При написании данной лекции были использованы материалы сборника "Финансовая система Иркутской области

При написании данной лекции были использованы материалы сборника "Финансовая система Иркутской области - проблемы и перспективы" и авторские материалы работников ГФУ администрации Иркутской области.

Современная отечественная система управления государственными финансами

Определение бюджета

Для успешного функционирования региона, развития регионального хозяйства необходима полнокровная финансовая база. До 91 года финансовая системы была жестко централизована, законодательно обусловлена и четко отработана, затем произошла полная децентрализация и практический развал всей системы бюджетных отношений. Основой финансовой системы региона является региональный бюджет. Бюджеты субъектов федерации определяются как совокупность организационных форм бюджетных отношений, посредством которых часть финансовых ресурсов государства централизуется в распоряжение региональных органов власти на обеспечение функций управления региональным сектором экономики. В региональном бюджете наиболее полно отражаются все экономические и политические процессы. Руководство региона естественным путем приходит к тому, что в целях оптимизации управления бюджетом необходима централизация управления финансами на уровне финансового управления. При этом централизация региона подразумевает, что все территориальные образования региона устраняются от самостоятельного управления бюджетными средствами. В регионе должен формироваться и исполнятся бездефицитный бюджет, что необходимо законодательно регламентировать. В основе бюджета должно лежать несколько принципов: прежде всего, самостоятельность и сбалансированность бюджета, единство бюджета. Доходы должны оцениваться реально, и расходная база должна формироваться именно под реальные доходы, причем ориентироваться именно на собственные источники.

Основу поступлений в региональный бюджет составляют налоговые доходы. Удельный вес налогов в общем объеме собственных доходов регионального бюджета составляет более 90%. Негативным является тот факт, что больше половины налоговых поступлений составляют косвенные налоги, т.е. налоги с потребителя - НДС, налог с продаж, акцизы.

Кроме того источниками формирования доходной части бюджета служат отчисления от регулирующих налогов (эти отчисления через систему Федерального казначейства поступают от бюджета высшего уровня); заемные средства - от кредитных организаций, от выпуска ценных бумаг (рынок региональных ценных бумаг практически в России после 1998 года не функционирует); получение целевых ассигнований из вышестоящих бюджетов.

В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджетная система, основанная на схеме государственного устройства Российской Федерации, включает бюджеты трех уровней: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты, а так же бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Управление бюджетными средствами представляет собой законодательное регулирование бюджетных отношений, выработку бюджетной политики, составление и принятие бюджета и деятельность по исполнению бюджета в рамках принятых законодательных актов. В исполнение бюджета входит в том числе кассовое исполнение, распоряжение получателей бюджетных средств выделенным им финансированием, контроль за исполнением со стороны уполномоченных органов.

Бюджетные отношения субъекта федерации есть ни что иное, как формирование денежных фондов и их использование для выполнения возложенных на субъект федерации населением и вышестоящим уровнем власти задач, при этом к компетенции субъекта федерации относится порядок составления и рассмотрения проекта бюджета, утверждение и исполнение бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждение отчета об исполнении бюджета субъекта федерации и консолидированного бюджета субъекта федерации, распределение доходов от региональных налогов и сборов и иных доходов субъекта федерации между региональным и местными бюджетами.

Как и любой процесс управления, бюджет (являясь частным случаем процесса управления финансовыми потоками) состоит из четырех частей.

Первая - это сметная, планирование доходов и расходов как в долгосрочном периоде, так и кратковременное планирование. Планирование и утверждение бюджета занимает от 6 до 18 месяцев. Составление проекта бюджета начинается с подготовки всех документов, содержащих финансовую информацию, и контрольных цифр ,подготовки распорядителями кредита смет.

Одним из способов составления бюджета является контрольно-целевой метод управления и выработки решений, который уже несколько лет используется в США. В основу этого метода положено применение экономического программирования. Основой этого метода является выбор конечной цели, а затем выбор наиболее оптимального пути ее достижения с формированием подцелей. После выбора цели и промежуточных пунктов ее достижения разрабатывается программа, и производится корреляция программы с финансовой сметой в виде единого плана - бюджета. Такой метод достаточно долгосрочен, и предусматривает корректировку принятых решений в соответствии с изменениями внешней среды.

На этой стадии бюджетного процесса закладывается объем бюджета, степень покрытия расходов доходами (дефицит или профицит), оптимизация финансовых потоков, главные направления расходования средств, приоритеты в решении социально-экономических проблем.

Кроме сметной части, государственный или местный бюджет включает в себя исполнительную, в том числе кассовую. Исполнение бюджета - очень важная часть бюджетного процесса.

Доходы бюджета субъекта федерации в соответствии с БК РФ состоят из налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. К налоговым доходам относятся федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы, к неналоговым - доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, а так же средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов; безвозмездные перечислений.

Доходы бюджета субъекта Российской Федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, доходов от использования имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Исполнение бюджета по доходам подразумевает сбор и зачисление на счет финансового органа платежей, подлежащих зачислению в бюджет соответствующего уровня.

Расходы бюджета делятся на текущие расходы (т.е. те, которые обязательно должны быть профинансированы - заработная плата работников бюджетной сферы и так далее); расходы на обслуживание долга, расходы на содержание местных бюджетов; расходы капитального характера (бюджет развития); расходы целевых бюджетных фондов. По опыту развитых стран бюджет по расходам можно разделить на две большие части: административный (т.е. расходы на поддержание системы в работоспособном состоянии) и фондовый (или бюджет развития - инвестиции на развитие) .

Административная часть включает в себя все расходы на управление (заработная плата работников бюджетной сферы, социальная помощь), фондовая часть включает в себя все, связанное с покупкой и продажей основных фондов, кредитами, субсидиями и использованием резервов.

В соответствии со ст. 70 БК РФ бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на оплату труда (и перечисление страховых взносов и внебюджетные фонды); оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным контрактах как для собственного функционирования в пределах утвержденных смет, так и для реализации государственных программ; трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с законами.

Исполнение бюджета по расходам это проведение платежей в соответствии с бюджетными ассигнованиями. Важнейшим элементом этой стадии бюджетного процесса является кассовое исполнение бюджета-организация сбора бюджетных средств на территории субъекта федерации, их хранения и выдачи, а также ведение учета и отчетности .

Исполнителями расходной части бюджета являются главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств.

Главный распорядитель средств бюджета субъекта федерации - орган государственной власти субъекта федерации, бюджетное учреждение, имеющее право распределять бюджетные средства по распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, в его функции входит составление бюджетной росписи, распределение лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполнение бюджета. Так же в функции главного распорядителя бюджетных средств входит контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности. Распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. В функции распорядителя бюджетных средств входит составление бюджетной росписи, распределение лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств, утверждение сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений. При исполнении бюджета по расходам чрезвычайно важна так называемая "специализация бюджетных кредитов", т.е. расходование бюджетных средств в целях и объемах, предусмотренных бюджетом. Исполнение бюджета считается завершенным после утверждения отчета об исполнении, который утверждается законодательным органом власти.

Третьей составляющей бюджетного процесса является контрольная, и последней, четвертой, частью является анализ.

По мнению ряда авторов, роль органа исполнительной власти субъекта федерации ограничивается составлением проекта бюджета, тогда как исполнение бюджета по доходам, например, является прерогативой органа, имеющего право вмешиваться в финансово-хозяйственную деятельность налогоплательщиков (т.е. федеральное казначейство или налоговая инспекция); исполнение бюджета по расходам опять же в компетенции федерального казначейства, а контрольные функции возлагаются на специализированное контрольное ведомство (контрольно-счетную палату).

По мнению этих авторов ситуация, когда орган исполнительной власти и разрабатывает бюджет, и его исполняет и контролирует, недопустима и неэффективна.

Основными принципами бюджетной системы Российской Федерации являются принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов; эффективности и экономности использования бюджетных средств; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип гласности это информирование общественности о состоянии бюджетного процесса и ходе исполнения бюджета; соответственно из гласности вытекает принцип прозрачности бюджета.

Принцип прозрачности бюджета - или достоверность бюджета -означает надежность показателей прогноза социально - экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

За принципом прозрачности логично следует принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, согласно которому все доходы и расходы бюджетов подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Очевидно, что достоверность информации не состоится без ее полного отражения.

Еще одним из основных принципов исполнения бюджета традиционно считается разграничение доходов и расходов между уровнями бюджета Российской Федерации, это означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за бюджетами разных уровней. При этом необходимо отметить, что закрепление доходов и расходов за уровнями бюджетов регулируется централизовано на федеральном уровне и меняется ежегодно.

Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы на всех уровнях бюджетов, единой бюджетной классификации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, применение единообразных санкций за нарушения бюджетного законодательства и единый порядок исполнения бюджета - финансирования, ведения бухгалтерского учета и так далее.

Принцип самостоятельности бюджетов дает законодательным и исполнительным органам различных уровней бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, что обусловлено наличием собственных источников доходов и правом самостоятельно определять направления расходования средств и гарантировано недопустимостью изъятия дополнительно полученных доходов.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов нужно исходить из необходимости получения максимальных результатов и минимальными затратами (достижение максимальных результатов при определенном объеме бюджетных средств).

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с условием их направления на реализацию конкретных целей.

Развитие рыночной экономики в России кроме всех безусловно положительных моментов повлекло за собой множество проблем, в том числе и в части соблюдения бюджетной дисциплины. Сегодня Россия переживает экономический кризис, последствием которого является превышение расходов всех уровней бюджетов над их доходами, т.е. дефицит бюджетов. Это заставляет руководителей всех уровней бюджетной системы искать пути решения проблем бюджета и усиливать контроль за расходованием бюджетных средств. Решение проблемы бюджетного дефицита, оздоровление экономики, выполнение бюджетом принятых на себя обязательств возможно двумя способами: во-первых за счет увеличения доходов в бюджет, во-вторых за счет сокращения его расходов.

Существовавшая при плановой экономике система контроля за исполнением бюджета достаточно эффективно выполняла поставленные перед ней задачи: контроль всех основных сторон деятельности бюджетных учреждений, в том числе анализ и проверка отчетности бюджетных учреждений, проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств, состояние бухгалтерского учета, штатов бюджетных учреждений. При этом большая часть работы реализовывалась специализированными отраслевыми отделами в составе финансовых органов. Активно функционировала и система внутриведомственного контроля, система контрольно-ревизионных управлений, которые работали совместно с финансовыми управлениями и входили в их систему. Но с 1 января текущего года финансовые органы субъектов федерации выведены из МФ РФ, и они фактически оказались оторваны от федеральной системы контроля бюджета.

