, а во взаимодействии, одним из важнейших
результатов которого является формирование системы управления.
Производным принципом, формирующим
хозяйственный механизм рыночных отношений, является изменение рыночных цен на
ЖКУ в зависимости от изменения характера спроса. Здесь имеется в виду
формирование системы дифференциации или пересмотра цен на услуги при колебании
спроса и влияния факторов на стоимость ресурсов, из-за воздействия инфляции, налоговой системы и т.д.
С позиции научных основ управления,
функциональная структура любой системы - это состав специализированных органов
управления и соотношение между ними. Задачи, связанные с управлением ЖКХ города требуют создания специальных
муниципальных органов.
1.2.
Государственное регулирование
жилищно-коммунального
хозяйства
Развитие рыночных отношений в сфере ЖКХ не означает
устранения государства и органов
местного самоуправления от регулирования этой важной отрасли жизнедеятельности.
Речь, прежде всего, идет о выполнении ряда функций, обусловленных как ее
высокой социальной значимостью, так и положением, которое структуры городского
управления занимают в отношении инженерно-технической базы отрасли.
Следует отметить, что сфера ЖКХ относится к тем
отраслям народного хозяйства, в которых
в силу их особой социальной значимости рыночные отношения получили наименьшее
распространение. Здесь имеется в виду и остающийся высокий (по отдельным
направлениям предоставления услуг - абсолютный) уровень монополизма при обслуживании жилищного фонда, и
отсутствие нормальных договорных отношений между пользователями жилья и
обслуживающими его предприятиями и организациями с закреплением обоюдных прав и
принятием взаимных обязательств, и сохраняющаяся преобладающая роль государства
и муниципальных органов в регулировании деятельности ЖКХ, начиная от
распределения жилой площади и кончая сбором платежей за предоставление
жилищно-коммунальных услуг [27].
В то же время необходимо признать, что
развитие рыночных реформ в сфере ЖКХ и по скорости преобразований, и по
конечным результатам будет значительно отличаться от иных отраслей и сфер
производственной деятельности. Причина этому кроется не только в уже
упоминавшемся ранее ее важном социальном статусе, но и в объективных предпосылках,
определяемых монополизмом некоторых структур сферы ЖКХ.
Если монополизм одной ее части -
жилищного фонда - обусловлен исключительно организационно-управленческими
факторами и относительно легко может быть снят проведением необходимых
структурных реформаций и развитием конкуренции, то монополизм другой -
обеспечивающей инфраструктуры - имеет более глубокие корни.
Особенностью жилищно-коммунального
хозяйства, как отрасли, является использование ее предприятиями разнообразных
основных фондов, т.е. как фондов, формирующих инженерную инфраструктуру города
(основное производство в водо-, тепло-, электро- и газоснабжении и ряд других), так и фондов,
обеспечивающих обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной
инфраструктуры (производственные базы, ремонтные мастерские, машины,
вспомогательные механизмы и т.д.). Первые являются основными составляющими
жизнеобеспечивающей системы города, служат непосредственному удовлетворению его потребностей в услугах
ЖКХ. Понятно, что именно эта группа основных фондов естественно обусловливает
производственно-технологический монополизм большинства предприятий-производителей
услуг ЖКХ. В этой связи представляется необходимым и впредь сохранять
централизованные функции управления и контроля (атрибуты организационного монополизма)
городской администрации за состоянием и
использованием этой категории фондов. В то же время предприятия,
эксплуатирующие фонды второй группы, могут и должны обладать значительной
самостоятельностью, вплоть до их
приватизации или неограниченных
возможностей по их созданию, так как это в значительной мере предопределит саму
возможность формирования конкурентной среды на рынке услуг ЖКХ [33].
Вместе с тем, необходимо отметить, что инициирование частной
собственности и создание множества самостоятельных предприятий будет иметь
адекватный отклик в среде потенциальных предпринимателей только в условиях
приемлемой доходности их деятельности, связанной с содержанием и обслуживанием
ЖКХ. Сегодня, к сожалению, диапазон предпринимательской свободы и виды на
устойчивую прибыльность в сфере ЖКХ являются крайне ограниченными, если не
сказать, практически отсутствующими. И проблема здесь заключается не только в
значительных социальных обязательствах государства и города, вынуждающих
применять систему регулирования и ограничения тарифов на услуги ЖКХ и, как
следствие, сохранять высокий уровень его дотационности, но и в крайне низкой
культуре исполнения обязательств, возникающих при пользовании жильем и потреблении
сопряженных с ним услуг.
