Председатель коллегии,                                                  М.Ю. Зурабов

Министр здравоохранения и социального развития

Российской Федерации

Секретарь коллегии                                                         Л.Л. Лебедев

Решение Коллегии по вопросу «О принципах формирования систем оплаты труда в бюджетных отраслях»

В отраслях бюджетной сферы занято около 14,4 млн. человек, в том числе 3,4 млн. человек - на федеральном уровне.

Среднемесячная заработная плата в отраслях бюджетной сферы в 2003-2004 не достигала 60% от уровня среднемесячной заработной платы в промышленности.

Общие расходы на оплату труда работников бюджетной сферы из консолидированного бюджета в 2005 г. составляют порядка 854,4 млрд. рублей, в том числе 240,6 млрд. рублей из федерального бюджета. Основная доля затрат по финансированию организаций и учреждений этой сферы приходится на долю бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Оплата труда работников отраслей бюджетной сферы с 1992 г. осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы (ETC), применение которой до 2005 г. было обязательным для всех учреждений, организаций и предприятий, находящихся на бюджетном финансировании.

В связи с разграничением полномочий между федеральным уровнем, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с 1 января 2005 г. ETC является обязательной для применения только федеральными государственными учреждениями.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, предоставлено право самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда работников подведомственных государственных и муниципальных учреждений.

Как показал проведенный Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации мониторинг систем оплаты труда в регионах, в 2005 г. применяются тарифные системы на основе ETC.

Действующая система оплаты труда имеет ряд существенных недостатков:

•      Низкий уровень тарифной ставки первого разряда ETC

•      Малая дифференциация между разрядами тарифной сетки

•      Низкая реакция на ситуацию на рынке труда

•      Наличие параллельных систем оплаты труда

•      Ограничение при установлении вознаграждения для высококвалифицированных работников

•      Низкое стимулирование оказания качественных услуг

Указанные недостатки вызывают необходимость совершенствования систем оплаты труда работников бюджетных учреждений.. Важность задачи определяется и тем, что реформирование оплаты труда работников бюджетных учреждений является одним из главных компонентов реформирования отраслей бюджетной сферы в целом, имея в виду их перевод на новые принципы финансирования из, государственных и муниципальных источников.

В связи с тем, что применение единой для всех отраслей тарифной сетки существенно осложняет проведение работы по дальнейшему совершенствованию оплаты труда и ее повышению, на федеральном уровне необходимо перейти к отраслевым системам оплаты труда, максимально адаптированным к в новым условиям хозяйствования.

            Система учреждений бюджетной сферы чрезвычайно сложна, поэтому реформирование оплаты труда работников бюджетной сферы будет проводиться в несколько этапов.

КОЛЛЕГИЯ РЕШИЛА:

1.Принять к сведению сообщение Департамента трудовых отношений «О принципах формирования системы оплаты труда в бюджетных отраслях».

2. Считать целесообразным Департаменту трудовых отношений (Сафонову А.Л.) совместно с заинтересованными сторонами осуществить разработку проекта Программы перехода на новые формы системы оплаты труда имея ввиду:

-        необходимость обеспечения единства базовых принципов построения отраслевых систем оплаты труда в бюджетной сфере;

-        обязательность учета вопросов предотвращения массовой безработицы в субъектах Российской Федерации, где уровень занятости в бюджетной сфере значителен;

-        необходимость перевода компенсационных выплат из системы оплаты труда в систему обязательного социального страхования;

-        разработку отраслевых профессиональных стандартов;

-        определение отраслевых минимальных ставок оплаты труда по основным профессиональным группам;

-        переход при формировании фонда оплаты труда в бюджетной сфере от использования штатной численности и ETC к использованию норматива расходов на оплату труда в структуре норматива бюджетных расходов на оказание государственных социальных услуг.

3.        Департаменту трудовых отношений (Сафонову А.Л.) подготовить предложения по внесению необходимых изменений в действующее трудовое законодательство.

4.      Департаменту трудовых отношений (Сафонову А.Л.) учесть результаты состоявшегося    обсуждения при подготовке доклада в Правительство Российской Федерации по реформированию системы оплаты туда.

