Содержание
Введение. 3
Глава
1. История формирования и развития органов местного управления в России 4
1.1. Формирование и развитие органов местного
управления в России до середины XIX
века. 4
1.2. Земская и городская реформы XIX века. 10
Глава
2. Губернские и уездные земские органы, созданные в результате реформы 24
2.1. Земские избирательные съезды.. 24
2.2. Земские собрания. 26
2.3. Земские управы.. 28
Глава
3. Проблемы местного управления. 30
Заключение. 32
Список
литературы.. 34
Введение
Исторические пути России, судьба ее реформ – одна из постоянных,
неиссякаемых тем Руссой мысли. С новой остротой она заявляет о себе в
переживаемый исторический момент. Вопрос о Российских реформах волнует
современную общественную мысль - от размышления интеллектуалов, профессионалов,
политиков, до бытового сознания.
Представляется поучительным и актуальным вернуться к истокам
Российских реформ, попытаться проследить их исторические и теоретические
предпосылки, перипетии их решения, их воздействие на историю страны, оценить их
объективный смысл с позиции современного исторического опыта.
От реформ Александра II, в то время, как и сегодня,
требовалась серьезная перестройка в сторону рыночной экономики и
демократизации. Речь идет, разумеется, о демонтаже крепостного права и
самодержавия – институтов, обусловивших отсталость России по сравнению с
западом.
Перед Александром стояла задача вывести страну из кризиса,
отстоять ее пошатнувшийся авторитет в цивилизованном европейском мире, не
бороться с влиянием Европы, а учитывать ее исторический опыт в предстоящих
преобразованиях.
Столкновение старых традиций и новых требований ставило
Россию перед неизбежностью радикальных реформ. В силу особенностей
государственного устройства и особенностей жизненного уклада России движение
вперед было возможно лишь при содействии монарха.
Целью данной работы является раскрытие сущности и условий
проведения земской реформы 1864 г. Для этого необходимо решить следующие
задачи:
1. Выявить предпосылки проведения реформы.
2. Проанализировать условия проведения Земской реформы 1864
г.
3. Изучить последствия реформы , ее историческое значение.
Глава 1. История формирования и развития органов
местного управления в России
1.1. Формирование и развитие органов местного
управления в России до середины XIX века
Земская реформа Ивана IV,
призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений, предоставила
широкие полномочия "земским" и "губным" старостам,
избираемым населением. В задачу земских и губных властей входило
преимущественно выполнение поручений центрального правительства по управлению,
прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем считалось второстепенным
делом. Однако несомненным прогрессивным элементом реформы было внедрение
выборного начала во всех сферах управления.
ХVII век объявил войну реформам ХVI столетия,
сведя на нет идею местной самостоятельности и выборных должностей.
"Коронные" чиновники - воеводы вытеснили "выборных людей"
ХVI века и фактически сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.
В 1708 году Петром I было создано восемь
губерний, а к концу царствования число их дошло до двенадцати. Все управление
губернией находилось в руках коронных чиновников - местное общество не
принимало в нем никакого участия. Таким образом, петровская губерния являлась
не местной самоуправляющейся единицей, а лишь частью административного
механизма, главной функцией которого была организация армии и отыскивание
финансов на ее содержание. Для обеспечения эффективности и стабильности
финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландратов
(ландратские коллегии были перенесены Петром из Остзейских провинций), которые
вместе с губернатором обсуждали и решали также и губернские дела. То или другое
решение принималось большинством голосов, причем должен был подчиняться этому
большинству и губернатор.
На практике петровский указ о выборности
ландратов остался реформой на бумаге: оставаясь выборными по закону, ландраты
фактически превратились в собрания чиновников, назначаемых губернатором и
подчиненных ему.
С 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая
привела к еще большей бюрократизации страны и централизации административной системы.
Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них в центре введены центральные
коллегии. Губернии разделены на провинции, провинции на дистрикты. Во главе
провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из центра и
подчиненные только центру. Таким образом, Петром был осуществлен тип
полицейского государства и перед бюрократией поставлены самые широкие задачи:
не только правосудие и безопасность жителей, но и образование,
благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности - все это
возлагалось на администрацию. Такая задача ввиду ее сложности и разнообразия
оказалась не по плечу полицейско-приказной структуре управления. Попытки Петра
регламентировать и упорядочить русскую жизнь, подчинив окраины крепкой
центральной власти, потерпели крушение. Не будучи в состоянии дисциплинировать
администрацию и справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемыми
чиновниками на каждом шагу, Петр обращается к местному самоуправлению, но и тут
его реформы терпят неудачу. С 1714 г. он учреждает выборную должность земского
комиссара для сбора нового налога – подушной подати. Земский комиссар выбирался
местным дворянским обществом сроком на 1 год, был ответственен перед своими избирателями
и даже подлежал суду за упущения по службе. Но скоро и эта должность утратила
свою независимость от коронной администрации и всецело подчинилась ее влиянию.