Учитывая вышеизложенное, является очевидной необходимость дифференцированного
подхода к созданию самостоятельных предприятий в сфере ЖКХ на базе различных
групп основных фондов и эффективного механизма управления ими, а также
обеспечения координации всей работой по контролю за состоянием и использованием
фондов, заключением и исполнением договоров на обслуживание жилья и качеством
предоставляемых услуг, уровнем и своевременностью оплаты услуг потребителями и
получением соответствующих средств предприятиями ЖКХ. Возникающую при этом
структуру обслуживания жилищного фонда можно проиллюстрировать следующим
образом (рис. 1.1):
|
 
|
|
Основные фонды
1 группа
|
|
Основные фонды
2 группа
|
|
|
|
Хоз. ведение и
оперативное управление
|
|
Собственность
|
|
 Местная администрация
|
Дотации
|
Предприятия ЖКХ
1 группа
|
|
Предприятия ЖКХ
2 группа
|
|
 
|
|
|
|
|
|
|
|
Муниципальный
заказ
|
Обслуживание
|
Конкуренция
|
|
|
|
|
Жилищный фонд
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Рисунок 1- Организационно-техническая структура
обслуживания жилищного фонда.
Понятно, что принципы рыночной экономики в полной мере
могут быть реализованы лишь в отношении предприятий 2-ой группы. Их создание,
функционирование, преобразование, естественный конкурентный отбор могут и
должны стать результатом предпринимательской инициативы. В силу особенностей
становления и развития инфраструктуры обслуживания ЖКХ в эту группу войдут
предприятия, непосредственно связанные с содержанием жилищного фонда
(содержание и ремонт жилья, уборка мест общего пользования и придомовой
территории, вывозка мусора, производство продукции, необходимой для более
качественного и безопасного пользования жильем и т.д.).
Предприятия 1-ой группы (естественные монополисты),
хотя и могут быть предприятиями любой формы собственности, будут реализовывать
возможности рыночной экономики в ограниченном (урезанном) виде. Их основные
фонды, предназначенные для эксплуатации и обслуживания жилищного фонда и
объектов инженерной инфраструктуры, передаются в полное хозяйственное ведение
(или оперативное управление), оставаясь в собственности местных территориальных
образований.
В силу изложенных выше обстоятельств в 1-ю группу
войдут предприятия, обеспечивающие жилищный фонд коммунальными услугами (водоснабжение,
теплоснабжение, газоснабжение, электроснабжение и т.д.).
В этой связи
особую роль приобретают отношения таких предприятий с местными администрациями
по поводу использования переданных фондов. Предполагается, что их основу должен
составить муниципальный заказ, детально регламентирующий права и обязанности
сторон, диапазон “свобод” для предприятий, принципы и механизм оплаты их услуг,
ответственность за нарушение условий договора.
К сожалению, существующая на сег.няшний
день система реализации муниципального
заказа не отражает всех необходимых условий его размещения и исполнения.
Одним из важнейших
принципов, определяющих функционирование жилищно-коммунального рынка, является
государственное регулирование. Необходимость в нем возникает в силу
специфической особенности данной сферы: услуги жилищно-коммунального хозяйства
необходимо оказывать не только в каждом городе, но и в любом населенном пункте;
этими услугами пользуются на всех уровнях административно-территориальных
образований Российской Федерации. Следовательно, для координации развития жилищно-коммунального
обслуживания потребителей на территории всей страны необходим федеральный орган
исполнительной власти в этой сфере экономики. Формирование такого органа,
соответствующего условиям рыночной экономики, должно проводиться на базе
взаимосвязей хозяйственного механизма, функциональной структуры и системы
управления. Суть хозяйственного механизма деятельности федерального органа
заключается в экономической заинтересованности и в ответственности за решение
тех проблем, которые касаются не отдельных, а всех субъектов Российской Федерации.
Имеется в виду, что этот орган должен заниматься проблемами научно-технического,
законодательного и экономического плана относительно развития
жилищно-коммунального хозяйства не отдельных республик, областей, краев, а всей
Российской Федерации, т.к. широкомасштабные политические, а, следовательно, и
экономические преобразования изменяют организационно-правовую и финансовую
основу функционирования действующих в этой сфере субъектов хозяйствования и
потребления. Это - законодательные акты по налогообложению и финансированию, по
административным, гражданским, хозяйственным, природоохранным и другим отношениям.