В отличие от бюджета федерации в целом в субъектах федерации практически отсутствуют органы, ответственные за формирование доходной части бюджета. При реформировании экономики были внесены серьезные коррективы в систему финансового контроля, в том числе в части изменения вертикали бюджетного контроля. Министерство по налогам и сборам (органы налогового контроля) и контрольно-ревизионные управления преобразовались в федеральные структуры, фактически ликвидирован внутриотраслевой контроль. Вновь созданные органы федерального казначейства и налоговой полиции занимались обслуживанием федерального бюджета, при этом в функции налоговой полиции входил контроль за соблюдением налогового законодательства, а в функции федерального казначейства - кассовое исполнение федерального бюджета.

Министерство по налогам и сборам контролирует правильность начисления налогов и сборов и их уплату в бюджет региона, но не отвечает за полное поступление налогов в бюджет субъекта.

Таким образом контроль за исполнением бюджета субъекта федерации и местных бюджетов фактически возложен на финансовые управления субъектов федерации и местных бюджетов, не имеющие для этого необходимой квалификации, да и просто штатной численности.

В связи с этим возникает необходимость в региональной службе, которая взяла бы на себя учет поступлений в бюджет от различных плательщиков, и ведение их лицевых счетов, что тоже является функцией казначейства. При этом моментом исполнения налогоплательщиком своих обязательств перед бюджетом считается момент сдачи в банк платежного поручения на уплату налога, на этом прекращается фактический контроль со стороны Министерства по налогам и сборам Российской Федерации (далее - МНС РФ) за его средствами. Вообще такой контроль входит в функции МНС РФ, но по проводится в очень ограниченных количествах.

Но между фактом сдачи платежного поручения в кредитную организацию и моментом фактического поступления платежа в доходы бюджета региона существует значительный временной лаг. Действительно, минимальный срок "путешествия" уплаченных средств будет в случае если счет бюджета и счет налогоплательщика находятся в одной кредитной организации и орган, исполняющий бюджет, самостоятельно ведет учет поступивших налогов в разрезе плательщиков.

Во всех прочих случаях (учитывая стандартную практику кредитных организаций проводить платежи в течении 3-х банковских дней) подобный срок будет намного больше, так как уплаченные налогоплательщиком средства проходят с его счета на счета МНС РФ или федерального казначейства, и только потом перечисляются в доход бюджета региона на счета бюджета.

И хотя 304 статья БК РФ предусматривает, что незачисление либо несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов влечет наложение штрафов на руководителей кредитных организаций в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, а также взыскание пени с кредитной организации в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки, но эти суммы штрафов малы и кредитные организации (особенно коммерческие) подлежат государственному контролю в незначительной степени, поэтому задержки поступления средств в бюджеты очень значительны.

Финансовый контроль по уровням власти

Финансовый контроль на уровне законодательной (представительной) власти субъекта федерации представлен в соответствии с БК РФ в трех стандартных формах- предварительный, оперативный и последующий.

Предварительный контроль осуществляется Законодательным собранием в процессе утверждения проекта бюджета на очередной финансовый год и утверждении или отклонении проектов законов, регулирующих финансовые и бюджетные вопросы на уровне субъекта федерации.

Фактически смысл такого контроля в сверке предлагаемых показателей проекта бюджета с данными прошлых лет, и получение объяснений по спорным вопросам.

Предварительный контроль на этом этапе может осуществляться только на основании следующих показателей (представляемых для рассмотрения в проекте бюджета):

общий объем доходов бюджета (контроль может осуществляться простым сравнением статей доходов с плановыми и фактическими показателями прошлых периодов);

нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых в бюджеты других уровней бюджетной системы (аналогичным порядком);

общий объем расходов бюджета;

объем бюджетного дефицита.

Расходы бюджета показаны в разрезе статей расходов (по функциональной и экономической классификации) и в разрезе распорядителей бюджетных средств. Здесь контроль так же осуществляется сравнением, и путем анализа отчетов об исполнении бюджета и отчетов распорядителей бюджетных средств.

Для информации законодательные органы используют документы, предоставленные совместно с проектом бюджета (основные направления бюджетной и налоговой политики, прогноз консолидированного бюджета, оценка ожидаемого исполнения и фактические показатели исполнения за текущий финансовый год.

Очевидно, что такие данные предоставляются в законодательные органы тем же органом, который представляет проект бюджета. Таким образом, проверка осуществляется на основе тех же данных, по которым составлялся проект бюджета.

БК РФ прямо указывает, что органы законодательной власти вправе направлять запросы и получать информацию от органов исполнительной власти, которые, как правило, и предоставляют на утверждение проекты законов. Внешняя информация здесь фактически отсутствует.

Эффективность контроля может быть больше в случае привлечения сторонних экспертов, но как правило внутри региона наиболее квалифицированными специалистами по бюджетным вопросам являются работники финансового управления и распорядителей бюджетных средств, которые не являются внешними экспертами.

А учитывая разницу в экономическом положении регионов и особенности финансово-бюджетной сферы каждого региона привлечение экспертов из других субъектов федерации так же будет не эффективным, поскольку база для сравнения и контроля у них будет отсутствовать.

Законодательные органы власти осуществляют текущий контроль за финансово-бюджетными процессами региона. Он осуществляется депутатами законодательного собрания, которые вправе направить запросы о ходе исполнения бюджета в контрольно-счетную палату, собственно контрольно-счетной палатой (которая осуществляет контроль путем проверок, в том числе и проверок предоставляемых на утверждение проектов законов. Подробно функции контрольно-счетной палаты и эффективность ее работы рассмотрены ниже).

Базой для контроля депутатами финансовых и бюджетных процессов являются вынесенные на рассмотрение комитетов отдельные вопросы, ежемесячные отчеты о ходе исполнения бюджета. Такой контроль тоже не является эффективным, поскольку месячный отчет об исполнении бюджета не является наглядным документом, так как бюджет составляется на квартальной основе, и сравнение квартальных и месячных данных является не особенно показательным.

Последующий контроль осуществляется в процессе утверждения отчета об исполнении бюджета, такой контроль так же базируется на сравнении плановых и фактических показателей и процентами выполнения плана по отдельным статьям за предыдущие периоды. Здесь дополнительным источником информации являются пояснения органов, ответственных за исполнение бюджета.

При выявлении фактов, по мнению законодательных органов не соответствующих действующему законодательству или наносящих реальный ущерб бюджету они вправе не утвердить проект бюджета, проекты законов, отчет об исполнении бюджета.

Исполнительные органы власти так же вправе осуществлять все три формы контроля. Контролирующими органами для субъектов федерации в соответствии с БК РФ являются финансовые управления субъектов федерации и распорядители бюджетных средств.

Финансовые органы, как органы, исполняющие бюджет, так же должны проводить все три формы финансового контроля.

Но предварительный контроль, который должен заключаться в детальной проверке смет, заявок на финансирование и информации о кредиторской задолженности бюджетных учреждений, практически не осуществляется, поскольку финансовое управление получает агрегированную информацию от распорядителей бюджетных средств (не в разрезе бюджетных учреждений и не подкрепленную первичными документами - заключенными договорами, бизнес-планами и так далее). Предварительный контроль здесь ограничивается сравнением предоставленных данных с фактическим исполнением и плановыми данными предыдущих периодов.

Текущий контроль должен осуществляться с целью проверки соблюдения условий получения, целевого использования и возврата бюджетных средств получателями бюджетных средств. Такой контроль, частично осуществляется контрольно-ревизионными органами финансовых управлений (подробно функции контрольно-ревизионных органов описаны ниже).

Последующий контроль так же осуществляется контрольно-ревизионными органами и финансовыми управлениями на основе проверки месячных отчетов и путем проверок возвратности выданных ссуд и кредитов.

Распорядители бюджетных средств осуществляют предварительный контроль на этапе проверки смет подведомственных бюджетных учреждений на предмет обоснованности расходов, их целесообразности.

Текущий контроль осуществляется распорядителями в части проверки целевого использования бюджетных средств (при этом учитывая территориальную удаленность бюджетных учреждений и отсутствия в структуре распорядителей бюджетных средств контрольно-ревизионных органов подобная проверка представляется малоэффективной). Такой контроль может осуществляться только путем проведения проверок, эффективность которых уже обсуждалась выше.

Последующий контроль распорядителями бюджетных средств может осуществляться на основе месячных отчетов подведомственных бюджетных учреждений. Такой контроль будет эффективным только в том случае, если предварительно будет установлена правильность отражения информации в таких отчетах, полное соответствие всех реально осуществляемых операций представляемым распорядителю данным.

Счетная палата

Согласно БК РФ органами государственного или муниципального финансового контроля являются:

счетная палата Российской Федерации;

контрольные и финансовые органы исполнительной власти;

контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

Счетная палата Российской федерации является участником бюджетного процесса на федеральном уровне и полномочна проводить ревизии бюджета субъекта Российской Федерации - получателя финансовой помощи из федерального бюджета.

Задачами Счетной палаты являются:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации (закон о счетной палате).

Счетная палата осуществляет контроль на основе предоставленной отчетности и тематических ревизий и проверок. Анализ отчетности позволяет выявить только ряд наиболее очевидных нарушений по формальным признакам - несоответствие статей отчетности, превышение или занижение установленных нормативов.

Кроме того при анализе отчетности дополнительной проблемой является правильность отражения в отчетности первичных данных. Ревизии и проверки выявляют нарушения по факту.

Поскольку полномочия счетной палаты при работе с субъектом федерации ограничиваются федеральными средствами, выделяемыми субъекту федерации, то по факту выявления нарушений федерация может уменьшить поток направляемых в субъект средств и тем самым возместить себе ущерб, понесенный в результате нецелевого использования средств субъектом.

КСП

Одним из контролирующих исполнение бюджета субъекта федерации по доходам и расходам органов является контролирующий орган законодательной власти - контрольно-счетная палата (КСП). КСП создаются во всех областях, в том числе и в Иркутской. КСП Иркутской области создается при Законодательном собрании, полностью ему подотчетна.

