Содержание
Введение. 3
Глава
1. Система управления государственной службой. 4
1.1.
Нормативное правовое регулирование государственной службы.. 4
1.2.
Система управления государственной службой: проблемы и пути повышения ее
качества в условиях реформирования. 10
Глава
2. Субъект управления государственной службой России. 18
Заключение. 29
Список
источников и литературы.. 31
Приложение. 33
Введение
Что из себя представляет нынешняя система управления
госслужбой? И вообще, есть ли у нас такая система или существуют лишь отдельные
ее элементы? Анализ действующего законодательства и сложившейся практики
показывает, что с момента принятия Федерального
закона от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской
Федерации"[1])
и государственной гражданской службе (Федеральный закон от 27 июля 2004 г.
"О государственной гражданской службе Российской Федерации"[2] в
России появилась определенная система управления государственной службой. Но, к
сожалению, она не стала целостной, единой и, главное, эффективной,
работоспособной, что означает нарушение системности управления. Жизнь требует
перемен. Поэтому в рамках административной реформы идет реформирование системы
управление госслужбой, причем данное направление считается приоритетным.
Следствием нарушения единства и целостности системы
управления на государственном на федеральном и региональном уровнях и
отсутствия ее работоспособности выступают недостаточная эффективность кадровой
политики в сфере государственной службы, невысокая результативность
деятельности государственного аппарата, его громоздкость, неповоротливость,
непрозрачность работы, склонность к административному давлению и коррупции.
Можно сказать, что в целом работа нашего государственного аппарата плохо
организована. А организация – это функции управления.
Глава 1. Система управления государственной службой
1.1. Нормативное правовое регулирование
государственной службы
Нормативное правовое регулирование системы государственной
службы осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации, общепризнанными принципами
и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации,
конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации.
Государственно - служебные отношения, возникающие при
реализации гражданином Российской Федерации конституционного права на равный
доступ к государственной службе и ее прохождение, становятся предметом
регулирования федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской
Федерации о государственной службе.
Основой обеспечения целостности системы государственной
службы станут федеральные законы о системе государственной службы и о
государственной гражданской службе Российской Федерации.
Нормативное правовое регулирование государственной службы в
отдельных государственных органах осуществляется посредством разработки и
принятия федерального закона о дипломатической службе и федеральных законов,
регламентирующих особенности прохождения государственной службы в органах
внутренних дел Российской Федерации, органах юстиции Российской Федерации,
учреждениях и органах уголовно - исполнительной системы Минюста России, а также
путем внесения изменений и дополнений в действующие федеральные законы о
воинской обязанности и военной службе, о прокуратуре, о налоговой полиции, о
таможенной службе и другие.
Федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской
Федерации изменяются и дополняются на систематизированной основе. Это восполнит
имеющиеся пробелы правового регулирования, в особенности в отношении
профилактики коррупции и борьбы с ней.
Законодательство субъектов Российской Федерации о государственной
службе приводится в соответствие с федеральным законодательством.
Законодательство Российской Федерации, в том числе трудовое
законодательство, будет использоваться на основе субсидиарности по отношению к
законодательству о государственной службе.
Правовое регулирование
института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом
убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе
государственной службы (Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О системе
государственной службы Российской Федерации")[3] и
государственной гражданской службе (Федеральный закон от 27 июля 2004 г.
"О государственной гражданской службе Российской Федерации")[4].
Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и
улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного
управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных
служащих. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик
российского государственного служащего и его профессиональные качества.
Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отметил:
"Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся
в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти.
Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим
источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря
на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех
уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев,
эффективных людей".[5]
Исследование вопроса о
направлениях и итогах развития российского законодательства о государственной
службе за последние восемь лет и особенно 2003-2004 гг., не дает ясного ответа
на вопрос, поставленный в самом названии настоящей работы. С нашей точки
зрения, внимательное изучение не только государственно-служебного публичного
права и законодательства, но и сложившихся административно-правовых конструкций
в этой сфере не позволяет утверждать, что государственно-служебные отношения в
России получат в связи с принятием Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О
системе государственной службы Российской Федерации" и Федеральный закон
от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской
Федерации" необходимый импульс для дальнейшего непротиворечивого и
поступательного развития. Конечно, всякие законодательные акты, принятые в
рамках спланированной административной реформы, приносят тот или иной
"государственно-правовой эффект". Однако для укрепления юридических
основ современного правового государства простого желания улучшить деятельность
государственного аппарата посредством принятия каких бы то ни было законов вряд
ли достаточно. Нужно разрабатывать правовые нормы, которые реально и эффективно
осуществляли бы позитивное правовое регулирование государственно-служебных
отношений.
Преобразования,
происходящие в системе российского административного права, во многом связаны с
осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами.
Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и
гражданского общества[6], а
также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства[7].
Очевидно, было бы правильным установление конечных целей реформирования
административного права. Совершенно необходимым является построение модели
изменения содержания административно-правового регулирования, которая неизбежно
будет складываться в результате проводимых преобразований в административной
сфере. С одной стороны, административная реформа воздействует на систему
административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003 году
Федеральный закон "О системе государственной службы Российской
Федерации" явилось результатом проводимой в стране административной
реформы[8].
Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие
Государственной Думой Федерального закона "О государственной гражданской
службе Российской Федерации"[9].
Этот закон называют "трудовым кодексом" для чиновника или ГОСТом
службы[10].