К Петру же восходят и первые попытки
устройства на новый лад, по западноевропейскому образцу, городской жизни. В
1699 году им были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об
открытии Земских изб в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами.
Эти меры имели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательства
в дела посадских общин. Как и земские избы, магистраты являются почти
исключительно учреждениями судебными и административно-финансовыми. На них
возлагалась обязанность наблюдения как за раскладкой государственных сборов и
пошлин, так и за их сбором. Кроме того, на магистраты предполагалось возложить
наблюдение за внутренним порядком и благоустройством в городе, однако в
действительности это осуществлено не было.
Что касается прав, предоставленных магистратам,
то они были очень скромны. Главным из них было право раскладки податей и
повинностей, осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Но
права самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты
не получили. Число членов магистрата зависело от того, к какому разряду принадлежал
данный город. В городах первого разряда магистраты состояли из четырех
бурмистров и одного президента, стоявшего во главе их, а в городах последнего
(пятого) разряда коллегиальное учреждение заменялось единоличной должностью
бурмистра. Выбираемые населением члены коллегиальных присутствий поступали в
полное распоряжение центральной правительственной власти, и все значение
выборов сводилось лишь к тому, что население должно было поставлять для
правительства из своей среды исполнительных агентов и ручаться за их
исполнительность.
Новая коренная реформа в области земского и
городского управления последовала затем в конце ХVIII века при Екатерине II;
эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в
российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности
городских и земских учреждений.
Обратить внимание на эту сторону русской
общественной жизни Екатерину II заставили бесчисленные злоупотребления администрации
и широко распространившееся недовольство населения. В 1766 г. Екатерина издает
манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для
обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату;
городские обыватели по одному от города; прочие сословия и звания по одному от
своей провинции.
Выборы депутатов и вручение им наказов
происходили под руководством выборного предводителя для дворянских обществ и
выборного головы для городских. Во всех наказах высказывалась вполне
определенная мысль о необходимости образования местного самоуправления с
участием общественных сил и об ограничении широких полномочий коронных
чиновников. Результатом такого социального заказа стало появление наиболее
значительных до второй половины ХIХ века законодательных актов, определяющих и
закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории
Российской Империи: Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота
на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) (1785г.).
Наиболее важные реформы нашли свое отражение в
первой части "Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи",
изданной 7 ноября 1775 г. Империя делится Учреждением о губерниях на крупные
местные единицы губернии, а те в свою очередь на более мелкие - уезды.
Учреждение касается также городов и посадов. Екатерина хотела дать особый устав
и крестьянству, но не успела этого сделать, так что волости и сельские общества
не затрагиваются ее законодательством. Для заведования местным благоустройством
законодательство Екатерины создало всесословный "Приказ общественного
призрения". Дворянство было признано местным обществом - корпорацией,
причем территориальными пределами этого общества были признаны границы
губернии. Оно получило право периодических собраний, выбирало из своей среды:
губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря дворянства, десять
заседателей верхнего земского суда, уездного судью и заседателей, земского
исправника и заседателей нижнего земского суда. Подобным образом Екатерина II
стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций ("сословных
обществ"), предоставив им известные права "по внутреннему управлению
сих обществ", а также возложив на эти организации осуществление
большинства задач местного управления[1].
Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний наместников и
создав органы местного самоуправления, где заседали наряду с коренными
чиновниками и местные выборные люди, Екатерина стремилась провести принцип
децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах.
В статьях Жалованной Грамоты городам впервые устанавливалось в русском городе
всесословное "общество градское", которое должно было включать в себя
всю совокупность постоянного населения города, и принадлежность к которому обуславливалась
не сословным положением, а известным имущественным цензом. "Общество
градское" должно было избирать из своего состава всесословную думу,
которой вверялось заведование городским хозяйством. Общая дума избирала затем
из своей среды так называемую шестигласную думу, на долю которой выпадала
наиболее интенсивная деятельность по заведованию текущими городскими делами. В
состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных, по одному от
каждого из шести разрядов городского общества. Ведению шестигласной думы подлежал
тот же круг дел, что и для общей думы; разница состояла лишь в том, что
последняя собиралась для рассмотрения более сложных и трудных вопросов, а
первая учреждалась для повседневного отправления текущих дел.
В начале 1786 г. новые
учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем - и в остальных городах
Империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное
самоуправление: непосредственное собрание всех членов градского общества и при
нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского
населения для отправления текущих дел. В небольших городских поселениях
коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было
представлено в лице так называемых "городовых старост".
