Содержание
Введение. 3
Глава 1. Правовое регулирование муниципальных выборов и
референдумов. 4
1.1. О муниципальном избирательном праве. 4
1.2. Местный
референдум. 16
1.3. Инициатива проведения референдума. 21
1.4. Решение, принятое на местном референдуме. 26
Глава 2. Представительный орган муниципального образования. 30
2.1. Полномочия представительного органа муниципального
образования. 30
2.2. Нормативные правовые акты представительного органа. 34
2.3. Порядок
избрания главы муниципального образования. 37
Заключение. 42
Список
источников и литературы.. 43
Введение
Референдум наряду со
свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа.
Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации
на референдуме Российской Федерации, защита демократических принципов и норм
права, определяющих право граждан на участие в референдуме.
Референдум, как форма непосредственной демократии является
далеко не новой формой непосредственного участия населения в решении глобальных
социально-экономических и политических вопросов, а также в разрешении
территориальных и иных внутренних и межгосударственных проблем. За время
существования института референдума в Европе (исключая Швейцарию, где первый
референдум был проведен в 1439 г.) на национальном уровне проведено более 100
народных голосований.[1]
Для России, которая стремится интегрироваться в мировое
сообщество, определение в своем законодательстве понятия референдума стало
важным шагом, ведь еще после I
Мировой войны институт референдума вошел
в конституции ряда европейских государств. После II Мировой войны был дан новый толчок процессу дальнейшего
развития и совершенствования референдума практически во всех высокоразвитых
странах. Заметно возросла интенсивность использования данного института
особенно в 60-80 г.г. В настоящее время
референдум предусмотрен Конституциями более 20 государств. Еще в 13 он
проводился, не будучи закрепленным в Основном Законе этих стран.
Целью данной работы является раскрытие понятия референдума,
его видов, истории возникновения и проведения референдумов, представление того,
как отображен институт референдума в современном Российском законодательстве.
Глава 1. Правовое
регулирование муниципальных выборов и референдумов
1.1. О муниципальном
избирательном праве
Российские правоведы
выделяют в структуре избирательного права институт муниципального
избирательного права. В основе такого подхода, по которому местные выборы и
референдумы изымаются из предмета правового регулирования и изучения
муниципального права (и как отрасли права, и как науки), лежит представление о
единой природе публичной власти в государстве (власти народа), выражаемой
посредством выборов и в органы государственной власти, и в органы местного
самоуправления[2].
Названный подход
базируется на нормах Конституции Российской Федерации 1993 г.[3],
устанавливающих, что Россия есть демократическое правовое государство с
республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1), что носителем суверенитета и
единственным источником власти в Российской Федерации является ее
многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а
также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч.
1, 2 ст. 3), что высшим непосредственным выражением власти народа являются
референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3), и на ряде других.
Эти принципы нашли
отражение и в правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации,
сформулированной в постановлении от 15 января 1998 г. N 3-П по делу о проверке
конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи
31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах
исполнительной власти в Республике Коми"[4].
Конституционный Суд указал, что публичная власть делится на государственную и
муниципальную, оставаясь по своей природе единой властью - властью народа.
Важно отметить, что ст.
3 Конституции РФ не разделяет выборы в органы государственной власти и в органы
местного самоуправления. Статья 32 Основного закона, закладывая основу
"гарантийного" избирательного права[5],
также не обособляет электоральные процессы различных уровней. Данный подход
отражен и в законодательстве России о выборах и референдумах. Так, Федеральный
закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"[6]
(далее - Закон о гарантиях) в ст. 1 устанавливает, что предметом его правового
регулирования являются выборы и референдумы как на федеральном уровне и уровне
субъектов Российской Федерации, так и на уровне муниципальных образований.
Учитывая сказанное,
нельзя не обратить внимание на тот факт, что ряд положений Федерального закона
от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"[7] (далее
- Закон о местном самоуправлении) входит в противоречие с нормами
законодательства о выборах, в частности Закона о гарантиях.
Проведем краткий
сравнительный анализ положений нового Закона о местном самоуправлении и Закона
о гарантиях.
Муниципальные выборы.
Согласно ч. 2 ст. 23 Закона о местном самоуправлении выборы проводятся в сроки,
предусмотренные уставом муниципального образования. При этом отсутствует
указание на какой-либо конкретный срок, как было в п. 1 ст. 10 Закона о
гарантиях (не позднее чем за 65 дней до истечения полномочий органа местного
самоуправления прежнего созыва). Следовательно, может возникнуть сомнение,
должна ли быть применена норма Закона о гарантиях, или теперь сроки назначения
выборов регламентируются уставом муниципального образования. Очевидно,
указанное положение Закона о местном самоуправлении нуждается в уточнении.
Местный референдум. С
местным референдумом дело обстоит куда сложнее. Во-первых, сам факт правового
регулирования Законом о местном самоуправлении отношений по поводу
инициирования и проведения местного референдума (ст. 22) не соответствует
принципу, закрепленному п. 1 ст. 15 Закона о гарантиях. Согласно этому принципу
процедура местного референдума регламентируется самим Законом о гарантиях и
может регулироваться законами субъектов Федерации и уставами муниципальных
образований (п. 5 ст. 11, п. 1 ст. 15 Закона о гарантиях), но не другими
федеральными законами. При отсутствии законов субъектов Российской Федерации
или соответствующих норм уставов муниципальных образований местный референдум
по смыслу п. 5 ст. 11 Закона о гарантиях проводится в порядке, установленном
этим Законом или указами Президента Российской Федерации. Согласно же Закону о
местном самоуправлении процедура местного референдума может регламентироваться
федеральным законом и принимаемыми на его основе законами субъектов Российской
Федерации.
Во-вторых, по смыслу ст.
22 и 34 Закона о местном самоуправлении на уровне муниципальных образований
проводятся две разновидности референдума, различающиеся по порядку
инициирования и кругу решаемых вопросов. Предваряя анализ указанных форм
прямого народного волеизъявления, отметим, что с юридико-технической точки
зрения не вполне очевидно их разграничение по процедуре, в связи с чем, на наш
взгляд, у правоприменителя могут возникнуть немалые затруднения.
Местный референдум для
решения непосредственно населением вопросов местного значения. Согласно ч. 1
ст. 22 Закона о местном самоуправлении референдум назначает (в течение 30 дней
со дня поступления документов об инициировании референдума) представительный
орган местного самоуправления, соответствующая муниципальная избирательная
комиссия или суд.
Необходимо отметить, что
императивно установленный Законом срок (30 дней) для назначения местного
референдума не учитывает необходимость соблюдения процедуры выдвижения
инициативы референдума, установленной п. 2-9 и 11 ст. 36 Закона о гарантиях.
Вместе с тем для соблюдения названной процедуры только на решение вопросов,
связанных с регистрацией инициативной группы референдума, может уйти до 50
дней: 15 дней на принятие избирательной комиссией решения о направлении в
представительный орган местного самоуправления поступившего от группы
ходатайства для проверки соответствия вопроса референдума требованиям ст. 12
Закона о гарантиях (п. 5 ст. 36), 20 дней - на проверку этого соответствия (п.
