Содержание

Введение. 3

Глава 1. Государственность: понятие и закономерности развития. 5

Глава 2. Методологические подходы к оценке эффективности государственного управления. 10

2.1. Критерии эффективности государственного управления. 10

2.2. Измерение эффективности государственного управления в России. 16

Заключение. 23

Список литературы.. 25

Введение

Тема о государстве, его типах и формах является актуальной для современного общества и заботит умы многих людей, особенно в свете событий последних лет. Именно поэтому я выбрал эту тему.

Данная работа освещена в литературе достаточно широко. Поэтому для меня не составило большого труда подобрать и проанализировать необходимую литературу.

Литература, используемая при написании данной работы относится в основном к литературе, носящей теоретический характер, в которой содержатся актуальные на сегодняшний день темы, касающиеся всего права, которые в следствии своего широкого охвата практически всех отношений затрагивают рассматриваемую тему. Такой литературой являются книги, учебники, брошюры, под издательством таких авторов, А.С. Пиголкин, Корельский В.М., Манов Г.Н., Нерсиянец В.С.

Для углубленного понимания сущности темы использовалась специальная литература о истории, современности, будущего вопроса, а также о развитии его в других странах.

Для более полного понимания темы были использованы также и источники правотворческой литературы - это в основном кодексы и комментарии к нему, а также Основной закон Российской Федерации - Конституция, текст закона, взят из консультационно-справочной компьютерной системы Гарант. На основе правотворческих источников строятся доказательства актуальной проблемы, а также приводятся примеры для наиболее полного понимания сущности темы. Также использованы различные справочники для вывода и применения определений в ходе самой работы над темой. Кроме того, при создании и написании работы использовались материалы и сведения, полученные в течение учебного процесса.

Вопросы о государстве, его понятии, сущности и роли в обществе с давних пор относятся к числу основополагающих и остродискуссионных в государствоведении. Это «объясняется по меньшей мере тремя причинами. Во-первых, названные вопросы прямо и непосредственно затрагивают интересы различных слоев, классов общества, политических партий и движений. Во-вторых, никакая другая организация не может конкурировать с государством в многообразии выполняемых задач и функций, во влиянии на судьбы общества. В-третьих, государство очень сложное и внутренне противоречивое общественно-политическое явление»[1].

Рожденное обществом, его противоречиями, государство само неизбежно становится противоречивым, противоречивы его деятельность и социальная роль. Как форма организации общества, призванная обеспечивать его целостность и управляемость, государство выполняет функции, обусловленные потребностями общества, а следовательно, служит его интересам. По мнению К. Маркса, государство интегрирует классовое общество, становится формой гражданского общества, выражает и официально представляет данное общество в целом. Кроме того, это организация по управлению делами всего общества, выполняющая общие дела, вытекающие из природы всякого общества[2]. Оно является политической организацией всего населения страны, его общем достоянием и делом. Без государства невозможны общественный прогресс, существование и развитие цивилизованного общества. Однако в классово-антагонистическом обществе государство, выполняя общесоциальные функции, все больше подчиняет свою деятельность интересам самого экономически могущественного класса, превращается в орудие его классовой диктатуры, приобретает отчетливо выраженный классовый характер. Именно в этом наиболее выпукло проявляются противоречивая природа и социальная роль государства.

Глава 1. Государственность: понятие и закономерности развития

История XX века знает немало примеров становления новой государственности, следовавшей за теми или иными революциями или же за военными поражениями.

Как правило, концепция новой государственности и силы, способные претворить ее в жизнь, формировались до событий, скрывающих путь к ее реализации. Концепцию выдвигали либо сторонники радикальных перемен в обществе, либо она формулировалась державами-победительницами, осуществлявшими ее под эгидой оккупационных войск.

Ситуация, сложившаяся в России, во многом оказалась уникальной. Оппозиция всевластию КПСС в обществе существовала практически постоянно, однако она была слишком слаба, идейно и организационно аморфна, чтобы определить концепцию альтернативной государственной организации. С началом перестройки, демократизации, оппозиция лишь начала оформляться в партии и движения современного типа. Она еще не успела структурироваться, выйти в разработке своих концепций за рамки только лишь критики КПСС, когда последняя в результате грубейших политических просчетов потерпела крах и ушла с исторической арены.

Власть оказалась в руках политических сил, которые желали этого, стремились к этому, но никак не ожидали, что это произойдет настолько скоро. В итоге, образ мышления демократических сил сохранил на себе налет оппозиционности уже ушедшему режиму, им не удалось обрести менталитет силы, стоящей у власти.

Более того, все "домашние заготовки" пошли прахом, так как и КПСС, и ее антагонисты в России мыслили категориями демократического реформирования Союза (за возможным исключением стран Балтии). Акцент на реформировании России делался преимущественно в политических, конъюнктурных целях, поскольку в 1991 году союзный "центр" еще был под контролем КПСС, а зарождающиеся российские органы власти в большой мере - под влиянием демократических сил. Последние, критикуя "центр" за его тяготение к унитаризму, противопоставляя ему идеи конфедеративной реорганизации геополитического пространства бывшего Союза, тем не менее, морально и идейно не были готовы к его полному распаду, обретению бывшими республиками СССР суверенности и осознанию своих интересов, в чем-то противостоящих российским. Не случайно многие критики унитаризма после краха Союза стали "державниками" и "государственниками", воспринимающими Россию как своего рода урезанный, неполноценный "мини-Союз".