Это - десятки подзаконных актов, требующих разработки и принятия на федеральном
уровне, в соответствии с действующей Конституцией. Качественное и своевременное
выполнение этих функций в полном объеме не может обеспечивать ни один из
территориальных или муниципальных органов управления, ибо ни один из них не
может обладать соответствующим научно-техническим и финансовым потенциалом. В
данном случае под потенциалом понимается наличие научно-исследовательских
институтов, лабораторий, конструкторских бюро, специализирующихся на выполнении
законодательных, нормативно-методических, научно-исследовательских, конструкторских
разработок, а также бюджетные средства на их разработку. Выполнение этих
функций требует создания мощной экспериментальной базы, подготовки научных
кадров высшей квалификации и т.д. Бюджет ни одной территориальной единицы, и
тем более муниципального органа, не способен обеспечить соответствующее
финансирование. Оно может осуществляться только из федерального бюджета.
Поэтому механизм экономической заинтересованности и ответственности за
эффективное и целенаправленное использование этих средств должен обеспечиваться
лишь на уровне федерального органа управления [27].
Если взять
финансово-экономическое направление, то здесь важнейшими функциями являются:
взаимоотношения с государственным бюджетом, банками, финансовыми компаниями,
товарно-сырьевыми и другими биржами; разработка инвестиционной политики;
определение внебюджетных источников финансирования, экономических условий
финансирования научно-исследовательских работ и т. д.
Необходимость существования
федерального органа жилищно-коммунального хозяйства в структуре федеральной
исполнительной власти обусловлена, во-первых, наличием федеральной
собственности на объекты ЖКХ, которая включает более 60 предприятий и
организаций: научно-исследовательские и проектно-конструкторские институты,
селекционные и питомниководческие совхозы, заводы по
производству коммунального оборудования; предприятия по захоронению
радиоактивных отходов, а во-вторых, осуществлением в переходный период к
рыночным отношениям координирующих функций в области проектирования и
производства новых и импорт-замещающих видов машин,
механизмов, оборудования, сырья и материалов для нужд жилищно-коммунального хозяйства.
На федеральном уровне должны осуществляться:
-
разработка и обеспечение
реализации государственной политики в области гармоничного развития
жилищно-коммунального хозяйства; разработка системы форм и методов
государственного регулирования в этой сфере, адекватной новым экономическим
условиям; содействие формированию и развитию рыночных отношений, социального
партнерства, системы государственных гарантий работникам жилищно-коммунального
хозяйства;
-
координация деятельности органов
управления жилищно-коммунальным хозяйством субъектов РФ;
-
проведение научно-технической
политики; разработка системы нормативных документов (нормы, правила, стандарты
и др.) в области эксплуатации, капитального ремонта и реконструкции объектов
жилищно-коммунального хозяйства;
-
разработка федеральной жилищной
политики и участие в ее реализации; подготовка предложений по формированию
федеральных программ развития социальной сферы, коммунальной инфраструктуры и
природопользования;
-
проведение принципов
энергосбережения в городском и жилищно-коммунальном хозяйстве; максимальное
использование местных энергоносителей; модернизация и развитие систем
инженерного оборудования; обеспечение городских и сельских населенных пунктов
широкой номенклатурой инженерных систем разной мощности, адекватных
градостроительным условиям и инвестиционным возможностям;
-
разработка и реализация
финансово-экономической стратегии развития жилищно-коммунальных правоотношений
в сфере производства и потребления услуг (работ) жилищно-коммунального хозяйства;
-
организация работ
государственной жилищной инспекции и территориальных центров лицензирования и
сертификации в сфере жилищно-коммунального хозяйства;
-
формирование отраслевого
внебюджетного фонда научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, а
также фондов финансовой поддержки развития жилищно-коммунального хозяйства территорий;
-
координация научно-технического
и экономического сотрудничества с соответствующими органами зарубежных стран;
Одной
из основных особенностей формирования устойчивого хозяйственного механизма на
территориальном (региональном) уровне является децентрализация управления. Это
означает перенос центра тяжести финансовой, организационно-экономической и
организационно-управленческой работы с федерального уровня на территориальный.
Если основными формами выполнения этих работ в недавнем прошлом была
административно-командная и жесткая централизованно-плановая система, то в
условиях становления рыночной экономики требуется использовать контрактно-договорные отношения.