6 ст. 36), 15 дней - на принятие решения о регистрации группы после проверки
(п. 8 ст. 36). Согласно п. 5 ст. 37 Закона о гарантиях сбор подписей в
поддержку инициативы местного референдума проводится в течение не менее 20 дней
с момента регистрации инициативной группы. Итого, может потребоваться до 70
дней. К сожалению, Закон о местном самоуправлении не учитывает этот срок и в то
же время не устанавливает более сжатой процедуры выдвижения инициативы
референдума.
Местный референдум по
вопросу об определении структуры органов местного самоуправления, порядка
избрания и полномочий главы муниципального образования в случае образования
нового муниципального образования на межселенной территории или в результате
преобразования муниципального образования. Данная разновидность местного
референдума, определенная ч. 5 ст. 34 Закона о местном самоуправлении, вызывает
самые большие сомнения с точки зрения ее соответствия законодательству о
выборах и технологичности.
Во-первых, инициировать
этот референдум могут только жители муниципального образования. Учитывая, что
соответствующая инициатива должна быть выдвинута в течение одного месяца после
вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ
муниципального образования, неясно, успеют ли уполномоченные на то органы
определить точную численность населения, провести регистрацию и составить
списки избирателей (в Законе о местном самоуправлении об этом ничего не
сказано, а Закон о гарантиях предусматривает регистрацию избирателей дважды в
год - по состоянию на 1 января и 1 июля). Вероятнее всего, эта работа в столь
короткий срок проведена не будет, а, следовательно, избиратели муниципального
образования не смогут создать инициативную группу для проведения референдума.
Во-вторых, названное
положение не соответствует п. 3 ст. 14 Закона о гарантиях, который
предоставляет право инициирования референдума также избирательным объединениям
и иным общественным объединениям, уставы которых предусматривают участие в
выборах и референдумах.
Далее. Жители вновь
образованного муниципального образования согласно ч. 5 ст. 34 Закона о местном
самоуправлении должны образовать инициативную группу (по терминологии Закона
"группу избирателей") в количестве не менее 3% от общей численности
избирателей муниципального образования (что фактически исключает проведение
референдума в крупных городских поселениях и муниципальных районах, помимо уже
отмеченного сомнения в оперативном составлении списков избирателей). Группа в
течение все того же месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской
Федерации об установлении границ нового муниципального образования организует
сбор и представление подписей в поддержку проведения местного референдума в
избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, которая проверяет
соответствие процедуры выдвижения инициативы референдума требованиям закона,
после чего назначает референдум. Проведение референдума обеспечивается органами
государственной власти субъекта Федерации.
В случае если инициатива
по проведению референдума в течение месяца после определения границ нового
муниципального образования не поступит, структура органов местного
самоуправления определяется представительным органом местного самоуправления
нового образования.
Как представляется,
рассмотренные положения ч. 4 ст. 35 Закона о местном самоуправлении
противоречат ряду норм Закона о гарантиях.
Во-первых, поскольку
вопрос об определении структуры местного самоуправления по смыслу п.8 ст.12
Закона о гарантиях может решаться на местном референдуме, представляется
необоснованным выделение для решения этого вопроса специальной разновидности
референдума. Нормы ч. 5 ст. 34 Закона о местном самоуправлении, согласно
которым структура органов местного самоуправления утверждается на местном
референдуме, либо в особом порядке, установленном этой статьей (подчеркнем, что
этот порядок явно усложняет процедуру выдвижения инициативы референдума), либо
представительным органом местного самоуправления (без права назначения референдума
в общем порядке), не согласуется с нормами Закона о гарантиях (п. 9 ст .12; п.
4 ст. 13; п. 1 ст. 15) и может рассматриваться как необоснованное ограничение
права на участие в референдуме. Получается, что один из ключевых вопросов
местного значения фактически изъят из круга вопросов, которые могут быть
вынесены на местный референдум.
Большие сомнения с точки
зрения соблюдения права на участие в референдуме граждан Российской Федерации
и, повторимся, технологичности вызывает и сама процедура инициирования местного
референдума. Так же, как и процедура выдвижения инициативы местного референдума
вообще, она не согласуется по срокам с порядком, установленном в ст. 36 Закона
о гарантиях (70 дней против 30). Тем более что существенным условием назначения
референдума по новому закону является именно создание инициативной группы
("группы избирателей"), а на это по Закону о гарантиях, который в
данном случае будет применяться, может уйти до 50 дней. Большая часть
названного срока отводится на процедуру с участием избирательных комиссий или
органов власти, значит, от них и будет зависеть судьба референдума. Не говоря
уже о том, что в назначении референдума инициативной группе может быть отказано
по формальным основаниям, предусмотренным ст. 36 Закона о гарантиях. Как быть в
этом случае, Закон о местном самоуправлении умалчивает.
Не соответствует Закону
о гарантиях положение Закона о местном самоуправлении, определяющее орган, в
который представляются документы об инициировании референдума. В соответствии с
п. 4 ст. 14 Закона о гарантиях этот орган не может быть определен федеральным
законом: это прерогатива субъектов Российской Федерации и самих муниципальных
образований.
Противоречит требованиям
Закона о гарантиях положение Закона о местном самоуправлении, по которому
обеспечение назначения и проведения местного референдума возложено на органы
государственной власти субъекта Российской Федерации. В принципе, здесь можно
усматривать выполнение властными органами функций избирательных комиссий,
вмешательство в деятельность или подмена которых прямо запрещены п. 2 ст. 11
Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в
государствах-участниках СНГ[8],
вступившей в силу для России 11 ноября 2003 г., а также п. 7 ст. 3 Закона о
гарантиях.
Необходимо обратить
внимание и на то, что согласно ч. 4 ст. 35 Закона о местном самоуправлении
местный референдум по вопросу о структуре вновь образуемого муниципального
образования проводится в порядке, определяемом федеральными законами. Вместе с
тем, как указывалось выше, именно федеральными законами (кроме Закона о
гарантиях) вопросы назначения и проведения местного референдума
регламентироваться не могут: для этого применяются нормы законов субъектов
Российской Федерации и уставов муниципальных образований, а в исключительных
случаях издаются специальные указы Президента Российской Федерации.
Голосование населения.
Данная форма прямого волеизъявления граждан, предусмотренная ст. 24 Закона о
местном самоуправлении не входит в предмет правового регулирования Закона о
гарантиях. Вместе с тем поскольку по процедуре инициирования, назначения и
проведения она практически во всем совпадает с местным референдумом,
целесообразно применять к ней общие правила, установленные данным Законом.
Статья 24 Закона о
местном самоуправлении предусматривает проведение двух видов голосования
населения:
по вопросам изменения
границ муниципальных образований и преобразования муниципальных образований;
по вопросу об отзыве
депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления.