Такое восприятие мешало четко и ясно определить национально-государственные интересы собственно Российской Федерации, без чего нет исходного пункта созидания основ новой государственности. Провозгласив Россию правопреемницей бывшего Союза по стратегическим вооружениям, международным обязательствам, новые лидеры, похоже, не осознали, что геостратегическое положение и интересы России объективно имеют совершенно иное содержание, чем у СССР. Потенциальные противники последнего стали союзниками России, а главные "факторы риска" оказались связанными с нестабильностью в "ближнем зарубежье", а не в Азии или в Африке, изменились экономические возможности, приоритеты.

"Дефицит" позитивных идей начал возмещаться за счет заимствования в других странах концепций, путей национально-государственного строительства. При этом не было в полной мере учтено различие в исторических, социокультурных традициях, характере проблем, стоящих перед обществом.

Например, мировой опыт свидетельствует о том, что модернизация экономики (в чем нуждается Россия), как правило, требовала установления авторитарного режима или же подразумевала его замену оккупационными войсками на территории страны. Однако в России нет политических сил в лидеров, способных стать носителями авторитарности созидательного типа. Кроме того, перед Россией стоит задача - избежать "отката" к тоталитаризму, заложить основы демократической традиции, что несовместимо с авторитарными методами управления и мобилизацией ресурсов. Принятие принципа разделения властей в условиях России вылилось в стабильный и затяжной конституционный кризис, постоянное противоборство исполнительной и законодательной власти.

Политический кризис 1991-1992 гг., достигший своего апогея в декабре прошедшего года, относительная неудача первого этапа реформы и поставили на повестку дня проблему российской государственности.

Истоки ее кризиса прежде всего в том, что, как отмечалось выше, сама эта государственность строилась исходя из основной задачи - борьбы против "имперского центра", то есть изначально создавалась как средство разрушения, а не созидания. Положительного потенциала она в себе практически не несла, с достижением основного результата: дистанцирования от центра, "независимости" от него, а затем и его ликвидации - быстро потеряла массовую поддержку.

И еще, новые политические режимы создавались не только с ограниченными задачами, но и под определенные политические силы, а чаще всего под определенных лидеров. Особенно это характерно для России, Украины и некоторых других республик. Задачи создания собственной государственности для них отодвигалась на второй план, так как их право на власть во многих регионах начали оспаривать лидеры и группы, оставшиеся не у дел. Политический кризис переместился в регионы, теперь уже "независимые", быстро перерастая в клановые столкновения, национально-этнические конфликты, межгосударственные столкновения.

Более того, многие режимы могли сохраняться только в условиях политической нестабильности, ибо только она позволяла оставаться у власти новым лидерам. Теперь уже на новом, суверенизированном региональном уровне задачи развития государственности выглядели лишь помехой для властвующих региональных клик. Противоречия и нерешенные проблемы проявились в исторически привычных для России формах. Этому немало способствовали и сами новые правящие режимы, переводя проявления структурного кризиса в "понятные" формы национальных, религиозных, этнических конфликтов, раздувая регионализм и сепаратизм.

Объективно сохранение российской государственности и ее развитие на новых началах сочетаются с возрождением национального самосознания многочисленных населяющих Россию народов. Эти два начала не только не противоречат, но и предполагают друг друга. Ибо сущностное содержание российской идеи - это полинациональность, органическое соединение различных народов, культур, традиций.

Итак, в процессе становления российской государственности на фоне усиливающегося структурного кризиса и распада федерации, на наш взгляд, наблюдаются две противоположные тенденции: с одной стороны, попытки утверждения либерально-демократической модели в форме президентской или парламентской республики, а с другой - стремление к установлению режима личной власти (создание параллельных властных структур, попытки снова "поднять улицу" под знаменем конкретной личности, намерение легитимизировать авторитарный переворот через референдум). Последней задаче, скорее всего, будут подчинены все действия правящей группы, какими бы последствиями они ни грозили "молодой демократии" и модернизации страны.

Ситуация "несложившегося государства" отвечает потребностям определенных новых социальных слоев, порожденных именно искаженным ходом экономической модернизации. Реформа 1992 г. привела к ускоренной дифференциации общества, пролетаризируя и люмпенизируя до предела основную часть населения и создавая узкую прослойку компрадорской буржуазии, процветающей именно в условиях отсутствия государственности. Более того, эта часть буржуазии срастается с правящими группами или покупает" отдельных их представителей, без труда добиваясь принятия выгодных для себя решений.

В этих условиях происходит прогрессирующее отстранение от политики возникших политических и общественных организаций, которые могли бы составить основу будущей многопартийной системы. Эти организации либо стремительно теряют имевшуюся социальную опору, приобретенную ими на этапе политической возбужденности общества, либо стремятся включиться в правящие группы, отказываясь от массовой базы и принимая правила игры в верхах. Однако ни конструктивная позиция, ни сверхлояльность так называемых партий не дают им возможности реально влиять на политику групп, борьбу внутри них или формирование государственности. Именно эта растущая маргинализация политических организаций толкает их на выдвижение фантастических проектов государственного строительства: от возрождения земских соборов и монархии до созыва Учредительного собрания.