При первом знакомстве с Жалованной Грамотой
городам - она производит впечатление широко задуманной реформы, однако в
действительности результаты ее, как и реформы, заложенной в Учреждении о
губерниях, оказались довольно жалкими. Местное самоуправление времен Екатерины
постигла та же участь, какой подверглись петровские ландраты и земские
комиссары. Вместо того, чтобы подчинить администрацию контролю местных выборных
органов, Учреждение о губерниях, наоборот, предоставляет привыкшей к власти и
произволу бюрократии право контроля и руководства над молодыми, вновь созданными
учреждениями, в связи с чем роль новых органов самоуправления оставалась крайне
незначительной вплоть до реформы 1864 года, когда были введены земские и новые
городские учреждения.
Но, несмотря на это, значение реформ Екатерины
трудно переоценить: если реформы Петра, при отдельных попытках вызвать общество
к проявлению самодеятельности, в общем сводились к централизации и насаждению
бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализацию
власти и создание местного общественного управления, с которым приходилось
разделять свою власть коронным чиновникам: "Учреждение о губерниях
Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному
управлению", - отмечал А.Д. Градовский.[2]
Именно законодательство Екатерины II можно
считать первой попыткой формирования российского муниципального права.
1.2. Земская и городская реформы XIX века
Сразу же после отмены крепостного
права, крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению
1861 г.) представляло из себя сословные волости. Волостное управление
составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и
волостной крестьянский суд. Должности крестьянского общественного управления
замещались по выбору на три года. Сельский сход и сельский староста составляли
сельское общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал
дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства,
призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных
податей, земских и мирских денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся
обширными полномочиями как по делам общественным, в пределах компетенции
сельского общественного управления, так и административно-полицейским (охрана
общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль). В
отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными.
"Положением о губернских и уездных по
крестьянским делам учреждениях" для контроля крестьянского управления и
разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались
должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по
крестьянским делам присутствия. На должность мировых посредников избирались
местные потомственные дворяне-помещики, удовлетворяющие определенным имущественным
условиям. Мировые посредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земских
учреждениях. Этому способствовало то, что они выступали и земскими гласными, и
начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать
давление на выборы гласных из крестьян.
Волостное и сельское самоуправление при таких
условиях развития не получило. Основным недостатком крестьянского
самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Органы
крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со
стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался
из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители
которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. Массовое
недовольство крестьян своим положением, осознание местным дворянством
бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску политической и
общественной активности, ответным репрессиям административного аппарата, открытой
борьбе противостоянию на всех уровнях власти, включая правительство и
императорский двор. Результатом явилось утверждение Александром II
компромиссного Положения о земских учреждения, которое, после опубликования 1
января 1864 года, в течение нескольких лет было распространено на тридцать
четыре губернии Европейской России. Собственно введение земских учреждений
началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.
Введение в действие Положения о земских
учреждениях было возложено на временные уездные комиссии, состоявшие из
предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных
имуществ и от конторы удельных крестьян. Комиссии эти составляли избирательные
списки и предположительно назначали сроки созыва избирательных съездов. И то, и
другое окончательно утверждалось губернской временной комиссией, под
предводительством губернатора. На первом земском собрании выбиралась управа,
которая должна была к первому очередному собранию представить свои соображения
по различным сторонам хозяйства и вступить в заведование капиталами,
принадлежавшими дореформенным учреждениям.
Положение 1864 г. делило избирателей на 3
курии:
1. землевладельцев всех сословий,
2. горожан - собственников недвижимого
имущества в городе,
3. сельских обществ.
Выборы производились раздельно: от первых двух
курий проводились на съездах их представителей. На съезде представителей первой
курии могли присутствовать крупные и средние помещики. Мелкие землевладельцы
выбирали из своей среды уполномоченных. На съезде представителей второй курии
присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие состоятельные
горожане. В выборах не могли принимать участия: а) лица моложе 25 лет; б)
судившиеся и не оправданные судом; в) отрешенные от должности; г) состоящие под
судом и следствием; д) признанные несостоятельными; е) исключенные из духовного
ведомства.
Выборы гласных от крестьян были
многоступенчатыми: сначала сельские общества посылали своих представителей на
волостной сход, на волостных сходах избирали выборщиков, а затем из их среды
выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания.
Из статистических таблиц, приведенных в книге
М.И. Свешникова "Основы и пределы самоуправления", видно, что число
гласных в разных уездах было не одинаково. Даже в пределах одной губернии
разница могла составлять 4-5 раз. Так, в Воронежской губернии земское собрание
Бирючинского уезда состояло из 61 гласного, а Коротоякского уезда - из 12 гласных[3].
Если на съезде количество избирателей не
превышало число лиц, которых надо было избирать, то все съехавшиеся на съезд
признавались гласными земского собрания без проведения выборов. Избирались
гласные на 3 года.
