Такой подход к понятию управления государственной собственностью шире традиционного цивилистического и позволяет полнее охарактеризовать имеющие здесь особое значение публично-правовые элементы.

Вообще, когда речь идет о таком щепетильном вопросе, как размежевание публично-правовых и частноправовых категорий, следует, с нашей точки зрения, учитывать, что:

1) эти категории имеют одинаковую правовую природу, ткань, поскольку публичное и частное право - подсистемы единой правовой системы;

2) в идеале публичный интерес слагается из массы частных интересов;

3) в процессе правоприменения публичное и частное право могут затрагивать различные, иногда противоположные интересы. И поэтому в данном случае невозможно решить одновременно и публичную, и частную задачу, предпочтение должно быть отдано какой-то одной;

4) публичное и частное право имеют собственные категориальные аппараты;

5) категории, имманентно присущие одной правовой подсистеме, должны использоваться и соблюдаться в точности другой подсистемой.

Для того чтобы не перегружать правоприменительную практику каузальными толкованиями частных случаев, следует законодательно решить вопрос относительно принципов установления примата одной подсистемы права над другой, определив типичные правовые ситуации.

Это - общие посылки. Проследим, как используется публично-правовое понятие "управление" в основном нормативном акте цивилистики - Гражданском кодексе РФ.

Таблица 1. Употребление понятия "управление" в Гражданском кодексе

Российской Федерации

Значение понятия «управления»

Содержание понятия «управления»

Статьи ГК РФ

I. Управление имуществом

1) управление имуществом на основаниях, предусмотренных законом, при опеке, попечительстве, патронаже, признании гражданина безвестно отсутствующим. Во всех этих случаях может заключаться договор доверительного управления;

2) собственник имеет право передать имущество в доверительное управление с заключением договора  доверительного управления

1) ст.37, 38, 41, 43, 44 

2) п.4 ст.209, гл.53    

II. Управление деятельностью (делами) юридических лиц

1) общие положения о необходимости освещения вопросов управления деятельностью юридического лица в учредительных документах

2) управление в хозяйственных обществах и товариществах (полное товарищество, товарищество на вере, ООО, АО)

3) управление в производственном  кооперативе

4) управление в некоммерческих организациях  (потребительский   кооператив, фонд, ассоциация (союз))

1) ст.52, 57

2) ст.67, 71, 84, 89, 91, 98, 103

3) ст.108, 110

4) ст.116, 118,122

III. Управление как основа организации   юридического лица

Статус государственного унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления

Ст.115, 296

Понятие управления по отношению к собственному (в смысле - своему) имуществу не используется в ГК РФ вообще. Оно появляется лишь когда отсутствует непосредственное взаимодействие собственника и имущества, субъекта и объекта управления. Существуют две его разновидности - управление имуществом собственника и управление деятельностью юридического лица.

А. При управлении имуществом собственник отстранен (физически и юридически) от своего имущества, не осуществляет триаду полномочий, предоставляя это другому лицу, то есть существуют два субъекта, связанные отношениями по поводу объекта собственности. Соответственно, с управляющего субъекта можно спросить за "эффективность" управления. Когда же собственник и пользователь (лицо, осуществляющее право собственности) совпадают, вопрос об эффективности управления не встает, оставаясь внутренним делом собственника. Для гражданского права не имеет значения, каким образом и что именно делает собственник в отношении своего имущества (если только речь не идет о нарушении прав и интересов других лиц, публичного порядка и прочих нарушениях).

Схема взаимоотношений собственника и лица, осуществляющего управление объектом собственности, заимствована из публичного управления. В управлении имуществом собственника присутствуют признаки публичного (государственного) управления:

1) множественность субъектов и их юридическая иерархия;

2) субъекты имеют "связь" с объектом и друг с другом по поводу объекта;

3) главный юридический субъект (собственник) отстранен от объекта;

4) у управляющего субъекта строго определенный объем полномочий;

5) отношения субъектов регулируются отдельно и подробно - непосредственно законом или договором между ними;

6) действия управляющего субъекта ограничены заданием собственника или его интересами (изначальная целевая заданность управления);

7) деятельность управляющего субъекта контролируется и оценивается собственником или органом, назначившим управление имуществом;

8) за неэффективность управленческой деятельности возможны санкции.

