Содержание
Введение_______________________________________________________ 3
Глава 1. Правовое регулирование государственной службы____________ 6
1.1. Государственная служба: понятие и сущность_________________ 6
1.2. Нормативное правовое регулирование государственной
службы 12
1.3. Категория государственных
служащих______________________ 19
Глава 2. Основные функции
государственной службы_______________ 28
2.1. Функции государственной службы на ранних этапах
развития государства_________________________________________________ 29
2.2 .Задачи и функции государственной службы в
современном индустриальном и постиндустриальном обществе________________ 30
Заключение____________________________________________________ 39
Список источников и литературы_______________________________ 42
Введение
Государство, являясь
особой организацией публичной политической власти господствующего класса
(социальной группы, блока классовых сил всего народа), имеет свои задачи и функции.
Эти задачи и функции
практически реализуются посредством конкретных действий личного состава,
находящегося на службе у государства - государственных служащих. Государство
приобретает реальность и силу именно в этих кадрах, в контингенте его служащих.
Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации,
задачами и функциями набранных государством служащих. От государственных
служащих зависит работа государства.
Государственная служба
продолжает и завершает организацию механизма государства, делая её готовой и
пригодной к практической реализации задач и функций государства. В каждое звено
государственного механизма служба вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм и
методов для реальной, практической деятельности. В становлении государственности
любого вида государственная служба выступает в качестве первейшего
организационного средства выполнения государством своих целей.
В структуре
государственной службы различаются чётко две стороны, две группы отношений:
организация государственной службы, её подготовка и служебная деятельность,
осуществление каждым служащим и всеми ими вместе своих служебных практических
полномочий.
Организация
государственной службы означает её формирование для деятельности и включает
большой круг вопросов: установление должностных наименований и определение
полномочий по каждой должности, выработка правил поступления на государственную
службу, подготовка кадров и повышение их квалификации, правила продвижения по
службе, применения мер поощрения и мер дисциплинарной и иной ответственности,
правил прохождения службы и прекращения служебных отношений, а также некоторые
другие правила. Это большая область отношений, связанная с кадрами и имеющая
подготовительные цели для практической деятельности.
Другая сторона государственной
службы - это практическая деятельность государственных служащих по реализации
порученных им полномочий.
Каждый служащий занимает
должность, определяющую объём его полномочий, которые и подлежат реализации. Со
стороны материального содержания эти полномочия весьма разнообразны (в сфере
властной деятельности, исполнительной, в правосудии и т.д.), разнообразны они и
по правовым формам своей реализации (составление документов, работа с ними,
приём лиц, рассмотрение жалоб и т.д.).
Государственная служба
представляет собой один из правовых институтов, нормы которого регулируют обе
стороны государственной службы (организацию государственной службы и
осуществление государственными служащими практических полномочий). Как правовой
институт, государственная служба объединяет нормы различных отраслей права -
административного, трудового, финансового и некоторых других отраслей и потому
относится к сложным правовым институтам.
В настоящее время данная
тема весьма актуальна - широко обсуждается в научных кругах, на страницах
монографий, учебных пособий, выходит масса законов и подзаконных нормативных
правовых актов на эту тему. Это связанно с новыми подходами к пониманию и месту
государственной службы в современном российском государстве, а также с
реформами, проводящимися в данном направлении.
Законодательство
о государственной службе Российской Федерации образуют нормативные правовые
акты, регулирующие образование ее системы, организацию и правовое положение
государственных служащих - условия и порядок их работы, права и виды поощрения,
обязанности и ответственность, прекращение ими государственной службы и т. п.
Правовое регулирование
института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом
убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе
государственной службы (Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О системе
государственной службы Российской Федерации"[1]) и
государственной гражданской службе (Федеральный закон от 27 июля 2004 г.
"О государственной гражданской службе Российской Федерации"[2]).
Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и
улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного
управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных
служащих. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик
российского государственного служащего и его профессиональные качества.
Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отметил:
"Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся
в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти.
Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим
источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на
огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех
уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев,
эффективных людей".[3]
В данной работе будет
рассмотрена государственная служба в Российской Федерации.
Глава 1. Правовое регулирование государственной службы
1.1. Государственная служба: понятие и
сущность
Понятие государственной
службы стало складываться в эпоху просвещённого абсолютизма в 18 веке. В
царской России состоящими на государственной службе считались не только
собственно государственные служащие, но и лица, занимающие некоторые выборные
должности по земскому и городскому самоуправлению, а также в дворянских
сословных организациях. В основе правового регулирования государственной службы
до Октябрьской революции лежала введённая
ещё Петром I «Табель о рангах» (1722 г.), где все должности как гражданские,
так и военные, разделялись на 14 классов и чинов. При поступлении на государственную
службу подробно регламентировался порядок прохождения по лестнице чинов.
Февральская революция
1917 г. не отразилась на положении чиновничества. Чиновничий аппарат был
разрушен Октябрьской революцией. Декрет от 12 ноября 1917 г. «Об уничтожении
сословий и гражданских чинов» установил, что «всякое … наименования гражданских
чинов (тайные, статские и прочие советники) уничтожаются и устанавливается одно
общее для всего населения России наименование - гражданин Российской
республики».
Традиционно советская
государственная служба рассматривалась как особый вид государственной
деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками
государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и
оплачиваемая им.
При таком подходе к
определению государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и
функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и
служащих, а с другой - трудовая деятельность по осуществлению данных функций и
решению конкретных задач.
Необходимость создания
государственной службы и её правового регулирования обусловлена самим
существованием государства с его задачами и функциями, а также потребностью в
организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной,
исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в
многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций,
внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность
определяет реальное использование возможностей управления с целью установления
требуемого правового порядка в государстве и обществе.
Государственная служба -
это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки же зрения
традиционной теории под государственной понимается служба в государственных
учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях.
В самом широком
теоретическом понимании государственная служба - это осуществление
государственными органами кадровой функции управления и практической
деятельности всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета
(т.е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно
или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы
законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры,
контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казённых)
предприятий. А.П.Алёхин и Ю.В. Козлов сводят понимание государственной службы в
широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в
государственных организациях: в органах государственной власти, на
предприятиях, учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком
смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей
только в государственных органах. Сюда же можно отнести существование и
осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами,
занимающимися должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными
служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет
государственную службу от муниципальной.[4]
«Служба является одним
из важнейших видов целенаправленной деятельности человека. Служба состоит в
управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого
управления, социально-культурном обслуживании людей».[5]
Традиционным в научной
литературе стало определение государственной службы, данное Манохиным В.М.:
«государственная служба представляет собой одну из сторон деятельности
государства по организации и правовому регулированию личного состава
государственных органов и других государственных организаций, а также сама
деятельность этого личного состава - государственных служащих - по
практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства».[6]
Лазарев Б.Ю. определяет
государственную службу как «…служение государству, т.е. выполнение по его
поручению и за плату от него деятельности по реализации задач, функций
государства в государственных органах».[7]
С точки зрения
современного законодателя государственная служба в РФ - это профессиональная
деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов
государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов,
установленной в законодательных и иных нормативных актах.