Правомерность выделения
голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных
образований в отдельную форму прямого народного волеизъявления и изъятие
соответствующих вопросов из "компетенции" местного референдума
вызывает известные сомнения. Поэтому теоретически правомерным с точки зрения п.
8 ст. 12 Закона о гарантиях является параллельное назначение местного
референдума по тем же вопросам.
Что касается отзыва
депутатов и выборных должностных лиц, то этот вопрос действительно не может
быть вопросом референдума. На наш взгляд, по нему может назначаться специальное
голосование. Иное противоречило бы принципу ответственности избираемых лиц
перед своими избирателями, без которого невозможно народовластие. С другой
стороны, иногда можно встретить мнение о недопустимости восстановления в
структуре правового статуса депутатов законодательных (представительных)
органов и выборных должностных лиц элементов императивного мандата. Вопрос
остается дискуссионным. Как представляется, применительно к системе местного
самоуправления процедура отзыва окажется полезной при условии, что она будет
надлежащим образом урегулирована. Лучше всего это сделать в рамках
законодательства о выборах и референдумах путем внесения соответствующих
дополнений в Закон о гарантиях.
Инициирование обеих форм
голосования осуществляется в порядке, установленном для местного референдума
(какой его разновидности из рассмотренных выше - не уточняется). В таком же
порядке определяются сроки назначения голосования по вопросу об изменении
границ и преобразовании муниципальных образований. Для голосования по отзыву
порядок установления сроков отсутствует. Вероятнее всего, он будет определяться
в уставах муниципальных образований.
Голосование по изменению
границ и преобразованию назначается представительным органом местного
самоуправления. Субъект назначения голосования по отзыву Законом о местном
самоуправлении не определен: по смыслу ст. 44 Закона он будет установлен
уставами муниципальных образований.
"Порог явки"
для голосования по изменению границ и преобразованию составляет 50%
избирателей, зарегистрированных на территории данного муниципального
образования. Для решения вопросов об изменении границ и преобразовании
муниципальных образований необходимы голоса не менее 50% избирателей, внесенных
в списки, а для отзыва - 50% избирателей, принявших участие в голосовании.
Для проведения
голосования (как особой формы прямого волеизъявления избирателей) предусмотрены
отдельные изъятия из установленного избирательным законодательством порядка
осуществления избирательных действий. Так, согласно ч. 5 ст. 24 Закона о
местном самоуправлении при подготовке голосования разрешено проведение агитации
государственным органам, органам местного самоуправления, лицам, замещающим
государственные или муниципальные должности. Не применяются также положения,
определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме.
Сход граждан. Данный
вопрос урегулирован нормами ст. 25 и ч. 5 ст. 34 Закона о местном самоуправлении,
которые не вполне согласуются между собой.
Первое, на что
необходимо обратить внимание, это выделение двух разновидностей схода граждан -
для решения общих вопросов местного значения и для определения структуры
органов местного самоуправления вновь образуемого муниципального образования
(по аналогии с местным референдумом).
По общему правилу сход
созывается группой избирателей (не менее 10 человек) или главой муниципального
образования (ч. 3 ст. 25 Закона о местном самоуправлении). Однако для определения
структуры местного самоуправления требуется инициатива группы избирателей (не
менее 3% от общего числа избирателей) по назначению схода, которая реализуется
в порядке, установленном для "второй" разновидности местного
референдума: сбор подписей, представление документов в избирательную комиссию
субъекта Российской Федерации, обеспечение назначения и проведения схода
органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Все эти действия
осуществляются в порядке, установленном федеральными законами. Если инициативы
не будет в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской
Федерации об установлении границ нового муниципального образования, структура
органов местного самоуправления утверждается его представительным органом (ч. 4
ст. 35 Закона о местном самоуправлении).
Данные положения Закона
вызывают очень много вопросов. Во-первых, сход безоговорочно приравнивается к
местному референдуму. Однако созвать и провести сход технически гораздо легче.
И зачем для этого организовывать сбор подписей, когда участие в сходе является
неотъемлемым правом жителей муниципального образования? Далее, неясно,
требуется ли проверка соответствия закону всей процедуры выдвижения инициативы,
включая регистрацию инициативной группы, как в случае с местным референдумом.
Не уточняется и такой важный момент, как право избирательной комиссии отказать
инициативной группе в проведении схода по формальным основаниям.
Самое же спорное в
процедуре проведения рассматриваемой разновидности схода то, что структура
органов местного самоуправления и без его инициирования в течение месяца после
установления границ муниципального образования будет определена все тем же
сходом. Ведь согласно ч. 3 ст. 35 Закона о местном самоуправлении для
соответствующей категории муниципальных образований (менее 100 избирателей) он
заменяет собой представительный орган местного самоуправления. Эта норма Закона
является императивной. Тогда к чему вся "канитель" с созывом схода,
если он и так соберется? Или вопрос предполагается передать на рассмотрение
представительного органа другого муниципального образования?
Муниципальные выборы в
переходный период реформы местного самоуправления. Как и в случае с
муниципальными выборами вообще, Закон о местном самоуправлении ограничивает
число видов правовых актов, которые могут регламентировать проведение выборов в
переходный период. К ним - опять же в изъятие из правил Закона о гарантиях - не
отнесены указы Президента Российской Федерации (ст. 84 и 85 Закона о местном
самоуправлении).
Другим проблемным
вопросом является применимость Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N
138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть
избранным в органы местного самоуправления"[9]
(далее - Закон об обеспечении конституционных прав), который является правовой
базой муниципальных выборов в случае нарушения органами государственной власти
субъектов Федерации сроков их назначения и проведения, установленных ст. 85
Закона о местном самоуправлении. Согласно п. 2 ст. 1 Закона об обеспечении
конституционных прав он применяется в целях защиты конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления в части, не урегулированной законами субъектов Российской
Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Следовательно, если порядок и сроки проведения муниципальных выборов, пусть
даже вопреки требованиям Закона о местном самоуправлении, будут установлены
законом субъекта Российской Федерации или уставом муниципального образования,
Закон об обеспечении конституционных прав окажется неприменимым. Безусловно,
можно сослаться на общие правила юридической техники (последующий закон
отменяет предыдущий), однако лучше было бы оговорить этот момент в самом Законе
о местном самоуправлении.
Закон об обеспечении
конституционных прав в п. 2 и 5 ст. 3 устанавливает сроки проведения выборов со
ссылкой на Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что
не соответствует переходным положениям нового Закона о местном самоуправлении.
При этом порядок установления сроков проведения выборов в рассматриваемом
случае новый Закон не оговаривает.
Кроме того, в п. 12 ст.
3 Закон об обеспечении конституционных прав устанавливает порядок определения
сроков полномочий выборных органов местного самоуправления. Применительно к
ситуации, предусмотренной ст. 85 Закона о местном самоуправлении (если в
переходный период органами государственной власти субъекта Российской Федерации
не определены дата и порядок проведения выборов в органы местного
самоуправления), он будет установлен судом, а сроки полномочий соответствующих
органов составят 2 года. Адекватность этого порядка замыслам разработчиков
Закона о местном самоуправлении вызывает определенные сомнения.
