Содержание
Введение. 3
Глава 1.
Институт президентства в Российской Федерации. 6
1.1. Становление
института президента в России, его место в системе разделения властей. 6
1.2. Компетенция
Президента РФ в отношении исполнительных органов государственной власти. 15
Глава 2.
Институт президентства в странах Восточной Европы.. 20
2.1. Общие и
специфические черты правового положения главы государства в зарубежных странах. 20
2.2. Классификация
и характеристика глав государства в зарубежных странах 24
Заключение. 28
Список
источников и литературы.. 29
Введение
Институт президентства впервые возник в Римской империи, он
был создан для разрешения вопросов по чрезвычайным случаям. Лицо, которому
вверялась высшая неограниченная власть назывался Президентом, и срок полномочий
данного лица был шесть месяцев.[1]
Институт президентства, как главы государства был закреплен
в первых писанных конституциях и сроки полномочий президентов были предметом
жарких споров. Исходя из исторического опыта президентства в мире сложилось две
системы президентской власти:
1. Глава государства
парламентарной республики;
2. Глава государства
президентской республики.
Парламентарный президент - чисто символическая фигура,
обладающая в основном церемониальными полномочиями, избирается парламентом или
коллегиями, в политической жизни остается "в тени".
В президентских республиках президент избирается народом или
выборщиками и обладает реальной властью как глава государства и глава
исполнительной власти.
Каждое государство, вводя институт президентства, по своему
решает порядок избрания, широту полномочий, срок правления и др., и закрепляет
это в Конституции или других нормативных актах.
Республиканская форма правления совмещает черты
президентской и парламентарной республик, в ней пост президента замещается
путем общенародных выборов, и президент получает такую же поддержку населения
как и парламент страны.
Президентская республика - это форма правления, при которой
президент избирается путем прямых всеобщих выборов является главой государства
и возглавляет одновременно исполнительную власть, а так же формирует
правительство, которое ответственно только перед ним.[2]
Первая попытка
введения президентства в нашей стране была отклонена Сталиным, вторая попытка
предпринялась Хрущевым, но встретила большое сопротивление. Третья попытка
введения президентства была предпринята на 19 конференции КПСС, но вместо
президента утвердили должность председателя Верховного совета СССР, который
являясь высшим должностным лицом, мог осуществить только:
- подготовку к
проведению съездов депутатов,
- руководить
непосредственно самим съездом.[3]
Институт
президентской власти имеет сравнительно короткую историю в развитии
российской государственности. Советская республика, какой Россия была в течение
трех четвертей XX века, такого рода институт был законодательной и
исполнительной власти несовместимы с принципом разделения властей, одним из
выражений которого является наличие в системе органов власти президента.
Поэтому идея об учреждении поста Президента, возникшая еще в
Советском Союзе, встретила значительное сопротивление части народных депутатов,
сторонников сохранения советской власти. Однако набирающие силу процессы демократизации,
обновления всей государственной системы одержали верх, и пост Президента СССР в
1990 году был учрежден, что повлекло существенные изменения в Конституции СССР.
Вскоре после этого
аналогичный институт был установлен и в союзных республиках, где решения об
этом принимались Верховными Советами.
В России вопрос об
учреждении поста Президента решался более сложно. Съезд народных депутатов
РСФСР высказался против его введения, и по инициативе 1/3 депутатов был
назначен всероссийский референдум, в соответствии с результатами которого
указанный пост был учрежден. В Конституцию РСФСР 1978 года была включена
статья, закреплявшая принцип разделения властей, глава о Президенте Российской
Федерации. О выборах Президента и другие необходимые нормативные правовые акты.
Первый Президент Российской Федерации был избран путем прямых всенародных
выборов 12 июня 1991 года.[4]
Конституция
Российской Федерации 1993 года внесла существенные изменения, затронувшие как
статус Президента, так и порядок его избрания, компетенцию, процедуру отрешения
от должности и др.
На основе
конституционных установлений происходит и обновление соответствующего
законодательства. Государственной Думой принят новый закон "О выборах
Президента Российской Федерации".[5]
В данной работе, в соответствии с действующим
законодательством рассматривается институт Президентства РФ и в странах
Восточной Европы.
Общетеоретической базой исследования послужили труды ученых
и ведущих специалистов в области конституционного права зарубежных стран: М.В.
Баглая, Литовченко Л. Г., Мишина А.А., Страшуна Б.А., Чиркина В.Е. и др.
Глава 1. Институт президентства в Российской
Федерации
1.1. Становление института президента в России, его
место в системе разделения властей
Вопросы взаимоотношений Президента и исполнительной власти
являются одними из важнейших, краеугольных в государственно-правовой жизни
российского общества и государства. От их решения во многом зависит реальное и
эффективное функционирование социально-экономической, политической систем, всего
механизма государственной власти в целом. Прежде чем рассмотреть указанные
вопросы, остановимся кратко на ряде общих проблем, имеющих ключевое значение
для данной темы. Президент - это одна из разновидностей главы государства.
"Президента" следует определить как конституционный орган, высшее
должностное лицо государства. Он получает полномочия по наследству или в
порядке выборов. Институт президента давно известен мировой
государственно-правовой практике. Впервые он был введен в США. Здесь в 1788 г.
должность президента была закреплена на конституционном уровне. В начале XIX в.
примеру Соединенных Штатов последовали прежде всего страны Латинской Америки.