В функции КСП (аналогично функциям счетной палаты) входит контроль за фактическим исполнением доходных и расходных частей бюджета субъекта федерации, внебюджетных фондов по структуре, объему и целевому финансированию; анализ исполнения областного бюджета и внебюджетных фондов (закон о КСП). Подобные функции аналогичны у контрольно-счетных палат различных субъектов федерации.

Полномочия КСП распространяются на органы государственной власти области, областные государственные учреждения, кредитно-финансовыми учреждения, федеральные внебюджетные фонды, иные учреждения, получающие, перечисляющие или использующие средства областного бюджета (при этом необходимо отметить что для небюджетных учреждений полномочия КСП распространяются только в части средств областного бюджета). КСП осуществляет контроль за бюджетными средствами путем проведения ревизий или проверок получателей бюджетных средств (плановых или по поступившим запросам). Планы проверок составляются на год, проведение внеплановых проверок или ревизий осуществляется исключительно с санкции председателя КСП. При проведении ревизий в том числе проводятся проверки:

учредительных, плановых, отчетных, бухгалтерских документов в целях соответствия их действующему законодательству, правильности проведения операций, соответствия документов установленным нормам;

правильности отражения бухгалтерских операций по кодам бюджетной классификации и соответствия их отчетности, предоставляемой в финансовый орган;

действительности совершения операций, фактического выполнения работ, поставки товаров, оказания услуг.

Очевидно, что ревизии и проверки позволяют реализовать контроль по факту расходования или нецелевого использования бюджетных средств. При этом в полномочия КСП не входит взыскание средств или возмещение убытков бюджета. По факту выявления нарушений КСП имеет право доводить информацию до органов исполнительной власти. По итогам работы КСП ежегодно обращается в Законодательное собрание с посланием о состоянии расходования областных финансовых ресурсов. Таким образом, кроме того, что КСП осуществляет постконтроль, контроль после фактического расходования средств, что само по себе является малоэффективным, такой контроль носит "наблюдательный" характер, его целью не является устранение возможностей нарушения, а только констатация фактов нарушений, которые просто доводятся до сведения органов, исполняющих бюджет. Эффективность такого контроля фактически нулевая.

Основным документом, являющимся итогом проводимого КСП контроля, является заключение счетной палаты. В частности заключение по проекту закона об исполнении бюджета обязательно включает заключение по каждой статье классификации, заключение по каждому распорядителю бюджетных средств с указанием сумм нецелевого использования бюджетных средств, перерасходования бюджетных средств, фактов недофинансирования или перефинансирования отдельных статей, фактов злоупотреблений должностными лицами служебным положением.

Контрольно-ревизионные отделы

Контрольным органом исполнительной власти можно считать создаваемые при финансовых управлениях контрольно-ревизионные отделы. Такой отдел есть в главном финансовом управлении администрации Иркутской области. Он создан для осуществления финансового контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием средств, выделенных из областного бюджета, областных внебюджетных фондов, а также средств, переданных из федерального бюджета, за финансово-хозяйственной деятельностью областных государственных унитарных предприятий. Основными задачами отдела являются:

контроль за целевым использованием бюджетных средств, выделяемых учреждениям, предприятиям, организациям области и органам местного самоуправления;

проведение анализа финансово-хозяйственной деятельности областных предприятий и организаций;

проведение ревизий и проверок хозяйственной деятельности областных бюджетополучателей и органов местного самоуправления;

проведение анализа эффективности предоставления налоговых льгот и разработка предложений по их совершенствованию или отмене.

Отдел проводит анализ финансово-хозяйственной деятельности бюджетных предприятий и организаций, финансируемых из областного бюджета, документальные ревизии и проверки финансово - хозяйственной деятельности организаций областной собственности по мотивированным постановлениям правоохранительных органов; тематические проверки поступления и расходования средств областного бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества (в том числе от ценных бумаг), находящегося в областной собственности; осуществляет контроль за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью средств областного бюджета, областных внебюджетных фондов, а также средств, переданных из федерального бюджета; проводит проверки по выдаче ссуд из областного бюджета на покрытие временных кассовых разрывов, образующихся в местных бюджетах, по выдаче кратковременных ссуд коммерческим и некоммерческим организациям, осуществляет контроль за целевым использованием, полнотой и своевременностью их возврата; осуществляет контроль за экономным расходованием средств на содержание органов государственного управления, соблюдением действующего законодательства о порядке оплаты командировочных расходов, расходов по обеспечению депутатской деятельности; осуществляет в необходимых случаях контроль за своевременностью и полнотой устранения нарушений в финансово - хозяйственной деятельности проверенных отделом организаций, а также возмещения ими причиненного ущерба.

Для реализации данных функций отделу дано право проверять в ревизуемых организациях денежные, бухгалтерские и другие документы, относящиеся к проверке, фактическое наличие и правильность использования денежных средств, ценных бумаг и материальных ценностей; принимать в процессе ревизий и проверок совместно с руководителями ревизуемых организаций меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины и неэффективного расходования средств, а также вносить предложения с обязательными указаниями от руководства финансового управления об устранении этих нарушений, о возмещении причиненного ущерба и привлечении к ответственности виновных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации; направлять в установленном порядке предложения об ограничении, приостановлении, а в необходимых случаях и прекращении финансирования ревизуемых организаций при выявлении нецелевого использования бюджетных средств, а также в случае непредставления ими бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием этих средств; вносить по результатам ревизий и проверок предложения о взыскании в соответствии с законодательством Российской Федерации с организаций бюджетных средств, израсходованных не по целевому назначению, и доходов об их использовании; в случаях выявления нарушения законодательства, фактов хищений денежных средств и материальных ценностей, а также злоупотреблений ставить вопрос об отстранении от работы должностных лиц, виновных в этих нарушениях, передавать материалы ревизий и проверок в правоохранительные органы по согласованию с руководством финансового управления и в соответствии с законодательством Российской Федерации; информировать через финансовое управление вышестоящие органы ревизуемых организаций о выявленных в процессе ревизий и проверок нарушениях и ставить вопрос о принятии мер по устранению этих нарушений и их последствий, а также наказанию виновных лиц в соответствии с компетенцией этих органов.

Таким образом контрольно-ревизионный отдел так же осуществляет контроль по факту расходования бюджетных средств, выдачи ссуд, предоставления льгот и так далее - т.е. производит постконтроль. При этом необходимо отметить, что при том, что количество только бюджетных учреждений, финансируемых из областного бюджета, примерно 300, отдел в состоянии проводить проверку каждого учреждения (плановую) не чаще одного раза в три года.

Очевидно, что подобная частота проверок не позволяет оперативно выявлять нарушения порядка работы с бюджетными средствами, и констатация факта нарушения через три года после его фактического осуществления является не эффективным средством оптимизации бюджетных процессов и не ведет к компенсации ущерба для бюджета.

Федеральное казначейство

В большинстве субъектов федерации функции органа, контролирующего поступление налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъекта, возложены на федеральное казначейство. Предпосылкой создания федерального казначейства явилась необходимость консолидации всех денежных средств государства на одном счете (распыление денежных средств по счетам министерств и ведомств лишало государство возможности оперативного управления финансовыми ресурсами, делало их недоступными для использования в целях сокращения дефицита бюджета; нахождение средств государства на счетах в кредитных организациях снижало их защищенность от возможных потерь).

Взаимодействие органов федерального казначейства и финансовых органов субъекта федерации строится на возмездной основе, и на федеральное казначейство возлагаются следующие функции:

обеспечение достоверности данных по учету доходов, поступающих в бюджет субъекта;

контроль и устранение диспропорций в зачислении доходов в бюджет субъекта и местные бюджеты (диспропорции могут быть связаны с неденежными формами расчетов, льготами и отсрочками, предоставляемыми отдельным плательщикам и контроль осуществляется в том числе за правильностью проведения зачетов и правильностью определения недоимки в соответствующий бюджет);

контроль за правильностью разбивки федеральных регулирующих налогов между уровнями бюджетов;

осуществление контрольных функций в целях увеличения собираемости налогов и иных обязательных платежей (в том числе проведение проверок налогоплательщиков; контроль за деятельностью кредитных организаций в части своевременности исполнения платежных поручений по бюджетным средствам и так далее).

Бюджетная классификация

Как уже говорилось выше, для построения казначейской системы исполнения бюджета необходимо кодирование всех доходов и расходов бюджета по статьям бюджетной классификации. Бюджетная классификация Российской Федерации является (согласно БК РФ) группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В частности использование бюджетной классификации позволяет получать сопоставимые данные по доходам регионального и местных бюджетов, сопоставлять плановые расходы, фактические расходы и отчеты по расходам получателей бюджетных средств и так далее.

Классификация доходов представляет собой группировку доходов, объединяющей их конкретные виды по источникам и способам получения (в частности доходы делятся на налоговые и неналоговые доходы, налоговые доходы делятся по видам налогов). Ведение информации по поступившим доходам в разрезе классификации позволяет отслеживать разбивку налогов между уровнями бюджетов, отследить суммы поступающих доходов от оказания платных услуг бюджетных учреждений, автоматически сравнивать информацию о поступивших налогах по местным бюджетам, проводить автоматическую разбивку поступивших платежей и их перечисление в федеральный или местный бюджет.

Классификация расходов бюджета делится на функциональную классификацию, которая отражает направление бюджетных по функциям, исполняемым государством; целевую классификацию, которая является уточняющей по отношению к функциональной классификации и отражает конкретные направления деятельности в пределах обозначенных функций; классификацию видов расходов (детализация в пределах целевых статей).

Отдельным блоком является классификация расходов бюджета по экономическому содержанию (финансирование на заработную плату, на коммунальные услуги и так далее).

Еще одним способом кодировки расходов является ведомственная классификация расходов бюджета, которая фактически отражает систему получателей бюджетных средств по иерархии.

Правительством внесен проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений".

Данный проект затрагивает ряд принципиально новых моментов в отношениях федеральной власти и исполнительных органов субъектов федерации и муниципальных образований.

В том числе в соответствии с данным проектом закона предлагается дополнить Кодекс статьей 215.1 следующего содержания: "Статья 215.1. Основы исполнения бюджета Исполнение федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством. Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает счета в Центральном банке Российской Федерации с учетом положений статьи 216 настоящего Кодекса. Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством через указанные счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой им финансовым органам."