СПРАВКА

«О принципах формирования системы оплаты труда работников организаций бюджетной сферы »

I. Анализ текущей ситуации с занятостью и оплатой труда работников в отраслях бюджетной сферы

1. Численность работников организаций бюджетной сферы

Государственные и муниципальные учреждения, деятельность которых финансируется из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, имеются практически во всех отраслях экономики. В отраслях бюджетной сферы занято примерно 14,4 млн. человек, в том числе в отраслях здравоохранение, образование, культура и искусство - 11,6 млн. человек (80,5%).

На федеральном уровне занято:

•      в здравоохранении - 0,3 млн. человек;

•      в образовании - 1,3 млн. человек;

•      культуре и искусстве - 0,066 млн. человек.

На региональном уровне занято:

•      в здравоохранении - 3,7 млн. человек;

•      в образовании - 4,9 млн. человек;

•      культуре и искусстве - 1,047 млн. человек.

2. Уровень оплаты труда в отраслях бюджетной сферы

Соотношение между заработной платой работников бюджетной сферы и промышленности снизилось с 70-80% в дореформенный период до 60% в 1995-1998 гг., затем до 50% в 2000-2001 гг., (самое низкое за последние 30 лет).

Повышение в декабре 2001 г. тарифных ставок и окладов работников бюджетной сферы в среднем в 1,89 раза привело к увеличению этого соотношения до 60% в 2002 г.

В 2003-2004 гг. темпы роста заработной платы в промышленности были выше, чем в отраслях бюджетной сферы, что привело к снижению соотношения до 57%-58%, в том числе в здравоохранении до 59%, в образовании до 54%, в культуре и искусстве до 54%.

            3. Действующая система оплаты труда (1992-2005 гг.)

            В соответствии с разграничением полномочий между федеральным уровнем,     субъектами Российской Федерации     и     муниципальными образованиями с 1 января 2005 г. Единая тарифная сетка (ETC) является обязательной для применения только федеральными государственными учреждениями.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г, № 122-ФЗ, предоставлено право самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда работников подведомственных государственных и муниципальных учреждений.

Как показал проведенный Минздравсоцразвития России мониторинг систем оплаты труда в субъектах Российской Федерации в 2005 г. применяются тарифные системы на основе ETC. Это объясняется тем, что для разработки и введения региональных и территориальных систем оплаты труда требуется достаточно продолжительный период времени.

До введения новых условий оплаты труда должностные оклады, тарифные ставки ETC, размеры и порядок выплат компенсационного характера устанавливаются законодательными и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

4. Основные недостатки действующей системы оплаты труда

Действующая система оплаты труда имеет ряд существенных недостатков:

·         низкое стимулирование оказания качественных услуг

·         низкий уровень тарифной ставки первого разряда ETC

·         малая дифференциация между разрядами тарифной сетки

·         низкая реакция на ситуацию на рынке труда

·         наличие параллельных систем оплаты труда

·         ограничение при установлении вознаграждения высококвалифицированных работников

·         отсутствует возможность учета отраслевых особенностей

II. Предложения по совершенствованию системы оплаты труда работников организаций бюджетной сферы в 2005-2008 гг.

1. Переход к новым системам оплаты труда работников бюджетной сферы

            В связи с тем, что применение единой для всех отраслей тарифной сетки существенно осложняет проведение работы по дальнейшему совершенствованию; оплаты труда и ее повышению, на федеральном уровне необходимо перейти к отраслевым системам оплаты труда, максимально адаптированным к новым условиям хозяйствования.

На региональном уровне органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают системы оплаты труда работников учреждений, финансируемых за счет соответствующих бюджетов.

Учитывая изложенное, внедрение в регионах разработанных на федеральном уровне новых систем оплаты труда может осуществляться путем подготовки соответствующих рекомендаций, проведения экспериментов по апробации этих систем в отдельных региональных бюджетных учреждениях, и последующего распространения позитивного опыта.

Новые системы оплаты труда должны существенно отличаться от применявшихся до введения ETC отраслевых систем оплаты труда, разработанных в СССР и быть построены на единых основополагающих принципах.