С другой стороны,
административное право может само воздействовать на характер и содержание
административной реформы. Создатели концепции административной реформы, с нашей
точки зрения, в меньшей степени согласовывали ее направления и этапы проведения
с потребностями развития административного права. Административная реформа
изменяет черты, содержание, а иногда и сами принципы соответствующих
административно-правовых институтов.
В литературе новые
законы о государственной службе получили неоднозначную оценку: наряду с
утверждениями о том, что они "заложили, в целом, твердые правовые основы
построения и практической деятельности самой двигательной силы в
государственном механизме"[11],
можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений. Например,
президент фонда "ИНДЕМ" г. Сатаров оценивает Федеральный закон от 27
июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской
Федерации" на "три с минусом" и приводит соответствующие
обоснования.[12]
Государственная служба -
важнейший административно-правовой институт, которому в системе
административно-правового регулирования отведена роль "локомотива"
для обеспечения "движения" государственного управления. Исследование
теоретических проблем российской государственной службы происходило в
постсоветское время в условиях стремительно развивающегося законодательства о
государственной службе, появления новых доктрин, публикации множества научных
трудов. По нашему мнению, в настоящее время не только не потеряла актуальности
и значимости, но даже и укрепилась идея выделения из структуры
административного права такой подотрасли, как служебное право[13].
Появляющиеся время от времени в научной литературе рассуждения об отсутствии
смысла в формировании публичного служебного права не базируются на весомых
аргументах и должном доктринальном обосновании. Развитие законодательства о
государственной и муниципальной службе осуществляется быстро, что позволит
создать основу для дальнейшего развития и самого служебного права.
В Программе социально-экономического развития
Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы),
утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р, в
рамках проведения административной реформы предполагается:
"дальнейшее
совершенствование системы государственной службы в увязке с новыми принципами
построения и функционирования исполнительной власти;
совершенствование оплаты
труда государственных служащих с учетом эффективности их деятельности,
улучшение финансово-экономического и материально-технического обеспечения
государственной службы;
разработка механизмов
ротации кадрового состава государственных служащих, формирования на конкурсной
основе кадрового резерва;
формирование механизмов
регулирования служебного поведения и конфликта интересов"[14].
Принятие Федерального
закона от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской
Федерации" является новым крупным этапом в развитии института
государственной службы. Однако отдельные положения этого закона являются, по
нашему мнению, весьма спорными и противоречивыми.
Реформа государственной
службы - не самоцель, ее проведение направлено на обеспечение процессов
построения, формирования правового демократического государства. И в этом плане
представляются исключительно важными вопросы достаточной открытости,
прозрачности деятельности государственных органов, дебюрократизации
государственной службы.
Следует уточнить, что
требования открытости и прозрачности деятельности государственных органов в
большей степени касаются государственной гражданской службы, но и военная, и
правоохранительная службы не могут оставаться информационно закрытыми для
общества. Степень их открытости должна быть определена с учетом необходимости
обеспечения безопасности государства, сохранения государственной тайны, тайны
следствия и другой информации конфиденциального характера.
Таким образом, государственная служба должна строиться на принципах
законности, открытости, обязательности, ответственности, а деятельность
государственных органов - осуществляться на основе регламентов, обеспечивающих
эффективное функционирование государственного аппарата. В свою очередь,
установление четких правовых процедур при функционировании государственных
органов может, наконец, положить начало устранению таких негативных явлений,
как бюрократизм, волокита, формализм, безответственность.
1.2. Система управления государственной службой:
проблемы и пути повышения ее качества в условиях реформирования
Система управления государственной службой создается на
федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях
координации деятельности государственных органов при решении вопросов
поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва,
прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра
государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва
для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки,
повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях
осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных
органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской
Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации о государственной службе.
В числе других проблем и негативных тенденций в этой области
наиболее актуальными являются:
- недооценка важности формирования системы управления
госслужбой на этапе ее становления;
- отсутствие эффективной системы управления процессом
реформирования отечественной госслужбы;
- отсутствие общепризнанной и верифицированной для России
модели управления госслужбой;
- отсутствие единой системы контроля за госслужбой;
- фактическое отсутствие полномочного федерального
государственного органа управления госслужбой.
Среди причин сложившегося положения можно назвать следующие:
- недостаточная разработанность нормативно-правовой (в том
числе процессуальной) базы управления госслужбой;
- отсутствие юридически закрепленной концепции управления
госслужбой России как системы теоретических взглядов, принципов и идей;
- неразвитость организационной структуры управления
госслужбой на федеральном и региональном уровнях;
- придание органам управления госслужбой только
консультативных, методических и совещательных функций;
- отсутствие развитой научной базы исследования проблем
управления госслужбой и востребованности научных разработок со стороны властных
структур;
- отсутствие научно разработанных комплексных программ
совершенствования системы управления госслужбой как на федеральном, так и на
региональном уровнях;
- устаревшие технологии управления госслужбой и ее
персоналом;
- смешение и дублирование функций органов управления
госслужбой и кадровых служб государственных органов;
- слабость контроля за органами управления госаппарат о м со
стороны должностных лиц государства и структур гражданского общества;
- недостаточное финансирование системы управления
госслужбой.
Что необходимо для изменения ситуации к лучшему?
Прежде всего нужна юридически развитая нормативно-правовая
база системы управления госслужбой, которая отвечала бы современным
международным стандартам. В этом направлении работает Межведомственная рабочая
группа, главным координатором Программы реформирования госслужбы выступает
Администрация Президента РФ.