Этот же пункт в разных редакциях неоднократно звучал в проектах других федеральных законов (в частности в проекте закона "О федеральном бюджете на 2004 год", проекте закона "Об общих принципах организации местного самоуправления"), однако ни разу не был принят по итогам рассмотрения этих законопроектов.

До 1 апреля в данный проект закона предлагается внести поправки. Однако в пояснительной записке обоснование именно этого пункта и расчеты затрат к нему отсутствуют, так же по этому моменту не было дано официальных комментариев по ходу, схеме и порядку кассового исполнения субфедеральных и местных бюджетов.

Большинство субъектов федерации, особенно имеющие собственные системы казначейского исполнения бюджетов, на постоянной основе высказываются против подобных изменений в бюджетном законодательстве, приводя достаточно веские аргументы. В реформировании российской экономики наступил этап, который можно было бы охарактеризовать как этап ожидания экономического роста. Ожидание экономического роста представляет собой благоприятную основу для активного использования финансовых инструментов, относительно формирования параметров, оценки состояния и стимулирования тенденций развития национальной экономики в целом, и региональной экономики в частности.

Необходимым условием и отражением экономического роста являются, с нашей точки зрения, обеспечения финансового равновесия в регионе.

Финансовое равновесие можно охарактеризовать как результат, являющийся следствием реализации согласованной финансовой политики хозяйствующих субъектов, функционирующих как в границах региона, так и за его пределами, но имеющими свои собственные интересы на территории региона.

При исследовании перспектив достижения финансового равновесия как результата реализации региональной бюджетной политики целесообразно, с нашей точки зрения, оценивать количественные пропорции, характеризующие не столько бюджетную обеспеченность территории, сколько ее бюджетную зависимость, а также осуществлять факторный анализ бюджетного потенциала.

В частности, в качестве показателей степени бюджетной зависимости могут использоваться следующие:

доля и численность отдельных групп населения, доходы которых связаны либо с прямым (непосредственным), либо косвенным (опосредованным) получением средств из бюджета и внебюджетных фондов. Такая выборка и анализ могут строиться, например на показателях, формирующихся в результате бюджетного финансирования расходов по северному завозу, или финансирования оборонных предприятий, выполняющих государственный заказ;

пропорции и динамика суммы денежных средств, направляемых из консолидированного бюджета на территории региона в целом, и федерального бюджета, и приходящихся на одного получателя и одного жителя региона;

пропорции финансирования социальных объектов федеральным и региональным бюджетами, населением региона, предприятиями - резидентами региона, целевыми и благотворительными фондами;

пропорции и динамика сальдо межбюджетных отношений в регионе. Например, по Иркутской области как разница между суммой всех собранных на ее территории и зачисленных в федеральный бюджет налоговых доходов, и суммой всех денежных средств, полученных из Федерального бюджета, как непосредственно на регулирование регионального бюджета, так и с целью финансирования федеральных расходов на территории области.

Финансовое равновесие может получить количественную и качественную оценку при проведении аналитических исследований, при создании и функционировании системы регионального финансового мониторинга.

Несомненный интерес, в этом направлении, с нашей точки зрения, приобретают следующие виды финансовых пропорций и параметров.

Во-первых, потоковые пропорции региона, характеризующиеся через "входящие и выходящие" финансовые потоки;

Во-вторых, ресурсные пропорции региона, характеризующиеся через составляющие финансовых ресурсов, формирующихся на территории региона, в том числе между прибылью, амортизацией, налоговыми доходами; В-третьих, структурные пропорции региона, содержание которых определяется финансовой и субъектной структурой капитала предприятий-резидентов региона. Финансовая структура капитала характеризуется соотношением между собственным, заемным и привлеченным капиталом, формирующихся в распоряжении менеджеров предприятий-резидентов. Субъектная структура капитала позволяет оценивать структуру акционерного и частного капитала с позиции категории собственников;

В-четвертых, налоговые пропорции региона, которые представляют собой результат формирования и развития налогового потенциала региона, направленности межбюджетных отношений, а также интенсивности процесса экспорта (мобильности) налогов;

В-пятых, конкурентные пропорции региона, характеризующиеся с помощью показателей финансовой результативности предприятий-резидентов региона, относящихся к естественным и структурным монополистам, с одной стороны, и финансовой результативности предприятий - резидентов, находящихся в жесткой конкурентной среде;

В-шестых, функциональные пропорции региона, суть которых сводится к отражению особого, функционального финансового равновесия, как соотношения между источниками финансовых ресурсов, формируемых на территории и направлениями их использования, в известной степени трактуемых в рамках финансового менеджмента, как "золотое правило финансирования".

Финансовые ресурсы, формируемые на территории Иркутской области, согласно сводному балансу финансовых ресурсов региона, отличаются особой структурой и тенденциями.

В частности, в 1999 году структура финансовых ресурсов характеризовалась: доля прибыли соответствовала 32 %, амортизации - 19 %, налогов, не связанных с прибылью, 20%. В 2001 году пропорции, между видами финансовых ресурсов, сложились следующим образом: доля прибыли 27%, доля амортизации - 17%, доля налогов - 27%. При этом наблюдается устойчивая тенденция снижения доли амортизации на фоне снижения доли прибыли как источника финансовых ресурсов, и одновременного увеличения доли налогов.

Объектом исследования, как со стороны региональной финансовой политики, так и со стороны финансовых менеджеров предприятий и корпораций-резидентов Иркутской области, становиться оценка факторов, которые формируют эту тенденцию. Среди них особое значение, с позиции создания условий для экономического роста в регионе, имеют два фактора: состояние и динамика налоговой нагрузки в регионе, а также состояние и динамика амортизации как источника финансовых ресурсов, прежде всего частных предприятий-резидентов региона.

Безусловно, задачу определения налоговой нагрузки необходимо, прежде всего, решать на федеральном уровне, поскольку регион обладает гораздо меньшей свободой в установлении налоговой нагрузки, чем федеральное правительство. В пределах налоговых доходов региональных и местных бюджетов, региональные власти могут либо уменьшить ставки налогов, либо вообще предоставить налоговую льготу в части отсрочки текущих налоговых платежей, тем самым, оказывая влияние на долю налогов и налоговую нагрузку.

Доля налогов как источника финансовых ресурсов, формирующихся в пределах региона, включая налоги, имеющие источником прибыль, является многофакторным показателем. С позиции ограничения или стимулирования экономического роста в регионе, особое значение приобретает результативность такого фактора как направленность процесса распределения налоговых доходов.

Проблему распределения налоговых доходов между федеральным бюджетом и бюджетами регионов, межрегиональным распределением налоговых доходов, с нашей точки зрения, нельзя рассматривать в отрыве от организационного структурирования акционерного капитала, что особенно актуально для современной России.

Оформление структуры капитала российских предприятий происходит по различным направлениям. Во-первых, формируется субъектная структура акционерного капитала с позиции владельцев акций; во-вторых, осуществляется организационное структурирование капитала через оформление холдингов, финансово-промышленных групп, неформальных групп взаимозависимых предприятий или создание так называемых метакорпораций; в-третьих, в отношении действующих предприятий активно реализуется процесс реструктуризации активов и пассивов, с тем, чтобы, через процедуры дробления, разграничить рентабельные, недостаточно рентабельные и убыточные активы. Наконец, в-четвертых, корпорации, расположенные или зарегистрированные на территории других регионов России, активно используют процесс слияния и присоединения, включая как "дружественные слияния", так и "враждебные поглощения".

Результатом структурирования корпораций становятся изменение процедуры финансирования, изменения направленности товарных и финансовых потоков, изменение налогового менеджмента, прежде всего, в части формирования величины налогооблагаемой базы для начисления налогов у предприятий резидентов конкретного региона.

Структурирование капитала предприятий-резидентов Иркутской области, занятых в алюминиевой отрасли, отраслях лесодобывающего и лесоперерабатывающего комплексов, в нефтехимическом комплексе, в перспективных инвестиционных проектах, таких как, реализация проекта по освоению Ковыктинского нефтегазоконденсатного месторождения, сопровождается существенным изменением налогового потенциала региона.

Формирование налогооблагаемой базы и процедуры начисления налогов переносится в другие регионы России. В результате при оценке степени мобильности налоговой базы, возникает необходимость учитывать такой критерий распределения налоговых доходов, как корпоративность налога.

Корпоративность налога, как критерий, представляет его особое свойство, которое реализуется в виде мобильности налоговой базы из-за изменений в организационной структуре корпорации, а также в виде мобильности налоговых платежей, которое осуществляет головное предприятие, в пользу тех регионов, где расположены его обособленные подразделения.

Оценка степени корпоративности налога позволяет существенно расширить возможности анализа структуры налоговых доходов, как формирующихся в пределах региона, так и поступающих в бюджет региона, разработать модель оптимизации процесса распределения налоговых доходов с целью создания благоприятных условий для экономического роста.

Важнейшим объектом региональной финансовой политики, с нашей точки зрения, является амортизация. Амортизация является и источником финансовых ресурсов, и фактором формирования налогооблагаемой базы, прежде всего по налогу на прибыль и налогу на имущество, и финансовым рычагом стимулирования переоценки стоимости основных фондов предприятий-резидентов, и инструментом регулирования величины чистого денежного потока предприятий - резидентов Иркутской области.

Активная амортизационная политика в регионе оказывает прямое влияние на положительные темпы экономического роста, поскольку отражает влияние амортизации на валовые и чистые инвестиции в рамках региона, а также на инвестиционную привлекательность региона.

Подводя итог выше сказанному, необходимо отметить, что создание условий для стимулирования темпов экономического роста в таком регионе, каким является Иркутская область, требует наличия активного финансового механизма, позволяющего обеспечить как движение финансовых ресурсов, так их оптимальное структурирование с позиции достижения финансового равновесия региона.

Любой процесс, преобразуя некоторый объект труда, имеет вход и выход. Входом процесса может являться материальная продукция (сырье), или нематериальная продукция (информация). В соответствии с требованиями международных стандартов качества ИСО 9000 выделяются 4 общие категории продукции, в том числе интеллектуальная продукция. Выходом процесса может быть услуга, товар, информация или документ. Поток информации, следовательно, в общем случае является процессом. В соответствии с ИСО 9000 требования к системам качества одни и те же для всех категорий продукции, и общее руководство качеством достигается через управление процессами.

