Содержание
Введение_______________________________________________________ 3
Глава 1. Земельная реформа в России______________________________ 4
1.1. Новый Земельный
кодекс Российской Федерации в системе земельного законодательства_____________________________________________ 7
1.2. Общие положение современного земельного кодекса РФ_______ 12
1.3. Документы о
правах на земельные участки и их государственная регистрация_________________________________________________ 14
Глава 2. Сущность административной ответственности__________ 17
2.1. Понятие административной ответственности_________________ 17
2.2. Виды ответственности за нарушения земельного
законодательства в КоАП_______________________________________________________ 20
Заключение____________________________________________________ 30
Список литературы____________________________________________ 32
Введение
В конце
октября 2001 г. принят и вступил в силу Земельный кодекс Российской Федерации -
закон, который общество ожидало почти десять лет. Многочисленные и разрозненные
нормы земельного законодательства теперь кодифицированы в одном акте.
Новый
Земельный кодекс РФ отличается в первую очередь выраженной тенденцией к
упорядочению, унификации земельных отношений. Вместе с тем важно учитывать, что
Кодекс, будучи во многом "компромиссным" законом (достаточно
вспомнить политические споры по каждому из представлявшихся на рассмотрение
Государственной Думы проектов), несет на себе печать юридической и
юридико-технической непроработанности. Так, при наличии достаточно громоздких
статей многие нормы кажутся "недописанными", нередки внутренние
противоречия между положениями отдельных статей Кодекса.
Еще одна
особенность Кодекса - его построение на основе приоритета норм земельного
законодательства в регулировании любых отношений, в которых в качестве объекта
выступает земля. В этой связи Кодекс часто вторгается в сферу регулирования
других отраслей законодательства, в первую очередь гражданского и гражданского
процессуального.
Отмеченные
обстоятельства уже сейчас препятствуют непосредственной реализации норм Кодекса
и приводят, во-первых, к необходимости издания подзаконных правовых актов (даже
когда прямо их издание в Кодексе не предусмотрено), конкретизирующих те или
иные его положения, и, во-вторых, к конкуренции норм различных отраслей
законодательства при регулировании земельных отношений.
Глава 1. Земельная
реформа в России
В 1990 г в Российской Федерации началось осуществление
земельной реформы[1].
Следует различать два этапа 1-й этап, когда она развивалась на основе ранее
действовавшей Конституции РСФСР 1978 г., и 2-й этап, когда была принята на
референдуме 12 декабря 1993 г; новая Конституция.
Реформа осуществляется, во-первых, на основе специальных
земельно-правовых актов; во-вторых, на основе развития общего законодательства,
о приватизации; о собственности, о предприятиях и предпринимательской
деятельности, о банках; о налоговой системе; об акционерных обществах; об
антимонопольной деятельности, о банкротстве, об инвестиционной деятельности; о
залоге. В-третьих, поскольку земельная реформа неразрывно взаимосвязана с
аграрной реформой, то земельно-правовые нормы находят свое место и в
аграрно-правовых актах.
Цели и задачи земельной реформы были сформулированы в
правовых же, актах о земельной реформе.
В соответствии с законодательством земельная реформа - это
коренное изменение того земельного строя, который существовал до 1990 г. в
бывшем Союзе ССР и России. Он основывался на исключительной собственности
государства на землю, возникшей в результате национализации земли в 1917 г.
Цель и суть земельной реформы заключались в следующих основных направлениях:
- переход от
национализации земли к ее денационализации (разгосударствлению);
- приватизация земель;
- децентрализация права собственности на землю. В результате
возникла множественность форм права собственности на землю;
- частная (индивидуальная, общая долевая и общая совместная
- физических и юридических лиц);
- государственная, которая подразделяется на федеральную
собственность и собственность субъектов Федерации;
- муниципальная;
- иные формы права собственности.
Кроме того, возникли или развиваются другие формы права на
землю. Это - право пожизненного наследуемого владения землей, право
пользования, право аренды.
Но земельная реформа не самоцель. Она должна была привести и
к множественности форм хозяйствования, и к подъему сельского хозяйства.
На основе данной множественности форм собственности и других
прав на землю появились и развиваются различные организационно-правовые формы
сельскохозяйственных и агропромышленных предприятий:
- государственные;
- кооперативные;
- муниципальные;
- частные - индивидуальные, юридических и физических лиц,
крестьянские (фермерские) хозяйства, акционерные общества, товарищества,
хозяйственные общества и др.
Указанные субъекты новых аграрных отношений одновременно являются
и субъектами новых земельных отношений.
Конституция Российской Федерации 1993 г (ст. 9)
провозгласила, что в России закреплены частная, государственная, муниципальная
и иные формы собственности на землю. Статья 36 специально посвящена праву
частной собственности на землю граждан они вправе самостоятельно или вместе с
другими владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими им земельными
участками по своему усмотрению, не причиняя при этом вреда другим лицам, и
соблюдать требования экологического законодательства. Право частной
собственности устанавливается федеральным законом.