Изучение нормативно-правовых актов Российской Федерации,
регулирующих вопросы государственной службы и управления ею, позволяет увидеть
эволюцию взглядов законодателя (политического руководства) на эту проблему. В
Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» от
31 июля 1995 г. определяются уровни управления государственной службой:
федеральный, уровень субъектов Федерации и уровень государственного органа (его
кадровая служба); федеральный орган управления госслужбой и его статус. Таким
органом стал Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Его
статус – президентский; функции и полномочия данного органа имели
координационный, методический, совещательный характер.
В концепции реформирования системы государственной службы
Российской Федерации, утвержденной Президентом России В.В. Путиным 15 августа
2001 г., впервые говорится об управлении госслужбой как системе; подтверждаются
три уровня управления госслужбой в России; формулируются задачи и функции
системы управления госслужбой. В данной редакции они значительно шире, чем в
Федеральном законе 1995 г.
В Федеральной программе «Реформирование государственной
службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)», утвержденной Указом Президента
РФ от 19 ноября 2002 г., отдельной строкой выделено формирование системы
управления госслужбой РФ; в ряду ожидаемых результатов реализации программы
присутствует формирование системы управления госслужбой; в отдельном разделе
определены цели и задачи этой системы; впервые в законодательстве определены
условия достижения поставленных целей и задач.
Новый Федеральный закон «О системе государственной службы
Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. из трех рабочих глав одну посвятил
системе управления в этой области. Этот закон свидетельствует о заметном
усилении внимания политического руководства страны вопросам управления
госслужбой. Отчетливо видна позитивная тенденция придания соответствующей
системе не только совещательно-консультативных, но и координационных,
контрольных и даже распорядительных функций.[15]
Вместе с тем наблюдается частичное отступление законодателя
от заявленных позиций. Так, если в упомянутой выше концепции в числе основных
задач системы управления госслужбой названы «совершенствование кадровой
политики», «развитие законодательства Российской Федерации о государственной
службе», то в Федеральной программе этих ключевых позиций уже нет, а новый
закон говорит лишь о вневедомственном контроле за соблюдением в государственных
органах законодательства о госслужбе. Этого, на наш взгляд, явно недостаточно.
Кроме того, законодатель не разделяет такие теоретические
понятия, как цели, задачи и функции системы управления государственной службой.
А это необходимо сделать, чтобы юридически четко определить полномочия и
предмет ведения органов управления госслужбой.
Наконец, главный, на наш взгляд, пробел в действующем
законодательстве – это отсутствие даже упоминания об органах управления
госслужбой как на федеральном, так и на региональном уровнях. Между тем без
федерального органа с его полномочиями и высоким государственным статусом
создать эффективную систему управления невозможно. Этому учит нас и
отечественный, и зарубежный опыт.
Исходя из сказанного, вторым приоритетным направлением
является создание федерального государственного органа по управлению
госслужбой. При этом весь вопрос в том, какими полномочиями он должен обладать
– сильными, властными или слабыми, совещательными.
Согласно Федеральному закону от 1995 г., такой орган у нас
существует – это Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Но
де-факто его в России нет, поскольку Совет практически не собирался и не решал
возложенных на него задач. Почему этот федеральный орган, который, по существу,
должен был стать главным субъектом управления госслужбой Российской Федерации,
оказался фактически недееспособным? На наш взгляд, таких причин несколько.
Во-первых, несоответствие высокого статуса незначительным
функциям и полномочиям (методическим, рекомендательным). Решения Совета, по
сути, необязательны для руководителей властных структур.
Во-вторых, не совсем удачный принцип формирования и
деятельности Совета. Представительский принцип комплектования этого органа
может быть объяснен его коллегиальным, межведомственным характером. Но тот
факт, что работа членов Совета строилась на непостоянной основе, то есть на
общественных началах, говорит о том, что он вряд ли мог стать дееспособным.
Координирующим – да, но постоянно управляющим – нет.
В-третьих, отсутствие у Совета своего исполнительного
аппарата, без которого любая управленческая структура бессильна.
Но главной, на наш взгляд, причиной является не техническая,
а политическая. К сожалению, на каком-то этапе узкокорпоративные интересы
оказались выше общегосударственных.
Почему этот орган нужен уже сейчас? Прежде всего он должен
сосредоточить в своих руках нормативно-правовое, организационное,
научно-исследовательское и финансовое обеспечение реформирования госаппарата,
придав этому процессу новый импульс.
Наконец, как считают специалисты, финансовые затраты на
создание федерального органа управления сравнительно невелики (по оценкам
экспертов, около 500 млн руб.). Но организационный эффект будет огромен,
поскольку управление станет системным и централизованным в той мере, в какой
позволяет демократический принцип разделения уровней и ветвей государственной власти.
Для ускорения реформирования системы государственной службы вполне оправданно
включение такого административного ресурса.
Представляется важным в 2004 г. разработать проект
федерального закона, который установил бы правовой статус, порядок формирования,
принципы функционирования федерального государственного органа управления
госслужбой. До принятия этого закона целесообразно, на наш взгляд, возобновить
работу упомянутого Совета, наделив его полномочиями координации и контроля
работ по реформированию системы государственной службы. Но предварительно, в
рамках Администрации Президента РФ, целесообразно создать структурное
подразделение с необходимой штатной численностью, перед которым была бы
поставлена задача – обеспечить в организационно-техническом отношении работу
данного Совета.
В 2005 г., по завершению Федеральной программы
реформирования госслужбы, необходимо создать новый федеральный орган. Неважно,
как он будет называться – Совет, Главное управление, Агентство или даже
Министерство государственной службы, главное, чтобы это был независимый,
межведомственный, полномочный управляющий орган, замыкающийся непосредственно
на Президента РФ и ему подчиненный. Если это будет коллегиальный орган, как
сейчас, то его руководителем должно быть должностное лицо не ниже уровня
Председателя Правительства РФ или руководителя президентской Администрации. То
есть эта структура должна иметь высокий правовой и социальный статус.