Однако в пестрой гамме партий, движений, организаций и блоков можно выделить три группы, имеющие шансы влиять на реальную политику или, вернее, способные стать опорой той или иной правящей фракции.

Во-первых, это так называемая "непримиримая оппозиция" (условно правые), объединяющая в несколько блоков пестрые группы от коммунистов до монархистов и шовинистов всех мастей. Эти партии могут стать опорой сильных автократов второго эшелона, предлагающих, как подчеркивалось выше, решать проблемы и противоречия силовыми методами.

На условно левом фланге вокруг призрачной ДемРоссии и реально претендующего на лидерство в этой группе Российского движения демократических реформ объединяются реформаторы-радикалы, приведшие к власти нынешние правящие группы и давшие им кадровое пополнение. Теперь они оказались не у дел и всеми силами стараются быть полезными власти, даже соглашаясь поддержать режим личной власти.

Наконец, в центре все более прочные позиции занимает Гражданский союз, пожалуй, самое перспективное объединение партий и групп как промышленников-прагматиков, так и политико-центристов, реально представляющих себе методы модернизации и перспективы развития государственности. Однако и центристы, все более усиливающие свое влияние в партийном лагере и парламенте, видимо, рискуют остаться на предстоящем референдуме и возможных выборах без массовой опоры, приняв правила игры в верхах, не создавая сети тех организаций, которые могли бы лечь в основу будущего гражданского общества в России.

Политический кризис, возникший не в процессе создания новой государственности, а в ходе борьбы за власть, вступил в новую фазу, грозящую распадом еще "не сложившегося' государства. Отсрочка решения конфликта до весны в наших условиях может способствовать лишь его обострению. Уже сейчас оба противостоящих лагеря объявляют о намерении продолжать борьбу вне зависимости от результатов референдума, а отдельные регионы России отказываются от него или собираются дополнить вопросом о целесообразности пребывания в федерации. Учитывая, что результаты союзного референдума 1991 г. были проигнорированы местными элитами, и это имело тяжелые последствия, можно с уверенностью констатировать, что процесс складывания российской государственности находится под новой угрозой.

Глава 2. Методологические подходы к оценке эффективности государственного управления

2.1. Критерии эффективности государственного управления

Понятие «критерий эффективности» государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин «оценка». Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта [12].

Рис. 1 Категории формирования критериев эффективности государственного управления

Критерии эффективности государственного управления (рис. 1) формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя в стратегических целях правящего субъекта – политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп.

Далее объясняется относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их прежде всего от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, общественные потребности и интересы – все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество.

Способность государственного субъекта сочетать целенаправленное воздействие на социум с реализацией его свойства к самоорганизации – один из универсальных показателей эффективности управления.

В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический (рис. 2).

Рис. 2 Критерии эффективности государственного управления

Ценностно-рациональный критерий предусматривает определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии.

Целерациональный критерий предполагает в качестве показателя эффективности управления принимать соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах.

Измерение эффективности управления по типу – «затраты-выпуск» или «затраты-результат» характеризует прагматический критерий [3].

Характеристика критериев государственного управления представлена в табл. 2.1. Описание указанных выше критериев основано на следующих положениях: вид критерия, объекты оценивания (предметные ценности), признаки эффективности, критерии оценки.

Рассмотренные критерии эффективности государственного управления являются общими в том смысле, что могут применяться при оценке решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой сфере общественной жизни.

Таблица 1

Характеристика критериев государственного управления

Вид критерия	Объекты оценивания (предметные ценности)	Признаки эффективности	Критерии оценки
Ценностно-рациональный	политическая стратегия, государственные программы, планы, социально-политические и экономические концепции, принципы, методы управления	уровень осуществления основных функций госуд. управления (сохранение системы, обеспечение целостности общества, прав и свобод граждан и др.); уровень рациональности решении, их легитимности, демократизм, свобода выбора	соответствие результатов и последствий решений государственным ценностям, принципам, общественным интересам
Целерациональ- ный	государственные программы, планы, принципы деятельности управления, организационные структуры, формы, методы, нор- мы и стиль управленческой деятельности, правовое и информационное обеспечение, способы артикуляции интересов государства и граждан, защиты их, объем и виды услуг и т.д.	полнота осуществления поставленных целей, уровень рациональности решений, легитимность, демократизм, законность, компетентность, информационное обеспечение, методы стимулирования участия граждан в управлении, степень свободы выбора, общественная цена выбора, рациональность использования всех видов капитала, инновационность решений	соответствие решений функциональным целям и задачам государствен- ного субъекта, его стату- су и полномочиям, правовому порядку, общественным потребностям и ин- тересам, достижение оп- тимальных результатов в рамках регулируемых го- сударственных ресурсов; соответствие решений ожиданиям конкурирую- щих социальных групп
Прагматический	непосредственные результаты изменения управляемых объектов	общественная полезность, экономическая, социально-политическая выгода, рациональность использования ресурсов, инновационность решений, их оперативность, простота, созидательность методов управления	получение оптимальных результатов при минимальных затратах ресурсов, оценка по модели «затраты - выгода»

Каждый из видов критериев можно применить анализу решений различных уровней, масштабов и значимости для государства и общества. Ценностно-рациональный критерий поможет политику и теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его сферах. Об эффективности таких решений некорректно судить по отдельным положительным результатам, равно как и по выявленным потерям. То и другое ощущается и осмысливается правящим субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение длительного периода. Тем более невозможно выразить эти результаты и ожидаемые последствия в каких-либо точных числовых величинах. Только рассматривая происшедшее, совершающиеся и возможные результаты через призму системы ценностей, аналитик сможет определить позитивную или негативную эффективность данных масштабных управленческих акций государственного субъекта.