Б. При управлении деятельностью юридического лица сходство с государственным управлением еще больше:

1) органы управления юридического лица выполняют общезначимые функции;

2) в своей деятельности они подконтрольны общему собранию участников - "законодателю";

3) они оперативны и непосредственны в своих действиях;

4) их деятельность регламентирована положением об органе управления и нормами гражданского законодательства;

5) построение органов управления юридического лица отвечает иерархии;

6) лица, действующие от имени органов управления юридического лица, профессиональны;

7) органы управления юридического лица имеют властную компетенцию;

8) для случаев неправомерного использования полномочий органами управления юридического лица предусматривается механизм контроля и ответственности (ревизионная комиссия, годовые отчеты, досрочное увольнение директора и пр.).

В итоге можно заключить, что использование публично-правового понятия "управление" в области частного права вполне отвечает его сущности. Однако управление государственной собственностью заслуживает отдельного законодательного регулирования. И прежде всего необходимо совершенно четко определить публично-правовую, властную сторону проблемы.

Рассмотрим теперь нормативный аспект управления государственной собственностью. В Конституции РФ вопросы собственности затрагиваются в ст.8, 34 - 36, 71, 72, 114, 130. Преимущественно это касается гарантий прав собственника. Непосредственно государственной собственности посвящены статьи о равенстве всех форм собственности, об управлении федеральной собственностью как предмете исключительного ведения РФ, разграничении государственной собственности как предмете совместного ведения РФ и субъектов РФ.

В соответствии со статьей 214 ГК РФ государственная собственность в России неоднородна. Выделяются два ее уровня - федеральная собственность и государственная собственность субъектов Федерации. Государственное имущество может быть закреплено за государственными предприятиями и учреждениями в хозяйственное ведение и оперативное управление (ст.294, 296 ГК РФ), а также составлять государственную казну. Согласно статьям 124, 125 ГК РФ Российская Федерация и субъекты РФ в лице органов государственной власти выступают в гражданских отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами. В соответствии со статьями 71 - 73 Конституции РФ на федеральном уровне решаются вопросы управления федеральной собственностью, а управление государственной собственностью субъекта РФ составляет предмет ведения субъекта РФ.

Отметим, что федеральное законодательство по вопросам государственной собственности практически исчерпывается перечисленными нормами и не спешит развиваться. Напротив, субъекты РФ активно законотворчествуют в этой области. Даже в конституциях и уставах этим вопросам уделено значительное внимание. Прежде всего управление государственной собственностью субъекта РФ закрепляется в качестве одного из предметов ведения субъекта РФ. При этом законодательный орган субъекта РФ определяет порядок управления, а исполнительный орган осуществляет непосредственное управление государственной собственностью.

Любопытно и решение вопроса об участии субъектов РФ в управлении объектами федеральной собственности, расположенными на их территории. Органы исполнительной власти субъектов РФ участвуют в управлении федеральной собственностью на основании соглашений с федеральными органами исполнительной власти. Ряд субъектов РФ (Ростовская, Сахалинская области, Коми-Пермяцкий автономный округ) решают вопрос согласования размещения федеральных объектов на своих территориях, исходя из собственных экономических интересов. Так, согласно Уставу Сахалинской области соответствующая доля арендной платы за пользование природными ресурсами включается в областной бюджет, а при изъятии природных объектов в федеральную собственность презюмируется полная компенсация. Предусмотрено также обязательное согласование с органами государственной власти области международных договоров и лицензионных соглашений по освоению природных ресурсов и право включать в такие соглашения условия области по ее социально-экономическому развитию, приоритетному использованию местной рабочей силы. Это наглядно демонстрирует, как микроэкономические вопросы управления государственной собственностью выходят на макроэкономический уровень.

Многие субъекты РФ в своих конституциях и уставах устанавливают перечень объектов государственной собственности, имеющих особое значение (например, предприятия государственного значения, определяющие развитие экономики Омской области, территории традиционного природопользования Сахалинской области). Вопросы осуществления права собственности в отношении таких объектов, как правило, решаются посредством принятия отдельных законодательных актов.

Помимо уставов и конституций, нами проанализировано законодательство 45-ти субъектов РФ (10-ти республик, 4-х краев, 30-ти областей, одного автономного округа) по вопросам государственной собственности. В целом региональное законодательство можно распределить по следующим категориям:

1) законы о собственности начала 90-х годов, где механизм управления государственной собственностью не прописан (Республика Татарстан, Республика Алтай, Башкортостан);

2) законы об управлении государственной собственностью, посвященные непосредственно поставленному вопросу (Республика Мордовия, Архангельская, Астраханская, Пензенская, Воронежская области, Ханты-Мансийский автономный округ);

3) законы о государственной собственности, сочетающие в себе дублирование положений ГК РФ и управленческие проблемы (Брянская, Московская, Рязанская области).