Федеральным государственным органом управления госслужбой
мог бы стать орган под названием Главное управление государственной службы
Президента Российской Федерации как структурное подразделение Администрации
Президента РФ. Эта структура, как минимум, должна обладать координационными,
нормативно-правовыми, организационно-кадровыми, контрольными, аналитическими
функциями. Тем самым будет выстроена система централизованного (императивного)
управления федеральной государственной службой и согласительного
(диспозитивного, конвенционального) управления государственной службой
субъектов Федерации. При этом во втором случае правовое регулирование остается,
согласно действующему законодательству, в совместном ведении центра и регионов.[16]
На уровне субъектов РФ органы по управлению госслужбой
должны создаваться и функционировать в соответствии с федеральным законом и на
основе соответствующего закона субъекта Федерации, причем возможна либо
федеральная модель (управление или департамент в рамках губернаторской
администрации), либо прежняя коллегиальная модель (Совет по вопросам
государственной службы такой-то области), усиленная новыми полномочиями
распорядительного характера. Основная цель этой модели – в строгом соответствии
с Конституцией РФ добиться системности и управляемости государственной службы,
обеспечив как известную степень централизма, так и демократии управления.
Следующим приоритетным направлением является определение и
выбор модели управления. От выбранного нами формата управленческой системы в
сфере государственной службы зависит очень многое. В цивилизованных странах
существуют три модели: централизованная; частично централизованная;
децентрализованная. При этом централизованная модель чаще встречается в
государствах, тяготеющих к авторитарному стилю правления, а децентрализованная
– в государствах с либеральным политическим режимом.
На основании Федерального закона «Об основах государственной
службы Российской Федерации» от 1995 г. в стране существовала фактически
децентрализованная модель. И это понятно – после эпохи тоталитаризма молодое
демократическое государство тянулось к либеральным началам. Однако время
показало, что для федеративного государства, каким является Россия, более
предпочтительна вторая модель – частично централизованная. Но сегодня, когда
наша страна находится в ситуации политической, экономической и социальной
нестабильности, было бы правильно временно, на период стабилизации, взять на
вооружение централизованную модель управления государственной службой. Она
станет важнейшим условием вывода страны из кризиса.
Глава 2. Субъект управления государственной службой
России
Субъектом управления деятельностью государственных служащих
являются в основном вышестоящие руководители, должностные лица в соответствии с
иерархией должностей. Управление деятельностью государственных служащих
осуществляется путем издания правовых актов (приказов, решений), дачи
распоряжений, инструкций и указаний, требования объяснений, принуждения и
других форм влияния, имеющих обязательную силу.
Субъектами управления государственной службы как правовым
институтом выступают соответствующие законодательные, исполнительные и судебные
органы, принимающие законы, указы, решения, иные нормативные правовые акты,
касающиеся государственной службы. Субъектом управления государственной службой
как социальным институтом в большинстве случаев выступают специальные органы:
министерство государственной службы (Англия), министерство внутренних дел
(Германия). Управление государственной службой как социальным институтом
предполагает решение государственными органами следующих задач: -обеспечение
принципа равного доступа граждан к государственной службе; -создание нормальных
условий и оплаты труда чиновников; -cовершенствование стиля управленческих
отношений; -повышение профессионализма государственных служащих; -поддержание
высокого имиджа государственной службы в обществе и др. Различия в управлении
разными сторонами государственной службы обуславливают разные методы
управления, представляющие совокупность приемов, операций и процедур подготовки
и принятия управленческих решений, организации и контроля их исполнения. В
управлении деятельностью служащих на первый план выдвигаются
организационно-распорядительные методы - организация подготовки и принятия
решений, определение прав, обязанностей и ответственности служащих, их
подчинености. Управление государственной службой как правовым институтом
предполагает приоритет правовых методов, т. е. способов воздействия на
государственую службу с помощью юридических норм, действенность которых
обеспечивается государственным принуждением.
Управление государственной службой как социальным институтом
реализуется с помощью социально-психологических методов. Они направлены на
предупреждение и разрешение конфликтов среди служащих, совершенствование
морального стимулирования их труда, укрепление этических принципов деятельности
чиновников.
Механизмы управления государственной службой реализуются с
помощью многочисленных технологий, среди которых первостепенное значение имеют
технологии отбора, продвижения и ротации государственных служащих, оценки
эффективности их работы, анализа кадровой ситуации в государственных органах,
стимулирования деятельности государственных служащих и др. Технология есть
система жестко скоординированных следующих элементов: цели - процедуры
(правила) - технические средства - операции (действия) - мотивы (стимулы).
Главное в ней - согласованность и последовательность элементов, что является
непременным для любой технологии, буть то образовательная, воспитательная,
информационная, производственная, сервисная, коммуникационная, управленческая.
Везде реализация сформулированных целей должна осуществляться путем
установления четких, ясных и неуклонно исполняемых процедур, диктующих логику
тех или иных обоснованных и продуктивных действий.[17]
Проблема управления государственной службой России имеет
принципиальное значение для реформы российской государственности в целом и
государственной службы в частности. Одной из ключевых задач со здания
эффективной системы управления государственной службой России является
формирование субъекта управления этой системой. Отечественный и зарубежный опыт
реформ показывает, что замыслы их идеологов, как правило, остаются лишь на
бумаге, если в ходе реформаторской практики не выполняется ряд условий.