Отметим также, что п. 2
ст. 4 Закона об обеспечении конституционных прав устанавливает иную численность
депутатов представительных органов местного самоуправления, нежели это
предусмотрено ст. 35 Закона о местном самоуправлении.
Указанные неясности и
противоречия свидетельствуют о том, что вряд ли можно говорить о безоговорочном
применении Закона об обеспечении конституционных прав в переходный период
реформы местного самоуправления. Вероятно, законодатель при принятии Закона о местном
самоуправлении не должен был ограничиваться включением в него нормы о
применении упомянутого Закона. Следовало более подробно расписать процедуру
применения данного Закона или других правовых актов, регламентирующих
проведение муниципальных выборов в переходный период.
1.2. Местный референдум
В ст. 22 Федерального
закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации"[10]
речь идет о такой форме непосредственной демократии, как местный референдум,
который представляет собой одну из форм непосредственного выражения
народовластия. Посредством реализации этого института населению муниципального
образования предоставляется возможность самостоятельно принимать решения по
значимым вопросам. Однако нельзя утверждать, что это наиболее часто
используемый и эффективный способ решения проблем местного уровня[11].
Скорее его можно назвать факультативным инструментом осуществления местного
самоуправления.
Вопросы проведения
местного референдума регулируются: Федеральным конституционным законом "О
референдуме в Российской Федерации" от 28 июня 2004 г.[12],
Федеральными законами "Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации", "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 16
сентября 2003 г., Конституциями, Уставами, а также нормами законов субъектов
Российской Федерации об организации местного самоуправления.
В соответствии с
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", принятым Государственной Думой 16
сентября 2003 г., местный референдум проводится в целях решения населением
вопросов местного значения. Суть местного референдума - это голосование
избирателей, посредством которого принимается решение по вопросам местного
значения. Поэтому предметом местного референдума являются вопросы местного
значения, которые прямо и непосредственно связаны с интересами жизни и быта
населения, проживающего на соответствующей территории.
Согласно закону это
вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения
муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или)
органами местного самоуправления самостоятельно.
При этом федеральный
закон определяет перечень вопросов местного значения поселения, муниципального
района, городского округа.
Этот перечень не
является исчерпывающим. Органы местного самоуправления вправе решать иные
вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных
образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции
федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных
материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций,
предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ). Надо сказать,
что согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" 16 сентября 2003 г. в отличие от
Федерального закона 1995 г. некоторые вопросы уже не могут быть предметом
местного референдума (например, устав муниципального образования).
Федеральный закон
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" называет перечень вопросов, которые не могут
быть вынесены на местный референдум:
а) о досрочном
прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти
субъекта РФ, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления
ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы
государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления либо об
отсрочке указанных выборов;
б) о персональном
составе органов государственной власти субъекта РФ, органов местного
самоуправления;
в) об избрании депутатов
и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении
от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на
должность и освобождение от должности;
г) о принятии или об
изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых
обязательств субъекта РФ, муниципального образования;
д) о принятии
чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
По сути федеральное
законодательство не запрещает принимать на местном референдуме правовые
решения, противоречащие уставу муниципального образования, правовым актам
органов и должностных лиц местного самоуправления. Отсюда вытекает следующее:
население может прибегать к инициированию референдума именно тогда, когда
представительный орган местного самоуправления не вносит по его требованиям
(заявленным в виде петиций или в иной форме) в устав муниципального образования
необходимые изменения. Поэтому требование соответствия вопроса референдума
уставу муниципального образования лишило бы население права посредством форм
прямого волеизъявления участвовать в решении принципиальных вопросов
организации местного самоуправления, чем было бы нарушено конституционное право
граждан на осуществление местного самоуправления путем референдума[13].
Некоторые законы
субъектов РФ также устанавливают правило, по которому отдельные вопросы не
могут выноситься на референдум. Например, Закон Астраханской области от 8 июля
2003 г. "О местном референдуме в Астраханской области" (с изменениями
от 4 марта 2004 г.) закрепляет следующий перечень вопросов, которые не могут
быть вынесены на референдум:
1) о досрочном
прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о
приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных
выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
2) о персональном
составе органов местного самоуправления;
3) об избрании депутатов представительных органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, об
утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности
должностных лиц местного самоуправления, а также о даче согласия на их
назначение на должность и освобождение от должности;
4) о принятии или об
изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств
муниципального образования;
5) о принятии
чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Местный референдум
проводится на территории муниципального образования. В нем участвует население
всего муниципального образования.
Федеральный закон
предусматривает коллективные субъекты инициативы проведения референдума. Это
граждане Российской Федерации, избирательные объединения, иные общественные
объединения и наконец совместная инициатива представительного органа
муниципального образования и главы местной администрации.
Решение вопроса о
назначении местного референдума регулируется законами субъектов РФ. Решение о
проведении местного референдума принимает представительный орган местного
самоуправления большинством голосов от установленного численного состава
депутатов.
При этом необоснованный
отказ представительного органа местного самоуправления в проведении местного
референдума может быть обжалован в судебном порядке или опротестован в порядке
прокурорского надзора в соответствии с действующим законодательством. Закон
устанавливает пятидневный срок опубликования в средствах массовой информации
либо обнародования иными способами, принятый представительным органом местного
самоуправления решение о проведении местного референдума.
В случае, если на данной
территории муниципального образования выборный орган местного самоуправления не
сформирован, местный референдум может назначаться главой муниципального
образования, главой администрации города, района по инициативе граждан.
1.3. Инициатива проведения
референдума
Инициатива проведения
референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам Российской Федерации,
имеющим право на участие в референдуме, т.е. населению муниципального
образования.
Для выдвижения
инициативы проведения референдума и сбора подписей граждан Российской Федерации
в ее поддержку может быть образована инициативная группа по проведению
референдума. Указанную инициативную группу вправе образовать гражданин или
группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме.
Количественный состав инициативной группы по проведению местного референдума
устанавливается в соответствии с настоящим Федеральным законом, законом
субъекта РФ, уставом муниципального образования.
Для назначения
референдума инициативная группа по проведению референдума должна представить в
соответствующий орган местного самоуправления подписи участников референдума в
поддержку инициативы его проведения. Орган местного самоуправления, установив
соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов
требованиям закона и устава муниципального образования, в течение
установленного срока принимает решение о регистрации инициативной группы или
отказывает в ней. Основанием для отказа в регистрации может быть только
нарушение группой закона и устава. Отказ по мотивам нецелесообразности не
допускается, причем инициативная группа вправе обжаловать отказ в суд.