В региональном законодательстве содержатся различные подходы к определению управления государственной собственностью. Так, под управлением государственной собственностью понимается деятельность государственных органов (Республика Хакасия, Ханты-Мансийский автономный округ, Омская область), участие субъектов РФ в гражданско-правовых отношениях (Волгоградская, Свердловская области, Красноярский край), осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения в отношении объектов государственной собственности (Республика Мордовия, Пензенская, Челябинская, Ярославская области).

Законодательство субъектов РФ определяет круг отношений, регулируемых законами об управлении государственной собственностью (как правило, исключаются из предмета регулирования бюджетные отношения, отношения, связанные с использованием памятников истории и культуры, природными ресурсами), и круг объектов государственной собственности, называет государственные органы, полномочные ею управлять, описывает формы управления собственностью и общий порядок ведения ее реестров.

Рассматриваемая сфера настолько обширна, что исследователи выделяют региональное экономическое право РФ как комплексную отрасль права, которую за рубежом именуют хозяйственно-административным правом*(5).

С учетом сложившейся ситуации, когда региональное законодательство по управлению государственной собственностью опережает федеральное, но при этом не содержит сколько-нибудь единых принципов и положений, возникает необходимость принятия федерального закона об управлении государственной собственностью. Он призван определить:

порядок формирования двух видов государственной собственности - федеральной и субъектов Федерации;

взаимоотношения двух уровней власти по поводу государственной собственности (необходимо определиться с правовой природой совместной собственности, появившейся в результате договорного разграничения государственной собственности);

понятие управления государственной собственностью;

порядок управления федеральной собственностью;

основные принципы управления государственной собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью;

категории объектов государственной собственности и их правовые режимы;

органы, управляющие собственностью, и размежевание их компетенции.

В условиях федеративного государства особую актуальность представляет взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти. Ю.А. Тихомиров предлагает ввести процедуры взаимоотношений однородных органов по вертикали и горизонтали, что упростит их связи*(18). Это тем более важно, что в целом в системе органов управления государственным имуществом наблюдается сложное и противоречивое взаимодействие, меняющееся в зависимости от перемены государственной политики по вопросам собственности. Так, в п.1.3 Типового положения о комитете по управлению имуществом края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга, обладающем правами и полномочиями территориального агентства Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом от 14 октября 1992 года*(19) сказано, что региональные комитеты подотчетны по вопросам управления и распоряжения имуществом главе администрации и соответствующему Совету народных депутатов, по вопросам приватизации - Госкомимуществу России, главе администрации и соответствующему Совету, по вопросам управления объектами федеральной собственности - Госкомимуществу России. По ныне действующему положению Госимущество России по-прежнему может создавать свои территориальные органы в субъектах РФ или наделять правами территориальных агентств региональные комитеты*(20). Каких-либо подробных регламентаций взаимоотношений между органами государственной власти в этой области нет.

Между тем построение системы органов по управлению имуществом должно базироваться на принципах:

1) самостоятельность организации и осуществления каждым уровнем власти (федеральным и региональным) управления собственностью;

2) взаимный учет интересов при осуществлении управления;

3) участие в управлении федеральной собственностью субъектов Федерации и наоборот;

4) делегирование полномочий органами исполнительной власти в области управления собственностью.

Организационно обеспечить исполнение этих принципов можно, выделив в составе региональных комитетов отделы по управлению федеральной собственностью, подчиняющиеся по вопросам своей деятельности также Министерству имущественных отношений (двойное подчинение), либо разработав примерное соглашение о делегировании управленческих полномочий. Кроме того, в свете последних актов Президента РФ необходимо учитывать созданные федеральные округа, представляющие собой так или иначе дополнительный уровень власти. Так, в пункте 5.5 Положения о региональной межотраслевой комиссии по контролю за эффективностью управления государственным имуществом*(21) сказано, что в состав ее с правом решающего голоса входит полномочный представитель Президента РФ в регионе.

Конечно, решить все поставленные вопросы на уровне Положения об отдельно взятом министерстве невозможно. Проблемы организационного взаимодействия органов государственной власти РФ и ее субъектов имеют актуальность и в других областях. Поэтому их комплексное решение видится на уровне ФЗ о федеральных органах исполнительной власти.