Статья 1 Федерального
закона «О системе государственной службы Российской Федерации» понимает под
государственной службой профессиональную служебную деятельность граждан
Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
q Российской
Федерации;
q федеральных
органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
q субъектов
Российской Федерации;
q органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных
органов субъектов Российской Федерации;
q лиц,
замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных
государственных органов;
q лиц,
замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами
субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий
государственных органов субъектов Российской Федерации.
В этом определении можно
выделить следующие аспекты:
q государственная служба представляет собой
профессиональную деятельность, т.е. деятельность являющуюся для
государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с
выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий;
q в рамках осуществляемой деятельности происходит
реализация компетенции государственных органов;
q эта деятельность направлена на обеспечение
функционирования государственных органов;
q такая деятельность представляет собой исполнение
должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект
понятия государственной службы, так как обязанности принадлежат не
государственной службе, не должности, а самому государственному служащему;
q обязательным требованием для государственного
служащего является гражданство Российской Федерации.
Итак, легальное (т.е. установленное в Федеральном
законе «О системе государственной службы РФ») истолкование понятия
государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба - это
профессиональная деятельность служащих в государственных органах
представительной, исполнительной и судебной власти.
Таким образом, в
соответствии с действующим законодательством в практически функциональном
смысле государственная служба представляет собой основанную на законе
деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной
и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных
сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.
Общими признаками
государственной службы являются: 1) замещение служащими государственной
должности государственной службы, предусмотренных штатным расписанием
государственного органа; 2) исполнение полномочий государственного органа,
специфических должностных обязанностей с установлением служащему денежного
содержания.
В специальной литературе
признано подразделение государственной службы, в зависимости от характера
деятельности государственных органов, на гражданскую и милитаризованную. Однако
статьей 2 ФЗ «О системе государственной службы РФ» четко выделены следующие
виды государственной службы:
«Система
государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
·
государственная
гражданская служба;
·
военная служба;
·
правоохранительная
служба.
Государственная гражданская служба подразделяется на
федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую
службу субъекта Российской Федерации.
Военная служба и правоохранительная служба являются видами
федеральной государственной службы.
Другие виды федеральной государственной службы
устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный
закон».
Правоохранительная служба - вид
федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную
служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в
государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по
обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью,
по защите прав и свобод человека и гражданина.
Принципы государственной службы это основополагающие идеи, установления,
выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные
направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов,
полномочий государственных служащих, действующих в системе государственной
службы.
Принципы государственной службы - значимость отношений, возникающих в
системе государственной службы. Отсутствие правовых принципов государственной
службы влечёт за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма,
неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности.
Принципы государственной службы - это субъективное понятие. Они формулируются
человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой
культуры в стране, базируются на основных положениях правовой системы с учётом
достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.
Принципы современной государственной службы закрепляются в различных
законодательных и других нормативных правовых актах: Конституции РФ, федеральных
и других законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ,
конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РФ.
Они реализуются государственными служащими посредствам их практических
действий. Принципы государственной службы, установленные в федеральных законах
«О системе государственной службы Российской Федерации» и «Об основах
государственной службы Российской Федерации», являются моделью для всех других
законодательных и иных нормативных правовых актов, которые также определяют
систему принципов публичной службы.
Принципы государственной службы можно подразделить на конституционные и
организационные.
Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые
конкретизируются в соответствующих законодательных актах.
Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования
государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения
управленческого труда, обеспечения эффективной деятельности в государственных
органах.
1.2. Нормативное правовое регулирование государственной службы
Нормативное правовое регулирование системы государственной
службы осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации, общепризнанными принципами
и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации,
конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации.
Государственно - служебные отношения, возникающие при
реализации гражданином Российской Федерации конституционного права на равный
доступ к государственной службе и ее прохождение, становятся предметом
регулирования федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской
Федерации о государственной службе.
Основой обеспечения целостности системы государственной
службы станут федеральные законы о системе государственной службы и о государственной
гражданской службе Российской Федерации.
Нормативное правовое регулирование государственной службы в
отдельных государственных органах осуществляется посредством разработки и
принятия федерального закона о дипломатической службе и федеральных законов,
регламентирующих особенности прохождения государственной службы в органах
внутренних дел Российской Федерации, органах юстиции Российской Федерации,
учреждениях и органах уголовно - исполнительной системы Минюста России, а также
путем внесения изменений и дополнений в действующие федеральные законы о
воинской обязанности и военной службе, о прокуратуре, о налоговой полиции, о
таможенной службе и другие.
Федеральные законы, иные нормативные правовые акты
Российской Федерации изменяются и дополняются на систематизированной основе.
Это восполнит имеющиеся пробелы правового регулирования, в особенности в
отношении профилактики коррупции и борьбы с ней.
Законодательство субъектов Российской Федерации о
государственной службе приводится в соответствие с федеральным
законодательством.
Законодательство Российской Федерации, в том числе трудовое
законодательство, будет использоваться на основе субсидиарности по отношению к
законодательству о государственной службе.
Правовое регулирование
института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом
убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе
государственной службы (Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О системе
государственной службы Российской Федерации")[8] и
государственной гражданской службе (Федеральный закон от 27 июля 2004 г.
"О государственной гражданской службе Российской Федерации")[9].
Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и
улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного
управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных
служащих. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик
российского государственного служащего и его профессиональные качества.
Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отметил:
"Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся
в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти.
Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим
источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря
на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех
уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев,
эффективных людей".[10]
Исследование вопроса о
направлениях и итогах развития российского законодательства о государственной
службе за последние восемь лет и особенно 2003-2004 гг., не дает ясного ответа
на вопрос, поставленный в самом названии настоящей работы. С нашей точки
зрения, внимательное изучение не только государственно-служебного публичного
права и законодательства, но и сложившихся административно-правовых конструкций
в этой сфере не позволяет утверждать, что государственно-служебные отношения в
России получат в связи с принятием Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О
системе государственной службы Российской Федерации" и Федеральный закон
от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской
Федерации" необходимый импульс для дальнейшего непротиворечивого и
поступательного развития. Конечно, всякие законодательные акты, принятые в
рамках спланированной административной реформы, приносят тот или иной
"государственно-правовой эффект". Однако для укрепления юридических основ
современного правового государства простого желания улучшить деятельность
государственного аппарата посредством принятия каких бы то ни было законов вряд
ли достаточно. Нужно разрабатывать правовые нормы, которые реально и эффективно
осуществляли бы позитивное правовое регулирование государственно-служебных
отношений.