Во-первых, преобразования, затрагивающие основополагающие общественные процессы
или отношения, должны иметь субъекта реформ, действующего на основе закона, а
не нормативного акта. Во-вторых, предлагаемые новации в законопроектах должны
создавать предпосылки для развития, а не консервировать устаревшее, что
существует. В-третьих, реформаторской практикой должны заниматься те, кто знает
что, как и когда надо делать. В-четвертых, действия реформаторов должны
подлежать обсуждению и находиться в поле зрения общественности, и, прежде всего
научной. В-пятых, нововведения требуют ресурсов и имеют последствия, поэтому
цена реформ должна быть известна обществу. В-шестых, реформаторской практикой
нельзя заниматься эпизодически, на общественных началах, не отвечая за то, что
предлагаешь, а самое важное, что воплощаешь в жизнь. И в-седьмых, но это не
последнее по значимости и актуальности, реформаторская практика должна быть
объектом постоянного управленческого воздействия, носить системный и
управляемый характер, если хотим получить хорошие результаты и рационально
воспользоваться теми ресурсами, которые общество выделило на необходимые
трансформации.
Анализ технологий реформ в России показывает, что из поля
зрения выпадает ряд из этих условий. В частности – создание постоянно
действующих механизмов в государственном управлении, которые бы на законодательной основе
позволяли осуществлять замысел реформ, обеспечивали контроль качества их
проведения, научное сопровождение, общественную верификацию предлагаемых проектов,
коррекцию планов реформы и самое важное – формировали ответственность за
полученные результаты. На протяжении последних десяти лет отечественная
реформаторская практика к созданию таких механизмов даже не приблизилась.
Основанием на право проведения преобразований, особенно в системе
государственного и муниципального управления, выступают нормативные акты, как
правило, указы Президента РФ, а воплощаемая в законодательных актах философия
реформ зачастую является компромиссом участников общественных комиссий и групп
экспертов. Причем, природа этого компромисса весьма различна – от прямого
заказа по лоббированию положений законопроектов до открытого непонимания сути
проблемы. Кроме того, зачастую при принятии принципиальных решений
общественными комиссиями, члены которых, как правило, зависимы от руководителя,
имеют значение не аргументы специалистов, а мнение должностного лица или не
всегда квалифицированного его ближайшего окружения.[18]
Международный опыт проведения масштабных реформ
государственных структур, прежде всего в США, Японии, свидетельствует о том,
что их проведение осуществляется на законодательной основе и под контролем
законодательных органов и институтов гражданского общества. Это дает
возможность формировать относительно независимые государственные структуры,
которые действуют в ходе реформы не в интересах отдельных групп, кланов или
научных предпочтений, а в общегосударственных интересах. Кроме того, они
наделяются полномочиями, которые им позволяют действовать самостоятельно, не
«испрашивая разрешения» у того, кого будут реформировать, и, не ориентируясь на
мнение начальника.
В ходе нынешних административных трансформаций не
просматривается и создание таких правовых основ и институциональных средств,
которые бы образовывали единую систему управления реформами. Очевидно, что без
создания управляющих механизмов государственной службой нетрудно предположить,
что процесс ее реформирования сегодня фактически имеет все основания
осуществляться в режиме самоорганизации и определенной замкнутости тех, кто сам
себя реформирует.
Какие существуют предпосылки для таких предположений. Во-первых,
недооценка важности формирования системы управления государственной службой
Российской Федерации в числе первоочередных шагов именно на этапе становления
новой системы государственной службы Российской Федерации. Опыт становления
государственной службы России в начале 90х годов показал, что ее становление
осуществлялось вяло, неэффективно, а в середине 90х годов она фактически
оказалась на грани самораспада. Одной из причин этого было отсутствие единой
системы управления государственной службой Российской Федерации и, что самое
важное, – субъекта управления этой системой – федерального государственного
органа управления государственной службой Российской Федерации. Предусмотренный
статьей 26 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской
Федерации» федеральный орган по вопросам государственной службы оказался без
реальных полномочий влиять на развитие государственной службы в России именно в
самый трудный период ее становления и, в конечном счете, бездеятельным. Не
собравшись, он был распущен. Не оказалось в это время и политических лоббистов,
которые были бы заинтересованы в формировании высокопрофессиональной и
эффективной государственной службы России – важнейшего механизма
государственного управления.
Во-вторых, отсутствие
эффективной системы управления и прежде всего координации процессов
реформирования государственной службы Российской Федерации. Сегодня ситуация
складывается так, что министерства, по существу, сами кроят и выстраивают
государственную службу только исполнительной власти, поскольку основными
исполнителями Программы реформирования государственной службы являются сами же
министерства. Другие ветви власти как будто бы и не имеют государственной
службы. Среди исполнителей программы не нашлось места структурам
государственной службы ни Совета Федерации, ни Государственной думы, ни
Центральной избирательной комиссии РФ, ни Счетной палаты РФ, ни Центрального
банка РФ, ни аппаратам судебной системы РФ.
Программой реформирования предусмотрена только система
контроля за ее выполнением. Эта система олицетворяется одним координатором
программы – Администрацией Президента Российской Федерации. Надо полагать, что
и вся ответственность за результаты реформирования государственной службы также
будет возложена на координатора. Но контроль – это всего лишь одна из функций
управления. И не редко бывает так, что если надеются в управлении только на
контроль результата, то исправить полученный неудовлетворительный результат уже
не представляется возможным. Необходима система управления процессом
реформирования государственной службы, которая могла бы вбирать в себя прежде
всего создаваемые звенья системы управления государственной службой Российской
Федерации.
