Содержание:

СОДЕРЖАНИЕ

Список сокращений

Введение

Глава 1.	Государственный контроль за исполнением земельного законодательства, как функция управления земельным фондом.

	1.1. Понятие государственного контроля, цель, задачи и принципы.

	1.2. Формы и порядок проведения государственного контроля.

Глава 2.	Система органов государственного контроля.

	2.1 Органы общей компетенции.

	2.2. Органы специальной компетенции. 2.3. Права и обязанности государственных инспекторов.

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложения

ВВЕДЕНИЕ

Земельный кодекс РФ в главе XII устанавливает четыре вида контроля за использованием и охраной земель: государственный, муниципальный, общественный и производственный. Государственный земельный контроль – важнейшее средство обеспечения рационального использования и охраны земель. «Поэтому в законодательстве ему отведено достойное место. Правовое регулирование государственного земельного контроля осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом РФ, Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 года «О государственном земельном контроле» (данное постановление разграничило функции органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель) и другими нормативно-правовыми актами»[1].

Федеральная служба земельного кадастра приняла соответствующие приказы, позволяющие реализовать положение «О государственном земельном контроле». Основные из них: «О мерах по реализации Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»; «О наделении полномочиями»; «Об утверждении плана проверок по использованию и охране земель в федеральных округах»; «О рассмотрении жалоб на постановления главных государственных инспекторов субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель и их заместителей»; «О предоставлении органам правопорядка сведений и материалов»; «О форме федерального государственного статистического наблюдения № 1-зем «Сведения о государственном земельном контроле»; «О мерах по устранению причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений в сфере использования и охраны земель»; «О продлении действия приказа» и ряд других.

Значительное внимание уделено земельному контролю и в литературе, так как этот вопрос достаточно актуален в современных условиях. Большой вклад в его изучение внесли такие ученые, как Жариков Ю.Г., Иконицкая И.А., Ларионов Г.А., Тихомиров М.Ю., Чубуков Г.В. и другие.

Но в юридической литературе не нашли отражения даже такие общие вопросы земельного контроля, как его понятие, принципы, цели, функции, формы. Речь идет в основном о системе государственных органов, осуществляющих земельный контроль. Не акцентируется внимание на необходимости усиления контроля за рациональным использованием и охраной земель как важного средства производства.

В данной работе автор пытается устранить на основе анализа литературы, законодательства и практики его применения отмеченные недостатки и более полно раскрыть понятие и содержание государственного земельного контроля.

Научная новизна данного исследования обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными целями, задачами и заключается в том, что данное теоретическое исследование представляет собой попытку комплексного анализа правового института государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации. Автор дает характеристику законодательного регулирования данного вопроса с позиций сегодняшнего дня. Результатом исследования явилось более глубокое уяснение роли, места и содержания института государственного земельного контроля в современной юридической науке и практике.

Итак, объектом данного исследования является государственный земельный контроль.

Предметом – специфика его как правовой категории.

Цели данной работы:

1) дать общую характеристику понятия государственного земельного контроля;

2) установить научно-обоснованные правовой теорией принципы государственного земельного контроля;

3) раскрыть его цели, задачи, функции;

4) подробно разобрать систему органов, осуществляющих государственный земельный контроль;

5) дать полную и развернутую характеристику правовых действий органов, осуществляющих государственный земельный контроль.

Для достижения указанных целей были поставлены следующие задачи работы:

– изучить и проанализировать законодательство по государственному земельному контролю;

- изучить имеющиеся доктринальные источники и периодику по данной теме;

- выявить специфику государственного земельного контроля;

- сделать выводы.

Глава I Государственный контроль за исполнением земельного законодательства, как функция управления земельным фондом.

1.1.Понятие государственного контроля, цель, задачи и принципы.

В юридической литературе авторы не дают определение земельного контроля, касаясь, в основном, системы органов, осуществляющих земельный контроль. Хотя Адиханов Ф.Х. называет государственным земельным контролем « проверку, а также наблюдение с целью проверки компетентными на то государственными органами соблюдения землепользователями установленных государством условий и правил пользования землей»[2].