1.1. Цели введения новых систем оплаты труда:

Новые системы оплаты труда должны учитывать специфику каждой из бюджетных отраслей и решать следующие основные задачи:

•      повышение мотивации специалистов к качественному результату труда;

•      создание условий для привлечения высококвалифицированных кадров;

•      создание стимулов для использования новейших достижений науки;

•      повышение производительности труда и оптимизация численности занятых в бюджетных отраслях;

•      повышение прозрачности системы оплаты труда.

1.2.                         

1.2. Принципы построения новой системы оплаты труда работников бюджетной сферы

Отраслевые системы оплаты труда необходимо базировать на единых принципах:

•      Повышение общего уровня оплаты труда работников при переходе к новой системе;

•      Вывод из системы оплаты труда компенсационных надбавок за условия труда и развитие системы страхования профессиональных рисков;

•      Обеспечение системы государственных гарантий при оплате труда:

•      Повышение уровня самостоятельности руководителей бюджетных организаций;

•      Обеспечение единства отраслевых рынков труда;

•      Обеспечение переходного периода при совершенствовании систем оплаты труда;

•   Обеспечение   конкурентоспособности   бюджетных   организаций   на рынке труда.

Финансирование учреждений бюджетной сферы по остаточному принципу, низкая конкурентоспособность на рынке труда и другие негативные факторы приводят к снижению качества оказываемых ими услуг. В результате существующая в настоящее время система учреждений бюджетной сферы малоэффективна.

Это обуславливает необходимость совершенствования системы учреждений бюджетной сферы с целью увеличения их эффективности и повышения качества государственных и муниципальных услуг, оказываемых данными учреждениями.

В этих целях переход к новым системам оплаты труда должен способствовать созданию конкурентной среды в сфере оказания государственных и муниципальных услуг. Конкуренция за потребителя услуг потребует улучшения работы бюджетного учреждения, в том числе изменения системы оплаты труда, которая должна в большей мере стимулировать работника к повышению качества выполняемой работы.

Совершенствование системы оплаты труда следует рассматривать как одну из важнейших подзадач при повышении эффективности работы системы государственных и муниципальных учреждений.

Это означает, что в основу новой системы оплаты труда должны быть положены принципы, направленные, в первую очередь, на стимулирование работника к повышению качества предоставления услуг в условиях конкуренции за потребителя.

1.2.1 Повышение общего уровня заработной платы работников при переходе к новой системе оплаты труда

При внедрении новых систем оплаты труда необходимо обеспечить повышение общего уровня оплаты труда работников бюджетной сферы. Это будет являться стимулом для работников более активно участвовать в данном процессе.

Однако помимо увеличения расходов федерального бюджета (региональных и муниципальных бюджетов), рост уровня заработной платы работников бюджетных отраслей экономики должен также осуществляться за счет оптимизации структуры занятости.

Как ориентир на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) необходимо рассматривать возможность увеличения общего фонда оплаты труда работников бюджетной сферы в 2 раза.

Одновременно рост оплаты труда по основному месту работы должен способствовать сокращению уровня совместительства и оптимизации количества рабочих мест (ликвидации избыточного числа вакантных рабочих мест).

1.2.2. Вывод из системы оплаты труда компенсационных надбавок за условия труда и развитие системы страхования профессиональных рисков

В действующей системе оплаты труда в целях увеличения базового тарифа применяется сложная система надбавок за особые условия труда (компенсация за возможные производственные риски, особый режим труда и т.п.). Это усложняет систему, делает ее не гибкой.

Новые системы оплаты труда должны быть понятны работникам.

При переходе работников на новые системы оплаты труда все выплаты компенсационного характера должны включаться в базовую ставку. 'Это позволит значительно упростить новые отраслевые системы оплаты труда. Для этого предварительно необходимо внести изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации, иные законодательные и нормативные правовые акты.

При заключении с работником трудового договора, в нем устанавливается базовая ставка с учетом условий труда. Условия труда указываются в трудовом договоре (работа с вредными и опасными условиями труда, работа в ночное время, работа в выходные и нерабочие праздничные дни и т.д.).