В терминах теории управления для процесса управления необходимы три элемента: объект управления, управляющее устройство, цель управления.

Управление процессом включает в себя определение целей и указанных результатов процесса; определение необходимых ресурсов; определение методов и средств выполнения процесса; управление использованием ресурсов, которые выделены для осуществления данного процесса; наблюдение за ходом процесса; анализ результатов его выполнения и коррекция хода процесса (В. Богаченко).

Бюджетный процесс - это частный случай процесса управления, и, следовательно, подчиняется общим закономерностям и правилам общей теории управления.

Основы теории управления лежат в постулатах А. Файоля, в частности: "Управлять - значит прогнозировать и планировать, организовывать, руководить командой, координировать и контролировать". Рассмотрим определение бюджетного процесса, данное в Бюджетном кодексе РФ (далее - БК): "Бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением". Управление бюджетным процессом как частный случай процесса управления содержит в себе все классические функции. Составление проекта бюджета - это стадия прогнозирования и планирования. Прогнозирование - это оценка возможных путей развития бюджетного процесса, возможных последствий политических, экономических и иных решений. Этот этап может быть формализован только частично, так как существенная часть рассуждений в процессе прогнозирования проводится на качественном уровне, и стремление к максимальной формализации процесса, математизации его приводит к искусственному внесению определенности в те процессы, где ее по определению быть не может, либо к использованию математического аппарата для описания неформализуемых процессов. Для прогнозирования используются разные способы - интерполяция и экстраполяция на основе временных рядов, логарифмирование переменной, экономические и экономико-математические модели, фундаментальный анализ.

Планирование бюджета - это разработка последовательности действий, позволяющих достигнуть желаемого результата. Планирование, согласно определения Д. Хана, это ориентированный в будущее систематический процесс принятия решений.

С точки зрения общей теории управления бюджетное планирование - на один финансовый год - является оперативным планированием. Наиболее популярным методом планирования (в отличие от полуинтуитивного прогнозирования), и является математический метод, в том числе известная теория оптимального использования ресурсов Л.В. Канторовича.

Утверждение бюджета - достаточно формализованный процесс, занимающий незначительную долю общего цикла бюджетного процесса. Система утверждения бюджета последовательна, проходит определенные и четко заданные уровни и в данном документе не целесообразно на ней останавливаться.

Исполнение бюджетов как следующая составная часть бюджетного процесса состоит из создания организационных структур, руководства процессом исполнения, координации всех составляющих бюджетного процесса.

ИСО 9000 предполагает, что у каждого процесса должен быть владелец, несущий ответственность за данный процесс. Процесс должен быть организован, каждый его участник должен однозначно понимать свою ответственность и полномочия.

Крайне важным элементом бюджетного процесса является создание организационных структур.

Возможности каждого человека ограничены. Психологи установили, что в иерархической системе управления оптимальное число подчиненных звеньев у вышестоящего уровня иерархии должно быть не более семи. Наиболее оптимальна та система управления, в которой существует принципа "делократии" - распределения прав и обязанностей по всей иерархической структуре управления.

С ростом объемов контрольной информации руководящее звено часто оказывается не в состоянии ее обработать, что приводит к несвоевременности принятия управленческих решений, росту управленческого аппарата. При этом, как отмечал Н. Паркинсон, с ростом управленческого аппарата он становится самодостаточным, падает его коэффициент полезного действия. Для оптимизации численности аппарата управления и создания стабильной иерархической системы управления используется так называемый "принцип доверия", т.е. разумного распределения полномочий и ответственности по уровням иерархической системы управления, последовательным делегированием нижестоящему уровню иерархии полномочий, ответственности и ресурсов. Действительно, укрупнение управляемых организаций (в нашем случае - бюджетополучателей) с одной стороны влечет за собой укрупнение денежных потоков, с другой стороны если иерархическая система управления имеет тенденцию к сверхцентрализации, низший уровень теряет всякую инициативу, а центр, верхний уровень иерархии, перегружается информацией, которую не может обработать.

Существует принцип "иерархии N", который гласит, что количество объектов управления каждым элементом равно количеству уровней иерархии. Если количество уровней больше номера иерархии, то управление будет тем жестче, чем больше разница между количеством уровней и номером иерархии, так как при этом ограничены возможности каждого уровня (недостаток информации, избыток управления). И наоборот, при превышении номера иерархии над количеством уровней управление будет мягче (избыток информации). Однако с точки зрения общей теории управления, наиболее эффективна трехуровневая система управления процессом (для бюджетного процесса трехуровневая система управления утверждена БК), которая характеризуется следующими функциональными особенностями (В.Белов):

центральный орган управления (высшее звено иерархии) реализует функции интеллектуального центра регулирования (в терминах БК это главный распорядитель бюджетных средств). Органы управления 0-го уровня имеют максимальные интеллектуальные возможности, содержат в своем составе системы накопления информации о результатах процесса в целом, имеют широкие полномочия для коррекции моделирующих алгоритмов, реконфигурации структуры комплекса управления процессом;

- органы управления среднего звена - 1-го уровня (распорядители бюджетных средств) обладают ограниченной автономностью, формируют регулирующие воздействия по заданным программным моделям;

- органы управления нижнего, 2-го уровня (получатели бюджетных средств) ограничены в своих возможностях в рамках решаемых функций и задач.

Если количество элементов слишком высоко для оптимального управления, имеет смысл не увеличить количество уровней управления, а сократить количество элементов (для уровня местного бюджета центром управления бюджетным процессом является главный распорядитель бюджетных средств - финансовое управление, органами управления 1-гоуровня являются структурные подразделения администрации - распорядители бюджетных средств, органами управления 2-го уровня являются получатели бюджетных средств - бюджетные учреждения - юридические лица. При этом в части муниципальных образований на 1-й уровень выведены и отдельные бюджетные учреждения, которые в данном случае являются прямыми получателями бюджетных средств, и сельские и поселковые администрации, что затрудняет процесс планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, в части муниципальных образований малокомплектные бюджетные учреждения (имеющие в своем составе 2-3 работника) являются юридическими лицами с отдельными бухгалтериями. Очевидно, что в ряде случаев можно безболезненно сократить количество распорядителей и ввести централизованные бухгалтерии в учреждениях. Кроме того, зачастую не целесообразно иметь большое количество учреждений - юридических лиц, так как затраты на управление выше, чем эффект от наличия отдельной единицы управления, а качество управления падает из-за естественных ограничений в обработке избыточного потока информации).

Проведенные за последние годы преобразования в социальной сфере привели к сокращению бюджетных учреждений, но одновременно и к росту численности работников и увеличению расходов на их содержание из бюджетов городов и районов. Это стало следствием отхода от эффективных форм и методов формирования в бюджетных учреждениях штатной численности работников и фонда оплаты их труда.

Оптимизация расходов бюджета зависит в первую очередь от регулирования количества учреждений социальной сферы и штатной численности их работников.

С переходом на рыночную экономику руководители учреждений и местных органов самоуправления были наделены большими правами установления и утверждения штатов и должностных окладов работникам учреждений. Штатную численность вначале утверждали в пределах фонда оплаты труда, а затем - в пределах общих ассигнований, выделяемых на содержание учреждения.

Вследствие отмены лимитов штатной численности и фонда оплаты труда вышестоящие ведомства социальной сферы перестали контролировать правильность и целесообразность установления штатной численности работников учреждений, правильность образования и использования фонда оплаты труда. В итоге, все это привело к безудержному росту численности работников учреждений социальной сферы и расходов на их содержание.

Руководители учреждений социальной сферы не проводят упорядочение численности укомплектованных штатов, в итоге бюджетные средства продолжают расходоваться на содержание персонала, не имеющего нормативную нагрузку. В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос перевода учреждений социальной сферы на строго лимитную основу как по штатной численности, так и по фонду оплаты труда.

Исходя из этого, при формировании местных бюджетов необходимо провести экономический анализ по определению нормативной потребности в объектах социальной сферы с учетом всех форм собственности, руководствуясь распоряжением Правительства РФ от 3 июля 1996г ?1063-р по социальным нормативам и нормам и методикой определения потребности субъектов Российской Федерации в объектах социальной инфраструктуры, одобренной распоряжением Правительства РФ от 19 октября 1999г.N 1683-р.

По учреждениям здравоохранения без учета ведомственной сети фактическая обеспеченность населения койками, врачами, средним медицинским персоналом в отдельных территориях области сложилась выше нормативной.

Нормативная обеспеченность койками в стационарах в целом по области составляет 104,5 койки на 10000 населения. Вместе с тем, обеспеченность койками в ряде городов значительно выше нормативной, в том числе в г. Иркутске объем стационарной помощи с учетом ведомственной сети превышает нормативы в 1,5 раза. Выше нормативной (норматив обеспеченности средним медицинским персоналом-114,3) и фактическая обеспеченность средним медицинским персоналом.

Одна из проблем в области здравоохранения - в это отсутствие муниципального заказа на оказание медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования для ведомств, коечный фонд которых составляет около 20%. А если к этому добавить кадровые и материально-технические ресурсы, обеспечивающие его функционирование, то становится очевидно, что сегодня было бы неправильно принимать какие-либо управленческие решения по развитию или реорганизации того или иного вида медицинской помощи, не учитывая при этом ведомственную сеть.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ муниципальные медицинские услуги - это услуги, бесплатно и безвозмездно предоставляемые за счет средств бюджетной системы гражданам России в медицинских учреждениях, находящихся в муниципальной собственности.

Муниципальные органы исполнительной власти с учетом всех источников финансирования (бюджет и средства обязательного медицинского страхования), утвержденных территориальных нормативов финансовых затрат, анализа потребности населения муниципального образования в медицинской помощи и потоков пациентов из других территорий, в соответствии со статье 72 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, формируют муниципальный заказ - задание на предоставление муниципальных медицинских услуг, доводя его до медицинских учреждений. При этом должно предусматриваться совершенствование структуры сети ЛПУ для оказания населению максимально возможного объема медицинских услуг по месту жительства.