Первые правовые акты земельной реформы были приняты еще
бывшим Союзом ССР. Верховный Совет СССР в апреле 1990 г принял Основы
законодательства о земле. Однако в те времена шла острейшая дискуссия нужно или
не нужно вводить частную собственность на землю.
Основы законодательства о земле не ввели права частной
собственности на землю. Но Основы ввели новшество - пожизненное наследуемое
владение землей. Это еще не право собственности на землю, но уже одно
правомочие как собственника. Основы закрепили передачу земельного участка по
наследству.
Основы ввели еще одно право на землю - право аренды земли.
22 ноября 1990 г был принят Закон РСФСР "О крестьянском
(фермерском) хозяйстве" и 23 ноября 1990 г Закон РСФСР "О земельной
реформе".[2]
В них было впервые в России закреплено право частной собственности на землю,
причем индивидуальной, коллективно-долевой и коллективной совместной. У
хозяйств изымалась часть земли для создания в каждом районе фонда земли для
наделения фермерских хозяйств. Был определен порядок выдела земельной доли и
имущественного пая колхозников и работников совхозов. Это было сделано на
основе ст. 12 бывшей Конституции РСФСР 1978 г, в которую в 1990 г были внесены
изменения и было предусмотрено право частной собственности граждан на землю. Но
это право было очень ограниченным, неполным, собственник земельного участка не
мог отчуждать его ни в какой форме (продать, подарить и т.д.) в течение 10 лет,
т.е. был установлен общий 10-летний мораторий на распоряжение землей.
Было предусмотрено создание крестьянских (фермерских)
хозяйств. Они стали создаваться путем выделения колхозников и работников
совхозов со своей земельной долей и имущественным паем
1.1. Новый
Земельный кодекс Российской Федерации в системе земельного законодательства
Земельное
законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в
совместном ведении Российской федерации и субъектов Российской Федерации. Оно
состоит из Земельного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии
с ними законов субъектов Российской Федерации.
Земельные
отношения регулируются также указами Президента Российской Федерации, которые
не должны противоречить Земельному кодексу и федеральным законам.
Правительство
Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в
пределах полномочий, определенных Кодексом, федеральными законами, а также
указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения.
На основании
и во исполнение Земельного кодекса, федеральных законов, иных нормативных
правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного
самоуправления субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочии издаю
I акты, содержащие нормы земельного нрава.
Земельный
кодекс Российской Федерации, принятый 25 октября 2001 г. положил начала новому
этапу в регулировании земельных отношений.
Реформирование
земельных отношении в России началось в 1990 году с принятием Закона РСФСР
"О земельной реформе".[3]
В 1991 году был принят Земельный кодекс РСФСР, установивший разнообразие форм
собственности на землю, в том числе и частную собственность. Всего же с 1990 но
2001 год был принят 41 федеральный закон, 33 указа Президента и около сотни
Постановлений Правительства. Кроме того, свои законы принимали и регионы. Таким
образом, к 2001 году земельное законодательство представляло собой конгломерат
несистематизированных правовых актов различного уровня, зачастую противоречащих
друг другу.
Однако эти
10 лет все же не прошли даром. В России завершен первый этап земельных
преобразований. Произошли принципиальные, глубинные изменения в формах
собственности на землю. Сельским и городским жителям бесплатно переданы в
собственность миллионы гектаров продуктивных земель. Они получили земельные
участки под сады, огороды, строительство жилья, для расширения личных подсобных
хозяйств и организации крестьянских (фермерских) хозяйств.[4]
Ликвидирована
монополия государственной собственности на землю.
Проведена
реорганизация 23,5 тыс. колхозов и совхозов, осуществлена приватизация 115,9
млн.га их земель. В итоге 11,8 млн. работников бывших колхозов и совхозов стали
собственниками земельных долей. Сформирован значительный слой крестьянских
(фермерских) хозяйств (270,2 тыс. хозяйств), в распоряжение которых передано
13,8 млн.га земель. Создан фонд перераспределения земель на площади около 32
млн.га. В собственность граждан передано 138 млн. гектаров, или 63 процента
всех сельскохозяйственных угодий страны. Дополнительно еще около 4 млн. граждан
могут стать собственниками сельскохозяйственных земель в ход дальнейшей
приватизации сельскохозяйственных угодий.
Собственниками
приватизированных предприятий и иных объектов недвижимости выкуплено свыше 10
тыс. земельных участков под таким) предприятиями и объектами.
Органам
местного самоуправления передано в ведение 36,4 млн.г; земель (153,3 тыс.
сельских населенных пунктов с прилегающими территориями). В городах и поселках
городского типа из 7,5 млн.га земли собственность граждан и юридических лиц
передано 6 процентов земли.
Решена в
основном проблема обеспечения граждан земельным! участками. 43,6 млн. граждан
имеют земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного
садоводства и огородничества индивидуального жилищного и дачного строительства.
В настоящее время в их собственности, владении и пользовании находится около
8,3 млн.г; земель. Средний размер земельных участков личных подсобных хозяйств
вырос с 0,19 до 0,36 га, а для садоводства - с 0,06 до 0,08 га.
Зарегистрированы
права граждан и юридических лиц на большую часть земельных участков. Документы,
удостоверяющие права на землю, выданы 35 млн, граждан и 672 тыс. юридических
лиц и крестьянских хозяйств.