Территориальные органы
должны обеспечивать организационно-правовое и нормативно-методическое
взаимодействие между большим числом предприятий, относящихся к различным формам
собственности, а также регулировать взаимоотношения собственников объектов
жилищно-коммунального хозяйства с потребителями услуг. При этом договорные отношения
с юридическими и физическими лицами должны иметь свои особенности с учетом
того, что физические лица в соответствии с Законом РФ "О защите прав
потребителя" могут предъявлять самые разнообразные требования к качеству и
режиму потребления услуг.
В настоящее время в качестве
территориальных органов управления, обеспечивающих решение проблем
государственного регулирования жилищно-коммунального хозяйства регионов,
выступают, как правило, комитеты, департаменты, управления по
жилищно-коммунальному хозяйству субъектов Федерации и министерства ЖКХ в
республиках, входящих в состав Российской Федерации (в Удмуртской Республике –
Министерство строительства, архитектуры и жилищной политики). Основными
направлениями деятельности указанных органов, в соответствии с действующим
законодательством, следует считать обеспечение эффективного взаимодействия всех
территориальных органов управления и предприятий ЖКХ различных отраслей,
находящихся на территории данной области, края, республики.
В
пределах своей компетенции региональный орган управления обеспечивает создание
нормативно-правовой базы функционирования и развития ЖКХ на своей территории.
Региональный орган располагает наилучшими возможностями для проведения
комплексного анализа с целью выявления тенденций и направлений развития
отрасли, а также для оценки неиспользуемых резервов, на основе территориальных
государственных программ, с учетом бюджетных возможностей и предложений местных
органов власти. Он формирует локальные программы развития муниципального
хозяйства в части коммунально-бытового обслуживания. За счет средств
регионального бюджета осуществляется финансирование территориальных программ,
оказывается поддержка развитию малых городов, имеющих слабую градообразующую базу.
Для реализации своих полномочий
органы государственного управления жилищно-коммунальным хозяйством субъектов
Российской Федерации:
-
анализируют тенденции развития
жилищно-коммунального хозяйства на территории субъектов Российской Федерации;
-
разрабатывают и организуют
совместно с органами местного самоуправления работу по реализации единой
экономической и технической политики на объектах ЖКХ, обеспечению надежности,
устойчивости и экологической безопасности на территориях населенных пунктов;
-
обеспечивают координацию
деятельности жилищно-коммунального хозяйства по подготовке к сезонной эксплуатации;
-
координируют создание и
использование чрезвычайных резервных фондов материально-технических для предупреждения
и ликвидации чрезвычайных ситуаций на объектах ЖКХ;
-
организуют работу
государственной жилищной инспекции, объединенной диспетчерской службы и
информационно-вычислительного центра;
-
обеспечивают работу по
лицензированию деятельности и сертификации работ и услуг в сфере
жилищно-коммунального хозяйства территории;
-
разрабатывают и реализуют
государственные территориальные программы развития жилищно-коммунального хозяйства;
-
обеспечивают совместно с
органами местного самоуправления организацию учета недвижимости в жилищной
сфере;
-
осуществляют распределение
финансовых ресурсов, выделяемых из консолидированного бюджета на покрытие
выпадающих доходов предприятий ЖКХ, в соответствии с социальной политикой
государства в отношении сдерживания роста тарифов оплаты жилья и коммунальных
услуг для льготных категорий граждан, на капитальный ремонт жилищного фонда;
-
утверждают социальные стандарты
уровня жилищно-коммунальной обеспеченности;
-
разрабатывают и реализуют
территориальную программу разгосударствления и приватизации предприятий ЖКХ;
-
координируют формирование
коммунальной финансово-кредитной системы;
-
организуют выполнение единой
финансовой и ценовой политики, включая формирование тарифов, субсидий на
строительство и обслуживание жилищно-коммунальных объектов;
-
проводят совместно с органами
местного самоуправления работу по реализации программы демонополизации и по
развитию договорных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве;
-
разрабатывают проекты
законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам жилищно-коммунального
хозяйства;
-
осуществляют деятельность по
формированию заказов на производство продукции для нужд жилищно-коммунального
хозяйства в соответствии с объективными потребностями данной территории
субъекта Российской Федерации;
-
организуют подготовку и
повышение квалификации кадров для жилищно-коммунального хозяйства;
В этих условиях, как показывает
практика, большое значение приобретает деятельность областных унитарных
(государственных) предприятий жилищно-коммунального хозяйства, которые на
основе договорных отношений с территориальными органами управления выполняют
ряд конкретных производственно-технических и хозяйственных функций,
направленных на бесперебойное функционирование предприятий ЖКХ на своих
территориях. В основном, это - организация производства необходимых для нужд
отрасли материалов, полуфабрикатов, оборудования, техники; централизованное
обеспечение материально-техническими ресурсами, что значительно сокращает их
стоимость на местном рынке; организация специфических монтажно-наладочных,
ремонтных и строительно-подрядных работ на жилых объектах и объектах инженерной
инфраструктуры городов субъектов Федерации и за их пределами и многие другие
работы, которые по экономической целесообразности невыгодно выполнять каждому
предприятию территории в отдельности. Хозяйственная деятельность таких
областных предприятий также строится на основе договоров с местными
администрациями, заключаемых, как правило, на конкурсной (тендерной) основе
[35].