После избрания гласных, чаще всего осенью,
собирались уездные земские собрания, на которых обычно председательствовали
уездные предводители дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали
из своей среды губернских гласных: от 6 уездов - 1 губернский гласный. В состав
губернских земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ
всех уездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Т.о., более высокое
звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборов и
представительства чинов.
Губернские собрания проводились 1 раз в год,
но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал
губернский предводитель дворянства. Для текущей работы и уездные, и губернские
собрания избирали Управы в составе 3-х человек: председателя и двух членов
(число членов земских управ могло быть увеличено до 4-х - в уездах, до 6-8 - в
губерниях).
В основу Положения 1864 г. был положен принцип
имущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев,
с интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние
на местные дела было предоставлено дворянству.
Когда в Государственном Совете был выдвинут
вопрос о земстве, министр внутренних дел и одновременно председатель земской
комиссии П.А .Валуев, как бы извиняясь за половинчатость реформы, заявил, что
"первый шаг не должен считаться последним, что учреждение земства - есть
лишь создание формы, которая, засим, по указанию опыта, будет наполняться
соответствующим содержанием"[4].
Результатом работы комиссии стало
законодательное определение функций земств. Земские собрания получали в свое
ведение по преимуществу дела местного хозяйства, являясь, по определению
Валуевской комиссии, местными хозяйственными общественными союзами.
Положением о земских учреждениях
устанавливалось, что ведению земских учреждений подлежит распоряжение местными
сборами губернии и уезда. При этом по Земскому Положению все местные повинности
и некоторые государственные должны были относиться к ведению земства. Но и без
того небольшие финансовые средства земства были еще более урезаны при составлении
Временных правил о разверстании земского сбора между казною и земством. На
основании временных правил все государственные повинности были изъяты из
компетенции земства. Из общих губернских повинностей в ведении земских
учреждений находились: а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и
верстовых столбов; б) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов
и судебных следователей; в) содержание подвод при полицейских управлениях и
становых квартирах; г) содержание посредников по специальному межеванию и
канцелярий посреднических комиссий; д) содержание местных по крестьянским делам
учреждений; е) содержание статистических комитетов.
Земство располагало очень скудными средствами.
Главным источником новых доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков
новыми налогами. При всяком улучшении, которое предпринималось земством, за неимением
других источников, приходилось прибегать к повышению налогов. Но и в этой сфере
компетенция земства была ограничена: право земства на обложение
торгово-промышленных предприятий было значительно урезано Временными Правилами;
для новых налогов оставались одни земли, хотя земли и без того несли высокие
платежи, которые на крестьянских участках нередко превосходили доходность.
Участие земских учреждений в народном
образовании, в создании условий народного здравоохранения было допущено только
в хозяйственном отношении, т.е. земство могло ассигновать известные суммы на
дело народного образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами
оно не имело права. К хозяйственным делам, на которые распространялась
компетенция земства, относились также дела по взаимному страхованию и по
развитию торговли и промыслов.
Но даже в таких узких пределах земства не
пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения
займов, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром
внутренних дел. Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором.
Дела по таким протестам в последней инстанции решались Сенатом. Наконец,
оставляя местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений и
тем лишая земство исполнительной власти, закон 1864 г. еще более обессилил их.
Для взыскания принадлежавших земству сборов оставался лишь один путь - обращение
"к содействию" местной полиции, что не всегда обеспечивало проведение
в жизнь земских распоряжений.
В начале 60-х годов правительство относилось
еще довольно благосклонно к деятельности земских собраний, не смотря на
столкновения и шероховатости, которые установились между отдельными земствами,
с одной стороны, и местной администрацией - с другой. Но уже в начале 1866 г.
появились угрожающие симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издал
циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось
также ограничение в обложении казенных земель. Все это проводилось
правительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнение
земств. Циркуляром от 17 мая 1866г. разъяснялось, что земства не имеют права
"облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые
на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и торговых заведениях,
оплачиваемых акцизом в пользу казны". Циркуляры подготовили почву для
появления закона 21 ноября 1866 г., окончательно парализовавшего, по мнению
А.А.Головачева, какую-либо полезную деятельность земских собраний[5].
Выработка закона 21 ноября совершалась в полной тайне и в печати не было об
этом никаких известий; издание закона совпало с проведением очередных
губернских заседаний, и управам пришлось спешно переделывать доходные сметы для
согласования с новым законом, лишившим земства притока значительных средств.
13 июня 1867 г. был издан закон, еще более
стеснивший земскую деятельность, т.к. земские доклады, журналы и т.д. должны
были теперь проходить губернаторскую цензуру. Кроме того, закон 13 июня
значительно расширил власть председателя и запретил земствам различных губерний
взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речей
допускалось только с разрешения губернатора - для земских изданий была также
установлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое существенное
стеснение для земской деятельности: Высочайше утвержденным положением Комитета
министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки
корреспонденции.