Задание на предоставление муниципальных медицинских услуг - это комплексный план, содержащий объемные и финансовые показатели деятельности здравоохранения муниципального образования в целом и всех муниципальных медицинских учреждений на очередной год, формируемый на основе анализа объема и структуры потребности населения в медицинской помощи, и необходимых финансовых ресурсов. Муниципальный заказ разрабатывается и устанавливается органом управления здравоохранением на очередной финансовый год. Проекты муниципальных заказов согласовываются с администрациями муниципальных образований.

Проведение работы по муниципальному заказу позволит сократить коечный фонд в учреждениях здравоохранения области на 1800 коек и сэкономить средства обязательного медицинского страхования в сумме 135 млн. руб., в том числе по городам: Ангарску - 240 коек на сумму 18 млн. руб., Иркутску - 220 коек на сумму 16,5 млн. руб., Тайшету - 240 коек на сумму 18 млн.руб., Нижнеудинску - 160 коек на сумму 12 млн. руб., Усолью-Сибирскому - 127 коек на сумму 9,5 млн. руб., Черемхово - 189 коек на сумму 14,2 млн. руб., по Братскому району-60 коек на сумму 12 млн. руб.

Завышены по отношению к нормативным и расходы на культуру: сеть библиотек в области больше нормативной на 87 единиц (без учета ведомственной сети). Для введения в сельской местности штатной единицы библиотекаря необходимо иметь в населенном пункте не менее 500 читателей. Сельский библиотекарь, чтобы ему не уменьшили размер ставки, заводит читательские карточки на все население путем переписи. Фактическое наличие клубных учреждений с учетом ведомственных учреждений выше норматива по числу зрительских мест в ряде дотационных районах. Детские школы искусств содержатся выше норматива в г.Бодайбо на 4 учреждения, в Братском и Усольском районах по 1 учреждению.

По учреждениям образования необходимо отметить, что на примере в г. Ангарске при уменьшении среднегодового числа классов на 1, увеличилось число педагогических ставок на 38, фактически направлено на выплату заработной платы педработникам выше плана 29 тыс. руб. В г. Бодайбо при уменьшении числа классов в течение года на 18 классов, число штатных единиц административно-хозяйственного персонала возросло на 55 единиц, соответственно направлено на выплату зарплаты выше плана 113 тыс. руб. В Зиминском районе при уменьшении числа классов на 4, число штатных единиц возросло на 20, направлено на выплату зарплаты выше плана 374 тыс. руб. В Усть-Илимском районе при сокращении на 2 класса возросло число штатных единиц административно-хозяйственного персонала на 87 единиц, направлено на выплату зарплаты выше плана на 1700 тыс. руб. В Усть-Удинском районе при сокращении классов на 12, число штатных единиц административно-хозяйственного персонала увеличилось на 56 единиц. В Нижнеилимском районе закрыта одна школа, уменьшилось число классов на 9, при этом число штатных единиц административно-хозяйственного и прочего персонала возросло на 30 единиц.

Бюджетная система Иркутской области, являясь неотъемлемой частью бюджетной системы Российской Федерации, испытывает схожие с последней проблемы и ощущает самое непосредственное влияние тех тенденций, которые имеют место на федеральном уровне. В этой связи, перечень основных проблем бюджетной системы области может быть с несущественными дополнениями взят из Программы развития бюджетного федерализма в РФ до 2005 года, одобренной постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 года N 584. Так, одной из основополагающих проблем, безусловно, является избыточная централизация налоговых полномочий на уровне федерального центра. "Более 80 процентов налоговых доходов региональных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов". К сожалению, доходный раздел Программы носит во многом декларативный характер, поскольку обозначение проблемы не сопровождается реальными шагами по ее решению. Более того, события последних месяцев, такие как принятие новых глав НК РФ, касающихся упрощенной системы налогообложения и налога на вмененный доход, в очередной раз обозначили вектор на дальнейшее лишение субъектов РФ прав в части формирования собственной доходной базы. Перспективы в этом плане также не очень радужны: предстоит отмена налога с продаж, дальнейшая централизация доходов на федеральном уровне и продолжение налоговой реформы, которая проводится во многом за счет доходов регионов.

Следующая фундаментальная проблема состоит в существовании огромного количества федеральных нефинансируемых мандатов. Как абсолютно обосновано утверждается в Программе - "бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования". Стоит провести поверхностный анализ таблиц расчета объемов финансовой помощи из федерального бюджета в части оценки расходных обязательств региональных бюджетов (которые учитывают далеко не все предусмотренные федеральным законодательством расходы), чтобы понять масштабы катастрофы. К сожалению, в рамках 2002 года данная проблема получила лишь частичное решение, и то исключительно в части федерального бюджета. Законодатель по всей видимости не учел, что на региональном уровне приостанавливать федеральные законы даже при отсутствии средств на их финансирование невозможно. Положительные тенденции последних нескольких лет, когда огульное принятие нефинансируемых мандатов ушло в прошлое, были полностью девальвированы повышением заработной платы работникам организаций бюджетной сферы с 01.12.2001 года, не сопровождаемым передачей соответствующих финансовых ресурсов, которое и стало по сути своей одним из самых огромных нефинансируемых мандатов.

Повышение заработной платы региональным бюджетникам на федеральном уровне позволяет нам плавно перейти к еще одной системной проблеме - отсутствию четкого разграничения расходных полномочий между уровнями государственной власти. В условиях, когда федеральный центр обязывает регионы нести расходы в объемах, значительно превышающих доходы, говорить о существовании самой системы бюджетного федерализма в РФ не приходится. В этой связи, не вызывает удивления то, с каким нетерпением ожидаются результаты деятельности рабочей группы по разграничению полномочий между уровнями власти и местного самоуправления.

Еще одной значительной проблемой до настоящего времени остается система формирования межбюджетных отношений. Несмотря на явный прогресс в этой сфере, который проявляется в появлении прозрачной методики распределения средств, говорить о коренном изменении ситуации пока рано. Частично исключив одну из основных проблем - субъективный подход к распределению средств, методика еще более обострила другую - дестимулирующую роль распределительного механизма. С большим сожалением приходится признать, что территории - условные доноры находятся в настоящее время в менее выгодным положении, чем регионы - реципиенты. За доказательствами далеко ходить не надо - достаточно посмотреть список субъектов, имеющих на середину 2002 года задолженность по заработной плате или сравнить доходы на душу населения до и после распределения финансовой помощи из федерального бюджета по субъектам того же Сибирского федерального округа. Существование подобной проблемы приводит к тому, что доноры становятся абсолютно не заинтересованы в развитии собственной доходной базы, а реципиенты этот интерес и проявить не могут, поскольку любое сокращение собственных доходов возмещается им из вышестоящего бюджета в больших объемах. Приходится также констатировать, что и элемент субъективного подхода не полностью исчерпан.

Для этого достаточно упомянуть опыт некоторых национальных республик, которые в обмен на согласие войти в единое бюджетное пространство получили право возвращать перечисляемые в федеральный бюджет доходы через федеральные программы социально-экономического развития. Если принять во внимание и тот факт, что распределение доходов имеет явный крен в пользу федерального центра, то одна из задача Программы, декларирующая, что "система межбюджетных отношений должна базироваться на принципе равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности ее участников" до настоящего времени остается нереализованной.

Анализ действующей бюджетной системы РФ позволяет аргументировано утверждать, что подобная система по всем своим основным параметрам в отношении большинства субъектов РФ не подпадает под определение бюджетного федерализма и характеризуется ярко выраженной унитарной направленностью. Чрезмерная централизация прав в области бюджетного и налогового законодательства не позволяет говорить о возможности реализации серьезных инноваций в области бюджетного строительства на уровне регионов, поэтому перспективы деятельности последних, на примере Иркутской области, сводятся к своевременному приведению регионального законодательства в соответствие с быстро меняющейся федеральной нормативной базой, внедрению различных федеральных стандартов, созданию системы внутрирегиональных межбюджетных отношений в соответствии с федеральными принципами, построению казначейской системы исполнению бюджетов, пока федерация не решила перевести регионы на свое казначейство в силовом порядке, а также ликвидации тех немногочисленных местных инициатив в области бюджетного и налогового строительства, таких как местные надбавки и льготы, которые настоятельно не рекомендуются федеральным центром к финансированию по причине отклонения от единой политики, на которой строится система бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Создание эффективно действующей децентрализованной бюджетной системы в Российской Федерации немыслимо без исчерпывающего, однозначного и обеспеченного нормами права разграничения расходных полномочий между органами управления общественным сектором и ответственности за их исполнение между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В настоящее время проблема разграничения расходных полномочий рассматривается как одна из основных в комплексе проблем межбюджетных отношений.

Качество разграничения расходных полномочий двояким образом влияет на эффективность функционирования общественного сектора в целом. Во-первых, разграничение расходных полномочий призвано обеспечить максимально эффективное с точки зрения удовлетворения общественных потребностей распределение финансовых ресурсов между различными уровнями общественного сектора. В силу разных причин возможности уровней публичной власти осуществлять эффективное распределение и использование финансовых ресурсов общественного сектора различаются. Во-вторых, формальное разграничение расходных полномочий изменяет институциональную среду межбюджетных отношений в сторону формирования жестких бюджетных ограничений субъектов публичной власти. Эффективное разграничение расходных полномочий способствует сокращению объемов неформального перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетов, вынужденной финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в связи с неэффективным управлением общественными финансами на нижестоящих уровнях, сокращению объема решений вышестоящих органов власти, возлагающих дополнительные расходные обязательства на нижестоящие бюджеты.

Проблема разграничения расходных полномочий государства и местного самоуправления в условиях переходной экономики Российской Федерации является особенно сложной. Как для других переходных экономик, децентрализация бюджетной системы Российской Федерации отличается наличием дисбаланса между передачей на нижние уровни управления расходных полномочий и полномочий по налогообложению. В результате на конкретной территории "нарушается связь между выгодами от осуществления общественных расходов и связанными с ними затратами [в форме налогообложения]". Но в отношениях государства и местного самоуправления этот дисбаланс носит структурный характер.