Во многих из них учреждается пост президента. В Европе это было сделано впервые
в 1848 г. в двух государствах - во Франции и в Швейцарии. Наибольшее
распространение институт президента получает в XX в. После Первой мировой войны
этот пост учреждается в таких европейских странах, как Австрия, Польша,
Чехословакия. В 30-40-х годах данный институт распространяется на Ближний
Восток и Азию: Сирия, Ливан, Филиппины и др. В дальнейшем это было сделано в
Италии, Португалии, Испании, Индии, Южной Корее, Пакистане и др. В государствах
Африки данная модель получила наибольшее распространение в конце 50-х - начале
60-х годов прошлого столетия. Заметим, что пост президента существовал в ряде
бывших социалистических стран на различных этапах их развития, например во
Вьетнаме, Венгрии, Польше, Румынии, Чехословакии, Югославии. Анализ
законодательства и практики свидетельствует о том, что сложились различные
формы положения президента в системе государственной власти: президент - глава
государства (Германия); президент - глава государства и глава исполнительной
власти (США) - президент глава государства и фактический руководитель
правительства при наличии должности премьер-министра (Франция) и др.
Институт президентской власти сравнительно новое явление для
российской государственности. До февраля 1917 г. наша страна представляла собой
абсолютную монархию. Свое окончательное оформление она получила в первой
четверти XVIII в., при Петре I. При такой форме правления монарх являлся главой
государства. Ему принадлежала вся полнота власти. Он не ограничивался
каким-либо органом, ни перед кем не был ответствен, никому не был подконтролен.
Неограниченная власть монарха закреплялась в законодательстве. Так,
"Толкование" к артикулу 20-му Воинского устава 1716 г. устанавливало:
"Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих
делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли,
яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять".[6]
Вместе с тем следует отметить, что в монархической России
выдвигались конституционные идеи, предлагались конституционные проекты,
практические решения, связанные с учреждением в стране поста президента. Они
оказали определенное влияние на дальнейшее формирование и развитие
государственно-правовых институтов в России; часть из них нашли свое реальное
воплощение на практике в условиях современности. К такого рода проектам
относится, например, проект конституции, который был подготовлен крупнейшим
государственным деятелем П.А. Столыпиным.[7] Процедура введения поста
президента предусматривалась и в документах комиссии для подготовки проекта
конституции, созданной из специалистов в области государственного права под
председательством Н.И. Лазаревского после падения самодержавия в России в 1917
г. В них устанавливалось, что временная исполнительная власть до установления
основных законов возлагалась на временного президента. Он избирался
Учредительным собранием и осуществлял свои полномочия под его надзором и при
содействии Совета министров. Вместе с тем каких-либо действенных контрольных,
надзорных мер со стороны парламента, правительства за президентом не устанавливалось.
Президент наделялся обширными полномочиями. Он, в частности, обладал правом
законодательной инициативы. Совет министров имел право вносить в Учредительное
собрание все правительственные законопроекты только по распоряжению и от имени
президента. Законы, принятые парламентом, передавались президенту, который
немедленно препровождал их для обнародования через Правительствующий совет в
установленном порядке. Президент наблюдал за исполнением законов, делал
необходимые распоряжения для этого; он издавал указы об устройстве, составе и
деятельности правительственных учреждений и наделялся правом назначения и
увольнения Председателя Совета министров, любого военного и гражданского
чиновника. В научной литературе отмечается, что такая конструкция очень напоминает
положение американского президента, отражает стремление к сильной власти и
установлению диктатуры.[8] Идею введения
республиканской формы правления в России и учреждения поста президента
выдвигали и некоторые дореволюционные ученые-юристы. При этом они отмечали
необходимость ограничения власти президента, подчинения ее закону, и прежде
всего конституции.
Двоякого рода отношение к институту главы государства в
целом и президенту в частности было фактически в годы советской власти в нашей
стране. Во-первых, эти вопросы не находили какого-либо отражения в правовых
актах. О чем, например, свидетельствует анализ текстов Конституции РСФСР 1918
г., Конституций СССР 1924, 1936, 1977 гг.
В целом следует констатировать, что институт президента был
органически чужд советской системе. "С господствовавшей концепцией
полновластия Советов, соединения в них законодательной и исполнительной власти
был несовместим принцип разделения властей, одним из выражений которого
является наличие в системе органов власти Президента".[9] Президиум Верховного
Совета СССР во главе с его Председателем формально играли роль коллегиального
главы государства. Но на практике этот орган не был самостоятельным. Он являлся
придатком партийного аппарата. Важнейшие вопросы государственной жизни решались
Политбюро ЦК КПСС, партийным лидером. Фактическим свидетельством этого,
усилением руководящей роли КПСС в жизни общества и государства стало совмещение
в лице Л.И. Брежнева поста Генерального секретаря ЦК КПСС и Председателя
Президиума Верховного Совета СССР. Таким образом, это дало возможность на
практике соединить в одних руках большие властные полномочия, чем мог бы дать
пост президента страны.
Новый подход к данной проблеме мы наблюдаем в последнее
пятнадцатилетие прошлого столетия, в период так называемой перестройки в нашей
стране. Четко прослеживается тенденция к практическому введению поста
президента. На уровне Союза ССР этот вопрос был решен в марте 1990 г. III Съезд
народных депутатов СССР принимает Закон "Об учреждении поста Президента
СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (основной закон)
СССР"*(89). Далее избирается первый Президент СССР. В соответствии со ст.
127 Конституции СССР он является главой Советского государства. Фактически был
взят курс на изменение формы правления - переход к президентской республике. Об
этом, в частности, говорилось на Съезде. "Мы решили не просто вопрос о
посте Президента, мы решили вопрос о структуре государственной власти в
Советском Союзе и президентской форме правления. То есть мы решили вопрос
политической системы нашего общества". Позднее институт президента
создается в ряде бывших союзных республик, например в Казахстане, Молдавии,
Узбекистане. Институт Президента СССР предусматривался и в Договоре о союзе
суверенных государств. Этому акту отводилась роль основного политико-правового
документа в деле стабилизации социально-экономической ситуации в стране и
создания новых межнациональных отношений, новой советской федерации. В
периодической печати было опубликовано несколько его проектов.[10] Окончательный текст
Договора был согласован 23 июля 1991 г. Его подписание намечалось на конец
августа 1991 г. В проекте Договора Президент СССР трактовался как глава
союзного государства, обладающий высшей исполнительно-распорядительной властью.