В-третьих, отсутствие
общепризнанной и верифицированной для России модели государственной службы и
единой системы контроля качества ее воплощения в государственное дело. Не будет
большим открытием, если скажем, что часть вовлеченных в реформу государственной
службы узнала об этом возрождаемом в России институте, не особо отличая ее от
государственного управления, в конце 2000 года. Поэтому представлений о
государственной службе, наравне с государственным управлением, сегодня не так
уж мало. И в этом нет ничего плохого. Однако устоявшейся и общепризнанной
модели государственной службы России, в которую должно войти не только то, что
адекватно конституционным основам Российской Федерации, но и ее
социально-политическим, административным, историческим, духовным, культурным,
этническим и иным особенностям, так и не сложилось до сих пор. А именно с этой
моделью необходимо сверять те проекты и наработки, которые создаются. Сегодня
же эффективных механизмов верификации проектов и предложений нет.
Поэтому порой бывает так, что разработанные коллективом экспертов, ученых,
практиков и одобренные общественными комиссиями положения и нормы проектов
законов «рехтуются» «неизвестными» и несведущими в специальных областях
«специалистами» из ближайшего окружения должностных лиц, что ставит крест на
потенциале развития общественных отношений, который заложен в проекте законе.
Такая практика была десять лет назад при разработке проекта Федерального закона
«Об основах государственной службы Российской Федерации» и воспроизводится в
настоящее время.[19]
В-четвертых, отсутствие единой
системы научно-методического и консультационного сопровождения проводимой
реформы государственной службы. Это обстоятельство тесно связано с предыдущим,
поскольку именно в модели государственной службы должна просматриваться научно
обоснованная ее структура, механизмы и технологии функционирования, принципы
организации и т.д. На этом поприще больше заметно очное или заочное
оппонирование друг другу различных научных школ, отстаивающих свои позиции по
вопросам государственной службы в той мере, насколько это соответствует либо их
научным пристрастиям, либо интересам стоящих за ними политических или
финансово-промышленных групп. В то же время острота проблемы научно-
методического и консультационного сопровождения реформы государственной службы
будет нарастать и упорядоченность этой работы требует координации на уровне
прежде всего координатора Программы реформирования.
В-пятых, нет механизмов
открытости и подконтрольности хода реформы государственной службы и полученных
результатов со стороны институтов гражданского общества. Реформа
государственной службы не может не затрагивать интересы граждан, социальных
групп, общества в целом. Поэтому она не может быть кабинетным увлечением тех,
кому это поручено. Необходимо сформировать такие механизмы взаимодействия
общества и институтов власти, которые позволяли бы обеспечивать получение
обществом достоверной и достаточной информации о ходе реформы. Наличие у
представителей СМИ отрывочных сведений о решаемых проблемах государственной
службы ведет к тому, что они своими сообщениями формируют в общественном
сознании неверное представление о реформе. Политики различных мастей, прежде
всего депутаты, спекулируют на отдельных, выгодных для них и выхваченных из
общего контекста фактах или проектах реформы государственной службы.
Находящиеся в неведении о перспективах реформы государственной службы
государственные служащие пребывают в состоянии неопределенности и обеспокоены
не государственными делами, а своим собственным будущим. Причина такого
состояния информационных связей между обществом и властью в том, что нет
постоянно действующих механизмов – уполномоченного государственного органа ,
который бы официально информировал общество о том, что происходит с реформой государственной
службы. Эпизодические выступления руководителей комиссий и групп по реформе
государственной службы проблему информационного голода общественности, ради
которой и проводится реформа, не решают. Создание и обеспечение эффективного
функционирования информационных механизмов открытости хода и результатов
реформирования может быть только при наличии системы управления процессом
реформирования государственной службы. С одной стороны, это
существенным образом может сказаться на качестве самого процесса реформ. С
другой стороны, это позволит координатору Программы реформирования опираться не
только на оценку результатов реформы основных ее исполнителей, но и
общественную экспертизу.
Особо следует сказать о необходимости координации работы по
реформированию государственной службы между федеральным центром и субъектами
Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации должна быть развернута
работа по реформированию государственной службы. Но, не зная о том, что
нарабатывается и что предполагается федеральным центром по конкретным
федеральным законопроектам, не обеспечивая обмен опытом и информацией между
федеральным центром и субъектами РФ, фактически эта работа в регионах не
начинается. Слабо включены в эту работу соответствующие структурные подразделения
аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В то
же время результаты законотворчества в субъектах РФ по отдельным направлениям
развития государственной службы могли бы быть взяты во внимание при разработке
федеральных законов. Обобщение законопроектов субъектов Российской Федерации,
их анализ и воплощение выдержавших проверку временем норм могли бы значительно
обогатить федеральные законопроекты. На этапе становления государственной
службы России это необходимо делать только централизованно, что значительно
ускорит проведение реформы, существенно сократит затраты на ее проведение,
уменьшит количество просчетов реформаторов.
Таким образом, сегодня создание системы управления
государственной службой России требует значительно большего внимания в процессе
административной реформы, чем это наблюдается в настоящее время.
В числе приоритетных направлений решения указанных проблем
можно было бы, на наш взгляд, выделить следующие.[20]
Первое
. Разработка принципов формирования системы управления
государственной службой Российской Федерации, функционирования федерального
государственного органа управления государственной службой Российской Федерации
и создание их правовых основ. В настоящее время определены лишь принципы самой
системы государственной службы России, но не разработаны принципы системы
управления государственной службой России. Недостаточно сегодня и правовых
основ для создания именно федерального государственного органа управления
государственной службой Российской Федерации. В то же время есть правовые
основания для становления системы управления государственной службой России.