1.3
Жилищно-коммунальное хозяйство как часть
общественного
сектора
экономики
Рынок жилья — основа потребительского рынка и
необходимое условие рынка труда. Существует множество причин, по которым даже
самые радикальные «рыночники» в страхе отступали перед данной задачей,
откладывая ее решение «на потом». Первая и самая очевидная—огромный «социальный
заряд» жилищной проблемы. Нет другого товара (разве что хлеб), который бы до
такой степени определял жизнь каждой семьи. Экономическая наука пока так и не
смогла до конца раскрыть природу жилья как блага одновременно и экономического,
и социального, то есть функционирующего по двум разным видам законов.
Столкнувшись с политической и
технической невозможностью «обвального» перехода к жилищному рынку, реформаторы
решили пойти по пути психологической «перековки» масс путем приватизации
существующего квартирного фонда. Именно к этому, в значительной мере
номинальному, преобразованию и свелась пока, по существу, наша жилищная
реформа.
На основе имеющегося факта
отсутствия у массы российских граждан «инстинкта собственника», был выбран, на
наш взгляд, не самый лучший путь сделать
приватизацию квартир практически бесплатной
и не назначать пока никакого осмысленного налога на собственность.
Это, безусловно, самое легкое из
возможных решений. Но легкость в таких случаях не может служить аргументом.
Ведь все несправедливости, «впечатанные» в
сложившееся распределение жилья объявляются при таком способе священными, что,
по существу, игнорирует принятое законодательство о социальной норме жилья.
Конечно, приватизация жилья
упрощает его обмен и некоторые другие операции. Но это будет конкуренция только
за уже имеющиеся квартиры. А значит, единственным ее результатом станет
перераспределение части жилищного фонда от бедных к богатым. Конечно, принятые
методы приватизации жилья привлекают своей простотой, доступностью, как бы
легализацией реального права владения жилищем, которое уже и так было у
жильцов. Но всякий раз надо учитывать, что более комплексное, хотя нередко и
более сложное решение задач имеет свои преимущества. Из-за того, что одна задача
решена просто—квартиры отданы своим нанимателям бесплатно и без затей,—другие
связанные с ней задачи будут решаться завтра сложнее и болезненнее.
Совсем непрост вопрос, действительно ли приватизация жилья
приближает нас к рынку? Ведь в развитых странах существуют не один, а два рынка
жилья: арендуемого, в основном муниципального, и собственного. При этом
квартиры по большей части арендуются, а дома покупаются в собственность.
Следовательно, к подлинной приватизации в наших условиях мог бы привести только
переход к массовому строительству семейных домов.
Важен и такой момент: жилье
выступает как частный товар только на микроуровне, в качестве жилой ячейки. При
переходе на макроуровень—как жилая застройка—оно
является уже не частным, а общественным товаром, частью инфраструктуры.
Объясняется это прежде всего
спецификой жилья, с одной стороны, как объекта потребности, а с другой—как
товара. Во-первых, жилье относится к числу первичных жизненных потребностей
наряду с продуктами питания, одеждой, обувью. Приобретение жилья индуцирует
широкий дополнительный спрос. Таким образом, жилье может быть мощным стимулом
развития многих отраслей народного хозяйства.
Во-вторых, жилье—капитальный
товар длительного пользования, к тому же дорогой. Отсюда следует, что в
нормальной экономике он является одним из важнейших факторов стимулирования
сбережений населения, а стало быть, и формирования инвестиционных ресурсов,
позволяющих поддерживать высокие темпы экономического роста. То обстоятельство,
что в командной экономике, в особенности советской, граждане получали квартиры
в основном бесплатно, заставляло сохранять высокий уровень государственных
капиталовложений, заведомо неэффективных, тогда как население не имело
внутренних стимулов к накоплению и инвестированию.