Учреждение поста президента в нашей стране, как отмечается в
научной литературе, определялось рядом объективных и субъективных факторов:
задачей усиления исполнительной власти, повышения ее мобильности, оперативности
в принятии управленческих решений, совершенствования механизма реализации
законов, укрепления государственной дисциплины, законности и правопорядка.
Введение этого поста дало возможность покончить с искусственным соединением в
рамках статуса бывшего Председателя Верховного Совета РСФСР полномочий главы
государства с правами спикера парламента, что находилось в явном противоречии с
принципом разделения властей. Определенное влияние на появление института
президента в России оказало и учреждение этой должности в 1990 г. в СССР.[11]
В современных условиях вопросы, связанные с организацией и
деятельностью Президента РФ, регулируются Конституцией РФ 1993 г. Данным
вопросам посвящена ее специальная глава 4. Она открывает перечень глав,
посвященных органам государственной власти России. Уже это - правовое свидетельство
того, что Президент не включается ни в одну из трех ветвей власти: ни в
законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Конституция 1993 г. не
предусматривает специального закона о Президенте. Вместе с тем ряд вопросов его
функционирования регулируется различного рода правовыми актами, например
Федеральным конституционным законом о Конституционном Суде РФ 1994 г.,
Федеральным законом о выборах Президента России 2002 г., Указом Президента РФ о
штандарте (флаге) Президента РФ 1994 г.. Заметим, что на сегодняшний день
приняты и действуют законы обо всех высших органах государственной власти нашей
страны. В связи с этим целесообразна подготовка и принятие специального
федерального закона о статусе Президента РФ, в котором в концентрированном виде
будут урегулированы все важнейшие вопросы, связанные с организацией и
деятельностью данного института.[12]
Конституция РФ 1993 г. по-новому определяет статус
Президента РФ. По сравнению с ранее существовавшим произошло своего рода
"отделение" его от исполнительной власти. В тексте Основного закона
1993 г. уже нет ранее существовавшего положения о том, что Президент является
главой исполнительной власти РФ. Важнейшее, основополагающее значение здесь
имеют конституционные формулы, закрепленные в ст. 80. Это прежде всего
положение о том, что Президент РФ является главой государства. Далее в
обобщенной форме установлены его важнейшие функции в обществе и государстве. На
первое место поставлена позиция о том, что Президент РФ - гарант Конституции
РФ, прав и свобод человека и гражданина. Следует отметить, что именно в ней
отражены важнейшие характеристики демократического, правового, социального
государства - верховенство Основного закона, не человек для государства, а
государство для человека. И именно главенствующее место в деле гарантирования
этих принципов отведено прежде всего высшему должностному лицу - Президенту РФ.
Определено, что он, в установленном Конституцией порядке, принимает меры по
охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает
согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;
в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные
направления внутренней и внешней политики государства; как глава государства
представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.
Новая конструкция вызвала оживленную дискуссию в научных
кругах о месте Президента РФ в системе разделения властей. Здесь есть два
основных подхода. В краткой форме они сводятся к следующему. Сторонники первого
считают незыблемой классическую триаду властей: законодательная,
исполнительная, судебная. Они безоговорочно относят Президента РФ к
исполнительной власти. Сторонники второго подхода считают, что выделение трех
ветвей власти не в полной мере отражает существующие сегодня реалии, и в связи
с этим выделяют иные ветви власти: избирательную, учредительную, муниципальную,
информационную, контрольную, политическую и др. Заметим, что эта тенденция
нашла свое отражение в конституциях ряда государств (Кубы 1976 г., Никарагуа
1987 г., Колумбии 1991 г., Алжира 1976 г. и др.). В полной мере такой подход
коснулся и Президента РФ. В российской правовой литературе в связи с этим
говорят о наличии новой, самостоятельной отдельной власти, называя ее
"президентской властью", "арбитражной".[13]
Второй подход, с нашей точки зрения, является наиболее
плодотворным. Он основывается на том, чтобы сегодня отойти от прежних
представлений "жесткого" разделения властей, в наибольшей степени
учесть современные потребности, тенденции развития общества и государства.
"Важно понять, что концепция разделения властей имеет прежде всего
ориентирующий характер. Она является одним из важнейших достижений политической
и правовой мысли, ею следует руководствоваться при определении структуры органов
демократического государства (в авторитарных и тоталитарных государствах эту
концепцию отрицают), но вместе с тем в угоду догматическому ее пониманию не
следует закрывать глаза на реальную ситуацию".[14]
При определении сущности власти Президента следует иметь в
виду два обстоятельства. Во-первых, Конституция РФ 1993 г. не относит
Президента ни к одной из традиционных ветвей власти. Вместе с тем ряд элементов
этих властей присутствует в его деятельности. В законодательной сфере это
находит свое выражение в праве вето на законы; в подписании законов, принятых
парламентом, без чего они не могут быть опубликованы и, следовательно, не
подлежат исполнению; вправе принимать указы, которые регулируют общественные
отношения, для которых нужен закон, в том случае, когда такой закон еще не
принят (в случае принятия соответствующего закона указ отменяется). Президент
РФ, как будет показано далее, принимает активнейшее участие в осуществлении
исполнительной власти. Он наделен некоторыми полномочиями в сфере судебной власти
- имеет право помилования, назначать федеральных судей, за исключением судей
Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Они
назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Таким образом,
власть Президента как главы государства в определенной степени сочетает в себе
черты всех трех традиционных ветвей власти.