Несколько лучшая судьба сложилась у наиболее
прогрессивной реформы городского самоуправления, объявленной с утверждением
Александром II 16 июня 1870 г. Городового Положения.
Городовым Положением 1870 г. избирательное
право, как активное, так и пассивное, предоставлено было каждому городскому
обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал, если он был русским
подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь
недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств:
купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли)
и т.п. Т.е., каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца
или ремесленника платил в казну города, пользовался правом не только избирать,
но и самому быть избранным в гласные.
К недостаткам Положения 1870 г. можно отнести
заимствование прусской трехклассной избирательной системы. Согласно закону, все
лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в
каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход
города; затем они делятся на три разряда. К первому разряду причислялись те
горожане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе одну треть
общей суммы сборов со всех избирателей; ко второму - следующие за ними по
списку, уплачивающие также треть сборов; к третьему - все остальные. Каждый
разряд составлял особое избирательное собрание под председательством городского
головы и выбирал одну треть гласных в городскую думу.
Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки
(если не единицы) избирателей, принадлежавших к наиболее крупным домовладельцам
или торговцам, а третий - тысячи, т.е. основную массу городского населения, и
тем не менее каждый из них посылал в думу одинаковое количество представителей.
Неравенство в пользовании избирательными правами доходило до огромных размеров.
Так, в начале 70-х годов в Петербурге разница в представительстве первого и
третьего разряда составляла 65 раз(!).[6]
Что же касается внутренней организации
городского управления, то она была достаточно рациональной. Распорядительные
функции были предоставлены городской думе, исполнительным органом, действующим
в рамках, отведенных ей думой, стала управа. Распределение занятий и порядок действий
управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой.
Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией.
Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы
суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности
губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города).
Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только в управе, но
и являлся также председателем думы. К.А. Пажитнов отмечал: "Такой порядок
нельзя, однако, считать правильным, т.к. он может при известных обстоятельствах
легко затруднить критику действий управы; более целесообразным поэтому является
предоставление думе права выбирать из своей среды особого председателя"[7].
Лучшей стороной реформы 1870 г. было
предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности
в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской
администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали
лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же
большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думою окончательно и не
нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за
законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту
городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским
делам присутствия. В состав губернского по городским делам присутствия входили:
губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного
суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города
и председатель мирового съезда. А.А.Головачев замечал по этому поводу: "У
нас считается необходимым все вопросы, возникающие в административной практике,
разрешать также административным порядком... У нас забывают, что вопросы,
возникающие в административной практике, т.е. вопросы о так называемых
пререканиях о пределах власти и законности административных распоряжений суть
также вопросы о праве и, как таковые, подлежат разрешению судебных мест. ...
Нет никакой необходимости учреждать особое присутствие, т.к. все вопросы, в
случае замеченной незаконности действий Городского Управления или жалоб и
пререканий, могли бы рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном".[8]
Но при всех своих недостатках Положение 1870
г. все же являлось крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим
периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское самоуправление в
конце ХIХ - начале ХХ веков. Будучи построено на идее доверия к общественной
самостоятельности, оно вызвало российские города из спячки и придало им ту силу
и значение, о которых лишь мечтали преобразователи ХVIII века. Оно позволило
говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, и,
несмотря на усиление административных начал 90-х годов ХIХ столетия,
способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 годов.
Годы царствования Александра III выдвинули на
политическую арену идеи централизации и укрепления принципа бюрократического
самодержавия. "Русское самодержавие, - писал М. Н. Катков, не может и не
должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в
стране, никакого государства в государстве. ... Самое главное - устроить на
твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству
земство и местное управление".[9]
12 июня 1890 г. было опубликовано новое
Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III, восстановившее
сословность избирательных групп и, благодаря изменению ценза, еще более
усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую
избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую - прочие
избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне. Губернские гласные, как и
прежде, избирались на уездных земских собраниях, в губернское собрание
обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели
уездных земских управ (с 1890 г.). Реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное
преобладание. Состав губернских гласных в 1897 г. например, по сословиям
складывался так: дворяне и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне -
1,8%.[10]
Но, увеличив количество гласных дворян, новое
Положение вместе с тем уменьшило общее число гласных более чем на 30 %: от
каждого уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен
был иметь не менее двух губернских гласных.
Новое Земское Положение фактически отрицало
всякую связь с идеей местного самоуправления. По положению 1890 г. были лишены
избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне,
владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства,
владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные
съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов,
избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности
управ, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для
всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать
неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на
государственной службе (ст.124), и в председатели управ не могли избирать лиц,
не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно
отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне
или купцы. Ст.87 предоставила губернатору право останавливать исполнение
постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но и
тогда, когда он усматривал, что данное постановление "не соответствует
общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного
населения" (принцип целесообразности).