Целерациональный критерий – также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов.

Интегральный показатель – соответствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем «соответствие ценностям». Хотя понимание государственных интересов – тоже проблема.

Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться количественными методами и качественными характеристиками. Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан – избирателей, состояния здоровья. Эффективность многих государственных решений высшего и регионального уровня не поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях последние могут выполнять вспомогательную роль.

Например, действенность реформы российской системы образования, конечно, не измеряется количеством преобразованных средних школ и техникумов в энное число гимназий, колледжей и лицеев. Главное – в оценке качества новой, вариативной, системы образовательных учреждений, в том, является ли это качество выше советского уровня или же нет. Тем не менее все же необходимо учитывать количественные данные при проведении итогов реформы.

Относительно прагматического критерия эффективности оценка действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней вполне целесообразна. Возможен лишь примитивный прагматизм, мотивированный так называемым здравым смыслом и вездесущим дефицитом ресурсов. Подобный подход властей к системе высшего образования и к науке поставил последние перед опасностью деградации, привел к потере ранее завоеванных приоритетов. По некоторым данным печати, в настоящее время 80% российских математиков и 50% физиков работают за рубежом. Затраты государства на образование и науку, как известно, окупаются в течение длительного времени, это – база для прогресса в настоящем и будущем, вклад в потенциал государства.

СМИ последовательно внедряют в общественное сознание россиян, не обладающих достаточной демократической культурой, представление о Государственной Думе Федерального Собрания РФ как о дорогостоящем для налогоплательщиков органе. Периодически информируется общественность о финансовых излишествах, якобы затрачиваемых на служебную деятельность депутатов. Некоторые политологи пытаются, оперируя математическими формулами, подсчитать эффективность законотворчества. Количество законопроектов, разрабатываемых и принимаемых Государственной Думой, как сотен тех, которые блокируются президентом РФ, – важный показатель эффективности деятельности данных институтов власти и управления и затраченных на их содержание средств. Едва ли, можно оценить в рублях (или в долларах) законы, подсчитать стоимость затраченного коллективного интеллекта и той практической пользы, которую приносят обществу законы, соответствующие современным достижениям правовой теории и правоприменительной практике.

Специалистами Русского экономического общества был разработан индекс эффективности работы Правительства РФ (Government Performance Index или GPIndex) (рис. 2.3). Он является комплексным параметром, рассчитываемый на основе шести показателей (объем промышленного производства, уровень безработицы, номинальной начисленной среднемесячной заработной платы, инфляции, собираемости налогов и капитализации российского фондового рынка), учитывающих основные характеристики макроэкономической ситуации в стране в целом. В качестве базовых выбраны значения показателей в мае 2000 г.

За 2002 г. значение GPIndex повысилось с 117,1 до 137,2 (на 20,1 пункта), в то время как за 2001 г. – на 21,9 пункта (с 103,8 до 125,7). Первые четыре месяца 2002 г. индекс рос быстрее, чем в 2001 г. (в январе-апреле 2002 г. – 9,4 пункта, в январе-апреле 2001 г. – 7,9 пункта). Однако в мае 2002 г. значение GPIndex снизилось с 126,5 до 124,6, что было обусловлено снижением объемов промышленного производства, ростом инфляции и недобором налогов. Все это привело к некоторому снижению темпов роста индекса, составивших за полугодие 9,2 пункта против 9,8 пункта за аналогичный период 2001 г. По итогам III квартала индекс вырос значительнее, чем годом ранее (на 12,8 пункта против 11,5 пункта), однако динамика последнего квартала привела к тому, что по итогам года индекс вырос менее существенно, чем в 2001 г.

Источник: Госкомстат РФ, Минфин РФ, ЦБ РФ, ЭЭГ, ABCentre, РТС, расчеты РЭО

Рис. 2.3 Динамика индекса эффективности работы Правительства РФ

Исходя из характера графика, видно, что индекс рос медленней, непоследовательней, с большим разбросом колебаний. Все это в целом отражает отсутствие серьезных сдвигов в продвижении реформ. Страна по-прежнему живет за счет накопленных после кризиса 1998 г. резервов, связанных с благоприятной ценовой конъюнктурой на мировом рынке нефти, девальвацией и политической стабилизацией.

В январе 2003 г. значение GPIndex снизилось на 10,9 пункта с 137,2 до 126,3 (уровень июня 2002 г.). Снижение во многом сезонное, в то же время в январе 2002 г. по сравнению с декабрем 2001 г. индекс снизился на 8,6 пункта, а в январе 2001 г. – на 6,6 пункта.

Снижение (по сравнению с декабрем 2002 г.) уровня промышленного производства, начисленной среднемесячной зарплаты, рост инфляции и уровня безработицы стали основными факторами, повлиявшими на уменьшение уровня GPIndex.

В то же время, стоит отметить, что в январе 2003 г. исследуемые показатели (за исключением инфляции) выглядят лучше, чем годом ранее.

В феврале 2003 г. значение GPIndex снизилось с 126,3 до 125,6. Несколько вырос уровень промышленного производства, безработица не изменилась по сравнению с январем т.г., уменьшилась начисленная среднемесячная зарплата, снизилась инфляция и налоговые поступления, повысилась капитализация фондового рынка.

В марте 2003 г. произошел рекордный рост значения GPIndex с 125,6 до 139,3. Причиной роста стало улучшение всех показателей, используемых при реасчете индекса: вырос уровень промышленного производства и налоговые поступления, несколько снизилась безработица, возросла начисленная среднемесячная зарплата, снизилась инфляция и повысилась капитализация фондового рынка.

В апреле 2003 г. значение GPIndex снизилось с 139,3 до 136,8. За истекший период несколько снизились уровень промышленного производства и начисленная среднемесячная зарплата, а также уменьшились налоговые поступления по сравнению с мартом, повысилась безработица. Из позитивных факторов следует отметить снижение инфляции и повышение капитализации фондового рынка.

В мае 2003 г. значение GPIndex снизилось с 136,8 до 136. За истекший период по сравнению с апрелем несколько снизились уровень промышленного производства, безработица, а также уменьшились налоговые поступления. В то же время повысились начисленная среднемесячная зарплата. Кроме того, из позитивных факторов следует отметить снижение инфляции и повышение капитализации фондового рынка.

В июне-июле 2003 г. значение GPIndex увеличилось с 136,0 до 143,6. За истекший период большинство показателей, задействованных в расчетах, продемонстрировали улучшение: увеличился уровень промышленного производства, налоговые поступления, повысились начисленная среднемесячная зарплата, снизилась безработица и инфляция.

В августе-сентябре 2003 г. значение GPIndex изменилось с 143,6 до 143,9. В течение рассматриваемого периода большая часть показателей, задействованных в расчетах, продемонстрировали улучшение: увеличился уровень промышленного производства, налоговые поступления, капитализация фондового рынка. В то же время, в сентябре несколько выросла инфляция. Примерно на том же уровне осталась начисленная среднемесячная зарплата и без изменений – безработица.

2.2. Измерение эффективности государственного управления в России

Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов. А руководителям и государственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности состоит в проблеме анализа управленческой деятельности и принимаемых решений [12].

Оценка как ядро понятия «критерий эффективности» – термин, производный от понятия «ценность». Последний указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются «предметными ценностями». Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу «субъективных ценностей». Их следует отличать от «предметных ценностей» (объектов оценивания).

Каждой политической системе присуща своя система и иерархия ценностей, объективно обусловленные основами бытия государства и интересами обществу. Система ценностей есть плод коллективного исторического творчества данного сообщества людей, отражающая результат взаимодействия политического сообщества со средой, а также социальных взаимоотношений между его членами. Система ценностей конкретного политического союза (государства) не охватывает все их многообразие, существующее в социальном мире (например, моральных, эстетических, научных, да и политических). Она слагается из тех, наиболее значащих для существования и функционирования политического союза ценностей, которые зафиксированы в конституционных основах государственного строя, в идеологии, политических принципах и целях государства, воплощаются в политической стратегии, а также в принципах, концепциях и целях деятельности управляющего субъекта.

Базовые ценности современного Российского государства – это политическая демократия (народовластие), суверенитет государства, его целостность и безопасность, правовой закон, политические и социальные права и свободы человека, свободный труд, основанный на многообразии собственности на средства производства, плюрализм и др. Известно, что миллионами россиян признаются многие другие, традиционные ценности. К примеру, социальная справедливость, соборность (коллективизм), православные ценности.

Все они заложены в критериях определения эффективности главных направлений деятельности государства, принимаемых правящим субъектом решений. Формулируемые правящими элитами и политическими лидерами, проверенные историческим опытом и закрепленные правом базовые ценности обретают общезначимый, объективный характер по отношению к членам общества и к управляющим субъектам. Чем меньше разрыв между официально провозглашенными ценностями и действующими правилами «игры» управляющих, тем реальней эффективность управления.

В основе критериев эффективности – принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс. Какой бы из рассмотренных ранее принципов управления мы ни взяли, будь то принцип экономии энтропии или ограниченной рациональности, единства централизации и децентрализации власти и управления, демократизма и легитимности решений, каждый может выступать критериальным признаком оценивания эффективности.

Оценка эффективности государственного управления в теоретическом аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы. Процедура оценивания – это одновременно процесс выявления противоречия между субъективным и объективным факторами управления. Такие противоречия вполне естественны: невозможно (да и нет необходимости) полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах всего многообразия объективных тенденций и потребностей, интересов и запросов общества, а также предусмотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций. Решения фиксируют определенную дистанцию. Между сущим и должным, действительным и желаемым, реализованными и потенциальными возможностями государства и общества. Противоречия между достигнутыми результатами и нереализованными возможностями, между использованными и невостребованными ресурсами, между показателями на входе и на выходе управляющей системы детерминируются неадекватностью целей и средств масштабу реальных возможностей и объективных потребностей, а также объему запасов ресурсов [19].