Для создания дополнительных стимулов привлечения работников в бюджетную сферу на рабочие места, связанные с наличие определенных видов профессиональных рисков, или замены надбавок компенсационного характера необходимо более четко определить систему социального страхования для работников бюджетных предприятий.

1.2.3. Обеспечение системы государственных гарантий при оплате труда

При формировании новой системы труда государство должно обеспечить основные конституционные гарантии работников бюджетных отраслей. Это касается в первую очередь права на равную оплату за равный труд.

В этих целях в каждой бюджетной отрасли должны быть выделены основные профессиональные группы, для которых соответствующим нормативным правовым актом устанавливаются минимально гарантированные уровни оплаты труда.

Кроме того, государство (в лице органов соответствующей исполнительной власти) определяет структуру фонда оплаты труда по каждой конкретной отрасли, а также закрытый перечень оснований для премирования работников бюджетной отраслей.

        Доля выплат по основным тарифным ставкам должна составлять не менее 70% от общего фонда оплаты труда.

1.2.4 Повышение уровня самостоятельности руководителей бюджетных организаций

Усовершенствованная система оплаты труда должна позволить руководителю материально стимулировать высокоэффективного работника, путем перераспределения средств, предусмотренных на оплату труда, от работника с низкой эффективностью.

Кроме того, руководитель бюджетной организации должен иметь право оперативно реагировать на изменения на рынке труда (предлагать конкурентоспособную заработную плату в случае повышения спроса на тех или иных специалистов на рынке труда и оперативно привлекать необходимых специалистов на ограниченный период).

Для этого необходимо рассмотреть возможность отмены:

·         правила    нормативного    утверждения    штатной    численности государственных учреждений и организаций;

·         использования жесткой тарифной сетки.

                1.2.5       Обеспечение единства отраслевых рынков труда

В целях обеспечения конституционных прав граждан на получение государственных социальных услуг по единым стандартам качества не зависимо от местности, в которой они проживают, необходимо разработать единые профессиональные требования (профессиональные стандарты), которые применяются для работников бюджетных отраслей. Указанные стандарты должны разрабатываться на федеральном уровне и быть обязательными к применению во всех субъектах Российской Федерации.

Кроме того, в субъектах Российской Федерации должны также использоваться минимальные ставки оплаты труда по основным профессиональным группам.

1.2.6. Обеспечение переходного периода при совершенствовании систем оплаты труда

При переходе на новую систему оплаты труда необходимо обеспечить право работника сохранить условия оплаты труда, зафиксированные в трудовом договоре, заключенным до даты перехода на новую систему.

Однако при этом необходимо оговорить условие, при котором базовый уровень оплаты увеличиваться не будет.

Увеличение базового фонда оплаты труда применяется только для тех. кто перешел на новую систему оплаты труда.

1.2.7 Обеспечение конкурентоспособности бюджетных организаций на рынке труда

Учитывая тот факт, что бюджетные отрасли находятся в относительной конкуренции за трудовые ресурсы с внебюджетным сектором, необходимо в качестве индикатора уровня оплаты труда в бюджетных отраслях рассматривать его соотношение с соответствующим уровнем оплаты руда в промышленности.

III Внедрении новых систем оплаты труда на разных уровнях власти

При разработке и внедрении отраслевых систем оплаты труда, следует учитывать, что в соответствии с разграничением полномочий между федеральным уровнем, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с I января 2005 г. органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, предоставлено право самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда работников подведомственных государственных и муниципальных учреждений.

Как показал проведенный Минздравсоцразвития России мониторинг систем оплаты труда, в субъектах Российской Федерации в 2005 г. применяются тарифные системы на основе ETC.

При этом, в 81 субъекте Российской Федерации тарифные ставки первого разряда региональных тарифных сеток утверждены в размере 720 рублей, в 3 субъектах Российской Федерации, тарифные ставки 1 разряда региональных тарифных сеток установлены в меньшем размере (их размер повышен до 720 рублей путем введения соответствующих доплат к тарифным ставкам 1 и 2 разрядов), в 5-х регионах тарифные ставки 1 разряда региональных тарифных сеток установлены в повышенном размере. Кроме того, в 4 субъектах Российской Федерации предусмотрены доплаты к нижним разрядам тарифных сеток, в Ленинградской области установлена ежемесячная доплата к тарифной ставке каждого разряда – 2000 рублей.