Однако ни о каком управляющем органе речи не идет. В действующем
законодательстве о государственной службе
представлен только один принцип формирования этого органа – это принцип
равного представительства от органов государственной власти. Но этого явно
недостаточно. Необходимо выработать группу принципов, которые бы определяли:
- характер взаимодействия системы управления государственной
службы с федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации;
- место федерального государственного органа управления
государственной службой в системе государственного управления Российской
Федерации;
- определяли принципы и порядок его формирования и
функционирования;
- обеспечения деятельности;
- взаимодействия с институтами гражданского общества.
Сегодня очевидно, что государственная служба не может быть
закрытым государственным институтом, следовательно, и формирование этого органа
не может быть без участия представителей общественных организаций, в том числе
научной общественности, предпринимателей, политических партий и др. Кроме того,
не может формироваться этот орган и без участия представителей субъектов
Российской Федерации. Следует сказать и о том, что этот орган не может быть
сформирован в виде подобия министерства и входить в структуру исполнительных
органов власти.
Второе. Определение места федерального государственного
органа управления государственной службой в системе государственного управления
Российской Федерации и субъекта управления государственной службой. Аксиомой
теории и практики управления является утверждение о том, что ни одна система не
может работать без субъекта управления, тем более в государственном управлении.
Даже если субъектом управления выступает Президент РФ, то его управляющее
воздействие, как правило, осуществляется посредством косвенных методов
управления и через создание соответствующего организационного механизма. Сегодня
этот организационный механизм мало эффективен. Де-юре он выглядит так, как
показано на Рис.1, а де-факто – федерального органа по вопросам государственной
службы нет. В то же время до его принятия можно создать переходную модель
субъекта управления государственной службой с федеральным органом по вопросам
государственной службы. В настоящее время он может иметь статус и название,
предусмотренные ст.26 ФЗ «Об основах государственной службы Российской
Федерации». В силу особенностей его формирования на существующей правовой
основе он не может быть в составе Администрации Президента РФ, но его
деятельность обеспечивается ею. В настоящее время в структуре Администрации
Президента РФ существует отдел организационного обеспечения реформы
государственной службы и повышения квалификации государственных служащих.
Однако объем задач, которые возникают в ходе управления процессом
реформирования государственной службы, значительно превосходит возможности
отдела.
Таким образом, анализ хода административных трансформаций в
России, на примере реформы государственной службы, свидетельствует о том, что
самым слабым местом реформаторской практики является отсутствие эффективно
функционирующих систем управления. Для субъектов управления, независимо от их
организационно-правовых форм, включая и систему государственной службы, должны
быть выработаны не только концептуальные положения по отношению к объекту
трансформации, но и законодательно обеспечены управляющие механизмы ее
реализации
Заключение
В заключение коснемся такого важного вопроса, как механизм
управления государственной службой. Речь идет о системе нормативно-правовой,
организационной и кадровой деятельности субъектов управления (государственные
органы, должностные лица, кадровые службы), осуществляемой через управленческий
процесс и направленной на объект управления (государственная служба). Верхний
уровень этого механизма занимает концепция управления госслужбой как система
теоретических положений, идей и принципов регулирования данной профессиональной
служебной деятельности. Второй уровень – существующая норм активно-правовая
база, регулирующая систему управления госаппаратом. Это очень важный уровень,
которому должно постоянно уделяться внимание. Третий уровень –
организационно-кадровый, то есть существующие в системе государственной власти
специальные органы управления госслужбой и лица, замещающие руководящие
должности в этих органах. На наш взгляд, это центральное звено в механизме
управления, которое приводит его в движение. И четвертый, самый нижний, но наиболее
широкий уровень – технологический. Он представляет собой процессы, формы и
методы управления госслужбой и ее персоналом. Чем совершеннее и современнее
технологии управления государственным аппаратом, тем эффективнее вся система
госслужбы.
Все элементы рассмотренной модели взаимосвязаны и
взаимообусловлены. Это системная модель. А система, как известно, дает
организационный эффект во много раз больший, чем могли бы дать составляющие
элементы в отдельности. Концепция управления госслужбой отвечает на вопрос, что
такое система управления госаппаратом; нормативно-правовая база определяет, как
должна регулироваться и координироваться госслужба; организационный уровень
устанавливает структуры, которые должны управлять госслужбой; технологии
указывают, каким путем следует непосредственно воздействовать на
государственный аппарат.
Только в комплексе, в единстве названных звеньев может
по-настоящему заработать такой сложный и разветвленный механизм, как система
управления государственной службой. Но необходимо еще одно, главное условие –
наличие политической воли у высшего руководства, стремление эффективно
управлять и руководить госслужбой на благо государства и общества.
Таковы, по нашему мнению, наиболее приоритетные пути
повышения эффективности системы управления отечественной государственной
службой на современном этапе.
Список источников и литературы
1. Конституция Российской Федерации. Принята
всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
2. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ
"О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2063
3.
Федеральный
закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе
Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004.
N 31. Ст. 3215
4. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ
"О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 51. Ст. 4831
5.
Реестр
государственных должностей федеральных государственных служащих (утв. Указом
Президента РФ от 11 января 1995 г. N 33) (с изменениями от 13 июня, 9 августа
1995 г., 12 апреля 1996 г., 16 мая, 3 сентября 1997 г., 1 марта 2003 г., 25
сентября, 11 октября 2004 г.) // Собрание законодательства Российской
Федерации. 1995. N 3. Ст. 174
6. Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному
Собранию РФ от 16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая. N 93
7.