Во-вторых, анализ текста Конституции дает возможность
говорить об особой ветви президентской власти. Это, в частности, вытекает из
смысла и содержания ст. 11, которая говорит о обособленной государственной
власти Президента. Ее специфические черты или непосредственно отражены в самом
тексте Конституции, или вытекают из смысла содержания ряда ее статей. В связи с
этим в научной литературе выделяются прежде всего положения ч. 2 ст. 80
Конституции РФ. В ней содержится положение о том, что Президент РФ
"обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти".[15] Именно эта формула
говорит о координационных, арбитражных полномочиях Президента, которые
характеризуют особенности его власти. Ее общую сущность наиболее удачно выразил
В.Е. Чиркин. Он отмечает, что в связи с тем, что Президент РФ - глава
государства, его власть включает элементы участия в законодательной, отчасти в
судебной и более всего в исполнительной власти, но ее суть -
арбитражно-координационное осуществление государственной власти. Учитывая все
указанные обстоятельства, было бы правильно в условиях полупрезидентских,
полупарламентских республик, приобретающих все большее распространение,
рассматривать президентскую власть как особую власть, имеющую
арбитражно-координационный характер.[16] Отметим здесь, что более
удачным было бы говорить не о арбитражно-координационной, а о
координационно-арбитражной деятельности. Это связано с тем, что в деятельности
Президента РФ координационные полномочия доминируют над арбитражными.
1.2. Компетенция Президента РФ в отношении
исполнительных органов государственной власти
Компетенция Президента РФ - это совокупность его полномочий
в деле разрешения вопросов государственной и общественной жизни, закрепленных в
нормативных правовых актах. Они установлены прежде в Конституции РФ, главным
образом в ст. 83-90, а также в ряде статей, регулирующих деятельность иных
органов государственной власти. Ряд полномочий закреплен в иных правовых актах
различного уровня. Определенные возражения в научной юридической литературе
вызывает имеющаяся практика определения их указами Президента. В связи с этим
отмечается, что вероятно, по мере укрепления правовой (законодательной) основы
государственного механизма России необходимо отказаться от принципа
"саморегулирования" главой государства своих полномочий.[17]
Ученые-юристы дают различные классификации полномочий
Президента РФ. Так, С.А. Авакьян выделяет пять их основных групп: в части
формирования государственных органов и назначения высших должностных лиц; в
части руководства внутренней политикой страны и взаимоотношений с другими
государственными органами; в области внешней политики; в области обеспечения
обороны и безопасности государства, стабильности общественного порядка в
стране; в области обеспечения конституционного статуса личности.[18] В.Е. Чиркин говорит о
восьми группах полномочий: в сфере правового статуса личности; связанные с
федеративным устройством государства; в отношениях с парламентом; в отношениях
с органами исполнительной власти; в отношениях с органами судебной власти; по
урегулированию чрезвычайных положений; в военной сфере; в области внешней
политики. По мнению Е.И. Козловой, полномочия Президента РФ следует разделить
на шесть групп по следующим сферам: полномочия, связанные с формированием
федеральных органов государственной власти; участием в законотворчестве;
функционированием исполнительных органов государственной власти; обеспечением
осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории
Российской Федерации; внешней политикой и обороной; иными сферами
государственной деятельности.[19]
Представленные классификации полномочий Президента РФ носят
обобщающий характер. Они относятся ко всем областям жизни общества, ко всем
видам государственных органов. Вместе с тем особый акцент делается на
полномочия Президента РФ в отношении органов исполнительной власти.[20] В ряде классификаций они
выделяются в обособленную группу. Такое явление не случайно. Именно на
исполнительные органы государственной власти падает основная нагрузка по
практическому воплощению в жизнь важнейших и наисложнейших задач по
реформированию, обеспечению эффективного функционирования российского общества.
Отсюда и такое пристальное, постоянное внимание Президента к их организации и
деятельности, обширные полномочия со стороны Президента по отношению к ним.
Предложим свою классификацию компетенции главы нашего государства в отношении
органов исполнительной власти. Она, с одной стороны, основывается на
представленных в научной литературе общих классификациях полномочий Президента,
а с другой - на специфике его взаимоотношений с исполнительной властью.
Выделяются четыре основные группы: полномочия по формированию органов
исполнительной власти; полномочия по определению основных направлений
деятельности и руководству органами исполнительной власти; полномочия по
контролю и надзору за деятельностью исполнительных органов; арбитражные
полномочия в отношении исполнительных органов.
1. Полномочия по формированию органов исполнительной власти.
Это относится прежде всего к Правительству РФ. В соответствии с п.
"а" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ назначает с согласия
Государственной Думы Председателя Правительства РФ. После трехразового
отклонения Думой представленных кандидатур Президент наделен правом распустить
палату и назначить ее новые выборы, а Председателя Правительства назначить
самостоятельно. По предложению Председателя Правительства Президент назначает
на должность и освобождает от нее заместителей Председателя Правительства,
федеральных министров. Так, своими указами от 12 мая и от 20 мая 2004 г. он
назначил М.Е. Фрадкова Председателем Правительства РФ, А.Д. Жукова -
заместителем Председателя Правительства РФ, Р.Г. Нургалиева - министром
внутренних дел РФ, С.В. Лаврова - министром иностранных дел РФ, С.Б. Иванова -
министром обороны РФ.[21]
Глава Российского государства определяет систему и структуру
федеральных органов исполнительной власти. Данное полномочие закреплено в ч. 1
ст. 112 Конституции РФ. Она гласит: "Председатель Правительства Российской
Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту
Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной
власти". Следует отметить, что данное положение вызвало у Государственной
Думы неопределенность в его понимании при сопоставлении с п. "г" ст.
71, с ч. 1 ст. 76 Основного закона РФ. Она обратилась в Конституционный Суд РФ
с запросом. Суть его сводилась к тому, чтобы определить, что понимается под
системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, каким актом
эта система должна утверждаться - федеральным законом или указом Президента РФ.