Из положительных приобретений, привнесенных
Положением 1890 г., необходимо отметить: а) расширение круга лиц, подлежавших
избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и
вообще лица, имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенции
земств, перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления
; в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку
корреспонденции. К ограничительным же мерам, направленным на уменьшение
самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права
непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед Правительством.
Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2
февраля 1904 г.
Участь земских учреждений в 1892 г. постигла и
городское самоуправление. Городовое Положение 1892 г. значительно урезало
избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в
6-8 раз (до 0,5% - 2% всего городского населения). Вместе с тем сокращено было
и число гласных (примерно в 2 раза). Произошли также изменения и во внутреннем
устройстве органов городского управления: управа была поставлена в более
независимое от думы положение, права городского головы, как председателя думы,
значительно расширены за счет прав гласных, дума лишена была права отдачи под
суд членов управы. Вместе с тем новое Городовое Положение приравнивало выборных
должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и ставило
их в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены
управы считались состоящими на государственной службе, губернатор получил право
делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие
могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена. "Есть ли
что-либо ненормальнее такого положения вещей!" – горестно восклицал по
этому поводу К. А. Пажитнов. "Можно сказать, что после реформы 1892 г. у
нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова..."[11].
Реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко
назад. Если Городовое Положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок,
который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг. внесли
такое ограничение избирательного права и такое вмешательство в местные дела со
стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство.
Реально действующее земство не продержалось и
25 лет... Официозные "Московские Ведомости" тех лет писали:
"Земство нужно только нашим конституционалистам, лелеющим мечту вырастить
из этого чахлого растеньица большое и ветвистое дерево, а местное
благоустройство только выиграет от изъятия его из цепких рук земских
дельцов".
Однако нельзя не признать, что к концу 70-х
годов наступил кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные
произволом администрации, земства работали как бы по инерции. Многие из гласных
настолько утратили интерес к своей общественной обязанности, к тому же довольно
обременительной, что перестали посещать заседания земских собраний[12].
Исполнение земских дел в управах, при отсутствии должного контроля со стороны
гласных, принимало все более формальные формы, не связанные с решением реальных
проблем населения. Земства быстро превращались в еще одну "начальственную"
надстройку, существующую за счет дополнительных поборов с населения.
К концу ХIХ века тревоги "смутных"
60-80-х годов были забыты. Формальное земство демонстрировало
"верноподданичество". Крестьянский мир, ведомый земскими участковыми
начальниками, заменившими в 1889 году разнобой деревенского самоуправления,
освобожден был от "тягот" неприжившейся демократии. Государственный
механизм работал как часы. По крайней мере так казалось царскому двору и
хотелось правительству.
Глава 2. Губернские и уездные земские органы,
созданные в результате реформы
1 января 1864 года было принято «Положение о губернских и
уездных земских учреждениях». Его предполагалось ввести в 33 губерниях, а в
дальнейшем распространить действие Положения на Архангельскую и Астраханскую
губернии, 9 западных губерний, Прибалтийскую, Бессарабскую области, Царство
Польское.
Все места, ведавшие до 1864 года делами о земских
повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (квартирные
комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные
советы), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления изымались все
дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.
В систему земских учреждений входили:
Земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась
избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских
собраний);
Земские собрания;
Земские управы.
2.1. Земские избирательные съезды
Земские избирательные съезды являлись первым элементом
системы земских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципе
всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных
съездах – от трех избирательных курий. Курии были следующие:
курия уездных
землевладельцев – состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на
съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза
недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз
устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния
помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250
десятин, в Вологодской – 250-800 десятин, в Московской – 200 десятин. Ценз
недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч
соответственно. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через
уполномоченных;
городская курия –
в ней участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы
торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тысяч рублей в год и
определенным объемом недвижимости;
сельская курия – в
ней не был установлен имущественный ценз, но была введена система
трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали
своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в
уездное земское собрание).
Единственный из трех съездов – крестьянский –носил чисто
сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в
состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.
На съездах уездных землевладельцев и городских избирательных
съездах могли выбирать гласных только от «своих», в то время как сельским
выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев,
не участвовавших в этой курии, и местных священнослужителей. Лишены были избирательного права лица моложе
25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по
суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство
России.
2.2. Земские собрания
Земские собрания – второй элемент системы земских
учреждений. Земские собрания формировались на избирательных съездах. Земское
собрание избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в гол, но
если возникали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земского
собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские
собрания находились в определенной зависимости от губернских и самостоятельно решали следующие вопросы:
раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов,
которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные
учреждения;
составление предварительных предположений для губернских
смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду
губернских, представление означенных предположений в губернское земское
собрание;
предоставление губернским земским учреждениям местных
сведений и заключений по предметам хозяйства;
разрешение на открытие торгов и базаров;
отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а
также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских
дорог;
содержание бечевников, представление через начальника
губернии ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников
за счет казны;
местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по
устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и
взаимному страхованию; представление губернскому земскому собранию отчета о
соответствующих действиях.