Соответствие результатов решений ценностям и целям системы, общественным потребностям, интересам и потенциальным возможностям их удовлетворения не наступает спонтанно. Оно достигается повышением уровня функционирования всей системы управления, адекватностью принципов, форм, методов и стиля принятия и реализации решений объективному фактору и нормативно-ценностной базе управления.

Описанная процедура оценки эффективности управления позволяет понять ее отличие от реализации контрольной функции. Включая элемент контроля (установление соответствия результата исполнения решения намеченным целям), процесс оценивания им не исчерпывается, ибо главное здесь – показатель того, насколько решение соответствовало миссии, функциям и целям данного государственного органа, а также интересам государства и общества, их возможностям и объективным потребностям; в какой мере затраченные усилия реализованы в осуществленных изменениях управляемого объекта.

Эффективность государственного управления слагается из взаимодействия многих факторов, из совокупности результатов управленческой деятельности во всех сферах государственной и общественной жизни. Поэтому анализом общих критериев эффективности не исчерпывается рассматриваемая проблема. Наряду с общими критериями эффективности в науке и практике используются: специфические для каждой сферы управления: политической, социальной, экономической и др. В содержание каждого из них также включается общее требование: соответствие результатов управленческой деятельности определенным государственным ценностям, целям и нормам, принципам управления и общественным интересам. Специфика же определяется существенными признаками эффективности, проявляющимися только в данном виде управления. Например, для политического управления – это уровень развития политической активности масс и защита прав и свобод человека; для социального – обеспечение повышения качества жизни и т.д. Общий критерий конкретизируется и дополняется особенным, применяемым для определения эффективности управления отдельными сферами общественной жизни. Так, известное в теории определение эффективности управленческой деятельности как отношения «чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат» может успешно «работать» при оценке решений по конкретным социально-экономическим вопросам, относящимся к отдельным организациям. Такие решения «можно назвать эффективными, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках выбора». Оценка же результатов решений по преобразованию экономических отношений в масштабах страны на основе только названного критерия проблематична. Главная трудность – определить параметры «временных» и «самых низких издержек». Не обойти и вопроса о содержании понятия «издержки».

Глобальные экономические решения (да и не только) так или иначе затрагивают социальную сферу и политику, где не представляется возможным посчитать «чистые положительные результаты», равно как и «допустимые» или «заданные временные», «самые низкие издержки». Кроме того, следует учитывать, что эффективность социально-политических решений прямо во многих ситуациях не связана ни с самыми низкими издержками, ни с высокими, а тем более – с заданными. Издержки таких решений преимущественно не запрограммированы, что не означает бесконтрольности.

Практика российских реформ показывает, что подмена общего (комплексного) критерия оценки их эффективности критериями «чисто» экономическими или политическими, а еще хуже, идеологическими не позволяет объективно судить о реальных проблемах, возникающих и существующих в стране, и является источником прямо противоположных выводов о перспективах развития. Более убедительным подтверждением данного тезиса, чем взаимоисключающие оценки осуществленной в стране приватизации, нет. Вот только два суждения. Официальное – из мартовского (1999 г.) Послания президента РФ Ельцина Б.Н.: «Приватизация увела Россию от неэффективной государственной экономики, но конкурентная частная пока не появилась». Мнение ученого-экономиста С. Глазьева и председателя правления Российского торгово-финансового союза С. Батчикова противоположное. Практическим результатом политики приватизации государственной собственности «стал беспрецедентный в современной экономической истории парадокс: в течение шести лет самый богатый собственник... не только лишился более половины своего имущества... но и умудрился стать наиболее крупным в мире должником». «Потери на приватизации достигли огромных размеров. Произошло обильно обесценение сбережений граждан в государственном Сбербанке. Втрое увеличились долги страны».

Приведенные взаимоисключающиеся оценки результатов приватизации основываются на едином критерии – экономической эффективности. Согласно первому (президентскому) суждению, эффективность приватизации положительная, а по мнению оппонентов, – отрицательная. За противоположными оценками кроятся соответствующие подходы. Для президента важен непосредственный, по его мнению, положительный результат: разрушение экономики, основанной на общественной собственности как неэффективной. Колоссальные потери – экономические и социальные – не учитываются. Они оправдываются ожиданиями будущего подъема страны. Оппоненты, напротив, свою негативную оценку приватизации связывают с ее разрушительными последствиями для экономики и огромными материальными потерями, понесенными населением. Возможные потенциальные прогрессивные тенденции, обусловленные приватизацией, не рассматриваются. Односторонность официальной оценки проведенной приватизации исключительно с учетом критерия экономической эффективности в перспективе очевидна. Однако нельзя не отметить и некоторую крайность другой позиции. Эффективность государственных решений судьбоносного значения (осуществление приватизации именно таково) может проявляться, как уже отмечалось, не только в настоящем, но и в будущем. Это следует учитывать в научном анализе. Так же, как и то, что современники подобных решений живут в настоящем и ожидают от государства действий, которые улучшают их благосостояние уже сегодня.