Преобразования,
происходящие в системе российского административного права, во многом связаны с
осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами.
Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и
гражданского общества[11], а
также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства[12].
Очевидно, было бы правильным установление конечных целей реформирования
административного права. Совершенно необходимым является построение модели
изменения содержания административно-правового регулирования, которая неизбежно
будет складываться в результате проводимых преобразований в административной
сфере. С одной стороны, административная реформа воздействует на систему
административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003 году
Федеральный закон "О системе государственной службы Российской
Федерации" явилось результатом проводимой в стране административной
реформы[13].
Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие
Государственной Думой Федерального закона "О государственной гражданской
службе Российской Федерации"[14].
Этот закон называют "трудовым кодексом" для чиновника или ГОСТом
службы[15].
С другой стороны, административное
право может само воздействовать на характер и содержание административной
реформы. Создатели концепции административной реформы, с нашей точки зрения, в
меньшей степени согласовывали ее направления и этапы проведения с потребностями
развития административного права. Административная реформа изменяет черты,
содержание, а иногда и сами принципы соответствующих административно-правовых
институтов.
В литературе новые
законы о государственной службе получили неоднозначную оценку: наряду с
утверждениями о том, что они "заложили, в целом, твердые правовые основы
построения и практической деятельности самой двигательной силы в
государственном механизме"[16],
можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений. Например,
президент фонда "ИНДЕМ" г. Сатаров оценивает Федеральный закон от 27
июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской
Федерации" на "три с минусом" и приводит соответствующие
обоснования.[17]
Государственная служба -
важнейший административно-правовой институт, которому в системе
административно-правового регулирования отведена роль "локомотива"
для обеспечения "движения" государственного управления. Исследование
теоретических проблем российской государственной службы происходило в
постсоветское время в условиях стремительно развивающегося законодательства о
государственной службе, появления новых доктрин, публикации множества научных
трудов. По нашему мнению, в настоящее время не только не потеряла актуальности
и значимости, но даже и укрепилась идея выделения из структуры
административного права такой подотрасли, как служебное право[18].
Появляющиеся время от времени в научной литературе рассуждения об отсутствии
смысла в формировании публичного служебного права не базируются на весомых
аргументах и должном доктринальном обосновании. Развитие законодательства о
государственной и муниципальной службе осуществляется быстро, что позволит
создать основу для дальнейшего развития и самого служебного права.
В Программе социально-экономического развития
Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы),
утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р, в
рамках проведения административной реформы предполагается:
"дальнейшее
совершенствование системы государственной службы в увязке с новыми принципами
построения и функционирования исполнительной власти;
совершенствование оплаты
труда государственных служащих с учетом эффективности их деятельности,
улучшение финансово-экономического и материально-технического обеспечения
государственной службы;
разработка механизмов
ротации кадрового состава государственных служащих, формирования на конкурсной
основе кадрового резерва;
формирование механизмов
регулирования служебного поведения и конфликта интересов"[19].
Принятие Федерального
закона от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской
Федерации" является новым крупным этапом в развитии института
государственной службы. Однако отдельные положения этого закона являются, по
нашему мнению, весьма спорными и противоречивыми.
Реформа государственной
службы - не самоцель, ее проведение направлено на обеспечение процессов
построения, формирования правового демократического государства. И в этом плане
представляются исключительно важными вопросы достаточной открытости,
прозрачности деятельности государственных органов, дебюрократизации
государственной службы.
Следует уточнить, что
требования открытости и прозрачности деятельности государственных органов в
большей степени касаются государственной гражданской службы, но и военная, и
правоохранительная службы не могут оставаться информационно закрытыми для
общества. Степень их открытости должна быть определена с учетом необходимости
обеспечения безопасности государства, сохранения государственной тайны, тайны
следствия и другой информации конфиденциального характера.
Таким образом, государственная служба должна строиться на принципах
законности, открытости, обязательности, ответственности, а деятельность
государственных органов - осуществляться на основе регламентов, обеспечивающих
эффективное функционирование государственного аппарата. В свою очередь,
установление четких правовых процедур при функционировании государственных
органов может, наконец, положить начало устранению таких негативных явлений,
как бюрократизм, волокита, формализм, безответственность.
1.3. Категория
государственных служащих
Государственный служащий
- это физическое лицо, гражданин РФ не моложе 18 лет, владеющий государственным
языком и имеющий профессиональное образование. Государственный служащий
является одной из сторон государственно-служебного правоотношения. Между
государственным органом и служащим заключается трудовой договор, согласно
которому служащий выполняет полномочия государственного органа, государственные
функции, решает специальные задания для достижения определённой цели государственного
строительства, а государство, в свою очередь, имеет обязанности перед служащим:
устанавливает и обеспечивает его права и интересы, социально-правовые гарантии,
ответственность, обязуется выплачивать денежное содержание и т.д. Государственный
служащий является представителем администрации, части государственной
бюрократии, без которой не существует ни одно общество. Все действия
государственного служащего осуществляются от имени государства и по его
поручению; государство же ведёт контроль за деятельностью государственного
служащего и в соответствующих случаях применяет к нему меры принуждения.
Государственный служащий
занимает государственную должность только в государственном органе. Он должен
отвечать требованиям законодательства о государственной службе.
Государственный служащий
занимает оплачиваемую должность государственной службы в установленном законом
порядке. Специальные федеральные законы определяют содержание деятельности
служащего, его правовое положение, цели, задачи и основные направления
деятельности служащего, права, обязанности, ограничения, запреты,
ответственность, гарантии и т.д.
Государственные
должности могут занимать только государственные служащие. Им присваивается в
установленном порядке квалифицированный разряд (чин, специальное звание, класс,
ранг и т.д.).
Также он выполняет
государственные функции, полномочия государственных органов, решает
государственные задачи в экономической, социальной,
административно-политической сфере.
Государственный служащий
совершает во многих случаях действия, которые вызывают определённые юридические
последствия. Такие действия могут быть юридическими фактами и используются в
качестве доказательств или документов. Эти действия государственных служащих
изменяют, образуют либо прекращают различные правоотношения в сфере
государственной и общественной жизни.
Деятельность
государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер. Она
воздействует на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на
технологические процессы производства, организацию и деятельность трудовых
коллективов.
Существует классификация
видов государственной службы. Наиболее существенное теоретическое и
практическое значение имеет классификация государственных служащих по: 1) роду
их деятельности; 2) признаку объёма должностных полномочий.