Введена
плата за пользование землей. Ставки земельного налога и арендной платы
дифференцированы в зависимости от местоположения качества земельных участков.
Земельная
реформа - важнейший элемент структурной перестройку экономики России, одно из
основных направлений государственной политики, содержанием которого на нынешнем
этапе являются:
осуществление
практического перехода к гарантированным Конституцией Российской Федерации
формам собственности на землю и их стабилизация посредством гарантирования прав
и государственной регистрации;
вовлечение
земельных участков в экономический оборот, создание в России регулируемого
государством земельного рынка и его инфраструктуры:
перераспределение
земли и передача ее эффективным хозяйствующим субъектам;
повышение
плодородия почв и охрана земель;
приватизация
гражданами и юридическими лицами земли в соответствии с законодательством;
разграничение
неприватизированных земель на находящиеся в федеральной собственности, в
собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности;
создание
системы государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав
на земельные участки и другое недвижимое имущество и сделок с ними, проведение
массовой оценки земли на большей части территории России.
Государственная
политика в области развития и стабилизации отношений собственности на землю
состоит в реализации положений Конституции Российской Федерации о многообразии
форм собственности, о равной защите всех форм собственности и осуществляется по
следующим основным направлениям:
передача
государственных и муниципальных земель в собственность граждан и юридических
лиц (за исключением земель, которые в соответствии с законодательством
Российской Федерации изъяты из гражданского оборота);
установление
принципов, порядка, согласительных процедур и сроков разграничения земель на
земли федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и
муниципальной собственности;
дальнейшая
приватизация земель при приватизации государственных и муниципальных
предприятий, а также при расширении и строительстве дополнительных объектов на
этих предприятиях;
инвентаризация,
межевание и закрепление на местности границ земельных участков, находящихся в
государственной и муниципальной собственности, собственности граждан и
юридических лиц;
установление
порядка управления и распоряжения землями, находящимися в государственной и
муниципальной собственности. В данный сборник включен Федеральный закон РФ от
17 июля 2001 г. "О разграничении государственной собственности на
землю". Это очень важный закон, регулирующий отношения в области
разграничения государственной собственности на землю и собственности субъектов
Российской Федерации, а также муниципальной собственности;
определение
принципов и порядка изъятия и выкупа земельных участков для государственных и
муниципальных нужд;
создание
системы правового зонирования земель.
Решение
задачи укрепления гарантий конституционных прав граждан на землю предполагает:
обеспечение
всем гражданам Российской Федерации возможности получить земельный участок в
собственность, владение, пользование и аренду;
обеспечение
права граждан приватизировать в установленном законодательством Российской
Федерации порядке законно используемую ими землю;
обеспечение
всем гражданам Российской Федерации - собственникам земельных участков и
земельных долей свободы в распоряжении этими участками и земельными долями (в
той мере, в какой их оборот допускается федеральным законодательством
Российской Федерации);
Становление
и развитие рынка земли и другой недвижимости, отвечающего требованиям
структурных и институциональных преобразований в экономике страны,
обеспечиваются реализацией ряда взаимосвязанных государственных мероприятий,
направленных на преодоление проблем функционирования рынка недвижимости,
важнейшей и неотъемлемой частью которого является рынок земли.
Основные
направления государственной политики по развитию рынка земли включают в себя:
развитие
рыночного оборота земли, в том числе в комплексе со связанной с ней
недвижимостью;
создание
инфраструктуры рынка земли и другой недвижимости; •
информационное
обеспечение земельного рынка.
1.2. Общие положение современного земельного
кодекса РФ
Земельное законодательство, определяемое прежним
Земельным кодексом РСФСР, регулировало земельные отношения в целях обеспечения
рационального использования и охраны земель, создания условий для равноправного
развития различных форм хозяйствования на земле, воспроизводства плодородия
почв, сохранения и улучшения природной среды и охраны прав на землю граждан,
предприятий и организаций.
По мере развития рыночных отношений возникла
необходимость в принятии нового нормативного акта, регулирующего земельные
отношения, которым стал Земельный кодекс Российской Федерации, утвержденный
Федеральным законом от 25.10.2001 N 136-ФЗ (далее - ЗК РФ, Кодекс).[5]
В ЗК РФ получили нормативное закрепление следующие
принципиальные подходы. Во-первых, регулирование отношений по использованию и
охране земель осуществляется исходя из представлений о земле как о природном
объекте и природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в
сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной
деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о
недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав на землю.
Во-вторых, ЗК РФ исходит из необходимости участия граждан и общественных
организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю. При этом граждане
Российской Федерации, общественные организации имеют право принимать участие в
подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние
земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, местного
самоуправления, субъекты хозяйственной деятельности обязаны обеспечить
возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены
законодательством. Кроме того, с учетом сохранения приоритета за особо ценными
землями и землями особо охраняемых территорий ЗК РФ ограничивает или вообще
запрещает изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель особо
охраняемых природных территорий и объектов и других особо ценных земель. К тому
же ЗК РФ закрепляет принцип платности использования земли, согласно которому
любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев,
установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Одним из важных принципиальных подходов ЗК РФ является порядок разграничения
государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации,
собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных
образований. ЗК РФ предусматривает деление земель по целевому назначению на
категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их
принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в
соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. ЗК РФ
определяется дифференцированный подход к установлению правового режима земель,
в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться
природные, социальные, экономические и иные факторы.