В настоящее время, как правило, доля местных налогов и неналоговых доходов в доходах консолидированных бюджетов регионов не превышает 10%, тогда как доля расходов, осуществляемых органами местного самоуправления, находится на уровне 65%-75%. В результате доля бюджетных грантов (кроме финансовой помощи местным бюджетам, к ним относятся и нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты) в доходах местных бюджетов чрезвычайно высока. Обеспечить адекватный существующим расходным полномочиям местных властей уровень полномочий в сборе доходов очень сложно: в настоящее время в налоговой системе России местные налоги, даже при условии введения налога на недвижимость, не смогут составить полноценную основу местных финансов. Передача в местные бюджеты иных источников доходов с одновременным наделением органов местного самоуправления правами их администрирования сопряжена с угрозой нарушения конституционного принципа единства налоговой политики (в случае передачи налогов на прибыль юридических лиц и косвенных налогов) или сокращает возможности государственной политики перераспределения (при передаче налога на доходы физических лиц или платежей за пользование природными ресурсами).

В структуре расходов местного самоуправления преобладают расходные полномочия, связанные с осуществлением государственных функций. Местное самоуправление унаследовало от существовавших на его месте в советский период административно-территориальных образований значительный объем функций территориального государственного управления в сфере производства базовых общественных услуг (образование, здравоохранение), а также социальной защиты населения. Указанные бюджетные услуги являются в значительной степени инструментом обеспечения единых государственных социальных гарантий.

Их децентрализованное предоставление влечет значительное увеличение необходимых объемов перераспределения финансовых ресурсов между муниципальными образованиями, что менее эффективно с экономической точки зрения, ослабляет фискальные стимулы и муниципалитетов-доноров, и муниципалитетов-получателей финансовой помощи, препятствует реструктуризации бюджетной сферы и внедрению более эффективных методов управления соответствующими отраслями, способствует возникновению необеспеченных "наведенных" расходов органов местного самоуправления в процессе государственного регулирования отраслей бюджетной сферы.

Существующее разграничение расходных полномочий государства и местного самоуправления является незавершенным. Этому способствует противоречивость позиции федерального законодательства, регулирующего его общие принципы. Так, в Бюджетном кодексе Российской Федерации сосуществуют договорное разграничение расходных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, чреватое возникновением нерегулируемых асимметрий в расходных полномочиях муниципальных образований, и вступающий с ним в противоречие принцип равенства нижестоящих бюджетов во взаимоотношениях с вышестоящим бюджетом. Установленное Бюджетным кодексом разграничение расходных полномочий основано как на функциональной классификации расходов бюджетов, так и на формах собственности учреждений, финансируемых из бюджетов, что де-факто ведет к сохранению неопределенности относительно финансирования значительной части расходных полномочий.

В теории государственного сектора экономики проблема разграничения расходных полномочий обычно рассматривается в контексте максимизации общественного благосостояния (общей полезности бюджетных услуг для их потребителей). В рамках меньших по размеру территориальных общностей достижимо более эффективное удовлетворение общественных потребностей, чем в более крупных, так как решения последних о распределении финансовых ресурсов не учитывают различий в местных предпочтениях. Однако децентрализованное предоставление бюджетных услуг может быть сопряжено с более значительными издержками вследствие потери возможности экономии на масштабах и фрагментации управления предоставлением бюджетных услуг и применимо лишь к бюджетным услугам местного характера. Децентрализованное предоставление бюджетных услуг вступает в конфликт с государственной политикой перераспределения, направленной на обеспечение минимальных социальных гарантий на всей территории страны. Наконец, расходы нижестоящего органа управления на оказание бюджетных услуг зачастую создают внешние эффекты за пределами его юрисдикции. В зависимости от характера этих эффектов может быть выбран либо недостаточный, либо избыточный объем производства бюджетных услуг.

Из указанных соображений можно вывести принципы разграничения расходных полномочий. Так, в Программе развития бюджетного федерализма указываются принципы субсидиарности, территориального соответствия, внешних эффектов, эффекта территориальной дифференциации и эффекта масштаба.

Во взаимоотношениях государства и местного самоуправления в Российской Федерации роль факторов, способствующих централизации расходных полномочий, весьма значительна. Например, роль эффекта масштаба возрастает вследствие того, что региональные учреждения в таких крупных отраслях социальной сферы, как образование и здравоохранение, могут управляться более эффективно, будучи объединенными в единую систему. Большее значение имеет принцип внешних эффектов, так как муниципальное образование является относительно более открытой экономической системой, и перемещения через границы муниципальных образований факторов производства, товаров и услуг осуществляются без значительных издержек. Наконец, способность местного самоуправления "регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" требует придания ему финансовой автономии. Последняя связана, в том числе, с возможностью его эффективной концентрации на решении вопросов местного значения и отказа от предоставления обусловленной дополнительными требованиями финансовой помощи на реализацию полномочий, относящихся к ведению государства.

Совершенствование разграничения расходных полномочий государства и местного самоуправления требует существенного изменения перечня вопросов местного значения. С одной стороны, целесообразной представляется передача находящихся в муниципальной собственности систем образования, здравоохранения, социальной поддержки населения в собственность субъектов Российской Федерации, что будет способствовать концентрации полномочий регулирования, управления и финансового обеспечения этих отраслей бюджетной сферы на одном уровне бюджетной системы и сокращению объема "наведенных" расходов, повышению ответственности субъектов Российской Федерации и формированию жестких бюджетных ограничений последних. Принцип субсидиарности оправдывает сохранение в муниципальной собственности только относительно автономных учреждений бюджетной сферы, эффекты от которых локализованы в границах муниципальных образований - учреждений дошкольного образования, местных учреждений культуры и социального обслуживания.

С другой стороны, необходимо некоторое расширение расходных полномочий местного самоуправления в сферах развития местной инфраструктуры и деловой среды. Так как эти расходы способствуют снижению затрат частного сектора, они являются инструментом конкуренции муниципальных образований за привлечение частного капитала. Это способствует формированию ответственного фискального выбора местного самоуправления. Кроме традиционно финансируемых из местных бюджетов расходов на организацию транспортного обслуживания, содержание и развитие муниципальной дорожной сети и жилищно-коммунального хозяйства, решение местных экологических проблем, к ним относятся расходы на обеспечение общественной и пожарной безопасности, зачастую финансирующиеся из региональных бюджетов. Передача функций социальной поддержки населения на региональный (или федеральный) уровень повлечет увеличение инвестиционной составляющей в составе многих из указанных расходов.

Данные изменения структуры расходных полномочий придадут местному самоуправлению более компактный характер, сократив долю его расходов в расходах консолидированных бюджетов регионов до 25%-35%. Обеспечение финансирования такого объема полномочий за счет самостоятельно устанавливаемых и администрируемых местным самоуправлением доходных источников в таких условиях является реалистичным. Кроме того, такое перераспределение расходных полномочий приведет к сокращению объемов финансового выравнивания муниципальных образований, что способствует достижению реальной финансовой автономии местного самоуправления.

Реструктуризация расходных полномочий местного самоуправления требует непосредственного участия не только региональных, но и федеральных органов власти. В частности, необходима отмена минимального уровня нормативов отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов в местные бюджеты, установленного Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" , также расширение налоговых полномочий органов местного самоуправления. Изменение перечня вопросов местного значения требует внесения соответствующих изменений в законодательство о местном самоуправлении, а также в отраслевое законодательство.

Эффективное разграничение расходных полномочий способствует укреплению финансовой автономии местного самоуправления и вследствие ограничения практики совместного участия государства и местного самоуправления в исполнении государственных либо местных функций. Так, чрезмерное участие местного самоуправления в исполнении государственных функций, даже обеспеченных достаточным финансированием, может снизить заинтересованность региональных органов власти в их реализации, а также отвлечь органы местного самоуправления от реализации собственных полномочий. Неоднозначным является и участие субъектов Российской Федерации в реализации полномочий по вопросам местного значения. В настоящее время оно способствует углублению неравенства между муниципальными образованиями и зачастую является инструментом неформального перераспределения финансовых ресурсов в пользу финансово несостоятельных муниципалитетов, что способствует сохранению мягких бюджетных ограничений. Однако с помощью субвенций и субсидий на реализацию вопросов местного значения органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут способствовать проведению органами местного самоуправления структурных преобразований в муниципальном секторе экономики, способствовать развитию инфраструктуры в муниципальных образованиях с низким уровнем экономического развития.

Разграничение расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления будет устойчивым лишь в условиях надлежащего правового обеспечения, которое в настоящее время практически отсутствует. Так, ничем не ограничена практика принятия федеральных и региональных "мандатов", возлагающих на органы местного самоуправления дополнительные расходные обязательства, а нормы Конституции РФ и законодательства о компенсации дополнительных расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти, зачастую игнорируются. При этом нарушение бюджетных прав органов местного самоуправления, как правило, не может быть оспорено в судебном порядке. В свою очередь, законодательство резко ограничивает возможности государственного вмешательства в местные финансы, хотя в ряде случаев (при наступившей финансовой несостоятельности муниципалитета) такое вмешательство необходимо в интересах защиты местного населения и кредиторов муниципального образования.

Решение всех этих проблем связано с серьезной переоценкой подходов к формированию межправительственных отношений в целом и возможно только в долгосрочной перспективе. Тем не менее, положительные стороны эффективного разграничения расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления заслуживают этих усилий: становление местного самоуправления, повышение эффективности государственного и муниципального управления и реструктуризация государственного сектора экономики являются важнейшей предпосылкой обеспечения устойчивого экономического роста в Российской Федерации.

В настоящий момент в России зачастую бюджетные проблемы являются причиной финансовой дестабилизации практически во всех субъектах Российской Федерации, а также в муниципальных образованиях, как неотъемлемой части бюджетной системы регионов. Данные проблемы, как правило, возникают в сфере межбюджетных отношений между всеми тремя уровнями бюджетов страны. Это говорит о том, что необходима существенная реконструкция принципов бюджетной политики и межбюджетных отношений.

Несмотря на принимаемые меры по совершенствованию системы межбюджетных отношений, региональные и местные бюджеты все еще перегружены обязательствами, которые возложены на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. Большая часть налоговых доходов консолидированных бюджетов регионов страны формируется за счет отчислений от федеральных налогов.

Проблема нерационального распределения налогового потенциала по уровням бюджетной системы, в результате которого абсолютное большинство субъектов Российской Федерации и муниципальных образований теряют свою финансовую самостоятельность и становятся нуждающимися в финансовой поддержке из федерального или регионального бюджета так и не решается, и остается одной из первостепенных.