Классификация
государственных служащих по роду и месту их службы прямо вытекает из сфер
государственно-служебной деятельности: государственный аппарат, военная служба,
правоохранительная служба. В соответствии с этим все государственные служащие
подразделяются на три группы: служащие в государственном аппарате,
военнослужащие и служащие правоохранительных органов. В свою очередь, можно
проводить дальнейшую классификацию каждой из групп. Служащие государственного
аппарата делятся по органам, в которых они трудятся: служащие в органах
представительной власти, служащие в органах управления, служащие в органах судебной
власти, и т.д. Военнослужащие подразделяются по видам и роду вооружённых сил
(сухопутные войска, военно-морской флот и т.д.), в службах, к ним приравненных
(внешняя разведка, погранслужба и других структурах). Служащие
правоохранительных органов, в свою очередь, подразделяются на сотрудников
милиции, работников прокуратуры, сотрудников ФСБ и т. д.
При классификации
государственных служащих по объему должностных полномочий служащих разделяют по
их роли в реализации функций органа по объёму полномочий в общем виде, без
детализации: а) руководители; б) специалисты (основной состав); в)
вспомогательный персонал.
К группе руководителей
относятся руководители органов, организаций и их структурных подразделений, их
штатные заместители. В их задачи входит непосредственное осуществление функций
данного органа (организации).
К группе специалистов
(основному составу - как по численности, так и по роли в реализации функций
органа) относятся служащие, которые реализуют функции и соответствующие
полномочия лично и непосредственно: инженеры, техники, преподаватели, врачи,
работники учётно-бухгалтерских подразделений и т.д.
К группе
вспомогательного персонала относятся служащие, которые непосредственно не
осуществляют функций и полномочий данного органа, но создают условия для
нормальной работы двух вышеназванных групп. Это секретари, работники
делопроизводства и другие служащие.
Продолжением
классификации служащих по объёму должностных полномочий является их разделение
по признаку обладания в рамках должностных полномочий полномочиями
распорядительного характера. По этому критерию служащие должны быть разделены
на две группы: 1) служащие, наделённые полномочиями распорядительного свойства,
то есть полномочиями давать распоряжения, приказы, принимать нормативные акты и
т.д.; 2) служащие, таковыми полномочиями не наделённые.
К первой группе в этом
случае относятся руководители предприятий и учреждений и структурных
подразделений в них, работники милиции и другие. В литературе и текущем
законодательстве все эти служащие именуются должностными лицами.
Государственный служащий
обладает полным объёмом конституционных прав личности и гражданина РФ.
Общегражданские права и обязанности государственных служащих такие же, что и
других граждан. Государственные служащие пользуются всеми правами и свободами,
несут обязанности перед обществом наравне со всеми правами и свободами, а также
несут обязанности перед обществом наравне со всеми гражданами. Ограничения государственного
служащего (например, в сфере предпринимательской деятельности) в правах могут
иметь место только законом о государственной службе, в связи с обеспечением
надлежащего исполнения служащими своих служебных полномочий и обязанностей.
Государственный служащий
имеет определённое правовое положение. Для него определены особые условия
поступления на государственную службу, прохождение и прекращение службы.
Государственный служащий реализует предоставленные ему полномочия и функции как
внутри государственной администрации, так и по отношению к внешним субъектам
права (гражданам и другим организациям и т.д.).
Правовое положение
служащего, находящегося на федеральной государственной службе (в министерствах,
государственных комитетах, аппарате Администрации Президента, Правительства и
т.д.) отличается от правового положения, например, военнослужащего, характером
служебных полномочий, содержанием прав и обязанностей, механизмом привлечения к
правовой ответственности.
Правовое положение
государственных служащих зависит также от условий, в которых протекает
государственная служба. Поэтому особенности правового положения государственных
служащих могут определяться и объективно возникшей общественно-политической
либо государственной ситуацией: например, введение режима чрезвычайного
положения или военного положения; объявление мобилизации; другие установленные
специальными законами административно-правовые режимы. В этих случаях
содержание правового положения государственного служащего существенным образом
может изменяться; служащие могут получать дополнительные полномочия, права; для
них могут устанавливаться специальные обязанности и особые условия прохождения
службы и юридической ответственности. Правовое положение государственных
служащих определяет в первую очередь различный набор прав и обязанностей.
Права государственного
служащего можно объединить в две группы. В первую из них войдут те права
государственного служащего, которые реализуются в процессе непосредственного
осуществления должностных полномочий:
ознакомление с
документами, определяющими его должностное положение;
получение в
установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения
должности;
посещение в установленном
порядке предприятий и учреждений независимо от форм собственности;
принятие решений и
участие их в подготовке в соответствии с должностным положением.
Ко второй группе можно
отнести те права государственного служащего, которые имеют целью обеспечение выполнения
служащим его должности:
участие в конкурсе на
замещение должности;
продвижение по службе;
ознакомление с
материалами своего личного дела;
повышение квалификации;
проведение по его
требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его
честь и достоинство;
объединение в профсоюзы
и некоторые другие.
Основные обязанности государственного служащего можно также
сгруппировать в две группы. В одну из них включаются обязанности по непосредственному
осуществлению должностных полномочий:
обеспечить поддержку
конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, федеральных законов и
законодательства субъектов РФ;
добросовестно исполнять
должностные обязанности;
обеспечивать соблюдение
и защиту прав и законных интересов граждан;
исполнять приказы,
распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчинённости руководителей,
отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;
в пределах своих
полномочий рассматривать жалобы и другие обращения граждан в соответствии с
законодательством.
В другую группу
обязанностей государственного служащего входят те обязанности, которые
преследует цель обеспечить наиболее эффективное исполнение должности:
соблюдать правила
внутреннего трудового распорядка, установленные в государственном органе,
должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;
поддерживать необходимый
для должностей уровень классификации.
В целях обеспечения
исполнительской дисциплины в системе государственной службы Президентом РФ был
издан Указ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе
государственной службы».[20]
Для некоторых видов
государственных служащих существуют некоторые дополнительные права и
обязанности. Например, военнослужащие и служащие правоохранительной службы
имеют право на хранение, ношение, применение и использования оружия в порядке,
определяемом законодательством; для них определены некоторые ограничения
общегражданских прав и свобод, установлены льготы, особый правовой режим
ответственности (например, согласно правовым нормам общевоинских уставов
Вооружённых Сил РФ), материальная и гражданско-правовая ответственность
военнослужащих. Пункт 3 ст. 26 Закона РФ № 76-ФЗ от 27.05.98 г. «О статусе
военнослужащих»[21]
определяет, что за материальный ущерб, причинённый государству при исполнении
обязанностей военной службы, военнослужащие привлекаются к материальной
ответственности в соответствии с Положением о материальной ответственности
военнослужащих.
В правовое положение
государственного служащего входят нормы, устанавливающие определённые
ограничения для служащего в связи с государственной службой. Государственный
служащий не вправе: заниматься другой оплачиваемой должностью, кроме
педагогической, научной и иной творческой деятельности; быть депутатом
законодательного органа (представительного органа) всех уровней; заниматься
предпринимательской деятельностью, лично или через доверенных лиц; состоять
членом органа коммерческой организации; принимать участие в забастовках; быть
поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в
котором он состоит на службе; использовать в неслужебных целях средства и
имущество органа, в котором состоит на службе; и другие ограничения.