В дальнейшем дифференциация по уровню оплаты труда работников бюджетной сферы в зависимости от социально-экономического развития регионов, скорее всего, будет иметь тенденцию к увеличению и приведет к росту трудовой миграции из менее благополучных регионов.

Это обуславливает необходимость введения единых на всех уровнях власти отраслевых систем оплаты труда, которое в регионах может быть осуществлено, через систему соглашений между Правительством Российской Федерации (федеральными отраслевыми министерствами) и субъектами Российской Федерации.

В рамках соглашения должны быть установлены обязательства субъектов Российской Федерации по введению соответствующих минимальных базовых ставок по оплате труда. И объем средств, направляемых на оплату труда работников, а также обязательства Правительства Российской Федерации по выделению субвенций из федерального бюджета, в случае если в регионе отсутствуют финансовые средства в достаточном объеме.

            Также следует отметить, что в ряде регионов доля работников бюджетной   сферы   составляет  значительную   часть   (до   25%)   от   общей численности занятых в субъекте Российской Федерации. В случае сокращения численности работников бюджетной сферы в этих субъектах велика вероятность значительного роста безработицы, однако при сохранении текущего уровня оплаты труда он будет значительно меньше, чем у «соседей», которые введут новые системы оплаты труда. Таким образом, эти регионы станут «донорами» дешевой рабочей силы для соседних субъектов Российской Федерации, т.е. фактором тормозящим проведения реформы.

Чтобы предотвратить негативное развитие ситуации целесообразно предусмотреть превентивные меры по содействию занятости в этих регионах, что также должно быть отражено в соглашении в качестве обязательств федерального центра и обязательств субъектов Российской Федерации.

IV Совершенствование системы финансирования учреждений бюджетной сферы

Помимо региональной специфики одним из важнейших факторов совершенствования системы оплаты труда является форма финансирования бюджетных учреждений.

Основным источником средств для большинства учреждений бюджетной сферы являются средства государственного консолидированного бюджета и бюджетов органов местного самоуправления. Например, в здравоохранении порядка 60% ФОТ формируется из бюджетов всех уровней, 30% за счет средств ФОМС и примерно 10% за счет предоставления платных услуг населению.

На сегодняшний день финансирование осуществляется по сметному принципу, который удобен, в первую очередь, для финансовых органов при планировании бюджетных расходов, а также для осуществления контроля целевого использования выделенных средств.

Но сметное финансирование обладает серьезным недостатком -выделение средств осуществляется без увязки с результатами работы их получателей, что не создает у учреждений стимулов к более рациональному использованию ресурсов и воспроизводит затратный тип хозяйствования.

Руководители бюджетный учреждений заинтересованы в увеличении штанных единиц как средстве увеличения ФОТ, даже если необходимая работа может быть выполнена персоналом меньшей численности.

При финансировании учреждения по смете, сокращение численности персонала, до оптимальной приведет пропорциональному сокращению ФОТ, при этом заработная плата сотрудников останется на прежнем уровне.

На уровне отраслей сметное финансирование приводит к тому, что выделение средств учреждениям не отражает приоритетов государственной политики в предоставлении государственных гарантий.

            Все эти факторы обусловливают целесообразность отказа от сметного принципа финансирования и переход к иным  основам  формирования бюджетов государственных и муниципальных учреждений. Такой основой должны быть нормативы бюджетных расходов на оказание государственных социальных услуг.

Реформирование системы финансирования должно основываться на следующих принципах

1.   Принцип государственного заказа – постепенный переход к программно-целевой системе       планирования и финансирования. Предполагается предоставление учреждениям финансовых средств    из соответствующего бюджета на четко определенный объем услуг определенного содержания и столь же определенного качества.

2. Принцип конкуренции за получение государственного заказа на услуг. Данный принцип уже   находит некоторое отражение в действующей социальной системе государства. Свидетельством    тому выступают, например, конкурсы на закупку продукции услуг для государственных нужд.