В результате проводимой реорганизации межбюджетных отношений все регионы Российской Федерации были разделены на регионы-доноры и "дотационные" регионы, что явилось результатом выравнивания уровня развития территорий. Регионы-доноры платят налоги, удовлетворяют собственные потребности и делятся с другими регионами частью своих доходов. Дотационные регионы - субъекты, получающие дотацию из ФФПР для решения собственных потребностей.

Однако, необходимо учитывать происходящее встречное движение средств, т.к. все субъекты переводят в центр положенные по нормативам налоговые доходы. Учитывая это, следует, что "дотационные" регионы и регионы-доноры зачастую трудно различимы. Поэтому высказывания типа - десять-пятнадцать регионов "кормят" всю страну, неоправданны.

С учетом финансовых потоков из региональных бюджетов в федеральный, и из федерального бюджета в региональные оказывается, что многие субъекты получают намного меньше, чем отдают и наоборот.

До сих пор в системе межбюджетных отношений между федеральным бюджетом и региональными бюджетами сохраняется несправедливость в перераспределении средств. При анализе расчетов Методики МФ РФ на текущий год прослеживается следующее. Уровень реальной бюджетной обеспеченности до распределения ФФПР и после распределения ФФПР остался неизменным только у 18 субъектов федерации, которым не выделялась дотация на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Отклонение данных показателей для Иркутской области составило 0,0047. Для справки можно отметить, что отклонений в пределах от 0,004 до 0,01 по остальным 70 субъектам нет. Также использовался показатель "объем средств, недостающих до среднероссийского уровня бюджетной обеспеченности", для Иркутской области данный показатель составил 211 млн. рублей. По окончательному расчету дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности составила 103 млн. рублей, в состав которой была включена субсидия для досрочного завоза топлива на Север (12 млн. рублей). Т.е. в двое меньше от необходимого размера.

Расчет ИБР по Методике проводился на основе условно-нормативных расходов бюджетов субъектов РФ. Весь объем условно-нормативных расходов бюджета Иркутской области по расчету МФ РФ составил 26 574 млн. рублей. Однако, доходная часть бюджета Иркутской области (с последними уточнениями) составила 20 720 млн. рублей. И это уже с учетом, выделенной финансовой помощи из федерального бюджета.

Проводя анализ подушевой бюджетной обеспеченности регионов, нужно отметить, что бюджетная обеспеченность высокодотационных регионов с учетом дотации из федерального бюджета значительно превосходит подушевую бюджетную обеспеченность низкодотационных регионов (таких как Иркутская область) и отдельных регионов-доноров. Т.е. глубоко дотационные субъекты получают значительно больше того, что поступает с их территории в "общий котел". Такое положение порождает иждивенческие настроения со стороны дотационных регионов.

На ряду с этим, с каждым годом на региональные бюджеты перекладывается все больше расходных полномочий, без соответствующего увеличения доходной базы региональных бюджетов.

Недавнее увеличение оплаты труда работников бюджетной сферы поставило в затруднительное положение именно те субъекты федерации в бюджетах которых доля дотации из ФФПР составляет незначительную часть, а удельный вес изъятых в федеральный бюджет доходов с территории данного субъекта значителен.

В соответствии со ст. 84 Бюджетного кодекса РФ обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов относится к расходам финансируемым исключительно из федерального бюджета. Учитывая, время издания Постановления Правительства РФ, предусматривающего такое значительное увеличение оплаты труда работников бюджетной сферы, а именно ноябрь 2001 год, вывод однозначен. В соответствии с бюджетным процессом - формирование бюджетов к данному времени уже закончено и бюджеты находятся на стадии утверждения.

Однако, об увеличении или передаче доходов в региональные бюджеты вопрос даже не ставился. Т.е. регионы были поставлены в безвыходное положение сразу. При этом высоко дотационные субъекты без особых проблем исполняют данное Постановление Правительства. Этот факт лишний раз наглядно отразил несовершенство существующей системы межбюджетных отношений.

Также одной из проблем для Иркутской области является закупка и завоз топлива в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Из федерального бюджета, из года в год все меньше средств, которые составляют мизерную часть от фактической потребности (в 2000 г. -92 млн. рублей, 2001 г. - 8,5 млн. рублей, 2002 г. - 12,1 млн. рублей). При этом закрепления к предмету ведения какого из уровней власти относится решение данного вопроса в законодательстве на данный момент нет.

Из вышеизложенного следует, что направлениями реформирования межбюджетных отношений должны стать - постепенный переход от дотационного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов к бюджетной самостоятельности субъектов РФ, а также разграничение расходных полномочий между всеми уровнями власти, на основе четкого закрепления в законодательном порядке.

Целью организации конкурсных закупок товаров, работ, услуг является стремление хозяйствующих субъектов, независимо от их организационно-правовой формы к минимизации исходящих финансовых потоков.

Наибольшее развитие практика применения конкурсных процедур в РФ получила в сфере государственных финансов, так как для органов государственной власти и бюджетных учреждений порядок использования конкурсных процедур при оптимизации расходов закреплен законодательно.

С 1 января 2000 года в РФ вступил в силу Бюджетный Кодекс РФ (далее - БК), призванный упорядочить бюджетные процедуры. В соответствии с БК одним из механизмов, способствующих организации эффективного и целевого использования бюджетных средств, наряду с казначейским принципом исполнения бюджета, должен был стать институт государственного заказа. Однако, как показывает практика, положения БК, регламентирующие процесс формирования и размещения государственного заказа исполняются субъектами этой области права формально.

Причин такого положения дел несколько.

Во-первых, существующая нормативно-правовая база организации конкурсных процедур не содержит деления между государственными нуждами и собственными хозяйственными нуждами государственных органов власти и бюджетных учреждений. Органы государственной власти и бюджетные учреждения являются обычными участниками гражданского оборота, такими же, как граждане и юридические лица. Они также нуждаются в определенных товарах, работах, услугах, потребляемых ими в процессе своей повседневной деятельности. Такие потребности являются их собственными нуждами как участников хозяйственного оборота и напрямую не направлены на реализацию их публично-правовых функций, т. е. удовлетворения государственных нужд.

Отсутствие границы между понятиями "государственных" и "собственных" нужд зачастую доводит ситуацию до абсурда, например, в случае, когда орган государственной власти вынужден заключать государственный контракт на разовое приобретение канцелярских принадлежностей на незначительную сумму.

Во-вторых, законодательство не выделяет единый орган, на который бы возлагались функции контроля за всеми тремя стадиями госзаказа, что вызывает множество злоупотреблений со стороны госзаказчиков в ходе формирования, размещения и исполнения госзаказа. Исходя из сути данного процесса этим органом должен стать орган, исполняющий бюджет соответствующего уровня бюджетной системы.

В-третьих, отсутствует четкая инструктивная база, регламентирующая все стадии государственного заказа: формирование, размещение и исполнение, что в конечном итоге приводит к снижению эффективности использования данного механизма оптимизации расходования бюджетных средств.

Вместе с тем, функционирование института государственного заказа, широко используемого в практике государственных финансов западных стран, где доля расходов, приходящаяся на госзаказ в общей структуре расходов бюджета значительно выше, по сравнению с российским бюджетом, заслуживает пристального внимания.

Обратимся к опыту организации конкурсных процедур в Финляндии.

Нормативная база организации конкурсных закупок продукции для государственных нужд в Финляндии состоит из Закона, принятого в 1994 году, регламентирующего конкурсные процедуры для муниципалитетов, предприятий ЖКХ, церкви, коммерческих предприятий получающих дотации из бюджета, общественных организаций и организаций, находящихся в государственной или муниципальной собственности и отдельных положений о конкурсах на закупку товаров, работ, услуг (включая услуги связи, ЖКХ, электроэнергии и телевидения). Положения Закона носят рамочный характер, регламентирующие закупки на крупные суммы, более мелкие закупки регламентируются соответствующими положениями о конкурсах. Однако, Законом закреплены следующие общие принципы организации закупок, обязательные для всех видов конкурсных процедур:

открытость и гласность проведения конкурса;

равное отношение к поставщикам;

любой участник конкурса может оспорить решение конкурсной комиссии в течение 1 месяца;

решения принимаются конкурсной комиссией на основании определенных критериев выбора победителя, система критериев зависит от вида конкурса и должна быть указана в коммерческом предложении, публикуемом организатором конкурса в прессе.

Критериальный подход к выбору победителя конкурса представляет собой установление системы показателей, используемых при выборе победителя конкурса и удельного веса каждого показателя при принятии решения (аналогично подходу, используемому при составлении рейтингов). Так, например, при закупке компьютерного оборудования при определении победителя значимость цены, указанной в конкурсном предложении оценивается в 70%, известность фирмы в 10%, связь фирмы с поставщиком в 10% и в 30% оценивается предложение фирмы-производителя оборудования. Такой подход к выбору победителя конкурса позволяет снизить зависимость принятия решения о победителе от персонального состава конкурсных комиссий.

Следующий положительный аспект организации конкурсных закупок в Финляндии - частичная централизация закупок. Централизованными закупками занимается специально созданный орган - центр закупок. Центр закупает преимущественно продукцию не требующую специальных условий хранения: бланочная продукция, канцелярия, отдельные группы медикаментов, перевязочные материалы и т.д. Центр - предприятие коммерческое, закупаемую централизованно продукцию центр отпускает бюджетным учреждениям с трех процентной наценкой. Вырученные средства идут на содержание складских помещений, зарплату работникам центра, коммунальные платежи, оплату доставки продукции со склада центра бюджетополучателю. Однако, не смотря на коммерческий подход, централизация закупок позволяет добиться значительного бюджетного эффекта за счет больших скидок, получаемых центром при приобретении крупных партий товара.

Еще одним перспективным направлением с точки зрения использования его в практике организации закупок органами государственной власти в РФ является закупка услуг. Органы государственной власти Финляндии на конкурсной основе закупают услуги больниц, школ, учреждений социальной защиты и т.д. для обеспечения социальных гарантий населению страны. Такой подход стимулирует развитие конкуренции среди учреждений социальной сферы и в конечном итоге приводит к существенному сокращению расходования бюджетных средств на.

Актуальным моментом так же является опыт сдачи государственного имущества Финляндии (особенно это касается объектов недвижимости) в аренду на конкурсной основе.

Эти и многие другие аспекты организации конкурсных процедур используемых государственными органами различных стран полезно учесть при формировании нормативно-правовой базы, обеспечивающей функционирование института государственного заказа в РФ.