Кроме прав, обязанностей
и ограничений правовое положение государственных служащих включает следующие
составляющие: способы замещения государственных должностей; нормирование и
организацию труда, требования, предъявляемые к государственным служащим;
прохождение государственной службы (аттестация, повышение по службе присвоение
квалификационного разряда, ранг, специального звания и т.п.); меры
стимулирования и ответственности.
Специфика выполняемых
служащими задач и государственных функций определяет особенности правового
положения различных категорий государственных служащих. Так, для некоторых
видов государственных служащих законодателем могут быть установлены особые
правила прохождения государственной службы, специальные права и обязанности,
ограничения по службе, порядок проведения аттестации, привлечения к
дисциплинарной ответственности, возможность (или, наоборот, запрет) привлечения
к уголовной и административной ответственности.
Особенности правового
положения различных категорий служащих обусловлены возложенными на них
обязанностями и характером служебных полномочий, спецификой деятельности
государственных органов, в которых они проходят службу. Особое правовое
положение различных видов государственных служащих устанавливается специальными
нормативными актами, например: законами РФ «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 г.[22] и
другими.
Правовое положение
государственных служащих с изменением условий прохождения государственной
службы также изменяется. Например, повышение по службе предоставляет служащему
дополнительные полномочия, права и обязанности; устанавливаются и
дополнительные запреты и ограничения по службе, особенности процедуры
привлечения к дисциплинарной ответственности. Указ Президента РФ от 4 апреля
1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственный службы»[23]
установил, что государственным служащим запрещается:
заниматься
предпринимательской деятельностью;
оказывать любое, не
предусмотренное законом, содействие физическим и юридическим лицам с
использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской
деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы;
выполнять иную
оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной,
преподавательской, литературной и иной творческой деятельности),
предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у
третьих лиц по делам государственного органа, в котором состоит на службе;
самостоятельно или через
представителя принимать участие в управлении акционерными обществами,
товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими
субъектами.
Глава 2.
Основные функции государственной службы
Организация и реальный процесс управления в современных
государствах являются многогранными и сложными явлениями общественной жизни,
которые требуют знаний, опыта и определенных навыков в данной сфере. В течение
столетий “бюрократы”[24] играли важнейшую роль в
процессе принятия политических решений, а “правители” решали проблему
эффективного контроля деятельности государственных служащих. С ростом влияния
государства росли и возможности воздействия государственных служащих на политическую
сферу. В настоящее время во всех развитых демократия роль государственной
службы в процессе управления чрезвычайно велика, однако наиболее экстремальные
формы такого влияния можно было наблюдать в коммунистических странах, где она
еще более усиливалась централизованным партийным контролем во всех сфер
общественной, а также частной жизни. В 19-м веке, описывая Австро-венгерскую
империю Меттерних говорил, что ею не правят, а управляют (имея в виду
административное управление, осуществляемое государственными служащими),
аналогичную ситуацию можно наблюдать во многих сферах и сегодня.
Государственная служба является общественным институтом,
реализующим функции и обязанности государства по отношению к обществу и отдельным
гражданам. Это своего рода двигатель государства. Функции и задачи бюрократии
соответственно менялись в течение ее существования в зависимости от функций и
задач, выполнявшихся государством. Однако трудно усомниться в том, что в
сообществе такого масштаба, каковым является государство, где сосуществует и
взаимодействует множество граждан, задачи, выходящие за рамки интересов одного
конкретного гражданина должны исполняться соответствующими общественными
(государственными) органами. Предметом дискуссии может быть лишь объем,
выполняемых государственными органами функций, а значит, и объем функций
государственных служащих, занятых в этих органах, а также опасности и
негативные явления, связанных с избыточным объемом данных функций.
2.1. Функции государственной службы на ранних
этапах развития государства
В эпоху абсолютизма государство распространяло свое
воздействие практически на сферы общественной жизни для обеспечения
благосостояния граждан (меркантилистское государство благосостояния). Такое
государство называли также “полицейским”, так как оно в лице верховного
правителя “обеспечивало все необходимое с его точки зрения для безопасности,
удобства, хорошего воспитания, порядка, питания, населенности и богатства
граждан”.[25]
В этом государстве с его затрагивающим все сферы жизни регулированием государственные
служащие (чиновники) занимались, прежде всего, освоением новых земель и
полезных ископаемых, стимулированием развития и контролем за ремеслами,
ставками налогов и пошлинами, принуждением к труду, школами, культурой,
жизненным укладом граждан и демографической политикой.
Произвол и излишняя опека полицейского государства были
преодолены в рамках либерального правового государства 19 столетия, в котором
гражданам была обеспечена защита о произвола власти, гарантированы равенство
всех перед законом и максимально возможная личная свобода. В рамках этого
государства государственных служащих также были поставлены в условия, в которых
они имели право и должны были действовать только в рамках закона, как
исполнители воли государства.
В зависимости от формы государства изменяется объем и
характер его функций, а также функции государственной службы. В современных
развитых странах эти функции также могут быть различными. Так, например, в
странах с социал-демократической и консервативной моделью социального
государства функции, выполняемые публичным (государственным) сектором очень широки,
вследствие чего объем задач государственная службы увеличивается, а значит,
усиливается и объем контроля за жизнью граждан, что отмечается многими
исследователями на примере скандинавской модели государства всеобщего
благосостояния (welfare state).
2.2 .Задачи и функции государственной службы в
современном индустриальном и постиндустриальном обществе
В современном обществе развиваются параллельно две
тенденции: экономика стремится к свободному, регулируемому только рыночными
механизмами развитию, однако одновременно возрастают и ожидания по отношению к
государству и его аппарату, который призван, используя определенные регулирующие
механизмы, поддерживать состояние равновесия сложнейший общественный организм,
заботиться о стабильности системы денежного обращения, обеспечивать условия для
роста экономики, а также участвовать в перспективном развитии, направленном в
будущее. В соответствии к кругом задач и характером функций речь идет в данном
случае о государственной службе в широком смысле слова, имеются ввиду не только
чиновники, работающие за письменным столом, но работники просвещения,
здравоохранения, транспорта, органов охраны правопорядка.
Более того, потребность в защите и обеспечении безопасности
в современном обществе даже возросла, приобретя при этом подчас совершенно новые
измерения: защита данных и информации, авторских прав, окружающей среды,
обеспечение радиационной безопасности и т.п. Все эти функции выполняются именно
государственными служащими. Они же предоставляют необходимую управленческую
инфраструктуру для экономического развития, а также обеспечивают удовлетворение
многих потребностей граждан. Многие функции государственной службы
воспринимаются как само собой разумеющиеся, однако именно от них часто зависят
параметры качества жизни.