Показательно, что большинство молодежи с самого начала не приняло передел собственности, По данным опросов, проводимых Институтом молодежи, 60% респондентов (к числу опрошенных) высказались против того, чтобы в нашей стране частным лицам принадлежали крупные заводы, фабрики и земельные участки. Но они согласны с тем, чтобы частные лица владели небольшими объектами собственности. С существованием частной собственности на крупные промышленные и сельскохозяйственные объекты согласны (соответственно) 30% и 36,4% респондентов.

Пример неоднозначной оценки эффективности приватизации государственной собственности подтверждает необходимость применения в управлении комплексных показателей эффективности (экономических, социальных и т.д.), а также показателей, характеризующих эффективность результатов решений, проявляющихся в настоящем, и последствий, ожидаемых в обозримом периоде. Проводимые в России реформы могут быть оценены объективно только с учетом обобщенных критериев. Утверждается общественная система, противоположная бывшей советской; все законодательные акты, начиная с Конституции РФ, все государственные решения, принятые после августа 1991 г., – это акты, направленные на разрушение прежней и на создание принципиально иной социальной системы. Идут ее роды, сопровождающиеся всеобъемлющим кризисом. Оценивать эффективность (позитивную или негативную) отдельных процессов деятельности правящей власти вне связи с другими, пытаться, скажем, экономическую стратегию рассматривать обособленно от социальной, а последнюю – вне зависимости от государственного строительства, значит, заведомо обрекать себя на ошибки. В переходный период влияние изменений, происходящих в одних сферах общества, на процессы в других сферах особенно велико. Прежде всего это проявляется во взаимозависимости преобразований в политике, экономике и социальной сферах. Тем и объясняется необходимость в комплексных критериях оценки эффективности управления: политико-экономических, социально-экономических и социально-политических. В практической же деятельности органы власти и управления тяготеют к критериям, ограниченным отдельными областями общественной жизни или даже видами решений.

Профессор Российской академии госслужбы Г. Атаманчук исследовал и описал критерий социальной эффективности управления. В числе критериев отмечается общий (в интерпретации автора) – глубина «учета и выражения в управленческих решениях и действиях коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей». Вместе с тем называются и другие критерии проявления управленческой деятельности в социальной сфере: степень «соответствия направлений, содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого работника...»; законность решений и действий управляющих структур и работников...» и т.д.

Таким образом, как следует из приведенных примеров разработок, специфические критерии эффективности государственной службы и управления социальными процессами формулируются в диапазоне проявления общих критериев государственного управления. И такой подход, безусловно, в методологическом отношении вполне корректен. Государственное управление,]как подчёркивалось нами уже не раз ориентировано на целенаправленное изменение управляемого общественного объекта в интересах последнего и государства. Эффективность управленческой деятельности в любой области в конечном итоге измеряется тем, в какой степени достигается цель.

В пределах общего критерия, выступающего в качестве ориентира для определения эффективности многочисленных отдельных решений по частным вопросам, применяются прагматические критерии, разработанные в теории социального управления. Известная формула эффективности любой деятельности: Э – Р/Ц , где Э – эффективность, Р – результат, Ц – цель, – модифицируется в конкретные модели критериев. Следует подчеркнуть одно требование методологического характера: эффективность каждого конкретного решения должна определяться в соответствии с критерием, обусловленным содержанием решения и его результатов. Нужен конкретный подход к подбору критериев и с учетом конкретной ситуации принятия и исполнения решения. Так, если речь идет о решении, связанном с добыванием субъектом каких-то ресурсов или их распределением, то применение критерия «ресурсное обеспечение-затраты-результаты» – в данном случае нуждается в существенной корректировке. Результатом исполнения данного решения является приобретение требующихся ресурсов. Затратами же – использование определенного вида капитала: политического, социального, информационного и пр. Скорее всего эффективность такого типа управленческого действия следует определять по модели «цель-результат-интересы» или по критерию «затраты-выгоды», на основе которого принимаются решения о распределении ресурсов.

Оценка эффективности тех или иных государственных программ (экономического, социального или культурного развития) возможна с привлечением таких показателей: объема выполненных работ и проведенных мероприятий, соотносимого с расходами; реализации официально установленных стандартов потребления товаров и услуг; уровня удовлетворения потребностей и запросов населения в определенных услугах и предметах жизненной необходимости, то фиксируется, в частности, опросами населения и анализом жалоб и предложений граждан; динамики роста бюджетных ассигнований и пр.

Холцев М. пишет, что эффективные конкретные решения государственных организаций являются оптимальными. Они обеспечивают реализацию общезначимых целей, но не связаны с большими затратами, те, которые приносят значительный успех одной стороне, однако не требуют больших потерь для другой стороны. Оптимальное решение – это решение, приносящее существенные положительные результаты для всех сторон («супероптимальное решение»); решение, обеспечивающее достижение сочетания конфликтующих действий, групп интересов, практическое устранение конкретных источников конфликтов или урегулированность последних.