В своем постановлении от 27 января 1999 г. "По делу о толковании статей 71
(п. "г"), 76 (часть I) и 112 (часть I) Конституции Российской
Федерации" Конституционный Суд РФ определил, что в систему федеральных
органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из
Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и
федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы
исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ,
Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"
и иных федеральных законов (т.е. имеются в виду определенные виды федеральных
органов исполнительной власти; понятие "структура Федеральных органов
исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в
систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию
Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий, т.е. конкретный
перечень таких органов). И система и структура федеральных органов
исполнительной власти утверждается указом Президента РФ. Примером таких актов
являются: Указ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти", Указ от 20 мая 2004 г. "Вопросы
структуры федеральных органов исполнительной власти".[22]
Президент РФ формирует Совет Безопасности РФ, Администрацию
Президента РФ, назначает и освобождает полномочных представителей Президента
РФ. Он имеет, например, таких представителей в федеральных округах, палатах
Федерального Собрания, в Конституционном Суде РФ, в другом государстве
(Таджикистане). Президент назначает и освобождает высшее командование
Вооруженных Сил РФ, назначает (утверждает) войсковых атаманов казачьих воинских
формирований, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими
комитетами или комиссиями Федерального Собрания дипломатических представителей
РФ в иностранных государствах и международных организациях. Он же принимает
решение об отставке Правительства РФ. Оно может быть принято в четырех случаях:
по собственному усмотрению Президента; при подаче Правительством заявления об
отставке; при выражении недоверия Правительству; при отказе в доверии
Правительству Государственной Думой. На практике Президент неоднократно
отправлял Правительство в отставку, особенно в 1998-1999 гг. Президент
представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность
Председателя Центрального банка РФ, ставит перед ней вопрос об освобождении от
должности Председателя Центрального банка РФ. Следует заметить, что положение
данного органа в системе разделения властей остается неясным. Не дает ответа на
этот вопрос ни Конституция РФ, ни текущее законодательство. Представляется, что
по характеру своей организации и деятельности Центральный банк РФ более всего
тяготеет к исполнительной власти.
Президент имеет ряд полномочий, связанных с формированием исполнительных
органов государственной власти в субъектах РФ. Прежде всего следует отметить,
что до принятия Федерального закона об основах организации государственной
власти в субъектах РФ он имел право назначать на должность и освобождать от нее
глав администрации субъектов РФ, за исключением республик. Президент РФ также
решал вопрос о проведении выборов глав администраций. Сегодня высшие
должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной
власти) субъектов РФ избираются российскими гражданами, которые проживают на
территории субъекта РФ. Они должны обладать активным избирательным правом.
Глава 2. Институт президентства в странах Восточной
Европы
2.1. Общие и специфические черты правового
положения главы государства в зарубежных странах
Глава государства - это
конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо государства,
представляющее государство вовне и внутри страны, символ государственности
народа.
Это должностное лицо или
орган, занимающие, высшее., место в системе органов государства. Согласно
текстам многих конституций, глава государства либо не входит ни в какую ветвь
власти, либо входит и в законодательную, и в исполнительную, либо, наконец,
только в исполнительную.
Несмотря на все это
разнообразие конституционных решений (мы не упоминаем такие довольно
многочисленные конституции, как, например, Конституция Республики Болгария 1991
года, которые вообще оставляют открытым этот вопрос), мы сочли целесообразным
рассмотреть статус данного института в главе, посвященной организации
исполнительной власти. Для этого есть достаточные основания.
Глава государства обычно
так или иначе участвует в формировании правительства, часто — в решении вопроса
о его отставке. Участвует он и в формировании органов судебной власти.
В ряде стран, как
отмечено выше, глава государства выступает арбитром в спорах между различными
органами власти.
В своем качестве высшего
представителя государства внутри страны его глава имеет определенные полномочия
в сфере так называемого личного статуса, то есть в отношениях с гражданами и
иностранцами. Ему часто принадлежат полномочия в вопросах предоставления,
восстановления гражданства и дачи разрешения на выход из него, право
предоставления убежища иностранцам, право помилования осужденных, производство
награждений государственными наградами.[23]
Будучи высшим
представителем государства вовне, его глава имеет ряд важных полномочий в сфере
его международных отношений. Он может без специального уполномочия заключать
международные договоры, часто на него возлагаются ратификация и денонсация
международных договоров (обычно по предварительному решению парламента, о чем
шла речь в предыдущей главе). Глава государства принимает верительные и
отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей, сам
аккредитует и отзывает дипломатических представителей в иностранных
государствах и международных организациях, подписывая соответствующие грамоты.
Что касается сферы
обороны и безопасности, то достаточно часто глава государства является
верховным главнокомандующим вооруженными силами и вправе принимать немедленные
меры но обеспечению внешней и внутренней безопасности с последующим
парламентским контролем.
Так выглядит круг
полномочий, присущих главе государства именно как таковому. От формы правления и
от конкретных конституционных решений (порой от конституционного обычая)
зависит, какие из них он осуществляет в дискреционном порядке, то есть по
собственному усмотрению, а осуществление каких нуждается в предварительном
решении иных государственных органов.
В некоторых странах
функции главы государства возлагаются, как отмечалось, на иные органы. Помимо
упоминавшегося швейцарского примера можно привести пример германских земель,
внутри которых функции главы государства осуществляются главой правительства.
Советская же форма правления предусматривала обычно передачу функций главы
государства высшему коллегиальному органу, избираемому парламентом из своей
среды для собственного замещения в межсессионные и межлегислатурные периоды, а
частично — председателю такого органа, хотя с 70-х годов все чаще стали
появляться единоличные президенты, нередко возглавлявшие по должности органы
коллегиальные (президиумы, государственные советы и т.п.). Это облегчало
концентрацию власти в руках лидера коммунистической «партии».
Рассмотрим вопрос о
полномочиях главы государства на конкретных примерах.
1) В качестве примера
полномочий при парламентарной форме правления изложим положения Конституции
Чешской Республики 1992 года, относящиеся к полномочиям Президента республики, который
согласно ч. 1 ее ст. 54 является главой государства.
Согласно ст. 62 — 64
Конституции, Президент республики назначает и отзывает председателя и прочих
членов Правительства и принимает их
отставку, отзывает Правительство и принимает его отставку, поручает отозванному
или подавшему в отставку Правительству временно исполнять обязанности до
назначения нового Правительства. Президент имеет право участвовать в заседаниях
Правительства, требовать от Правительства и его членов отчетов и обсуждать с
Правительством или его членами вопросы их компетенции.
Применительно к
отношениям с Парламентом Президент назначает выборы в Палату депутатов и Сенат,
созывает сессии Палаты депутатов, распускает ее, подписывает законы, имея право
возвращать их Парламенту (кроме конституционных законов). Он имеет право
участвовать в заседаниях обеих палат Парламента, их комитетов и комиссий и
получать слово по своему требованию. Он назначает президента и вице-президента
Верховного контрольного управления (счетной палаты), членов банковского совета
Чешского национального банка.[24]
В сфере судебной власти
Президент назначает судей Конституционного суда, его Председателя и заместителя
Председателя, назначает прочих судей, назначает из числа судей Председателя и
заместителя Председателя Верховного суда, осуществляет право помилования,
включая смягчение назначенного наказания, прекращение производства по
уголовному делу, снятие судимости, имеет право осуществлять амнистию.
В сфере внешней политики
Президент представляет государство, заключает и ратифицирует международные
договоры (заключение договора может передать Правительству или, с его согласия,
отдельному его члену), принимает руководителей дипломатических миссий,
назначает и отзывает руководителей дипломатических миссий.
В сфере обороны
Президент является верховньм главнокомандующим вооруженными силами, назначает и
повышает генералов.
Он также присваивает
государственные отличия или награждает ими, если не уполномочит на это иной
орган.
Полномочия Президента
могут быть расширены законом.
Решения Президента по
вопросам внешней политики и обороны, назначения судей, осуществления амнистии,
награждений, а также принятые в осуществление полномочий, переданных Президенту
законом, нуждаются в контрассигнатуре Председателя или уполномоченного им члена
Правительства. За эти решения ответственность несет Правительство, и Президент,
следовательно, самостоятельно эти решения принимать не может. Остальные же свои
полномочия он осуществляет по собственному усмотрению, то есть они носят
дискреционный характер.
Здесь обращает на себя
внимание то обстоятельство, что дискреционные полномочия Президента довольно
значительны для парламентарной республики, каковой является Чехия. Они хотя и
не столь мощны, как предусмотренные для Президента Конституцией Греции 1975
года — также парламентарной республики, но все же несравненно сильнее
самостоятельных полномочий президентов таких стран, как Италия, Германия,
Индия, которые будут рассмотрены в Особенной части курса, то есть в следующих
двух томах учебника. Здесь сказывается характерная для чешской (ранее —
чехословацкой) государственности традиция, обусловленная, как можно
предположить, вначале особой популярностью — харизмой (от греч. charisma — божественный дар) первых чехословацких
президентов •— Томаша Масарика и Эдуарда Бенеша на фоне значительной
политической раздробленности общества, а затем продолженная и использованная
коммунистическим режимом в интересах концентрации власти. Нынешний Президент
Чешской Республики Вацлав Гавел также обладает харизмой.[25]
2.2. Классификация и характеристика глав государства в зарубежных странах
Монарх (король, султан,
император, шах) является главой государства и одновременно главой
исполнительной власти. На деле, однако, вся полнота власти ему принадлежит
только в абсолютной монархии.
Монарх - лицо
неприкосновенное. Он не может быть привлечен к административной, уголовной
ответственности, против него не может быть обращен гражданский иск.
Безответственность как наиболее характерное право монарха имеет два аспекта -
политический и общеправовой. Монарх не отвечает за решения, принимаемые им как
главой государства: король всегда прав, виноваты только министры. Если и
возникает вопрос об ответственности за принятые политические решения, то ее
могут нести только входящие в правительство лица, к компетенции которых
относится подготовка и исполнение акта, изданного коронованным главой
государства. Во многих странах политическая безответственность монарха не
только гарантирована законом и традицией, но и формально обеспечена контрассигнатурой
- подписью министров на всех его актах. Стоит подчеркнуть, что право на особое
содержание относится к числу обязательных прерогатив монарха.[26]
В прошлом в ограниченных
монархиях был распространен порядок, по которому размер денежного содержания
династии устанавливался при коронации монарха и не мог быть уменьшен до
появления на троне его наследника. В настоящее время это правило утратило
прежнюю строгость.
Если во главе
государства стоит президент, то его реальный статус и действительная
политическая роль в решающей степени зависят от формы правления и особенностей
политического режима. Так, в президентской республике глава государства играет
гораздо большую роль, нежели в парламентарной.
Президент парламентарной
республики не располагает правительственной властью и активного участия в
управлении государственными делами не принимает. Акты президента в
действительности исходят от правительства. Они нуждаются в скреплении подписью
премьер-министра или заинтересованного министра (институт контрассигнации).
Глава государства в
президентских республиках наделяется широкими полномочиями в области
политического руководства. Он располагает определенными средствами воздействия
на законодательный процесс, обладает распорядительной (регламентарной) властью.
В подавляющем
большинстве стран национальное законодательство наделяет главу государства
обширными правами и полномочиями в различных областях государственной власти, в
том числе и в сфере осуществления исполнительной власти. В одних странах
наблюдается фактическое, а иногда формальное ограничение полномочий главы
государства, которые осуществляются за него правительством или главой
правительства. В других - происходит расширение компетенции главы государства,
часто это выходит за пределы, очерченные конституцией.