В соответствии с конституциями развитых демократий
государственная служба призвана играть ведущую роль в реализации поставленных
Конституцией целей. Она несет в большой степени ответственность за
демократическую стабильность, соблюдение принципов правового государства, за
соблюдение прав каждого отдельного гражданина. Государственная служба обязана
проводить в жизнь принятые демократическим путем политические решения. Именно
через государственную службу осуществляется для граждан деятельность
государства.
Специфический статус профессионального чиновника призван
обеспечивать постоянную готовность и дееспособность системы государственного
управления по отношению к гражданам.
Эти общие принципы действуют в любой стране, где
государственная служба функционирует в интересах всего сообщества, т. е. во
всех свободных демократических странах.
Многие из параметров статуса чиновника (например, пожизненное его присвоение)
часто трактуемые как привилегии, должны обеспечить выполнение государственными
служащими их функций на возможно более высоком уровне. В профессиональном
чиновничестве видят институт, основанный на профессиональных знаниях,
эффективной деятельности, лояльном исполнении служебного долга, что должно
обеспечивать стабильность системы государственного управления. При этом оно
должно играть роль стабилизирующего фактора, сохраняющего баланс в жизни
государства, в ходе борьбы различных политических сил и групп интересов.
Значительную роль играет интегрирующая роль системы
государственной службы в федеративных государствах и государствах с сильной
степенью фрагментации в системе государственного управления.
Традиционным в научной литературе стало определение
государственной службы, данное В.М. Манохиным государственная служба
представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по
организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и
других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного
состава — государственных служащих по практическому и непосредственному
осуществлению задач и функций государства. Однако такое определение вызывает у
некоторых авторов критические замечания Например, БМ. Лазарев выделяет в нем
следующие недостатки 1) государственная служба определяется через термин
“государственный служащий”, что является необоснованным, 2) не учитывается, что
государственные служащие не только выполняют функции государства, но и решают
другие социально необходимые задачи (врачи, научные работники, преподаватели,
артисты и т.д.); 3) данное определение объединяет два различных явления —
государственную службу и деятельность по ее организации и правовому
регулированию* Сам Б.М. Лазарев определяет государственную службу как служение государству, те выполнение по
его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций
государства в государственных органах.
Государственная служба работников осуществляется в
государственных органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются
различные процедуры в системе государственной службы (процессуальные вопросы) Однако
смешивать понятия государственной службы и одноименного правового института
нельзя, так как они отражают разные явления.
Федеральный
государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную
деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий
денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального
бюджета.
Государственный
гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий
профессиональную служебную деятельность на должности государственной
гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное
содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта
Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный
гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное
содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета.
Нанимателем федерального государственного служащего
является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта
Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации.
Правовое положение
(статус) федерального государственного служащего и государственного
гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения,
обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок
разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается
соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
Стаж (общая
продолжительность) государственной службы определяется в соответствии с
федеральными законами о видах государственной службы, о государственном
пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших
государственную службу, и их семей и законами субъектов Российской Федерации.[26]
В стаж (общую
продолжительность) государственной службы одного вида в соответствии с
федеральными законами о видах государственной службы, о государственном
пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших
государственную службу, и их семей и законами субъектов Российской Федерации
включаются продолжительность государственной службы других видов, а также
периоды замещения государственных должностей Российской Федерации,
государственных должностей субъектов Российской Федерации, выборных
муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных
должностей муниципальной службы.
Персональные данные
государственных служащих, сведения об их профессиональной служебной
деятельности и о стаже (об общей продолжительности) государственной службы
вносятся в личные дела и документы учета государственных служащих. Ведение и
хранение указанных дел и документов осуществляются в соответствии с
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации.
Форма и порядок ведения,
учета и хранения документов, подтверждающих профессиональную служебную
деятельность государственных служащих, устанавливаются федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Персональные данные,
внесенные в личные дела и документы учета государственных служащих, являются
персонифицированными и в случаях, установленных федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации, относятся к сведениям,
составляющим государственную тайну, а в иных случаях к сведениям
конфиденциального характера.
В федеральном
государственном органе и государственном органе субъекта Российской Федерации
ведутся, в том числе на электронных носителях, реестры государственных
служащих, которые формируются на основе персональных данных государственных
служащих.
Сведения, внесенные в
реестр федеральных государственных служащих в федеральном государственном
органе и в реестры государственных служащих субъектов Российской Федерации в
государственных органах субъектов Российской Федерации, в случаях,
установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации, относятся к сведениям, составляющим государственную
тайну, а в иных случаях к сведениям конфиденциального характера.
Реестры федеральных
государственных служащих в федеральных государственных органах составляют
Реестр федеральных государственных служащих.
Реестры государственных гражданских служащих в
государственных органах субъекта Российской Федерации составляют Реестр
государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации.
Реестр федеральных
государственных служащих и реестры государственных гражданских служащих
субъектов Российской Федерации составляют Сводный реестр государственных
служащих Российской Федерации.
Содержание и порядок
ведения Реестра федеральных государственных служащих, а также перечень сведений,
включаемых в Сводный реестр государственных служащих Российской Федерации,
устанавливается Президентом Российской Федерации.
Содержание и порядок
ведения реестров государственных гражданских служащих субъектов Российской
Федерации устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации.
На государственную
службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком
Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о
виде государственной службы для прохождения государственной службы данного
вида.
Федеральным законом о
виде государственной службы или законом субъекта Российской Федерации могут
быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную
службу по контракту.
Условия контрактов,
порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия
устанавливаются в соответствии с федеральным законом о виде государственной
службы.
В соответствии с
федеральным законом о виде государственной службы контракт может заключаться с
гражданином:
на неопределенный срок;
на определенный срок;
на срок обучения в
образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок
государственной службы после его окончания.
Федеральным законом о
виде государственной службы определяется предельный возраст пребывания на
государственной службе данного вида.
Прохождение
государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение
классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания,
аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства
(события) в соответствии с настоящим Федеральным законом, федеральными законами
о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации.
Основания прекращения
государственной службы, в том числе основания увольнения в запас или в отставку
государственного служащего, устанавливаются федеральными законами о видах
государственной службы.
Профессиональная
служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с
должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся
составной частью административного регламента государственного органа.
В должностной регламент
включаются:
1) квалификационные
требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому
служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к
образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или
стажу (опыту) работы по специальности;
2) должностные
обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение
(ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с
административным регламентом государственного органа, задачами и функциями
структурного подразделения государственного органа и функциональными
особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;
3) перечень вопросов, по
которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать
управленческие и иные решения;
4) перечень вопросов, по
которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке
проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных
решений;
5) сроки и процедуры
подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок
согласования и принятия данных решений;
6) порядок служебного
взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных
обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа,
гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а
также с организациями;
7) перечень
государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с
административным регламентом государственного органа;
8) показатели
эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности
гражданского служащего.