К исключительной компетенции губернских земских учреждений
относилось: 1) разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений,
путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также
изменения в этом разделении; 2) дела об открытии новых ярмарок и о перенесении
или изменении сроков существующих; 3) дела об открытии новых пристаней на
судоходных реках и о перенесении уже существующих; 4) представление через
начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских
дорожных сооружений в разряд государственных; 5) дела по взаимному земскому
страхованию имущества от огня; 6) раскладка между уездами сумм государственных
сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей
властью утвержденному распоряжению правительства; 7)рассмотрение и разрешение
затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов; 8) рассмотрение жалоб на
действия земских управ.
Положение 1864 года не содержало четкого определения функций
земств. Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских
повинностей. В статье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в
принципе возможных, но не всегда обязательных. К ним относились:
заведование имуществом, капиталами и денежными сборами
земства, земскими благотворительными заведениями;
попечение «о развитии народного продовольствия», местной
торговли и промышленности;
управление взаимным земским страхованием имущества;
участие в попечении о народном образовании и народном
здравии (в хозяйственном отношении);
раскладка государственных денежных сборов, разверстка
которых возложена на земство;
взимание и расходование местных сборов.
2.3. Земские управы
Земские управы были
исполнительными органами земских
учреждений. Их личный состав избирался на первом заседании земского собрания
нового созыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица
духовного звания были лишены этого права.
Губернская управа состояла из 6 членов и председателя,
выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась
министром внутренних дел.
Уездная управа состояла из председателя и двух членов,
кандидатура председателя утверждалась губернатором.
В обязанность управ входило выполнение распоряжений земских
собраний. Кроме того их обязанности включали:
составление губернских смет, раскладок и отчетов;
подготовка нужных собранию сведений и заключений;
надзор за поступлением земских доходов и расходованием
земских сумм;
представление в суде интересов земства по имущественным
делам;
распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве
и об открытии земских собраний.
В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение
жалоб на уездные управы, а также образование канцелярий при них.
Важным принципом деятельности управ была гласность.
Положение 1864 года предусматривало,
что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий
печатаются для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях». До 1866 года
материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, за
исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.
В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношение
между земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные
издания были подчинены цензуре губернатора. Было установлено, что отчеты
земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем
число гласных. Таким образом местное
население полностью утратило возможность контролировать деятельность земских
учреждений. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не
могли ознакомиться с тем, как работали их предшественники.
Глава 3. Проблемы местного управления
Решить проблемы местного
управления оставалось важнейшей задачей во все времена, потому что, несмотря на
внешнюю локальность, несоблюдение принципов местного управления может привести
к децентрализации территорий, входящих в область (край, округ), приостановке
платежей в центр, произволу чиновников. Существенным остается правильно
определить объем полномочий органов местного самоуправления. В ранний
посткоммунистический период развития России регионы испытывали трудности
оттого, что местная власть несла ответственность за судьбы земляков, но имела
абсолютно аморфные полномочия для принятия и осуществления реальных решений.
Задачей многих губернаторов, президентов республик стало превращение местной власти
из формальной в подлинную. Проблемным оставалось выбор формы местного
самоуправления. Одна из идей – взять земство за основу местного самоуправления,
но не как его форму. Однако сложность состоит в том, что преимущества земства
раньше упирались в абсолютизм царской власти, что невозможно реанимировать
сегодня. Поэтому необходимо создать сложный симбиоз земства и современного
управления, основываясь на концепциях и опыте социологии, политологии, истории.
Салтыков-Щедрин считал, что
единственную помощь, которую центр может оказать окраинам, можно выразить в
четырех словах: «не мешать жить провинции»[13].
Возможно, усиление экономической самостоятельности регионов является
единственным путем превращения России в правовое государство. Поэтому под
местным самоуправлением стоит понимать самостоятельность не политическую
(сепаратизм), а именно экономическую. Области России на данный момент способны
решать сами свои экономические проблемы при наличии грамотного управления и
федерального контроля. Однако процесс практического разграничения полномочий
между регионами и центром может дать рост мощному аппарату чиновников, что, в
свою очередь, негативно скажется на институте принятия именно независимых
решений. С другой стороны, для центральной власти тоже нежелательно отдавать
полномочия в края и области, теряя тем самым рычаги воздействия на провинцию.