При всем многообразии вопросов, освещенных в ЗК РФ,
попытаемся рассмотреть и проанализировать более подробно отдельные положения
Кодекса.
1.3. Документы о
правах на земельные участки и их государственная регистрация
ЗК РФ содержит положение, в соответствии с которым права
на земельные участки, а именно: право собственности на землю граждан и
юридических лиц, право постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного
наследуемого владения земельным участком, сервитут - удостоверяются документами
в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним". Государственная регистрация прав
проводится на всей территории Российской Федерации по установленной системе
записей о правах на каждый объект недвижимого имущества в Едином
государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Порядок
ведения записей о правах на недвижимое имущество, о сделках с ним, а также
ограничения (обременения) этих прав установлен постановлением Правительства РФ
от 18.02.1998 N 219 "Об утверждении Правил ведения Единого
государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним"[6].
Государственная регистрация прав на земельные участки и объекты недвижимого
имущества, входящие в состав организации как имущественного комплекса, и сделок
с ним проводится учреждением юстиции, занимающимся государственной регистрацией
прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории регистрационного
округа по месту нахождения недвижимого имущества. Законодательством установлен
порядок проведения государственной регистрации прав. Согласно установленному
порядку юридические лица и граждане, желающие зарегистрировать права на землю,
представляют соответствующие документы, необходимые для государственной
регистрации прав, и документы об оплате регистрации. При этом органами юстиции
осуществляется правовая экспертиза представленных на регистрацию документов и
проверяется законность соответствующих сделок. Кроме того, учреждения юстиции
во время регистрации устанавливают отсутствие противоречий между заявляемыми
правами и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого
имущества. Затем записи вносятся в Единый государственный реестр прав на
недвижимое имущество при условии, что отсутствуют вышеуказанные противоречия, а
также основания для отказа или приостановления государственной регистрации
прав. На правоустанавливающих документах производятся соответствующие надписи и
выдается удостоверение о произведенной государственной регистрации прав.
Проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на
недвижимое имущество удостоверяется свидетельством о государственной
регистрации прав.
Хорошо известно, как сложно привлечь налогоплательщика,
не имеющего правоудостоверяющие документы на земельные участки, к уплате
земельного налога; тем более, что согласно ст.15 Закона РФ от 11.10.1991 N
1738-1 "О плате за землю"[7]
основанием для установления налога и арендной платы за землю является документ,
удостоверяющий право собственности, владения и пользования (аренды) земельным
участком. Такие документы, как правило, выдавались ранее, до введения в
действие Федерального закона "О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним". В настоящее время выдаются
свидетельства о государственной регистрации прав. ЗК РФ регулирует и в этом
случае применение тех или иных документов. В связи с этим ст.3.1. Федерального
закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса
Российской Федерации" установлено, что государственные акты, свидетельства
и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или
юридическим лицам до введения в действие Федерального закона "О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним",
имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав
на недвижимое имущество и сделок с ним. В связи с этим принципиально важно
подчеркнуть, что Кодексом признаются действительными и имеют равную юридическую
силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и
сделок с ним выданные после введения в действие Федерального закона "О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"
до начала выдачи свидетельств о государственной регистрации прав свидетельства
о праве собственности на землю по форме, утвержденной Указом Президента
Российской Федерации от 27.10.1993 N 1767 "О регулировании земельных
отношений и развитии аграрной реформы в России", а также государственные
акты о праве пожизненного наследуемого владения земельными участками, праве
постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по формам,
утвержденным постановлением Совмина РСФСР от 17.09.1991 N 493 "Об
утверждении форм государственного акта на право собственности на землю,
пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования
землей", свидетельства о праве собственности на землю по форме,
утвержденной постановлением Правительства РФ от 19.03.1992 N 177 "Об утверждении
форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель
сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей
сельскохозяйственного назначения".
Таким
образом, документами, удостоверяющими право собственности, владения и
пользования земельными участками, служащими основанием для установления налога
на землю, являются свидетельства о праве собственности на землю,
государственные акты о праве пожизненного наследуемого владения земельными
участками, праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, а
также свидетельства о государственной регистрации прав.
Глава 2. Сущность административной ответственности
2.1. Понятие административной ответственности
Понятие административной ответственности связывается обычно
с двумя другими категориями «юридическая ответственность» и «административное
принуждение». Другими словами,
административная ответственность является видом юридической ответственности и
видом административного принуждения. Административная ответственность обладает
всеми общими признаками, которые свойственны юридической ответственности однако
первая характеризуется также и специфическими:
основанием административной ответственности является
административное правонарушение
административная ответственность может устанавливаться не
только законодательными актами РФ и субъектов
РФ, что закреплено в п. К ст. 72 Конституции РФ но и другими
нормативными актами. Так закон РФ « о местном самоуправлении в РФ» в п.16 ст.55
и в ст.66 установил право районного и городского совета народных депутатов,
принимать решения устанавливающие административную ответственность. Такого
права среди других органов местного
самоуправления не имеют лишь сельские и поселковые советы народных депутатов.
Однако последние могут налагать административные взыскания, т.е. они применяют
меры административной ответственности.
Следует отметить, что до настоящего времени отсутствует
четкое разграничение компетенции между РФ, ее субъектами, и органами местного
самоуправления в сфере правотворчества, связанного с установлением и
реализацией мер административной ответственности. Тем более это касается
административной ответственности коллективных субъектов требующих правового
регулирования, как правило, на федеральном уровне.
административная ответственность распространяется не только
на физических, но и на юридических лиц
к административной ответственности виновных привлекают
различные органы государства (должностные лица): административные комиссии органы
внутренних дел судьи и т. д.
Административная ответственность выражается в применении к
виновным административных взысканий и административно – восстановительных мер,
которые являются мерами административной ответственности
Административное законодательство устанавливает особый
порядок привлечения к административной ответственности т. е. Существуют особые
процессуальные привила применения административной ответственности,
характеризующиеся оперативностью, быстротой, упрощенностью
При применении административной ответственности между
правоприменяющими органами (должностными лицами) и правонарушителем отсутствуют служебные
отношения (такие отношения характерны для дисциплинарной ответственности)
Административная ответственность не характеризуется строгостью и тяжестью
санкций (как, например, уголовная ответственность) не создает тяжелых правовых
последствий не влечет судимость,
Таким образом, под административной ответственностью как
одного из видов юридической ответственности следует понимать применение в
установленном процессуальном порядке уполномоченными на то органами и
должностными лицами к правонарушителям мер административного воздействия
сформулированных в карательных (штрафных) и
восстановительных санкциях административно – правовых норм размеры
штрафных санкций за земельные правонарушения приведены в таблице 1.
Содержащие государственное и общественное осуждение порицание как личности виновного в совершении
административного проступка, так и совершенного им деяния, и выражающееся в
отрицательных последствиях личностного имущественного, организационного
характера, которые нарушитель обязан претерпевать.
Назначение административной ответственности необходимо
рассматривать в статистическом и динамическом аспектах. Целью административной
ответственности можно выделить такие ее цели:
1 охрана общественных интересов, прав и законных интересов
граждан и общества от правонарушений
2 уменьшение числа совершаемых административных
правонарушений
3 наказание виновных
в правонарушениях в целях их исправления и перевоспитания, предупреждения
совершения ими новых правонарушений
4 превенция и профилактика совершения административных
правонарушений иными лицами.
Теснейшим образом с
целями административной ответственности ввязана проблема ее функций.
Все функции административной ответственности подразделяются
на две большие группы – организационные и специальные. К организационным
относятся функции:
правовосстановительная
психологическая
предупредительная
К специальным можно отнести:
штрафную карательную
профилактическую
Необходимо иметь в виду, что система законодательства об
административных правонарушениях и административной ответственности,
определенная в Основах законодательства СССР и союзных республик об
административных правонарушениях от 23 октября 1980 года ныне не существует.
Кодекс РСФСР во многом устарел в том числе в той части которая закрепляет
систему законодательства Российской Федерации об административных
правонарушениях
Анализ законодательства об административной ответственности
приводит к более общей проблеме административного принуждения. С точки зрения
законности, концепции правового государства, вряд ли нормально, что применение
мер административного принуждения, затрагивающие свободы, права интересы
граждан, коллективов, юридических лиц, отношения этих субъектов с
исполнительной властью не имеет фундаментальной правовой основы.
Даже в самой общей форме не определены система
законодательства об административном принуждении органы уполномоченные
устанавливать меры административного принуждения и их компетенция основания
механизм гарантии законности их применения. Как мне кажется, такое положение
создает порой благоприятные условия для искажения административной системы
управления и произвола.
2.2. Виды ответственности за нарушения земельного
законодательства в КоАП
Согласно ст. 74 Земельного кодекса РФ лица, виновные в совершении земельных
правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке,
установленном законодательством.
Привлечение
лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или
административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить
допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред.
Правонарушения,
предусмотренные ст. 8.6. КоАП РФ, посягают на общественные отношения по
использованию и охране земель в Российской Федерации. Земельным кодексом РФ был
провозглашен принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента
окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном
хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно
которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются
собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба
окружающей среде.
Обычно
снятие или перемещение плодородного слоя почвы производится в процессе
рекультивации почвенного слоя, под которой понимается комплекс работ,
направленных на восстановление продуктивности и народно-хозяйственной ценности
нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды.
Постановлением
Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. "О рекультивации земель, снятии,
сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" было
определено, что нормы снятия плодородного слоя почвы, потенциально плодородных
слоев и пород (лесс, лессовидные и покровные суглинки и др.) устанавливаются
при проектировании в зависимости от уровня плодородия нарушаемых почв с учетом
заявок и соответствующих гарантий со стороны потребителей на использование
потенциально плодородных слоев и пород.[8]
При этом снятый верхний плодородный слой почвы используется для рекультивации
нарушенных земель или улучшения малопродуктивных угодий. Использование
плодородного слоя почвы для целей, не связанных с сельским и лесным хозяйством,
допускается только в исключительных случаях, при экономической
нецелесообразности или отсутствии возможностей его использования для улучшения
земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда.
Федеральная
служба земельного кадастра России (Росземкадастр) является федеральным органом
исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами,
осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные,
регулирующие и др.) функции по ведению государственного земельного кадастра и
государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с
ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной
кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за
использованием и охраной земель.
Ч. 2 ст.8.6.
КоАП РФ говорит об уничтожении и порче земли. Следует отметить, что ни в одном
законодательном акте не дается понятие "порча земли". Лишь в п.8
Определения основных понятий видов нарушений земельного законодательства,
утвержденного Роскомземом 29 марта 1994 г. N 3-14-1/404, текст которого
официально опубликован не был, под порчей и уничтожением плодородного слоя
почвы понимается частичное или полное разрушение почвенного покрова,
характеризующееся ухудшением его физического и биологического состояния, а
также снижением (потерей) плодородия почв, вследствие чего использование
земельного участка невозможно либо требует введения специальных ограничений,
включая консервацию земель для проведения мероприятий по восстановлению
плодородия почв.
Порча и
уничтожение плодородного слоя почвы является результатом нарушения правил
ведения вскрышных работ при разработке месторождений полезных ископаемых,
нарушения установленного режима использования земель, хищения, невыполнения или
некачественного выполнения обязательных мероприятий, предусмотренных в
соответствующих решениях и проектных материалах по снятию и сохранению
плодородного слоя почвы, предотвращению ветровой и водной эрозии,
опустынивания, подтопления, переувлажнения, заболачивания и других процессов,
ухудшающих состояние земель.
Ответственность
за правонарушения, предусмотренные ч.1 ст.8.6 наступает независимо от
наступления опасных последствий, ч.2 же предусматривает уже изначально
наступление последствий в форме уничтожения или порчи земли. Однако отравление,
загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной
деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами
роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими
веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие
причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, а также совершение
указанных деяний в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной
экологической ситуации, либо повлекшие по неосторожности смерть человека,
являются уголовным преступлением, предусмотренным ст.254 УК.
Субъективная
сторона ч.1 правонарушения может быть выражена только в форме умысла, в то
время как правонарушение, предусмотренное ч.2, может быть совершено в форме как
умысла, так и неосторожности.
Субъектами
административной ответственности в данном случае могут быть и граждане, и
должностные лица, и юридические лица.
Ст. 13 ЗК РФ
предусматривает обязанность собственников земельных участков,
землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков по
проведению мероприятий по рекультивации нарушенных земель, восстановлению
плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот, а также сохранению
плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением
земель.
Правонарушения,
заключены в нескольких составах: невыполнение обязанностей по приведению земель
в состояние, пригодное для использования по целевому назначению или по их
рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых,
строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ;
несвоевременное выполнение указанных обязанностей.
Следует
отметить, что ответственность по статье 8.7. распространяется на противоправные
действия только относительно разработки месторождений полезных ископаемых,
включая общераспространенные полезные ископаемые, перечень которых утвержден
Госгортехнадзором 12 апреля 1977 г.
Рекультивация
нарушенных земель, в соответствии с Основными положениями о рекультивации
земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя
почвы, утвержденного Приказом Минприроды России и Роскомзема от 22 декабря 1995
г., осуществляется для восстановления их для сельскохозяйственных,
лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных,
природоохранных и санитарно-оздоровительных целей. Рекультивация осуществляется
последовательно в два этапа: технический и биологический.
Технический
этап предусматривает планировку, формирование откосов, снятие и нанесение
плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных
сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, а также проведение других
работ, создающих необходимые условия для дальнейшего использования
рекультивированных земель по целевому назначению или для проведения мероприятий
по восстановлению плодородия почв (биологический этап).
Биологический
этап включает комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий,
направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и
других свойств почвы.
Рекультивации
подлежат земли, нарушенные при: разработке месторождений полезных ископаемых
открытым или подземных способом, а также добыче торфа; прокладке трубопроводов,
проведении строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, геолого-разведочных,
испытательных, эксплуатационных, проектно-изыскательских и иных работ,
связанных с нарушением почвенного покрова; ликвидации промышленных, военных,
гражданских и иных объектов и сооружений; складировании и захоронении
промышленных, бытовых и других отходов; строительстве, эксплуатации и
консервации подземных объектов и коммуникаций (шахтные выработки, хранилища,
метрополитен, канализационные сооружения и др.); ликвидации последствий
загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие
верхнего плодородного слоя почвы; проведении войсковых учений за пределами
специально отведенных для этих целей полигонов.
Субъективная
сторона данных правонарушений может быть выражена как в форме умысла, так и в
форме неосторожности.
Субъектами
правонарушения, предусмотренного ст.8.7, могут быть физические лица,
должностные и юридические лица.
Основной
целью охраны земли как основы жизни и деятельности народов в Российской
Федерации, согласно ст.12 ЗК, является обеспечение улучшения и восстановления
земель, а также предотвращение деградации, загрязнения, захламления земель,
других вредных воздействий хозяйственной деятельности. Именно общественные
отношения, связанные с выполнением (достижением) указанной цели, подвергаются
посягательству при совершении правонарушения, предусмотренного комментируемой
статьей.
Статья 8.8
КоАП РФ содержит два состава административных правонарушений: использование
земель не по целевому назначению и невыполнение обязательных мероприятий по
улучшению земель и охране почв.
Определение
основных видов нарушений земельного законодательства дано Роскомземом 29 марта
1994 г. Под использованием земельных участков не по целевому назначению, а
также способами, приводящими к порче земель, понимается фактическое
использование земельных участков в целях, не соответствующих целевому
назначению, установленному при предоставлении земельного участка собственнику,
землевладельцу, землепользователю, арендатору, а также несоблюдение режима
использования земель в случаях установления таких ограничений и обременений
правами других лиц.
Невыполнение
обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной
эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв,
заключается в необоснованном сокращении или невыполнении предусмотренных
соответствующими решениями и проектными материалами объемов агротехнических,
лесомелиоративных, гидротехнических, мелиоративных, культурно-технических,
рекультивационных и других работ, финансируемых за счет бюджета или
внебюджетных фондов.
В части
невыполнения мероприятий по улучшению земель и охраны почв правонарушение,
может быть совершено и умышленно, и по неосторожности. В части же использования
земельного участка не но целевому назначению правонарушение может быть
совершено только умышленно.
Недра
являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его
отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся
до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Статьей 23
Закона РФ от 21 февраля 1992 г. "О недрах" предусматриваются основные
требования по охране недр, каковыми являются:
соблюдение
установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и
недопущение самовольного пользования недрами;
обеспечение
полноты охраны недр;
проведение
опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку
запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в
пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
проведение
государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых,
а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных
ископаемых;
достоверный
учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними
залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке
месторождений полезных ископаемых;
охрана
месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других
факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений
или осложняющих их разработку;
предотвращение
загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами,
особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов,
захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод;
соблюдение
установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных
ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых,
и т.д.
Нарушение
указанных выше требований по охране недр и гидроминеральных (минеральных вод)
ресурсов является основанием для привлечения субъектов правонарушения к
административной ответственности. При этом для наступления административной
ответственности по указанной статье нарушение данных требований должно создать
возможность загрязнения недр и гидроминеральных ресурсов либо привести
месторождение полезных ископаемых и гидроминеральных ресурсов в состояние,
непригодное для разработки.
В случае
нарушения правил охраны и использования недр при проектировании, размещении,
строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий
или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно
самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых, если эти деяния
повлекли причинение значительного ущерба, влечет наступление уголовной
ответственности в соответствии со ст.255 УК.
Объектом
правонарушения, предусмотренного ст. 8.10 , являются общественные отношения,
возникающие в процессе использования недр. При этом возникает посягательство на
экологическую и экономическую безопасность нашей страны.
КоАП РФ
предусмотрена комплексность указанных нарушений требований по рациональному
использованию недр, в частности, в него включены следующие составы:
выборочная
(внепроектная) отработка месторождений полезных ископаемых, приводящая к
необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, которая заключается в
нарушении количества выработки полезных ископаемых по сравнению с объемом
добычи (выработки), предусмотренным проектом, согласованным в установленном
порядке;
разубоживание
полезных ископаемых, под которым понимается превышение установленных нормативов
потерь при разработке месторождений полезных ископаемых;
иное
нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче
полезных ископаемых или при переработке минерального сырья;
невыполнение
требований по проведению маркшейдерских работ, под которыми понимается ведение
пространственно-геометрических измерений (маркшейдерских съемок) в недрах земли
и на соответствующих участках ее поверхности, с последующим ее изображением на
планах, картах и разрезах (называемых графиками): формы залежей,
пространственного их распределения и свойств полезного ископаемого, разведочных
и эксплуатационных выработок, всех сооружений, воздвигаемых в недрах и на
поверхности;
невыполнение
требований по приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и
буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения и окружающей
среды;
невыполнение
требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и
буровых скважин на время их консервации.
Статья 8.11
КоАП состоит из нескольких составов. Ответственность по указанной статье
наступает за совершение следующих противоправных деяний: нарушение правил и требований
проведения работ по геологическому изучению недр, которое может привести или
приводит к недостоверной оценке разведанных запасов полезных ископаемых;
нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр,
которое может привести или приводит к недостоверной оценке условий для
строительства и эксплуатации предприятий по добыче полезных ископаемых, а также
подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (подземных
хранилищ нефти, нефтепродуктов, газа и др.); утрата геологической документации;
утрата дубликатов проб полезных ископаемых и керна, которые необходимы при
дальнейшем геологическом изучении недр и разработке месторождений.