Положения должностного регламента учитываются при
проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы,
аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной
деятельности гражданского служащего. Результаты исполнения гражданским служащим
должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение
вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в
кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при
проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского
служащего.
Примерные должностные
регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной
службой.
Государственная служба — это один из основных видов
деятельности государства по формированию кадрового потенциала управления
государственного аппарата и правовому регулированию всех аспектов работы
государственных служащих, занимающих конкретные государственные должности в
этом аппарате и реализующих функции государственных органов в целях обеспечения
эффективности государственной деятельности. Иногда авторы, определяя понятие
отраслевой (например, таможенной) службы, указывают, что таможенная служба
представляет собой 1) определенную совокупность таможенных органов, учреждений
и организаций, 2) правовой статус должностных лиц таможенных органов, порядок и
условия прохождения службы в этих органах.
С точки зрения
современного законодателя, государственная служба РФ — это профессиональная
деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных
органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов,
установленной в законодательных и иных нормативных актах.
Заключение
Современная
государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая
находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идёт поиск новых инструментов
в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты,
регламентирующие государственно-служебные отношения. Перечисление проблем
государственной службы России свидетельствует о том, что в этой области в
будущем должны произойти важнейшие изменения.
Современное развитие
законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения
института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на
профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и
качественном исполнении служебных обязанностей, во многих странах обеспечивает
стабильное государственной управление и является важнейшим фактором сохранения
и развития государственности.
Правовое регулирование государственно-служебных процессов в настоящее
время отстаёт от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании
системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных
органов. Государственная служба как правовой институт должна обеспечить
стабильное управление; она может играть определённую роль в стабилизации
социально-политической жизни, разрешении политических конфликтов,
уравновешивании действий различных политических сил.
Сказанное в полной мере
относится и к государственной службе в органах юстиции. Тем более, что служащие
органов и учреждений Министерства юстиции РФ как никто другой занимаются именно
управленческими функциями, то есть представляют и осуществляют исполнительную
власть государства, облекают эту власть в правовую «оболочку», постоянно совершенствуют
эту правовую основу. С другой стороны, органы и учреждения юстиции обеспечивают
деятельность государственных органов, осуществляющих другие ветви
государственной власти (например, судебной). Все это говорит о том, что для
государственной службы в этих органах и учреждениях и для их нормальной работы
нужна действительно прочная правовая основа.
Особой проблемой современного законодательства о
государственной службе является создание объемного дисциплинарного
законодательства для государственных служащих и принятие Дисциплинарного
кодекса, который регулировал бы отношения в сфере дисциплинарного
правонарушения, принуждения, ответственности и производства.
Преобразования,
происходящие в системе российского административного права, во многом связаны с
осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами.
Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и
гражданского общества[27], а
также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства[28].
Очевидно, было бы правильным установление конечных целей реформирования
административного права. Совершенно необходимым является построение модели
изменения содержания административно-правового регулирования, которая неизбежно
будет складываться в результате проводимых преобразований в административной
сфере. С одной стороны, административная реформа воздействует на систему
административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003 году
Федеральный закон "О системе государственной службы Российской
Федерации" явилось результатом проводимой в стране административной
реформы[29].
Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие
Государственной Думой Федерального закона
"О государственной гражданской службе Российской Федерации"[30].
Этот закон называют "трудовым кодексом" для чиновника или ГОСТом
службы[31]. С
другой стороны, административное право может само воздействовать на характер и
содержание административной реформы. Создатели концепции административной
реформы, с нашей точки зрения, в меньшей степени согласовывали ее направления и
этапы проведения с потребностями развития административного права.
Административная реформа изменяет черты, содержание, а иногда и сами принципы
соответствующих административно-правовых институтов.
Список источников и литературы
Нормативные правовые акты
1. Конституция
Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 года //
Российская газета. №237. 25.12.1993г.
2.
Федеральный
закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы
Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации.
2003. N 22. Ст. 2063.
3.
Федеральный
закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе
Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации.
2004. N 31. Ст. 3215.
4. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ
"О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 51. Ст. 4831.
5.
Федеральный
конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве
Российской Федерации" (с изменениями от 31 декабря 1997 г., 19 июня 2004
г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997 г., N
51, ст. 5712.
6.
Федеральный
закон от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" //
Собрании законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3591.
7.
Федеральный
закон от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах" // Собрании
законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3591.
8.
Федеральный
закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним" // Собрание законодательства
Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3594.
9.
Указ
Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1316 "Вопросы Федеральной службы
судебных приставов" // Собрании законодательства Российской Федерации.
2004. N 42. Ст. 4111.
10.
Указ
Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1314 "Вопросы Федеральной службы
исполнения наказаний" // Собрании законодательства Российской Федерации.
2004. N 42. Ст. 4109.
11.
Указ
Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315 "Вопросы Федеральной
регистрационной службы" // Собрании законодательства Российской Федерации
от 18 октября 2004 г. N 42 ст. 4110.
12.
Указ
Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных
органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской
Федерации. 2004. N 21. Ст. 2023.
13. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314
"О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" //
Собрание законодательства Российской Федерации от 15 марта 2004 г. N 11 ст.945.
14.
Указ
Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 981 "Об утверждении перечней
государственных должностей федеральной государственной службы" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 1997. N 36. Ст. 4129.
15. Указ Президента Российской Федерации от 6 июня
1996 г. N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной
службы" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 24. Ст.
2868.
16.
Постановление
Правительства РФ от 5 января 2005 г. N 4 "Об установлении предельной
численности должностей федеральной государственной гражданской службы в
уголовно-исполнительной системе" // Собрании законодательства Российской
Федерации. 2005. N 2. Ст. 168.
17.
Приказ Минюста РФ от 28 декабря 2001 г. N 353 "О
назначении на должности руководителей учреждений и органов
уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации по
контракту" // Бюллетень Министерства Юстиции Российской Федерации. 2002. N
2.
18.
Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию
РФ от 16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. 7 мая. N 93.
19.
Письмо Минюста РФ от 10 декабря 2003 г. N 12/12645-ОХ
"О некоторых вопросах награждения государственными и ведомственными
наградами работников органов и учреждений Минюста России" // Бюллетень
Министерства юстиции Российской Федерации. 2004. N 1.
Научная литература
20.
"Трудовой
кодекс" для чиновника: Помощник президента Виктор Иванов прокомментировал
новый закон о государственной гражданской службе // Российская газета. 2004. 31
июля.
21.
Бабелюк Е.Г.
Реформа государственной службы в РФ: новый этап // Российский юридический
журнал. 2003. N 3.
22.
Бахрах Д.Н.,
Кулешов И.В. Государственная военная и правоохранительная службы РФ //
Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы.
М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2004.
23.
Верхотуров Ю.И.