Бабелюк Е.Г.
Реформа государственной службы в РФ: новый этап // Российский юридический
журнал. 2003. N 3. С. 35-40
8.
ГОСТ службы:
Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону // РГ. 2004.
29 июля
9.
«Трудовой
кодекс» для чиновника: Помощник президента Виктор Иванов прокомментировал новый
закон о государственной гражданской службе // РГ. 2004. 31 июля.
10.
Комаровский В. С. Государственная
Служба и средства массовой информации (Курс лекций). – Воронеж. Издательство
Воронежского Государственного Университета, 2003. – 114 с.
11.
Борискин В. В.
Государственное управление, государственная служба и их документационное
обеспечение. Учебное пособие. М., 2006.
Приложение
|
Объекты управления
|
Как профессиональной
деятельностью служащих
|
Как правовым институтом
|
Как социальным институтом
|
Как организационным
институтом
|
Как публично-правовым
институтом
|
|
Основные субъекты
управления
|
Руководители
государственных органов и другие должностные лица
|
Законодательные,
исполнительные, судебные органы власти
Управление кадровой политики при Президенте РФ
|
Законодательные,
исполнительные органы власти
|
Совет по вопросам государственной
службы при Президенте РФ Органы субъектов РФ по вопросам государственной
службы Кадровые службы государственных органов
|
Руководители, должностные
лица, кадровые службы государственных органов
Судебные органы
Профсоюзы государственных служащих
|
|
Приоритетные методы и
приемы воздействия на государственную службу
|
Организационно-распорядительные
методы:
" Постановка задач
" Организация исполнения
" Координация действий
" Определение ответственности
" Контроль
" Стимулирование
|
Правовые методы:
" Императивные
" Диспозитивные
" Рекомендательные
" Поощрительные
|
Социально-экономические
методы:
" Ресурсное обеспечение государственной службы
" Материальное стимулирование труда служащих
" Социальная защита служащих
|
Организационные методы:
" Анализ состояния государственной службы
" Координация разработки проектов нормативных актов, формирования
конкурсных и аттестационных комиссий
" Подготовка предложений органам государственной власти и управления
" Методическое руководство учебой служащих
" Информация населения о конкурсах
|
Правовые методы:
" Регулирование правового статуса служащих
" Соблюдение прав служащих
" Разрешение конфликтов в государственной службе
" Диспозитивные службы
|
[1] Федеральный
закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы
Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации.
2003. N 22. Ст. 2063
[2] Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ
"О государственной гражданской службе Российской Федерации" //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215
[3] Федеральный
закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы
Российской Федерации" (с изменениями от 11 ноября 2003 г.) // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2063
[4] Федеральный
закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе
Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации.
2004. N 31. Ст. 3215
[5] Послание
Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. //
Российская газета. 2003. 7 мая. N 93
[6] См.,
например: Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество:
правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право.
2004. N 1. С. 24-36.
[7] См.,
например: Бабелюк Е.Г. Реформа государственной службы в РФ: новый этап //
Российский юридический журнал. 2003. N 3. С. 35-40; Бахрах Д.Н., Кулешов И.В.
Государственная военная и правоохранительная службы РФ // Административное и
административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: Юнити-Дана, Закон
и право, 2004. С. 75-90; Манохин В.М., Адушкин Ю.С. О реформировании
государственно-служебного законодательства // Там же. С. 67-74.
[8] См.,
например: О проекте федерального закона "О системе государственной службы
Российской Федерации" и перспективах развития законодательства о
государственной службе. Материалы парламентских слушаний. 11 марта 2003 г. М.:
Издание Государственной Думы, 2003.
[9] См.:
Российская газета. 2004. 31 июля. См. также: Козбаненко В.А. Правовой статус
государственных гражданских служащих: структура и содержание. М.: ИПКгосслужбы,
2003.
[10] См.:
ГОСТ службы: Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону
// РГ. 2004. 29 июля; "Трудовой кодекс" для чиновника: Помощник
президента Виктор Иванов прокомментировал новый закон о государственной
гражданской службе // РГ. 2004. 31 июля. См. также: Верхотуров Ю.И. Развитие
российского законодательства о гражданской службе во второй половине XVI и в
XVIII в. // Правоведение. 2003. N 6. С. 177-184.
[11] Манохин
В.М., Адушкин Ю.С. Указ. соч. С. 70.
[12] См.:
ГОСТ службы: Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону
// Российская газета. 2004. 29 июля.
[13] См.:
Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М.: Бек, 1996.
[14] Программа
социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную
перспективу (2003-2005 годы) (утв. распоряжением Правительства РФ от 15 августа
2003 г. N 1163-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N
34. Ст. 3396
[15] Борискин
В. В. Государственное управление, государственная служба и их
документационное обеспечение. Учебное пособие. М., 2006.
[16] Борискин
В. В. Государственное управление, государственная служба и их
документационное обеспечение. Учебное пособие. М., 2006.
[17] Борискин
В. В. Государственное управление, государственная служба и их
документационное обеспечение. Учебное пособие. М., 2006.
[18]
Комаровский В. С. Государственная Служба и средства массовой информации (Курс
лекций). – Воронеж. Издательство Воронежского Государственного Университета,
2003.
[19]
Комаровский В. С. Государственная Служба и средства массовой информации (Курс
лекций). – Воронеж. Издательство Воронежского Государственного Университета,
2003.
[20]
Комаровский В. С. Государственная Служба и средства массовой информации (Курс
лекций). – Воронеж. