Раздел 2:
Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти
Правовой аспект
Экономический аспект
Федеральные и региональные органы власти
Регулирование в сфере экономики
Природопользование и охрана окружающей среды
Автор: Т.В Нечаева
Анализ Федерального
закона "О соглашениях о разделе продукции"
от 30 декабря 1995
года № 225-ФЗ
1.Общая характеристика
Федеральный
закон от 30 декабря 1995 года №225-ФЗ "О соглашениях о разделе
продукции" (далее – Закон о СРП) был принят десять лет назад, однако самые
крупные соглашения о разделе продукции были заключены до его принятия в
1994-1995 года по шельфовым проектам "Сахалин - 1" и "Сахалин
-2". В отношении соглашений о разделе продукции по этим проектам и по
проекту "Харьягинское месторождение" в Ненецком АО, заключенным до
вступления в силу Закона о СРП, его положения применяются в части, не
противоречащей указанным соглашениям.
Главной
целью принятия данного закона стало создание правовых условий, позволяющих
разрабатывать месторождения полезных ископаемых, освоение которых обусловлено
привлечением крупных капиталовложений, а также месторождения, нерентабельные в
условиях действующей налоговой системы. На основе этого закона стало возможным
перейти на гражданско-правовые договоры между государством (собственником недр)
и инвестором при осуществлении последним инвестиций в разработку месторождений,
находящихся на континентальном шельфе, в пределах исключительной экономической
зоны, в труднодоступных регионах, месторождений с низкой извлекаемостью
минерального сырья, разработка которых требует привлечения дорогостоящих
технологий.
Следует
отметить, что закон не получил широкого применения не смотря на то, что его
реализация может существенным образом повлиять на развитие регионов с ярко выраженной
сырьевой специализацией, таких как Тюменская область, Ханты-Мансийский АО,
Ямало-Ненецкий АО, Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика
Коми, Пермская область, Оренбургская область, Самарская область, Удмуртская
Республика, Томская область, Волгоградская область, Астраханская область,
Иркутская, Мурманская, Архангельская области, Ненецкий АО, Сахалинская область,
Краснодарский край, Саратовская область, Ставропольский край, Калининградская
область, Республика Дагестан, Красноярский край, Республика Саха (Якутия) и
других субъектов РФ.
2. Разграничение полномочий
Что
касается полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в сфере
недрапользования на условиях раздела продукции, то с момента принятия Закона о
СРП до настоящего времени они претерпели существенные изменения.
Так,
согласно первоначальной редакции Закона о СРП субъекты РФ могли самостоятельно
заключать соглашения о разработке небольших месторождений минерального сырья на
условиях раздела продукции, так как в нем предусматривалась возможность
делегирования Правительством РФ и исполнительным органом государственной власти
субъекта Федерации друг другу права подписи соглашения.
Налоговый
Кодекс относит систему налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции
к особым налоговым режимам.
При
заключении Соглашения все налоги, сборы и платежи, за исключением НДС, единого
социального налога, государственной пошлины и таможенных сборов, платы за
негативное воздействие на окружающую среду и в определенных случаях налога на
прибыль, НДПИ и платежей за пользование недрами, а также платы за пользование
водными объектами заменяются разделом продукции.
Согласно
части второй Налогового Кодекса[1]
инвестор соглашения освобождается от уплаты региональных и местных налогов и
сборов по решению законодательного (представительного) органа государственной
власти соответствующего субъекта Федерации или представительного органа
местного самоуправления.
В
случае, если нормативными правовыми актами законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов местного
самоуправления не предусмотрено освобождение от уплаты региональных и местных
налогов, затраты инвестора по уплате этих налогов и сборов подлежат возмещению
инвестору за счет соответствующего уменьшения доли произведенной продукции,
передаваемой государству, в части, передаваемой соответствующему субъекту
Федерации, на величину, эквивалентную сумме фактически уплаченных региональных
и местных налогов и сборов.
При
выполнении соглашений, заключенных до вступления в силу Закона о СРП
применяются условия освобождения от уплаты налогов и сборов, в том числе
региональных и местных, которые предусмотрены указанными соглашениями. В случае
противоречий актов законодательства Российской Федерации и субъектов Федерации
о налогах и сборах условиям названных соглашений применяются условия таких
соглашений.[2]
В
результате этой "дедушкиной оговорки" два субъекта Федерации
(Сахалинская область и Ненецкий АО) поставлены в неравные по сравнению с
другими регионами условия, где соглашения о разделе продукции уже подписаны или
будут заключены в соответствии с Законом о СРП. Это является нарушением части 4
статьи 5 Конституции РФ, гарантирующей субъектам РФ равные права во
взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Положение
указанных субъектов Федерации существенно осложнилось после изменений
Бюджетного кодекса от 20 августа 2004 года, в результате которых фактически
полностью были централизованы в федеральном бюджете роялти (регулярные платежи)
и налог на добычу полезных ископаемых.
В
соответствии с Законом о СРП в 1997-2003 годах 17 специальными федеральными
законами было определено 28 участков недр, право пользования которыми может
быть предоставлено на условиях раздела продукции, 90 процентов которых
относится к нефтегазовым месторождениям, а 10 процентов – к золоторудным.
Наибольшее
количество участков недр, право пользования которыми в соответствии с уже
принятыми федеральными законами может быть предоставлено на условиях раздела
продукции находится на территории Ханты-Мансийского АО (6), шельфе Сахалинской
области (4), а также территориях Ямало-Ненецкого АО (3) и Республики Коми (2).
Следует
отметить, что согласно пункту 3 статьи 2 Закона о СРП проекты указанных
федеральных законов, а также проекты федеральных законов о внесении изменений и
дополнений в эти законы рассматриваются в Государственной Думе при наличии
заключений Правительства РФ и решений законодательных (представительных)
органов субъектов Федерации, на территории которых расположены участки недр,
пользование которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции.
Кроме
того, согласно пункту 6 статьи 2 Закона о СРП органы государственной власти
субъектов Федерации осуществляют законодательное регулирование своего участия в
соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр на своих
территориях в пределах установленных федеральными законами полномочий, а также принимают
участие в осуществлении государственного контроля за исполнением соглашений
о разделе продукции федеральными органами государственной власти (статья 19
Закона о СРП).
Вне
правовой определенности остается вопрос о распределении между Российской
Федерацией и соответствующим субъектом Федерации расходов для удовлетворения
требований инвестора о возмещении убытков в случае неисполнения или
ненадлежащего исполнения государством своих обязательств по соглашению, а также
порядок взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации при рассмотрении
предъявленных государству требований инвестора, касающихся исполнения
государством своих обязательств по соглашению. В указанных случаях статья 20
(пункт 2) Закона о СРП делает ссылку на договоры, предусмотренные в пункте 1
статьи 10 того же Закона. Однако изменения редакции этой статьи от 29 декабря
2004 года привели к тому, что ни о каких договорах между органами
исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти
субъекта Федерации о распределении государственной доли произведенной
продукции, полученной в результате раздела продукции в соответствии с условиями
соглашения, в ней больше не упоминается, а лишь дается ссылка на порядок,
установленный федеральным законом.
Примечательно,
что из статьи 10 Закона о СРП исключены также положения об использовании части
произведенной продукции, поступающей в собственность соответствующего субъекта
Российской Федерации в порядке, определяемом законодательством субъектов
Федерации.
Самым
же существенным изменением Закона о СРП в результате принятия Федерального
закона № 199 от 29 декабря 2004 года, якобы посвященного расширению полномочий
субъектов Федерации, стало исключение органов государственной власти субъектов
Федерации из участников соглашений о разделе продукции. Решение о подписании
соглашения о разделе продукции теперь принимается Правительством РФ даже без
уведомления соответствующих субъектов РФ. Также без субъектов Федерации
Правительством РФ теперь определяются доли участия российских юридических лиц в
реализации соглашений.
Согласно
прежней редакции Закона о СРП субъекты Федерации имели равные с Правительством
РФ права на принятие решения о подписании соглашений, а в случаях, если участок
недр расположен на континентальном шельфе Российской Федерации и (или) в
пределах ее исключительной экономической зоны, субъекты Федерации имели право
на согласование решения Правительства о подписании соглашения.
Если
раньше в случае перехода к государству права собственности на имущество,
созданное или приобретенное в результате реализации соглашений о разделе
продукции, порядок его отнесения к федеральной собственности и (или) к
собственности субъекта Российской Федерации определялся на основе договора,
заключаемого между Правительством Российской Федерации и органом исполнительной
власти соответствующего субъекта Федерации, то после принятия поправок от 29
декабря 2004 года указанное имущество
отнесено к федеральной собственности и порядок его использования определяется исключительно
Правительством РФ (пункт 1 статьи 11 Закона о СРП).
Также
субъекты Федерации были лишены права на участие в оформлении инвестору
соглашения лицензии на пользование участком недр (пункт 2 статьи 4 Закона о
СРП). Ранее без согласования соответствующего органа исполнительной власти субъекта
Федерации такие лицензии не выдавались.
После
изменений Закона о СРП от 29 декабря 2004 года из состава управляющего
комитета, создаваемого в целях координации деятельности по выполнению работ по
соглашению, полностью исключены представители органов исполнительной власти
соответствующего субъекта Федерации, поскольку они перестали являться стороной
соглашения. Прежняя редакция пункта 7 статьи 7 Закона о СРП предусматривала
равное участие со стороны государства в составе управляющего комитета представителей
от федеральных и региональных органов исполнительной власти.
С
точки зрения сохранения баланса интересов указанные ограничения прав субъектов
Федерации должны были бы быть уравновешены сокращением их обременений,
связанных с реализацией соглашений о разделе продукции на их территории. Тем не
менее, полностью сохранены региональные гарантии прав инвестора,
предусмотренные в статье 18 Закона о СРП, в части, касающейся не
распространения на соглашения о разделе продукции действия законов и иных нормативных
правовых актов субъектов Федерации, если указанные акты устанавливают
ограничения прав инвестора, приобретенных и осуществляемых им с соответствии с
соглашением. В прежней редакции сохранена глава 26.4 второй части Налогового
Кодекса, посвященная системе налогообложения при выполнении соглашений о
разделе продукции, освобождающая инвесторов соглашений о разделе продукции от
уплаты региональных налогов на имущество организаций и транспортного налога.
За
10 лет в Закон об СРП многократно вносились изменения и дополнения, касающиеся
порядка подписания и реализации соглашений. Отсутствие стабильности
законодательного регулирования вопросов СРП ведет к потере интереса иностранных
и отечественных инвесторов к проектам, разрабатываемым на условиям СРП.
Изменения
Закона о СРП от 29 декабря 2004 года фактически исключили субъекты Федерации из
регулирования, исполнения и контроля в этой сфере недрапользования,
ликвидировали правовой механизм, обеспечивавший сохранение баланса между
экономическими выгодами (развитие инфраструктуры, создание рабочих мест) и
финансовыми потерями в результате налоговых льгот, а также экологических рисков
для регионов, связанных с реализацией СРП на территории субъекта Федерации.
СРП
– это лишь один из видов концессии, характеризующийся особой формой расчетов за
пользование недрами. Соответственно развитие законодательства о СРП должно
исходить из общей концепции регулирования концессионных соглашений.
Более четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее
субъектами в сфере недропользования на условиях раздела продукции позволило бы
закрепить механизм заключения СРП на месторождениях регионального значения
самими субъектами Федерации.
3. Совместные полномочия, установленные подзаконными нормативными
правовыми актами по вопросам СРП
Координация
деятельности органов государственной власти по вопросам СРП осуществлялась в
соответствии с приказом Минтопэнерго России от 10 марта 1998 года № 81 "О
порядке взаимодействия структурных подразделений Минтопэнерго России,
координации их деятельности по вопросам подготовки и реализации соглашений о
разделе продукции с органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и другими
организациями".
В
настоящее время полномочия федеральных органов исполнительной власти в области
СРП указаны в Положении о разграничении полномочий федеральных органов
исполнительной власти в области подготовки, заключения и реализации соглашений
о разделе продукции, а также по контролю за их реализацией, утвержденном
Постановлением Правительства РФ № 86 от 2 февраля 2001 года с изменениями и
дополнениями от 26.07.2004 года и 24.08.2004 года.
Исходя
из названного положения федеральные органы исполнительной власти совместно
с субъектами Федерации разрабатывают программы аудиторских и иных проверок
деятельности инвесторов и/или операторов по соглашениям о разделе продукции,
проводимых по инициативе Российской Федерации.
Кроме
того, совместными решениями Правительства РФ и органа государственной
власти соответствующего субъекта Федерации утверждаются предложения
Минэкономразвития, Минпромэнерго и МПР по включению участков недр и
месторождений в перечни участков, право пользования которыми может быть
предоставлено на условиях раздела продукции, без утверждения их федеральными
законами.
Министерство
экономического развития и торговли РФ приказом № 506 от 11 декабря 2001 года
создало специальную рабочую группу для проведения консультаций с потенциальными
инвесторами по месторождениям полезных ископаемых, включенным в перечень
участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях
раздела продукции, возглавляемую руководителем Департамента МЭРТа и состоящую
из представителей Минэнерго, МПР, МНС и профильных
подразделений Администрации Президента РФ. Представители субъектов Федерации
привлекаются к ее работе по мере необходимости.
Кроме
указанной рабочей группы вопросами взаимодействия с субъектами Федерации при
заключении и реализации СРП занимаются
Управления уполномоченных Минэкономразвития в субъектах Федерации. В
частности указанные Управления выполняют функции по обеспечению сотрудничества
Министерства с органами государственной власти субъектов Федерации по вопросам
развития внешнеэкономического и инвестиционного сотрудничества и по
осуществлению мониторинга законодательства субъектов Федерации по экономическим
вопросам.[3]
Таким
образом, все исполнительные полномочия в сфере СРП сосредоточены в федеральных
исполнительных органах власти, следовательно формы и объем участия органов
исполнительной власти субъектов РФ в этой работе полностью зависят от
соответствующих решений на федеральном уровне власти.
4. Особенности раздела продукции на континентальном шельфе и в
исключительной экономической зоне Российской Федерации
Как
правило, на условиях раздела продукции участки недр предоставляются на
континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской
Федерации, относящиеся к ведению Российской Федерации. Тем не менее, без
участия органов государственной власти субъектов Федерации было бы невозможным
освоение шельфовых месторождений на условиях раздела продукции. Правовое
регулирование вопросов участия субъектов Федерации в природопользовании на
указанных территориях исключительного ведения Российской Федерации до
настоящего времени отличается бессистемностью и непоследовательностью, а также
отсутствием четкости при определении полномочий каждого уровня государственной
власти.
Так,
Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской
Федерации" ограничивается лишь перечнем полномочий федеральных органов
государственной власти в исключительной экономической зоне, выполняемых в
отдельных случаях "совместно" или "с привлечением" органов
исполнительной власти субъектов Федерации, территории которых прилегают к
морскому побережью. В частности, согласно статье 7 названного закона с
привлечением субъектов Федерации проводится государственная экологическая
экспертиза, государственный экологический контроль и государственный мониторинг
состояния исключительной экономической зоны, а также обеспечивается выполнение
мероприятий, направленных на охрану исключительной экономической зоны, ее
морской среды, живых и неживых ресурсов.
Федеральный
закон от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской
Федерации" (далее Закон о шельфе) также претерпел существенные изменения в
августе 2004 года в результате принятия Федерального закона №122-ФЗ.
Статья
8 Закона о шельфе, устанавливающая особенности регионального геологического изучения
континентального шельфа разрешает включать в лицензию, выдаваемую федеральным
органом управления государственным фондом недр, дополнительные условия
использования объектов инфраструктуры на территориях субъектов Российской
Федерации в районах действия лицензии и на прилегающих к ним участках,
учитывающие экономические интересы прибрежных субъектов Федерации. В то же
время, Федеральным законом №122-ФЗ от 22 августа 2004 года из данной статьи был
исключен абзац шестой, предусматривавший при выдаче лицензий согласование с
пользователем участков и оформление в лицензии объемов инвестиций на развитие
социально-производственной структуры прибрежных территорий субъектов Федерации,
непосредственной связанных с разведкой и разработкой минеральных ресурсов, и
размещение заказов на предприятиях Российской Федерации по согласованию с
федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти
субъектов Федерации.
Указанные
изменения Закона о шельфе фактически
привели к тому, что субъекты Федерации даже не уведомляются о выдаче лицензий
на пользование участком недр на прилегающей к ним территории континентального
шельфа, а следовательно не смогут воспользоваться правом на включение в
лицензию дополнительных условий использования объектов инфраструктуры на
территориях субъектов Российской Федерации в районах действия лицензии и на
прилегающих к ним участках, учитывающих экономические интересы прибрежных
субъектов Федерации.
С
уведомлением органов исполнительной власти субъектов Федерации, территории
которых примыкают к участку континентального шельфа согласно статье 34 Закона о
шельфе допускается захоронение отходов и других материалов на континентальном
шельфе на основании разрешения, выдаваемого федеральным органом исполнительной
власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов.
5. Законодательные инициативы субъектов Федерации по вопросам СРП
За
период 1998-2005 годов законодательные (представительные) органы
государственной власти четырех субъектов (Ханты-Мансийского АО, Иркутской, Сахалинской
и Мурманской областей) вносили в Государственную Думу свои законопроекты,
предусматривающие как отдельные изменения и дополнения Закона о СРП, так и его
новую редакцию (Дума ХМАО) и получили одинаковый отрицательный результат.
Большинство законопроектов было возвращено субъектам права законодательной
инициативы из-за несоблюдения статьи 105 Регламента Государственной Думы[4] и
лишь один из них был отклонен на пленарном заседании Государственной Думы при
рассмотрении в первом чтении (Сахалинская областная Дума).