Приведенное определение в целом верно, но оно недостаточно полно отражает содержание понятия земельного контроля. В нем отсутствует указание на один из главных элементов земельного контроля – на его цель, сужены задачи. Они сведены к обеспечению соблюдения земельного законодательства землепользователями. Не сказано об обеспечении земельного законодательства министерствами, ведомствами, государственными комитетами, которые, как правило, землепользователями не являются, о правильности ведения земельного кадастра и землеустройства. Контроль ограничивается проверками и наблюдением, которые хотя и являются основными, но не единственными его формами. «Чтобы действительно знать предмет, - говорил В.И. Ленин, - надо охватить, изучить все его стороны, все его связи и опосредования. Мы никогда не достигнем этого полностью, но требование всесторонности предостережет нас от ошибок и от омертвения»[3].

Государственный земельный контроль – один из видов государственного контроля, следовательно, он осуществляется специально уполномоченными государственными органами на всей территории страны, в отношении всех категорий земель, всех землепользователей и носит всеобщий характер.

Земля – специфический объект контроля. Поэтому земельный контроль, кроме всеобщности, имеет и другие особенности, которые присущи только ему. Это, во-первых, своеобразие его целей, задач и функций; во-вторых, наличие специально уполномоченных на то государственных органов и, в-третьих, осуществление специфическими формами и методами.

Земельный контроль – важнейшее средство охраны земель и не случайно он называется контролем не только за использованием, но и за охраной земель. Иконицкая И.А. считает «земельный контроль разновидностью правоохранительной деятельности, а процессуальные нормы, регулирующие порядок деятельности государственных органов в области контроля за использованием земель носят сугубо правоохранительный характер»[4].

Земельный кодекс РФ также не дает определение земельного контроля по схеме: «государственный земельный контроль – это…», а говорит об органах и объектах (о контроле за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель). В литературе уже отмечалось, что такая трактовка земельного контроля не совсем удачна, поскольку из нее «следует, что существуют как бы две самостоятельные формы контроля – за соблюдением законодательства, а также за охраной и использованием земель»[5]. Следует признать справедливость такого критического замечания. Формы и методы контроля за соблюдением законодательства и контроля за рациональным использованием и охраной земель имеют существенные различия. Отличны друг от друга эти виды контроля и по самой системе органов, их осуществляющих.

Государственный земельный контроль – один из видов земельного контроля. В соответствии со ст. 71 Земельного кодекса РФ, он осуществляется специально уполномоченными государственными органами. Он представляет собой контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

С учетом изложенного можно предложить следующий вариант определения исследуемого понятия. Государственный земельный контроль – это особая форма правоохранительной деятельности специально уполномоченных на то государственных органов, направленная на обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, правильности учета (ведения земельного кадастра) и планирования эксплуатации земель (землеустройства) и имеющая целью обоснованное, рациональное и эффективное использование и охрану земель, носящая всеобщий и постоянный характер.

Принципы государственного земельного контроля

Земельный контроль, как и любая другая форма управленческой деятельности, основывается на определенных принципах, основополагающих, пронизывающих его содержание идеях.

Общие принципы

Земельному контролю присущи следующие общие принципы: законность, демократизм, гласность, систематичность, взаимодействие контролирующих органов и действенности.

«Законность является общим принципом российского права, но в области контроля имеет особую значимость и означает, с одной стороны, что контролирующие органы обязаны обеспечить соблюдение подконтрольными объектами законов и, с другой стороны, что сами контролирующие органы обязаны неукоснительно соблюдать эти законы и действовать строго в соответствии с ними»[6].

Принцип демократизма является всеобщим и означает, что организация и деятельность российского государства строятся на основе выборности его государственных органов, подотчетности их народу, обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих.

Названный принцип полностью распространяется и на земельный контроль. Например, главные государственные инспекторы субъектов РФ по использованию и охране земель подчиняются главному государственному инспектору РФ по использованию и охране земель. Вместе с тем все права, предоставленные им, они осуществляют самостоятельно.

«Гласность – одна из форм информации народа о работе государственных органов, она имеет также предупредительно-воспитательное значение. Нарушитель, зная, что его противозаконные действия будут преданы гласности, постарается впредь их не допускать. Но гласность нельзя сводить к показу лишь недостатков. Она должна стать формой распространения положительного опыта. Гласность имеет особое значение, когда речь идет о контроле за использованием и охраной такого «молчащего» объекта, каким является земля»[7].