Заключение

История государства неотделима от истории общества. Оно вместе с обществом проходит длинный исторический путь от неразвитого к развитому, приобретает на этом пути новые черты и свойства. Для неразвитого государства характерно то, что в нем не развертывается; не получает должного развития весь комплекс институтов государства и оно сводится, в сущности, к политической (государственной) власти, основанной главным образом на аппарате принуждения. Развитым государство становится постепенно, по мере достижения определенного уровня цивилизации и демократии. Оно «обеспечивает организованность в стране на основе экономических и духовных факторов и реализует главное, что дает людям цивилизация,— народовластие, экономическую свободу, свободу автономной личности»[3] В таком государстве развиваются все его институты и структуры, раскрывается их социальный потенциал. Причем государство изменяется и совершенствуется не само по себе. Его преобразуют, приспосабливают к изменяющимся условиям люди разных эпох и стран. Поэтому есть все основания рассматривать государство как одно из самых значительных достижений мировой истории и цивилизации.

Итак, достижения государствоведения и правоведения в прошлом весьма значительны, актуальны их проблемы сегодня, важны плодотворные направления дальнейшего развития.

В сложившейся российской ситуации президентская ветвь власти оказалась важнейшим местом принятия стратегических решений, обеспечивающих:

– достаточный уровень национальной безопасности,

– реализацию национальных интересов страны в мире,

– воссоздание национального инновационного комплекса,

– проведение стратегически-ориентированной правовой (законодательной) и управленческой (исполнительской) внутренней политики33,

– достижение политически-устойчивого и социально-согласованного развития страны.

Эффекты стратегически значимых структурных изменений становятся эмпирически наблюдаемыми – по разным оценкам – в масштабах 5–10 или даже 10–15 лет.

Отсюда, во-первых, следует потребность в федерально-субфедеральном мониторинге стратегических планов, дающем возможность убедиться, как федеральные планы «доводимы» до субфедеральных (и доводятся ли вообще).

Эту специфическую функцию окружного стратегического управления, деятельностно реализующую принцип субсидиарности, можно было бы назвать стратегическим согласованием региональных и федеральных стратегических планов.

А во-вторых, потребность в планировании и контроле достижения промежуточных (среднесрочных) программно-стратегических эффектов, посредством которых достигаются результаты долгосрочные.

И, в-третьих, в силу этого на окружном уровне возникает новая функция оперативно-стратегического управления, в котором стратегия становится инструментом политического планирования.

Проектно-аналитическое и организационное освоение этой группы функций должно, на наш взгляд, послужить адаптации методов программно-целевого управления к потребностям в развитии проектно-стратегических практик государственного управления.

Список литературы

1. Корельский В. М., Перевалов В. Д. Теория государства и права. М., 1997.

2. Марченко М.Н. Основы государства и права - М. 1992

3. Мухаев Р. Т. Теория государства и права. - М., 2001.

4. Шершеневич Г. Ф. Общее учение о праве и государстве. М., 1911.

5. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.: Юрид. лит., 2001.

6. Вертикаль власти: документы, комментарии, разъяснения. Библиотека “Российской газеты”, 2002.

7. Глазунова Н.И. Государственное управление как система: монография – М., 2001.

8. Гончаров Д.В. Введение в политическую науку – М.: Юристъ, 2001.

9. Государственная служба: Теория и организация: Курс лекций: Учеб. пособие для вузов/ Под общ. ред.: Е.В. Охотского, В.Г. Игнатова. – Ростов на Дону: Феникс, 2003.

10. Государственное и муниципальное управление: Справ. /Под ред. Н.И. Глазуновой и др. – М.: Магистр, 2004.

11. Государственное регулирование экономики и социальный комплекс /Под ред. Морозовой Т.Г. и Пикулькина А.В. – М.: Финстатинформ, 2001.

12. Государственное управление: основы теории и организации: Учебник /Под ред. В.А. Козбаненко – М., Статус, 2000.

13. Государство и управление в США /Отв. ред. Евенко Л.М. – М.: Мысль, 2002.

14. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций: Учеб. пособие для вузов. – М.; Ростов н/Д: Тесса: МарТ, 2004.

15. Информационное обеспечение государственного управления/ Под ред. Ю.В. Гуляева. – М.: Славян. диалог, 2000.

16. Литфуллаев Х.С. Информационное обеспечение принятия решений в органах государственного управления/АН УзССР, Узб. науч.-произв. об-ние "Кибернетика". – Ташкент: Фан, 2001.

17. Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления: ОК 006-93/Госкомстат России, Госстандарт России. – М., 2001.

18. Орлов А. Проблемы малого предпринимательства //Экономист. – 1995. – №6.

19. Пикулин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов /Под ред. Проф. Т.Г. Морозовой. – М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2003.

20. Роль местных органов власти в управлении территориальным развитием: Сб. науч. тр./Совет по изуч. производ. сил при Госплане СССР; Редкол.: Штульберг Б.М. (отв.ред.) и др. – М.: СОПС, 2001.

21. Шахмалов Ф.И. Государство и экономика: основы взаимодействия; учебник для вузов. – М.: ОАО “НПО Издательство экономика”, 2000.

22. Эффективность государственного управления: Пер. с англ./Общ. ред.: С.А. Батчикова, С.Ю. Глазьева. – М.: Фонд "За экон. грамотность": Рос. экон. журн.: АО "Консалтбанкир", 2001.

[1] Корельский В. М., Перевалов В. Д. Теория государства и права. М., 1997. С. 111.

[2] Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25. Ч. 1. С. 422.

[3] Алексеев С. С. Государство и право. М., 1993. С. 12, 13.