В парламентарных
республиках и монархиях глава государства не может назначить правительство.
В странах, в которых
глава государства наделен правительственной (исполнительной) властью, его
полномочия в области государственного управления значительно шире.
Для избрания на должность президента обычно выдвигаются
следующие условия: гражданство данного государства (в Польше на выборах 1980 г.
на пост президента баллотировалось лицо, имевшее кроме польского еще два
гражданства: канадское и перуанское), наличие полных гражданских и политических
прав, достижение определенного возраста (обычно 35 лет). Иногда устанавливается
и предельный возраст (например, в Намибии - не старше 65 лет). Многие
конституции устанавливают для кандидата определенный срок проживания в данной
стране (в Болгарии - 5 лет).
В Венгрии кандидат выдвигается не менее чем 50 депутатами
парламента, в Египте - 2/3 общей численности парламента (если кандидат не
соберет 2/3, то большинством). Существуют различные способы избрания
президента:
Голосование в парламенте (Чехия, Словакия, Венгрия, и др.).
Для первого тура выборов обычно требуется квалифицированное или абсолютное
большинство голосов, но при множественности кандидатов такой результат
достигается редко, голоса распределяются между разными кандидатами. В
последующих турах требования снижаются, однако из-за партийной раздробленности
обычно проводится много туров.
В Словакии для избрания президента, как и для смещения его
парламентом, необходимы 2/3 голосов. Президент, избранный парламентом, обычно,
хотя и не всегда, «слабый» президент: он получает свои полномочия не
непосредственно от избирателей, а от представительного органа и не может
противопоставлять себя ему.
Президент получает должностной оклад, в пересчете на доллары
США составляющий: в Чехии - 17,5 тыс. в год, в Польше - 28 тыс.
В парламентарных республиках за редчайшими исключениями
(например, Словакия) за акты по управлению государством президент
ответственности не несет. За это отвечают министры, правительство, по совету
которого президент принимает соответствующие акты. В президентских и
полупрезидентских республиках президент также не несет ответственности перед
парламентом (кроме рассматриваемого ниже импичмента).
Вице-президент не имеет значительных полномочий ни в одной
стране. Он замещает президента в случае его отсутствия, становится «временным
президентом» при тяжелой болезни, смерти, отставке президента, но в течение
сравнительно короткого срока должны быть проведены президентские выборы.
Заключение
Итак, глава государства — это высший его представитель внутри и вне
страны и вместе с тем. символ единства нации, государства (народа и
государства). В зависимости от формы правления и государственного режима, а
также системы политических отношений в стране его конституционные полномочия
могут быть номинальными или реальными, номинальные и реальные полномочия могут
по-разному сочетаться, но в случае какого-либо политического кризиса, когда
конституционные власти и политические силы окажутся почему-либо не в состоянии
управлять страной, именно глава государства призван найти выход из ситуации.
Это своего рода резерв власти.
В современной политологии и теории государства и права
республики традиционно подразделяются на три типа: (1) парламентские, где
исполнительная власть принадлежит правительству, формируемому парламентским
большинством и подотчетным парламенту, а полномочия главы государства невелики;
(2) президентские, где исполнительную власть возглавляет президент, которому
подотчетно правительство, и (3) президентско-парламентские, или
полупрезидентские, где правительство формируется парламентским большинством, но
при этом несет ответственность и перед президентом, обладающим рядом
исполнительных полномочий. Это весьма распространенная, но крайне схематичная и
грубая классификация, затемняющая разнообразие моделей государственного
устройства.
В данной связи стоит
лишний раз вспомнить о том, что любая классификация в той или иной мере
условна, не существует чётких границ между, скажем, ограниченной
монархией и республиканской формой, они очень близки по содержанию. И сегодня, при анализе формы правления
конкретного государства, нас, прежде всего, интересует не то, республика это
или монархия, а то, какая разновидность республики или монархии здесь установлена,
особенности, отличающие форму правления данного государства от других (похожих)
разновидностей.
Список источников и литературы
I. Законодательные источники
1. Конституции
стран, развивающихся по капиталистическому пути. Учебное пособие. М., 1975.
2. Конституции
стран, развивающихся по некапиталистическому пути. Учебное пособие. М., 1979.
3. Конституция
Венгерской Республики. Мадьяр Кезлень. 1989. N 74.
4. Конституция
Республики Болгария. Право и жизнь. 1993. N 1 и 2.
5. Конституция
Российской Федерации. М., 1993.
6. Современные
зарубежные конституции. М., 1992.
II.
Монографии, статьи отечественных и зарубежных авторов
7. Алебастрова
И.А. Конституционное право зарубежных стран. М., 2001.
8. Актуальные
проблемы конституционного законодательства. Труды 51. М., 1992.
9. Баталов
Э. “Парламент и президент в конституциях зарубежных стран”//Российская
Федерация, 1994, №5, стр. 58–61.
10.
Буржуазные конституции на современном этапе. М., 1983.
11.
Гарнер Д. “Великобритания: центральное и местное
управление”, Москва, 1984.
12.
Георгиян Э. “Статусы президентов (ФРГ и
Италия)”//Социалистическая законность, 1991, №12, стр. 55–57.
13.
Голлан Дж. “Политическая система Великобритании”,
Москва , 1955. Стр. 62–63 18
14.
Государственное право буржуазных и освободившихся
стран. Учебник. М., 1986.
15.
Государственное право буржуазных и развивающихся стран.
Учебник. М., 1989.
16.
Данилов В.И. Турция 80-х: от военного режима до
"ограниченной демократии". М., 1991.
17.
Ильинский И.П. Основные тенденции конституционного
развития стран Восточной Европы // Государство и право. 1992. N 6. С. 125.