С момента получения
свидетельства о регистрации инициативная группа может собирать подписи в
поддержку инициативы о проведении местного референдума. Подписи собираются
посредством их внесения в подписные листы, содержащие формулировку вопроса
(решения), предлагаемого к вынесению на референдум.
Выдвинуть инициативу проведения референдума может
также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого
предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое
зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне,
соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем
за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума.
Совместная инициатива
представительного органа и главы местной администрации о проведении референдума
оформляется правовыми актами представительного органа и глав местной
администрации.
Подписи, собранные в
поддержку инициативы проведения референдума, поступают в представительный орган
местного самоуправления, который в течение установленного срока (30 дней)
принимает решение по данному вопросу. Согласно Закону это обязанность
представительного органа.
Представительный орган
местного самоуправления по требованию о проведении местного референдума вправе
принять одно из двух решений:
1) о назначении местного
референдума, дате его проведения и мерах по его обеспечению;
2) об отклонении
требований о назначении местного референдума в случае нарушения закона
инициаторами референдума.
Так, Закон Астраханской
области от 8 июля 2003 г. "О местном референдуме в Астраханской
области" (с изменениями от 4 марта 2004 г.) предусматривает следующий
исчерпывающий перечень оснований отказа в проведении референдума:
1) отсутствие среди
документов, представленных для регистрации, документов, необходимых для
назначения референдума;
2) грубое или неоднократное
нарушение запрета сбора подписей в местах, где сбор подписей запрещен, если
представленные в поддержку инициативы проведения референдума подписи были
собраны с нарушением этого запрета. Грубым нарушением указанного запрета
считается сбор не менее 20% от представленных в поддержку инициативы проведения
референдума подписей в местах, где сбор подписей запрещен;
3) недостаточное
количество представленных достоверных и действительных подписей участников
референдума, собранных в поддержку инициативы проведения референдума, или
превышение установленной Законом предельной величины доли недостоверных и
недействительных подписей среди подписей, подвергшихся проверке;
4) несоздание
инициативной группой фонда референдума;
5) использование
инициативной группой при финансировании своей деятельности по выдвижению
инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой
инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного
результата на референдуме, помимо средств фонда референдума, иных денежных
средств, составляющих более 5% от установленного Законом предельного размера
расходования средств фонда референдума;
6) превышение
инициативной группой при финансировании своей деятельности по выдвижению
инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой
инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного
результата на референдуме, размера расходования из фонда референдума более чем
на 5% от установленного законом предельного размера расходования средств фонда
референдума;
7) установленный
решением суда факт злоупотребления в течение агитационного периода инициативной
группой свободой массовой информации. Имеется в виду следующее: выступления
представителей инициативной группы, иных групп участников референдума, иные
агитационные материалы не должны содержать призывов к насильственному захвату
власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению
целостности Российской Федерации, а также не должны быть направлены на
пропаганду войны. Запрещаются агитация, возбуждающая социальную, расовую,
национальную, религиозную ненависть и вражду, а также злоупотребление свободой
массовой информации в иной форме, определенной законодательством Российской
Федерации. Не может рассматриваться как разжигание социальной розни агитация,
направленная на защиту идей социальной справедливости;
8) использование
уполномоченным представителем инициативной группы преимуществ должностного или
служебного положения.
Местный референдум
назначается в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации", конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом
муниципального образования представительным органом местного самоуправления, а
в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный
срок - судом.
Основанием назначения
местного референдума судом являются обращения граждан, избирательных
объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти
субъекта РФ или прокурора.
В местном референдуме
могут принимать участие все граждане, проживающие на территории муниципального
образования и обладающие активным избирательным правом. В Российской Федерации
активным избирательным правом (т.е. правом избирать) пользуются граждане
Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет.
В референдуме не
участвуют граждане, признанные судом недееспособными, а также лица,
содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную
силу.
Федеральный закон
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" предоставил активное и пассивное
избирательное право иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории
соответствующего муниципального образования при выборах в органы местного
самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных
выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и
граждане Российской Федерации.
Обязательными условиями
включения их в эти списки является наличие международного договора Российской
Федерации и соответствующего ему федерального закона, закона субъекта
Федерации.
Обязательное наличие
международного договора Российской Федерации как условия предоставления
активного и пассивного избирательного права иностранным гражданам на местных
выборах обусловлено внедрением в России опыта ряда европейских государств. Они
предоставляют иностранным гражданам право участвовать в управлении делами
местного сообщества на основе принципа взаимности. Если два государства
заключают соответствующий международный договор, то берут на себя обязательства
по предоставлению в равной степени избирательных прав по выборам на местном
уровне гражданам другого государства. Такое положение соответствует нормам
Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне 1992 г.
(этот документ еще не ратифицирован Россией).
Федеральный закон
устанавливает, что граждане участвуют в голосовании на основе всеобщего равного
и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Всеобщее избирательное
право означает, что все граждане независимо от пола, расы, языка, социального и
имущественного положения, профессии, образования, конфессии, политических
убеждений имеют право голоса и могут быть избраны.
Равное избирательное
право предполагает: во-первых, равную для каждого возможность воздействовать на
результаты выборов: каждому избирателю предоставляется равное количество
голосов и все голоса имеют равный вес, во-вторых, равные условия претендентов
на выборные посты участвовать в избирательной кампании.
Принцип равенства также
означает, что все граждане участвуют в выборах на равных основаниях, т.е.
избирательные округа по своей численности должны быть одинаковыми. Это
достигается обеспечением единой нормы представительства: на каждого депутата
должно приходиться одинаковое число жителей или избирателей округа.
Этот принцип
распространяется как на активное, так и на пассивное избирательное право, что
означает равные возможности участия в избирательном процессе граждан в качестве
избирателей и кандидатов.
Прямое избирательное
право означает, что избиратель голосует на выборах за или против кандидатов или
списка кандидатов непосредственно. При прямых выборах вопрос об избрании решают
сами граждане.
Прямое избирательное
право в данном случае обеспечивает высшую степень открытости и
непосредственности выборов.
Участие в референдуме
является только правом, а не обязанностью граждан. Действия, направленные на
то, чтобы принудить гражданина к участию или неучастию в референдуме,
незаконны.
Голосование на
референдуме является тайным. Законы субъектов Федерации, уставы и другие акты
органов муниципальных образований предусматривают целый ряд организационных
гарантий, обеспечивающих тайну голосования.
Волеизъявление граждан
на референдуме является свободным, т.е. каждый участник референдума голосует
сообразно своему внутреннему убеждению. Какое-либо воздействие на свободное
волеизъявление недопустимо.
Принятое на местном
референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию
(обнародованию).
1.4. Решение, принятое на
местном референдуме
Решение, принятое на
местном референдуме, рассматривается как акт непосредственного выражения воли
граждан, имеющий обязательный характер. Чтобы стать таковым, решение на
референдуме должно быть принято с соблюдением определенных условий. Во-первых,
необходимо, чтобы сам референдум был признан состоявшимся согласно
установленным параметрам и, во-вторых, чтобы решение принималось значительным
числом граждан, не меньше минимума, определенного в законе или акте
муниципального образования.