Развитие российского законодательства о гражданской службе во второй половине
XVI и в XVIII в. // Правоведение. 2003. N 6.
24.
ГОСТ службы:
Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону // Российская
газета. 2004. 29 июля.
25.
Гришковец А.А.
Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия
(практика России) // Государство и право. 2004. N 1.
26.
Козбаненко В.А.
Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание.
М.: ИПКгосслужбы, 2003.
27.
Конституция РФ. Комментарий/ Под общей редакцией Б.Н.
Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова -
М.: Юрид. лит., 1994.
28.
Манохин
В.М., Адушкин Ю.С. О реформировании государственно-служебного законодательства
// Административное и административно-процессуальное право. Актуальные
проблемы. М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2004.
29.
О проекте
федерального закона "О системе государственной службы Российской
Федерации" и перспективах развития законодательства о государственной
службе. Материалы парламентских слушаний. 11 марта 2003 г. М.: Издание
Государственной Думы, 2003.
30.
Программа
социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную
перспективу (2003-2005 годы) (утв. распоряжением Правительства РФ от 15 августа
2003 г. N 1163-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N
34. Ст. 3396
31.
Старилов Ю.Н.
Служебное право: Учебник. М.: Бек, 1996.
32. Россинский Б.В. О законодательной дефиниции
государственной службы М.: Новая Правовая культура, 2003.
33.
Оболонский А. В.
Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США,
Англия, Австралия. М., 2003.
34.
Демин А.А. Государственная служба в странах основных
правовых систем мира: Нормативные акты. М., 2004.
35.
Иванов В.П. Государственная служба РФ. Основы
управления персоналом. М., 2003.
36.
Бочаров С.Н., Бубнов С.В., Дудин Г.Е. и др.
Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: Учебное
пособие / Под ред. Кардашовой И.Б. М., 2004.
37.
А. В. Оболонский, Л. И. Семенникова,
А. Ф. Ноздрачев, В. Д. Рудашевский, А. Г. Барабашев, А. В. Сурин, Г. Л.
Купряшин. Государственная служба. М., 2003.
38.
В. П. Мельников, В. С. Нечипоренко
.Государственная служба в России: отечественный опыт организации и
современность. М., 2003.
39.
Матирко
В.И.,Вангниц "Государственная служба.Сборник нормативных документов".
М., 2003.
[1] Федеральный
закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы
Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации.
2003. N 22. Ст. 2063
[2] Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ
"О государственной гражданской службе Российской Федерации" //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215
[3] Послание
Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. //
Российская газета. 2003. 17 мая. N 93
[4] Алёхин А.А., Козлов Ю.М.
«Административное право РФ». - М.: 1996
г.
[5] Там же.
[6] Манохин В. М. «Служба и служащий в
Российской Федерации: правовое регулирование. М. 1997.
[7] Лазарев Б.Ю. «Государственная
служба». - М.: 1993.
[8] Федеральный
закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы
Российской Федерации" (с изменениями от 11 ноября 2003 г.) // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2063
[9] Федеральный
закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе
Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации.
2004. N 31. Ст. 3215
[10] Послание
Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. //
Российская газета. 2003. 7 мая. N 93
[11] См.,
например: Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество:
правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право.
2004. N 1. С. 24-36.
[12] См.,
например: Бабелюк Е.Г. Реформа государственной службы в РФ: новый этап //
Российский юридический журнал. 2003. N 3. С. 35-40; Бахрах Д.Н., Кулешов И.В.
Государственная военная и правоохранительная службы РФ // Административное и
административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: Юнити-Дана,
Закон и право, 2004. С. 75-90; Манохин В.М., Адушкин Ю.С. О реформировании
государственно-служебного законодательства // Там же. С. 67-74.
[13] См.,
например: О проекте федерального закона "О системе государственной службы
Российской Федерации" и перспективах развития законодательства о
государственной службе. Материалы парламентских слушаний. 11 марта 2003 г. М.:
Издание Государственной Думы, 2003.
[14] См.:
Российская газета. 2004. 31 июля. См. также: Козбаненко В.А. Правовой статус
государственных гражданских служащих: структура и содержание. М.: ИПКгосслужбы,
2003.
[15] См.:
ГОСТ службы: Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону
// РГ. 2004. 29 июля; "Трудовой кодекс" для чиновника: Помощник
президента Виктор Иванов прокомментировал новый закон о государственной
гражданской службе // РГ. 2004. 31 июля. См. также: Верхотуров Ю.И. Развитие
российского законодательства о гражданской службе во второй половине XVI и в
XVIII в. // Правоведение. 2003. N 6. С. 177-184.
[16] Манохин
В.М., Адушкин Ю.С. Указ. соч. С. 70.
[17] См.:
ГОСТ службы: Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону
// Российская газета. 2004. 29 июля.
[18] См.:
Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М.: Бек, 1996.
[19] Программа
социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную
перспективу (2003-2005 годы) (утв. распоряжением Правительства РФ от 15 августа
2003 г. N 1163-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N
34. Ст. 3396
[20] Указ
Президента от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе
государственной службы» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 24.
Ст.2868.
[21] Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе
военнослужащих" // Собрании законодательства Российской Федерации. 1998. N
22. Ст. 2331
[22] Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре
Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 8. Ст. 366
[23] Указ
Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе
государственный службы» // Российская газета. N 80. 1992.
[24]
Термины “бюрократия” и “бюрократы” будут использоваться далее как эквивалент
терминов “государствен-ная служба” и “государственный служащий”, т. е. без
какого-либо оценочного компонента.
[25] Öffentlicher Dienst A-Z. Wichtige Begriffe des öffentlichen
Dienstrechts in Stichworten, Der Bundesminister des Inneren: Osang Verlag GmbH,
1992. S. 7
[26] Федеральный закон от 15 декабря 2001
г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской
Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 51.
Ст. 4831
[27] См.,
например: Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество:
правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право.
2004. N 1. С. 24-36.
[28] См.,
например: Бабелюк Е.Г. Реформа государственной службы в РФ: новый этап //
Российский юридический журнал. 2003. N 3. С. 35-40; Бахрах Д.Н., Кулешов И.В.
Государственная военная и правоохранительная службы РФ // Административное и
административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: Юнити-Дана,
Закон и право, 2004. С. 75-90; Манохин В.М., Адушкин Ю.С. О реформировании
государственно-служебного законодательства // Там же. С. 67-74.
[29] Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ
"О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2063
[30] Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ
"О государственной гражданской службе Российской Федерации" //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215
[31] См.:
ГОСТ службы: Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону
// РГ. 2004. 29 июля; "Трудовой кодекс" для чиновника: Помощник
президента Виктор Иванов прокомментировал новый закон о государственной
гражданской службе // РГ. 2004. 31 июля. См. также: Верхотуров Ю.И. Развитие
российского законодательства о гражданской службе во второй половине XVI и в
XVIII в. // Правоведение. 2003. N 6. С. 177-184.