18.
Иностранное конституционное право / Отв. ред. В.В. Маклаков, М., 1996
19.
Конституции зарубежных государств. Издание 2–ое,
исправленное и дополненное, Москва, 1999.
20.
Конституционное (государственное) право зарубежных
стран. Том 1. М., 1993.
21.
Конституционное право зарубежных стран. Учебник для
вузов. Под общей редакцией М.В. Баглая, Ю.Н. Лейбо, Л.М. Энтина. М.:
Норма-Инфра-М., 1999.
22.
Конституционное право развивающихся стран. Общество.
Власть. Личность. М., 1990.
23.
Конституционное право развивающихся стран. Основы
организации государства. М., 1992.
24.
Конституционное право развивающихся стран. Предмет.
Наука. Источники. М., 1987. 61.
25.
Конституционный строй России. Выпуск 1. М., 1992.
26.
Литовченко Л. Г. “Конституционное право зарубежных
стран”, Караганда, 1996.
27.
Мишин А.А. Конституционное право зарубежных стран:
Учебник. – М.: Белые альвы, 1998.
28.
Монархия и ее роль в истории., Омск, 1995.
29.
Орлов А. Г.
1995. Президентские республики в Латинской Америке. М.
30.
Политическая система Великобритании., Москва, 1984.
31.
Политическая теория и политическая практика в развитых
капиталистических странах. М., 1992.
32.
Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире.
М., 1994.
33.
Смена цивилизаций и конституция: формирование ее
глобального идеала // Государство и право. 1992. N 12. С. 38.
34.
Современное буржуазное государственное право. Книга 2.
М., 1987.
35.
Современное конституционное право зарубежных стран.
Сборник. М., 1991.
36.
Современный конституционализм (по материалам
советско-британского симпозиума). М., 1990.
37.
Страшун Б. А. “Конституционное право зарубежных стран”,
Москва, 1996.
38.
Страшун Б.А. Конституционные перемены в Восточной
Европе 1989-1990. М., 1991.
39.
Судебный конституционный контроль: опыты и проблемы
(серия статей) // Государоство и право. 1993. N 9. С. 51.
40.
Федерация в зарубежных странах. М., 1993.
41.
Четвернин В.А. Демократическое конституционное
государство. Введение в теорию. М., 1993.
42.
Чиркин В. Е. “Конституционное право зарубежных стран”,
Москва, 1995.
43.
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран,
Учебник, М., 1997.
44.
Чиркин В.Е. Контрольная власть. // Государство и право.
1993. N 4. С. 10.
45.
Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном
государстве // Государство и право. 1994. N 1. С. 109. 74.
46.
Чиркин В.Е. Основы конституционного права:
Учебное пособие, М.,1996
47.
Шугарт М.С., Кэри Дж.М. 1997. Президентские системы. -
Современная сравнительная политология. М.
48.
Юдин Ю.А. Новая тенденция конституционного развития
стран Африки // Государство и право. 1992. N 8. С. 117.
[1] Андреев А, Б. Конституционное право:
курс лекций. - М., 1993. - С. 67
[2] Общая теория права и государства.
Учебник для Вузов под ред. Афанасьева. - М., 1994. - С. 54
[3] Андреев А, Б. Конституционное право:
курс лекций. - М., 1993. - С. 69
[4] Козлов Е. И., Кутафин О. Е.
Конституционное право России: Учеб. -М.: Юрист, 1995. -С. 325-326
[5] Федеральный закон "О выборах
Президента РФ". - М.: Юрид. лит., 1995
[6] Воинские артикулы Петра I. М., 1950.
С. 25.
[7] См.: Аврех А.Я. П.А. Столыпин и
судебные реформы в России. М., 1991. С. 206-210.
[8] См.: История буржуазного
конституционализма XIX в. М., 1986. С. 224; Пархоменко А.Г. Идеи российского
конституционализма и их реализация в отечественном конституционном
(государственном) праве. М., 1998. С. 59.
[9] Козлова Е.И., Кутафин О.Е.
Конституционное право России: 3-е изд. М., 2003. С. 389.
[10] См.: Боголюбов С., Златопольский
Д.Л. Нужен ли России президент//Советская Россия. 12 марта; Воробьев В. Я верю
глазам своим//Советская Россия. 1991. 1 февраля.
[11] См.: Государственное право
Российской Федерации/Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996. С. 357.
[12] См.: Государственное право
Российской Федерации/Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996. С. 357.
[13] См.: Колюшин Е.И. Конституционное
(государственное) право России. М., 1999. С. 219; Конституционное право
субъектов Российской Федерации/Отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 443-444.
[14] Чиркин В.Е. Конституционное право
России и зарубежный опыт. М., 1998. С. 255.
[15] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ.
соч. С. 398; Чиркин В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения
властей: реалии современной России//История становления и современное состояние
исполнительной власти в России/Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2003. С. 120.
[16] См.: Чиркин В.Е. Президент и
исполнительная власть//Указ. изд. С. 120-121.
[17] См.: Конституционное право/Отв. ред.
А.Е. Козлов. М., 1996.
[18] См.: Конституционное право:
Энциклопедический словарь/Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 477-479.
[19] См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е.
Указ. соч. С. 399.4
[20] См., например: Баглай М.В. Указ.
соч. С. 412-416; Комарова В.В., Магомедов Ш.Б. Указ. соч. С. 214;
Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. С. 283, 289.
[21] См.: СЗ РФ. 2004. N 20. Ст. 1943; N
21. Ст. 2033, 2036, 2038, 2041.
[22] См.: СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; N
21. Ст. 2023.
[23]
Страшун Б. А. “Конституционное право зарубежных стран”, Москва, 1996.
[24]
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран, Учебник, М., 1997.
[25]
Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994.
[26]
Алебастрова И.А. конституционное право зарубежных стран. М., 2001.