В законах субъектов РФ и
актах муниципальных образований, как правило, устанавливается, что референдум
считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие не менее половины
граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение, принятое
референдумом, обладает высшей юридической силой на территории муниципального образования,
не нуждается в каком-либо утверждении и обязательно для исполнения на
соответствующей территории. Оно может быть отменено или изменено не иначе как
путем принятия решения на новом референдуме муниципального образования.
Решения, принятые на местном
референдуме, обязательны для исполнения всеми должностными лицами, органами
местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями,
гражданами. В данном случае речь идет об императивности местного референдума.
Если для реализации
решения, принятого местным референдумом, требуется издание дополнительного
правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный
вопрос, обязан принять такой акт.
Федеральное
законодательство предусматривает судебное обжалование результатов местного
референдума в случае нарушения действующего законодательства, регулирующего
порядок назначения и проведения референдума. Право на судебное обжалование
предоставлено гражданам, органам местного самоуправления, прокурору,
уполномоченным федеральным законом органам государственной власти.
Отмена судом решения,
принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим
основаниям:
- нарушение
установленного Федеральным законом, законом субъекта РФ, уставом муниципального
образования порядка проведения местного референдума, повлекшее невозможность
выявить действительную волю участников референдума;
- несоответствие закона
субъекта РФ, устава муниципального образования, на основании которых проводился
местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ,
действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшее невозможность
выявить действительную волю участников референдума;
- несоответствие
решения, на местном референдуме, Конституции РФ, федеральному закону, а на
местном референдуме также закону субъекта РФ.
Если результаты
референдума признаны недействительными, комиссия, организующая голосование на
референдуме, назначает повторное голосование.
В части 10 статьи 22
говорится о том, что гарантии прав граждан на участие в местном референдуме
устанавливаются федеральным законом. Однако этот вопрос регулируется также в
законах субъектов РФ о местном референдуме, в нормативно-правовых актах органов
местного самоуправления. Как правило, эти акты дублируют нормы федерального
законодательства. Так, в Законе Пензенской области от 7 апреля 2003 г. "О
местном референдуме в Пензенской области" этому вопросу посвящены 2 главы:
глава VI. "Гарантии прав граждан на получение и распространение информации
о проведении местного референдума" и глава VIII. "Гарантии прав
граждан при организации и осуществлении голосования, подсчете голосов
участников местного референдума, установлении результатов местного референдума
и их опубликовании".
В Законе Волгоградской
области от 16 ноября 1998 г. "О местном референдуме в Волгоградской
области" (с изменениями от 2 сентября 1999 г., 4 декабря 2001 г., 9 июля,
30 сентября 2003 г.) гарантиям прав граждан на участие в местном референдуме
посвящена всего одна статья - 35. Законом г. Москвы от 25 июня 1997 г. N 22
"О местном референдуме в городе Москве" (с изменениями от 20 декабря
2000 г., 21 февраля 2001 г.) этот вопрос не регламентирован.
Также по смыслу этой
части порядок подготовки и проведения местного референдума находится в ведении
субъектов РФ, на территории эти вопросы решаются либо законами о местном
самоуправлении субъекта Федерации, либо издается специальный закон о местных
референдумах. Кроме того, в ряде субъектов РФ - Воронежской области, г. Москве
- приняты Избирательные кодексы, регламентирующие процедуру проведения местных
референдумов. В некоторых субъектах Федерации (Республике Карелия, Свердловской
области) одним законом устанавливается порядок проведения как местных
референдумов, так и референдумов субъектов Федерации.
В ряде муниципальных образований принимаются свои
Положения о местных референдумах, в которых детально расписывается, как
проводить эти референдумы.
Глава 2. Представительный орган муниципального образования
2.1. Полномочия представительного органа муниципального
образования
Представительный орган муниципального образования
может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от
установленной численности депутатов.
Это представительный орган, состоящий из
депутатов - лиц, наделяемых избирателями полномочием представлять их интересы
при решении всех вопросов, принимать решения от имени избирателей.
Законодательный
(представительный), орган государственной власти Челябинской области (далее -
законодательный (представительный) орган области) является постоянно
действующим высшим и единственным органом законодательной власти Челябинской
области (далее - область).
Наименование и структура законодательного
(представительного) органа области устанавливаются Уставом (Основным Законом)
Челябинской области (далее - Устав (Основной Закон) области) с учетом
исторических, национальных и иных традиций области.
Число депутатов законодательного
(представительного) органа области устанавливается Уставом (Основным Законом)
области.
Представительный орган поселения состоит из
депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
Представительный орган поселения не формируется,
если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет
менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа
осуществляются сходом граждан.
Представительный орган муниципального района:
1) может состоять из глав поселений, входящих в
состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных
поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в
соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой
представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей;
2) может избираться на муниципальных выборах на
основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать
две пятые от установленной численности представительного органа муниципального
района.
В период, когда действовали Советы народных
депутатов, их численный состав был чрезвычайно велик. Согласно социалистической
доктрине считалось, что чем шире состав Совета, тем больше трудящихся пройдут
школу государственного управления на пути к коммунистическому самоуправлению.
На деле же депутаты Советов, выполняя роль демократической ширмы всевластия
партийного и государственного аппарата, существенной роли в решении вопросов
общественной жизни не играли. И чем больше был состав Совета, тем меньше было у
него возможностей эту роль освоить, поскольку деловое рассмотрение вопросов и
принятие решений при столь массовой организации Совета было просто невозможным.
Ныне численный состав представительных органов по
сравнению с составом местных Советов значительно сокращен, хотя и не всегда
оптимален. Бывает, число депутатов представительных органов по-прежнему
чересчур велико или, наоборот, слишком мало. Чтобы избежать этих крайностей, в
законах о местном самоуправлении некоторых субъектов Российской Федерации
устанавливаются предельные нормы численности состава депутатов представительных
органов всех или отдельных уровней либо общий минимальный или максимальный
состав и т.д. Например, в Воронежской области определено, что численный состав
представительного органа не может быть менее 5 членов для обеспечения
коллегиальности в работе представительного органа. В Саратовской области
установлено, что количественный состав депутатов определяется в зависимости от
числа жителей муниципального образования: при числе жителей до 1000 чел. - до 5
депутатов; от 1000 до 5000 чел. - до 7 депутатов; от 5000 до 50 000 чел. - до
11 депутатов; от 50 000 до 200 000 чел. - до 17 депутатов; свыше 200 000 чел. -
до 21 депутата.
Численность депутатов представительного органа
поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального
образования и не может быть менее:
7 человек - при численности населения менее 1000
человек;
10 человек - при численности населения от 1000 до
10 000 человек;
15 человек - при численности населения от 10 000
до 30 000 человек;
20 человек - при численности населения от 30 000
до 100 000 человек;
25 человек - при численности населения от 100 000
до 500 000 человек;
35 человек - при численности населения свыше 500
000 человек.
Численность депутатов представительного органа
муниципального района определяется уставом муниципального района и не может
быть менее 15 человек.
Численность депутатов представительного органа
внутригородской территории города федерального значения определяется уставом
муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
Законодательный (представительный) орган области
состоит из 60 депутатов: 30 депутатов избираются по одномандатным и (или)
многомандатным избирательным округам; 30 депутатов избираются по единому
избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки
кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными
блоками в соответствии с законодательством о выборах.
Депутаты законодательного (представительного)
органа области избираются гражданами Российской Федерации, обладающими активным
избирательным правом, в соответствии с законодательством Российской Федерации и
области на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании сроком на 5 лет.
Депутатом
законодательного (представительного) органа области может быть избран гражданин
Российской Федерации, достигший возраста двадцати одного года и имеющий право
быть избранным в соответствии с законодательством Российской Федерации и
области.
Законодательный (представительный) орган области
является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от
установленного числа депутатов.
Порядок организации и проведения выборов
депутатов законодательного (представительного) органа области устанавливается
законодательством области в соответствии с законодательством Российской
Федерации.
Представительный орган муниципального образования
обладает правами юридического лица.
В исключительной компетенции представительного
органа муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и
внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его
исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных
налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о
налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития
муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения
имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о
создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а
также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального
образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и
организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного
самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по
решению вопросов местного значения.
Иные полномочия представительных органов
муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в
соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской
Федерации, уставами муниципальных образований.
2.2. Нормативные правовые акты представительного
органа
Нормативные правовые акты представительного
органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и
отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного
бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа
муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или
при наличии заключения главы местной администрации.
Нормативный правовой акт, принятый
представительным органом муниципального образования, направляется главе
муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального
образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить
нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального
образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней
возвращается в представительный орган муниципального образования с
мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в
него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит
нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом
муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный
нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством
не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного
органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального
образования в течение семи дней и обнародованию.
Организацию
деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии
с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального
образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной
администрации, - председатель представительного органа муниципального
образования, избираемый этим органом из своего состава.
Расходы на обеспечение деятельности
представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном
бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов
Российской Федерации.
Управление и (или) распоряжение представительным
органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами
депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе
его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета,
направляемых на обеспечение деятельности представительного органа
муниципального образования и депутатов.[14]
Полномочия представительного органа муниципального
образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены
досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, которые предусмотрены
статьей 73 настоящего Федерального закона. Полномочия представительного органа
муниципального образования могут быть также прекращены:
1) в случае принятия указанным органом решения о
самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке,
определенном уставом муниципального образования;
2) в случае вступления в силу решения
соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального
значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного
состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том
числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
3) в случае преобразования муниципального
образования.
Досрочное прекращение полномочий
представительного органа муниципального образования влечет досрочное
прекращение полномочий его депутатов.
В случае досрочного прекращения полномочий представительного
органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных
населением непосредственно, не позднее чем через три месяца со дня вступления в
силу решения о досрочном прекращении полномочий указанного органа проводятся
досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального
образования.
В случае досрочного прекращения полномочий
представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии
с пунктом 1 части 4 настоящей статьи, представительные органы соответствующих
поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного
органа муниципального района других депутатов.
2.3. Порядок
избрания главы муниципального образования
В соответствии с законом о
местном самоуправлении 2003 г. в любом муниципальном образовании уставом должна
быть предусмотрена должность главы муниципального образования. Закон о местном
самоуправлении 1995 г. устанавливал только, что уставом муниципального
образования может быть предусмотрены должность главы муниципального образования
- выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению
местного самоуправления, что он наделяется собственной компетенцией и может
входить в состав представительного органа, председательствовать на его
заседаниях (ст. 16). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации"[15] содержит иной подход к определению статуса главы
муниципального образования. Он не только запрещает совмещение руководства
представительным и исполнительным органом местного самоуправления, но и
закрепляет некоторые полномочия главы муниципального образования, устанавливает
основания досрочного прекращения его полномочий.
Особенности правового
статуса главы муниципального образования как высшего должностного лица
муниципального образования рассматривались в теории муниципального права. Так,
в частности, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов отмечают, что он символизирует собой
местную власть, и выделяют два положения, характеризующие этот его статус:
нормативное закрепление полномочий главы муниципального образования и
возможность совмещения им должностей руководителя представительного и
исполнительного органа местного самоуправления.[16] Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" исключает возможность совмещения главой муниципального
образования должностей главы представительного органа и местной администрации.
Представляется, что, говоря
о главе муниципального образования как высшем должностном лице, следует
обратить внимание на следующие особенности его статуса: даже если глава
муниципального образования возглавляет местную администрацию, он может влиять
на решения представительного органа муниципального образования, обладая правом
вето; в соответствии с ч. 4 ст. 36 он представляет муниципальное образование в
отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государственной
власти, гражданами и организациями; глава муниципального образования несет
персональную ответственность перед населением муниципального образования.
Полномочия главы муниципального образования по решению вопросов местного
значения должны быть закреплены в уставе муниципального образования в
соответствии с требованиями ст. 36 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N
131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации".
В соответствии с законом
глава муниципального образования может возглавлять либо представительный орган
муниципального образования, либо местную администрацию (за исключением случаев,
предусмотренных ч. 3 ст. 36). В соответствии с п. 4 ст. 44 закона устав
муниципального образования должен определять структуру и порядок формирования
органов местного самоуправления. Таким образом, именно в уставе муниципального
образования определяется, какой именно орган возглавляет глава муниципального
образования в конкретном поселении или ином муниципальном образовании -
представительный или местную администрацию. Если в соответствии с уставом
муниципального образования его глава является председателем представительного
органа, могут быть предусмотрены две процедуры его избрания - населением
непосредственно на муниципальных выборах или депутатами представительного
органа муниципального образования из своего состава. Глава муниципального
образования, являющийся в соответствии с уставом этого образования также главой
администрации, может избираться только населением непосредственно на
муниципальных выборах.
Зачастую выборы
главы муниципального образования проводятся одновременно с выборами
представительного органа муниципального образования. Представляется, что в этих
случаях целесообразно установить запрет выдвижения своей кандидатуры одним
лицом одновременно и на должность главы муниципального образования, и в
депутаты представительного органа. Если представительный орган муниципального
района формируется из глав поселений и депутатов представительных органов
поселений, входящих в состав данного района (в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35
комментируемого закона), глава муниципального района избирается из состава
сформированного представительного органа и является его председателем.
В поселениях с
численностью менее 1000 человек допускается совмещение полномочий главы
представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации,
если это предусмотрено уставом данного муниципального образования. Очевидно,
что в небольшом поселении нецелесообразно содержать крупный аппарат органов
местного самоуправления хотя бы из экономии средств местного бюджета. Однако в
таких поселениях гораздо проще реализовать процедуру отзыва главы
муниципального образования, так как население, как правило, хорошо
проинформировано о том, каким образом решаются вопросы местного значения. Глава
муниципального образования в таких поселениях реально отвечает за все вопросы,
решаемые на местном уровне, поэтому отсутствует также необходимость наделять
правами юридического лица представительные органы.
Предусмотренные ст.
36 полномочия принадлежат главам муниципальных образований независимо от
способа их избрания и от того, какой орган они возглавляют - представительный
или местную администрацию. Представительские полномочия подразумевают, что с
перечисленными субъектами глава муниципального образования вправе подписывать
соглашения, высказывать позицию от имени всего муниципального образования, за
исключением специально оговоренных в законодательстве или уставе муниципального
образования случаях. Право созывать внеочередные заседания представительного
органа муниципального образования на практике часто используется главами
муниципальных образований для решения неотложных вопросов.
Норма о
подотчетности главы муниципального образования населению и представительному
органу муниципального образования содержится и в действующем законе о местном
самоуправлении. Отчетность можно расценивать в качестве одного из способов
контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, в
том числе и главы муниципального образования. В то же время исследователями уже
отмечалось, что в разных муниципальных образованиях по-разному определяется
порядок такой отчетности, ее сроки, зачастую такая обязанность просто
констатируется.[17] Закон также не закрепил каких-либо
конкретных правил порядка осуществления контроля населением за деятельностью
главы муниципального образования, оставив решение данного вопроса на усмотрение
муниципальных образований.
Статья 36
устанавливает основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального
образования. Некоторые из них предусматривают инициативу самого главы
муниципального образования, другие могут возникнуть помимо его воли или
желания. Список оснований для досрочного прекращения полномочий главы
муниципального образования не является исчерпывающим и может быть дополнен в
уставе муниципального образования. Из приведенных в ст. 36 оснований
определенные сомнения с точки зрения целесообразности вызывает п. 6,
предусматривающий досрочное прекращение полномочий главы муниципального
образования в случае вступления в отношении его в законную силу обвинительного
приговора суда.
Конституцией РФ провозглашено право каждого на
неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и
доброго имени.
Глава муниципального образования - выборное
должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного
самоуправления на территории муниципального образования.
Глава муниципального образования и иные выборные
должностные лица местного самоуправления на территории соответствующего
муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев
задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или
работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия
прокурора Челябинской области.
Неприкосновенность главы муниципального
образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления
распространяется на их жилье, служебное помещение, багаж, личное и служебное
транспортное средство, используемые ими средства связи, а также на
принадлежащие им документы.
Заключение
Референдум Российской
Федерации (далее также - референдум) - всенародное голосование граждан
Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам
государственного значения.
Референдум проводится на
основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской
Федерации при тайном голосовании.
Граждане Российской
Федерации имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы,
национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения,
места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, а также от других обстоятельств.
Граждане Российской
Федерации участвуют в референдуме на равных основаниях. Каждый участник
референдума обладает равным числом голосов.
Гражданин Российской
Федерации голосует за вынесенный (вынесенные) на референдум вопрос (вопросы)
или против него (них) непосредственно.
Участие гражданина
Российской Федерации (далее также - гражданин) в референдуме является свободным
и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью
принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы
проведения референдума, в подготовке и проведении референдума, а также
препятствовать его свободному волеизъявлению.
Голосование на
референдуме (далее - голосование) является тайным, исключающим возможность
какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина Российской Федерации, в том
числе наблюдения за заполнением участником референдума бюллетеня для
голосования на референдуме в месте для тайного голосования.
Список источников и литературы
1. Конвенция о стандартах демократических выборов,
избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых
Государств (Кишинев, 7 октября 2002 г.) // Справочная правовая система «Гарант»
2. Конституция
Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года //
Российская газета. № 237. 25.12.1993.
3. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004
г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2004. N 27. Ст. 2710.
4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004
г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля 2005 г.) // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
5. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской
Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253
6. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ
"Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать
и быть избранными в органы местного самоуправления" (с изменениями от 22
июня 1998 г., 21 июля 2005 г.) // Собрание законодательства Российской
Федерации. 1996. N 49. Ст. 5497
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 15
января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92,
93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31
октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике
Коми" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 4. Ст.
532.
8. Авакьян С.А. Институты непосредственной демократии
в системе местного самоуправления. Конституционные и законодательные основы
местного самоуправления/Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 236.
9.
Веденеев
Ю.А., Мостовщиков В.Д. Введение в избирательное право. - М.: НОРМА, 2003.
10.
Избирательное
право и избирательный процесс в Российской Федерации. - М.: НОРМА, 2003.
11.
Референдум – оружие обоюдоострое, Российские Вести,
1993, 6 апр.
12.
Сергеев А.А.
Муниципальные выборы. Конституционные и законодательные основы местного
самоуправления/Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 127.
[1] Референдум – оружие обоюдоострое,
Российские Вести, 1993, 6 апр.
[2] Избирательное
право и избирательный процесс в Российской Федерации. - М.: НОРМА, 2003. -
С.582, 583.
[3] Конституция Российской Федерации.
Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета.
№ 237. 25.12.1993.
[4] Постановление
Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке
конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи
31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах
исполнительной власти в Республике Коми" // Собрание законодательства
Российской Федерации. 1998. N 4. Ст. 532.
[5] См.:
Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. - М.:
НОРМА, 2003. - С. 13, 14; Веденеев Ю.А., Мостовщиков В.Д. Введение в
избирательное право. - М.: НОРМА, 2003. - С. 20, 21.
[6] Федеральный
закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253
[7] Федеральный
закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
[8] Конвенция
о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в
государствах - участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев, 7
октября 2002 г.) // Справочная правовая система «Гарант»
[9] Федеральный
закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав
граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления" (с изменениями от 22 июня 1998 г., 21 июля 2005 г.) //
Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 49. Ст. 5497
[10] Федеральный
закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня,
12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля 2005 г.) //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
[11] См.:
Авакьян С.А. Институты непосредственной демократии в системе местного
самоуправления. Конституционные и законодательные основы местного
самоуправления/Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 236.
[12] Федеральный
конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской
Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 27.
Ст. 2710.
[13] Сергеев
А.А. Муниципальные выборы. Конституционные и законодательные основы местного
самоуправления/Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 127.
[14] Выдрин
И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М., : Изд-во
НОРМА, 2003
[15] Федеральный
закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства
Российской Федерации от 6 октября 2003 г., N 40, ст. 3822
[16] Выдрин И.В., Кокотов А.Н.
Муниципальное право России: Учебник для вузов. М., : Изд-во НОРМА, 2003
[17] См.: Бабичев И.В. Местное
самоуправление в современной России: некоторые итоги и
перспективы//Муниципальная власть. 2004. январь-февраль. С. 76.