Одним из проектов реформы
местного самоуправления является проект федерального закона «О проведении
эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Новгороде и Твери», внесенного
в 1996 году Правительством России в Государственную Думу. Суть этого документа
– в создании определенного инвестиционного фона, связанного с изменением
налоговой системы. В этом случае субъект федерации будет выступать как единый
налогоплательщик и будет платить налоги в федеральный бюджет от лица всех предприятий
области (края, округа, республики). Сумма налога является фиксированной. В свою
очередь, субъект федерации будет иметь право подходить к каждому предприятию
дифференцированно, в соответствии с возможностями, финансовым климатом и т.д.
Тогда возможно привлечение отечественных и зарубежных инвесторов. Тем более
важно то, что местное самоуправление, проведя маркетинговую оценку предприятий,
может дать льготы на уплату налогов развивающимся предприятиям, то есть
стимулировать рост промышленности в регионе.
Заключение
Мы рассмотрели концепцию
местного управления в целом, историю местного управления в России и
сосредоточили свое внимание на местном управлении в России в середине XIX века. На основе
изученного можно сказать, что система местного управления есть совокупность
организационных форм осуществления местного управления в рамках муниципалитета.
Под системой местного управления понимается совокупность форм прямого волеизъявления
граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного
самоуправления, других организационно - правовых форм осуществления местного
самоуправления, через которые население муниципального образования реализует
власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных
местных традиций, вопросы местного значения. Кроме того, необходимо установить
родство понятий «местное управление» и «местное самоуправление» и их совместимость,
поскольку рознятся они лишь по масштабам и полномочиям. Местное управление –
более широкая структура, чем местное самоуправление.
Процесс становления системы
местного управления в России – процесс очень сложный и незавершенный, поскольку
в с приходом Великой Октябрьской революции году система эта была разрушена. В
настоящее время с большим трудом она возрождается и преобразовывается. В то
время проблемой являлась крайняя бюрократизация аппарата местного управления,
проводились различные преобразования для устранения этого недостатка, но,
несомненно, местное самоуправление имело много положительных моментов.
Во-первых, оно противостояло монархии, сдерживало абсолютизм, централизацию
власти. Кроме того, местное управление позволяло учитывать диалектику,
особенности губерний, в которых оно действует, извлекать максимальную пользу из
ресурсов. Местное управление также обеспечивало социальную защищенность населения,
создавая ряд муниципальных учреждений.
Таким образом, местное
управление сыграло большую роль в судьбе России. Если бы оно продолжило свое
существование после революции, она бы, наверное, преобразовалась до достаточно
высокого уровня. Однако, остается надежда на ее возрождение и модернизацию в
настоящее время.
Список литературы
1. Веселовский Б.Б. Земство и
земская реформа. Петроград.- М.: Педагогика 1998.-с.300
2. Головачев А.А. Десять лет
реформ. СПб.: Нева 1992.-с.190
3. Градовский А.Д.
Переустройство нашего местного управления. Собр. соч. в 9 т. СПб.: 1903, Т. 8
4. Коваленко А.И.
Конституционное право РФ. М.: ИНФРА – М.- 1999.-с.370
5. Лаптева Л.Е. Земские учреждения
в России. М.: Детская литература.- 1993.-с.50
6. Лусников М. Р.Основные
теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.: Мир.- 1996.-с.400
7. Пажитнов К.А. Городское и
земское самоуправление. СПб.: Невские ведомости -1913, Т. 1, 2
8. Свешников М.И. Основы и
пределы самоуправления. СПб.: 1892, приложение.-М.: Педагогика – с. 400
9. Твардовская В.А. Идеология
пореформенного самодержавия. М.: Право.-1998.-с.460
10.
Цефалин А. А. Земское самоуправление в России.-Спб:
Нева.-с.380
[1] Фадеев В.И. Муниципальное право
России. М.: 1994 , С.28.
[2] Градовский А.Д. Переустройство
нашего местного управления. Собр. соч. в 9 т. СПб.: 1903, Т. 8, С.546.
[3] Свешников М.И. Основы и пределы
самоуправления. СПб.: 1892 , приложение.
[4] Пажитнов К.А. Городское и земское
самоуправление. СПб.: 1913, Т. 2, с.78
[5] Головачев А.А. Десять лет реформ.
СПб.: 1872.
[6] Пажитнов К.А. Городское и земское
самоуправление. СПб:1913, Т. 1, С.31-32.
[7] Там же.
[8] Головачев А.А. Десять лет реформ.
СПб.: 1872.
[9] Твардовская В.А. Идеология
пореформенного самодержавия. М.: 1978, С.232.
[10] Веселовский Б.Б. Земство и земская
реформа. Петроград, 1918, С.14.
[11] Пажитнов К.А. Городское и земское
самоуправление. СПб.: 1913, С. 38-42.
[12] Лаптева Л.Е. Земские учреждения в
России. М.: 1993, С. 90.
[13] Все губернаторы России. М.: 1997,
С.38