Контроль должен быть систематичным, непрерывным. Иначе он не может быть эффективным. Если, например, речь идет о контроле за исполнением решения, выполнением обязательных указаний, то он должен начинаться сразу после принятии я решения, дачи указания и продолжаться до их исполнения. Контроль от случая к случаю не дает полного представления о подконтрольном объекте, он притупляет бдительность контролирующего органа и расхолаживает подконтрольных лиц, снижает возможность или создает невозможность своевременного вскрытия нарушений и принятия мер к их устранению.

Взаимодействие контролирующих органов означает общность целей и задач земельного контроля, с одной стороны, и множество контролирующих органов, с другой. Все это вызывает необходимость их взаимодействия. Государственные органы, осуществляющие контроль за использованием и охраной земель, должны работать в тесной связи, держать постоянный контакт между собой. В соответствии с п. 9 Положения о государственном земельном контроле Федеральная служба земельного кадастра России (преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости) и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный контроль совместно с Министерством природных ресурсов РФ и его территориальными органами в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий. Совместно с Министерством сельского хозяйства РФ осуществляют контроль в отношении земель сельскохозяйственного назначения, а совместно с Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (преобразован в Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству) – за обеспечением организации использования и охраны земель в городских и сельских поселениях.

Взаимосвязь между названными и другими органами должна быть не случайной, а планируемой. Основной формой взаимосвязи контролирующих органов являются совместные проверки.

В действенности (эффективности) контроля отражается его смысл и назначение. Контроль не должен быть средством регистрации упущений и недостатков. Мало выявить нарушения, необходимо вскрыть причины и принять меры к их устранению.

Земельный контроль ставит своей целью обеспечить научно обоснованное, рациональное и эффективное использование земель. Если эта цель достигнута, то контроль можно считать эффективным. Но каким образом, с помощью каких критериев определить, что цель достигнута? «Эффективность деятельности государственного контроля за рациональным использованием земли, - пишет И.А. Иконицкая, - может быть охарактеризована системой различных показателей»[8]. Одним из таких показателей она называет соотношение между количеством правонарушений, выявленных органами государственного земельного контроля, и количеством правонарушений, устраненных в результате принятых ими мер.

По мнению И.А. Иконицкой, «показателем эффективности земельного контроля является также сопоставление данных о количестве проведенных проверок и о числе выявленных нарушений»[9]. Имеется в виду, что чем выше разрыв между этими двумя данными. Тем эффективнее осуществляется контроль.

Такое мнение представляется не бесспорным. Больший или меньший разрыв может свидетельствовать одновременно как об эффективности, так и о малоэффективности земельного контроля. Все зависит от общего состояния дела контроля. Можно проводить много проверок и обнаружить мало нарушений именно потому, что проверок много. И наоборот, можно проводить мало проверок и обнаружить много нарушений, потому что контроль слабый.

На показатель эффективности земельного контроля влияют многие факторы, среди которых можно выделить пропаганду земельного законодательства и гласность контроля. Нередко государственные инспекторы по использованию и охране земель выступают со статьями о результатах проверок, о фактах нарушений земельного законодательства. Так, например, в журнале «Налоги, инвестиции, капитал» публикуются статьи начальника отдела комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Тюменской области о результатах проведения государственного земельного контроля за год.

Специальные принципы

Специальные принципы – это те, которые присущи земельному праву как отрасли. Следует отметить, что сегодня земельный контроль необходим и востребован как инструмент управления главным национальным богатством страны. «Он основывается на качественно новых принципах, закрепленных в статье 13 Земельного кодекса РФ.

Главные из них:

1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле, прежде всего как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте прав собственности и иных прав на землю;

2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

3) приоритет охраны жизни и здоровья человека;

4) участие граждан и общественных организаций в решении вопросов. касающихся их прав на землю;

5) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости, которые следуют судьбе земельных участков;

6) приоритет особо ценных земель и особо охраняемых территорий;

7) разграничение государственной собственности на землю;

8) сочетание интересов общества и законных интересов граждан:

9) принцип разграничения действий норм гражданского и земельного законодательства;

10) принцип государственного регулирования приватизации земли»[10].

Цели, задачи, функции земельного контроля

В настоящее время проблема усиления государственного земельного контроля наиболее актуальна. На смену всеобъемлющему государственному контролю пришел своеобразный "административный вакуум" - иными словами, существенное ослабление контроля со стороны государства за соблюдением земельного законодательства.

Практика показывает: ослабление земельного контроля создало благоприятную обстановку для разбазаривания земель, незаконного их перевода из одной категории в другую с целью устранения препятствий для дальнейшего предоставления в собственность (землепользование), что повлекло за собой рост числа земельных правонарушений (несоблюдение требований об охране земель, нерациональное использование либо неиспользование сельскохозяйственных земель и пр.). Все это не могло не сказаться на качественном состоянии земель.

Поэтому основная задача государственного контроля за использованием и охраной земель - это обеспечение исполнения земельного законодательства, соблюдения установленных требований (норм, правил, нормативов), выполнения мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, их должностными лицами, а также гражданами. В современных условиях государственный контроль за рациональным использованием земель приобретает еще большее значение, нежели ранее. В отношениях, возникающих в сфере осуществления контроля за рациональным использованием и охраной земель, государство выступает как гарант общественных интересов. Следовательно, цель государственного земельного контроля заключается в сохранении земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности граждан России.

«Для достижения цели и реализации задач, поставленных перед контролем, специально уполномоченные на то государственные органы наделяются соответствующими функциями. В числе функций государственного земельного контроля можно выделить информационную, превентивную, а также функцию пресечения»[11].

Информационная функция государственного земельного контроля заключается в получении, обобщении и анализе сведений о состоянии и использовании земель, об исполнении контролируемыми субъектами предписаний земельного и других отраслей законодательства (в части правовых норм, регламентирующих использование и охрану земель), а также направлении материалов о выявленных земельных правонарушениях (преступлениях) на рассмотрение уполномоченных органов для решения вопроса о привлечении виновного лица к юридической ответственности.

Превентивная функция состоит в профилактике нарушений земельного законодательства путем вынесения обязательных к исполнению предписаний, направленных на устранение причин и условий, их порождающих.

Функция пресечения направлена на приостановление неправомерных действий лиц, виновных в совершении земельных правонарушений. Так, в исключительных случаях государственный инспектор по контролю за использованием и охраной земель вправе самостоятельно принять решение о приостановлении деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица. К таким случаям, в частности, можно отнести приостановление промышленного строительства, разработки месторождений полезных ископаемых, проведения агротехнических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и других работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим деградационным процессам, а также если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное заключение.

1.2. Формы и порядок проведения государственного контроля

Глава 2.	Система органов государственного контроля.

	2.1 Органы общей компетенции.

Определяя систему органов государственного контроля, Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в РФ называет органы представительной и исполнительной власти, с одной стороны, и органы, специально уполномоченные выполнять функции государственного контроля,- с другой. К первым относятся палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, органы представительной и исполнительной власти субъектов РФ, органы местной администрации. Это -государственные и местные органы общей компетенции. Они, решая общие вопросы земельной реформы РФ, республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, районов, городов и сел, а также другие важные проблемы социально-экономического развития соответствующей территории, выполняют вместе с тем и функции государственного контроля в области использования и охраны земель. В своей контрольной деятельности государственные органы общей компетенции опираются на систему органов, специально уполномоченных заниматься земельным контролем, которые им подотчетны. Положение не определяет компетенцию органов общего руководства и управления и не может этого определять, так как их деятельность регулируется соответствующими законами об этих государственных органах. Они устанавливают лишь порядок деятельности в этой области специально уполномоченных органов государственного земельного контроля.

[1] Тихомиров М.Ю., Чубуков Г.В. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2001. С.461

[2] Адиханов Ф.И. Государственный и общественный контроль за использованием и охраной земель. Барнаул, 1986. С. 10

[3] Ленин В.И. Аграрный вопрос и критика Маркса. М., 1979. С. 103.

[4] Веденин Н.Н. Земельное право. Вопросы и ответы. М., 2002. С. 112.

[5] Тихомиров М.Ю., Чубуков Г.В. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2001. С.320.

[6] Солдатенков В.В. Некоторые вопросы земельного законодательства // СПС Гарант

[7] Адиханов Ф.И. Государственный и общественный контроль за использованием и охраной земель. Барнаул, 1986. С.33

[8] Иконицкая И.А. Проблемы эффективности в земельном праве. М., 1979. С.59.

[9] Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М., 2002. С. 156.

[10] Бархатов М.В. Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации. М., 2002. С.140

[11] Адиханов Ф.И. Государственный и общественный контроль за использованием и охраной земель. Барнаул, 1986. С.54