Из
перечисленных законодательных инициатив субъектов РФ отдельного анализа
заслуживает содержание законопроекта Мурманской областной Думы, внесенного в
Государственную Думу в марте 2005 года. Это связано с тем, что Мурманский
законопроект «О внесении изменения и дополнений в Федеральных закон «О
соглашениях о разделе продукции» на наш взгляд отражает отношение большинства
регионов к изменениям федерального законодательства по перераспределению
полномочий в сфере СРП в пользу федерального центра.
В
частности, Мурманской областной Думой предлагается дополнить Закон о СРП
положениями, предоставляющими субъекту Федерации право участия в
предварительном согласовании проекта соглашения, а также в управлении его
выполнением и контроле в части, касающейся вопросов ведения субъекта Федерации
в отношении участков недр континентального шельфа и исключительной
экономической зоны Российской Федерации в случае размещения на территории
субъекта Федерации в соответствии с СРП объектов инфраструктуры или в случае,
если работы, предусмотренные соглашением, приводят к увеличению экологических
рисков для данной территории.
Наряду
с этим законопроектом предусмотрено в качестве обязательного условия подписания
соглашения о разделе продукции наличие заключения законодательного и
исполнительного органов государственной власти соответствующего субъекта
Федерации о социально-экономических последствиях реализации соглашения для
населения субъекта РФ и о степени учета и страхования в соглашении
экологических рисков.
Несомненно
важным является предложение Мурманской областной Думы об обязательной
официальной публикации сведений о сторонах соглашения, условиях и порядке
раздела продукции между ними, сведений о налогах и платежах при исполнении
соглашений. А в случае, если соглашение о разделе продукции должно утверждаться
федеральным законом, основные условия проекта соглашения не менее чем за 45
дней до рассмотрения в Государственной Думе предлагается публиковать для
ознакомления в региональных средствах массовой информации субъектов Федерации,
на территории которых будут проводиться предусмотренные соглашением работы.
Кроме того, законопроектом предусмотрено возвращение представителей субъекта
Федерации в состав управляющего комитета.
В
Государственной Думе указанные предложения не были рассмотрены по существу даже
в профильном комитете, а возвращены субъекту права законодательной инициативы
на основании требований Регламента ГД. Конституция РФ (часть 3 статьи 104)
допускает возможность возврата законодательной инициативы из Государственной
Думы только в случае отсутствия заключения Правительства РФ на законопроект,
предусматривающий дополнительные расходы федерального бюджета. К такой
категории законопроектов законодательная инициатива Мурманской областной Думы
очевидно не относится. Но ускоренная процедура возврата законопроекта субъекту
РФ косвенно свидетельствует об отрицательном отношении Государственной Думы к
предложениям о восстановлении полномочий регионов по участию в соглашениях о
разделе продукции.
[1] пункт 7 статьи 346.35
Налогового Кодекса Российской Федерации (часть вторая)
[2] пункт 15 статьи 346.35
Налогового Кодекса Российской Федерации (часть вторая)
[3] Приказ Минэкономразвития России № 466 от 22
ноября 2001 года "Об утверждении положения об управлениях уполномоченных
Минэкономразвития России в регионах и субъектах Российской Федерации"
[4]
1. На момент внесения указанных законопроектов в Государственную Думу
субъектом права законодательной
инициативы согласно статье 105 Регламента ГД должны были быть представлены:
а) пояснительная записка к законопроекту,
содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции
предлагаемого законопроекта;
б) текст законопроекта с указанием на
титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего
(внесших) законопроект;
в) перечень законов РФ и законов РСФСР,
федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных
правовых актов РСФСР и РФ, подлежащих признанию утратившими силу,
приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного
федерального конституционного закона, федерального закона;
г) финансово-экономическое обоснование (в
случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных
затрат);
д) заключение Правительства РФ (по
законопроектам, предусмотренным статьей 104 (часть 3) Конституции Российской
Федерации);
е) документы и материалы, предусмотренные
статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации (по законопроекту о
федеральном бюджете на соответствующий финансовый год);
При внесении законопроекта субъектом права
законодательной инициативы - коллегиальным органом должно быть представлено
решение соответствующего коллегиального органа о внесении законопроекта .
Копии текста законопроекта и указанных
материалов должны быть представлены на магнитном носителе.
В действующей редакции Регламента ГД от 10
июня 2005 года перечень указанных требований к законопроектам значительно
расширен.