Ключевой же проблемой реформирования экономических
отношений в области жилищно-коммунального хозяйства являются, на наш взгляд, в
терминах экономики общественного сектора, обозначенных выше, существенное
смешение жилищно-коммунальных услуг, как экономического блага, из сектора
частных благ, как в странах с развитым жилищным рынком, в сектор смешанных и
чистых общественных благ. Таким образом, можно говорить о существенном
преобладании общественного сектора и коллективного потребления над частным
сектором и индивидуальными предпочтениями (Приложение N 1).
Это, в свою очередь, порождает серьезное и не
всегда обоснованное перераспределение экономических благ от одной части
потребителей к другой.
В качестве примера такого перераспределения можно привести
введение платы за капитальный ремонт и найм жилья.
Плата за капитальный ремонт, по сути, представляет
собой перераспределение части доходов от одной группы населения, проживающего в
жилом фонде, не требующем капитального ремонта, другой, проживающего в изношенном
жилье. Причем масштабы такого перераспределения весьма существенны.
В экономике с развитым жилищным рынком и рынком
жилищно-коммунальных услуг решение этой проблемы достаточно просто – потребители,
не нуждающиеся в капитальном ремонте, не потребляют это благо. Государство же
финансирует не производство, а потребление услуги – путем системы ваучеров или
грантов. Однако - и в этом специфика российского рынка – в наших условиях
решение такого рода невозможно. И даже не по причине отсутствия у государства
необходимых финансовых ресурсов, скорее в силу пока не сложившихся рыночных
отношений в жилищном секторе. Действительно, плата за не осуществляемой
капитальный ремонт значительной частью потребителей жилищно-коммунальных услуг
является перераспределением, однако сам характер распределительных отношений в
области жилья в период социалистических методов хозяйствования носил внерыночный,
надэкономический характер. В настоящее же время
владельцу относительно новых квартир стали обладателями несоизмеримо большего
экономического блага, капитальной стоимости, большей, нежели стоимость старого
жилья. Следовательно, плата за капитальный ремонт – своего рода инструмент
поддержания социального баланса,
достижения приемлемых значений социальной справедливости, нарушенных в
ходе бесплатной приватизации жилого фонда [29].
Другая схожая по экономической сути проблема –
проблема платы за наем, являющейся в настоящий момент единственным источником
сноса ветхого жилья и расселения жителей, в нем проживающего.
Решение вопросов сноса ветхого жилья и расселения
жителей, в нем проживающих, сталкивается с двумя проблемами:
-
разрешение дилеммы социальной справедливости;
-
преодоление ограниченности финансовых ресурсов.
Первая из
обозначенных проблем представляет собой сформировавшийся в РФ за 70 лет сложный
социально-экономический феномен,
служащий основанием для перераспределения экономических благ между
различными группами населения без возмещения эквивалента стоимости этих благ. С
этой точки зрения, предоставление жителям ветхого жилья новых, отвечающих
современному стандарту качества квартир, является неэквивалентным экономическим
благом, распределяемым бесплатно, по мнению иных социальных групп.
Вторая проблема основывается на невозможности в
ближайшие 10-15 лет традиционными методами (покупка на вторичном рынке) решить
проблемы расселения из ветхого жилого фонда. В конечном счете, это вопрос
выбора механизма стимулирования строительства нового жилья: либо посредством
увеличения стоимости жилья за счет роста внутреннего спроса, и как, следствие,
формирования инвестиционного спроса на новое жилье со стороны риэлтеров и
девелоперов (скупка-продажа жилья), либо посредством прямых инвестиций в
строительство со стороны муниципальных органов, отвечающих за реализацию мероприятий
по сносу ветхого жилья.
Таким образом,
подводя итог первому разделу работы можно отметить, что концептуальные
проблемы жилищно-коммунального хозяйства, как особой части общественного сектор
экономики кроются в:
-
необходимости перестройки институционального устройства жилищно-коммунального
хозяйства, в результате которой должен быть сформирован организационный
механизм, позволяющий разделять функции управления, производства и
финансирования жилищно-коммунальных услуг;
-
необходимости комплексного пересмотра экономического характера
жилищно-коммунальных услуг, результатом чего должно стать усиление индивидуального
потребления и, как следствие, частного сектора. Однако в рамках данной задачи
реформы необходимо четко определить экономически целесообразные границы между
частным и общественным секторами в отношении отрасли жилищно-коммунального
хозяйства.