Правонарушение,
предусмотренное ст. 8.10 , может быть совершено как умышленно, так и по
неосторожности.
Заключение
Земельное право относится к числу древнейших отраслей права
не только в России, но и в других странах. Со времен Киевской Руси существовало
поземельное феодальное право, во все времена государство регулировало
поземельные отношения. Во второй половине ХIХ в. существовало крестьянское земельное право, являвшееся
основной частью крестьянского обычного права. После революции 1917 г. возникло
советское земельное право.
Прошло почти десятилетие с начала 90-х гг., когда началась
земельная реформа в нашей стране. С тех пор земельное законодательство сильно
изменилось.
Радикальное
изменение общественного строя, формирование рыночных отношений привели к
необходимости реформирования земельных отношений. Прошло почти десятилетие с начала
90-х гг., когда в нашей стране началась земельная реформа. Перестала быть
исключительной государственная собственность на землю. Наряду с публичной
(государственной и муниципальной) существует частная собственность на землю.
Земля признана недвижимым имуществом. Активно развивается оборот земельных
участков. Земельные участки стали предметом купли-продажи, совершения иных
сделок.
Принятый в
1991 г. Земельный кодекс РСФСР (ВВС РСФСР. 1991. N 22. Ст.768; САПП РФ. 1993. N
52. Ст.5085.) очень скоро перестал отвечать требованиям стремительно
изменявшейся жизни. Встала задача подготовки нового основополагающего
законодательного акта, регулирующего земельные отношения. Однако вплоть до
настоящего времени такой акт в силу разного рода причин так и не был принят.
Сложилась ситуация, когда обширный круг земельных отношений регулировался
указами Президента РФ, значительная часть статей Земельного кодекса РСФСР была
признана недействующей. Многие проблемы земельного права оставались
неразрешенными. В этих условиях стало активно развиваться земельное
законодательство субъектов РФ, которое нередко явно расходилось с нормами
федерального законодательства. Такая ненормальная ситуация длилась несколько
лет.
28 сентября
2001 г. был принят Земельный кодекс Российской Федерации, что является,
безусловно, положительным фактом. Кодекс создает правовую базу регулирования
земельных отношений на федеральном уровне, что очень важно, учитывая их
огромное экономическое, социальное и экологическое значение. На основе ЗК будет
развиваться обширное земельное законодательство, поскольку Кодекс
предусматривает необходимость принятия целого комплекса федеральных законов.
Список литературы
1. Конституция
РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
2. Земельный
кодекс РФ от 25 октября 2001 года № 136 - ФЗ
3. Гражданский
кодекс Российской Федерации
4. Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ
5. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ
6. Постановление Правительства РФ от 23
февраля 1994 г. "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном
использовании плодородного слоя почвы"
7. Сборник
законов, других нормативных правовых актов и судебных решений для проведения
практических занятий по земельному праву. В 2 частях. Ч.1.: / Автор - составитель:
В.Ф. Горбовой - Челябинск: Изд-во "Фрегат", 2003 - 360 с.
8. «Сборник
земельных законов России» Н. Новгород, 1998г.
9. Основные
начала землепользования и землеустройства. М.,1927, с.230.
10.
Земельно-аграрная реформа в России. Законодательство.
М., 1995.
11. Комментарий к Земельному кодексу (из
книги "Комментарий к земельному законодательству Российской
Федерации". - М.: Юрайт-Издат, 2002.) (рук. авт. коллектива М.В. Бархатов)
12. Комментарий к Земельному кодексу
Российской Федерации (Крассов О.И.)
[1] Земельно-аграрная реформа в России.
Законодательство. М., 1995.
[2] Земельно-аграрная реформа в России.
Законодательство. М., 1995.
[3]
Сборник законов, других нормативных правовых актов и судебных решений для
проведения практических занятий по земельному праву. В 2 частях. Ч.1.: / Автор
- составитель: В.Ф. Горбовой - Челябинск: Изд-во "Фрегат", 2003 - 360
с.
[4]
Сборник законов, других нормативных правовых актов и судебных решений для
проведения практических занятий по земельному праву. В 2 частях. Ч.1.: / Автор
- составитель: В.Ф. Горбовой - Челябинск: Изд-во "Фрегат", 2003 - 360
с.
[5]
Сборник законов, других нормативных правовых актов и судебных решений для
проведения практических занятий по земельному праву. В 2 частях. Ч.1.: / Автор
- составитель: В.Ф. Горбовой - Челябинск: Изд-во "Фрегат", 2003 - 360
с.
[6]
Сборник законов, других нормативных правовых актов и судебных решений для
проведения практических занятий по земельному праву. В 2 частях. Ч.1.: / Автор
- составитель: В.Ф. Горбовой - Челябинск: Изд-во "Фрегат", 2003 - 360
с.
[7]
Сборник законов, других нормативных правовых актов и судебных решений для
проведения практических занятий по земельному праву. В 2 частях. Ч.1.: / Автор
- составитель: В.Ф. Горбовой - Челябинск: Изд-во "Фрегат", 2003 - 360
с.
[8] Постановление Правительства РФ от 23
февраля 1994 г. "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном
использовании плодородного слоя почвы"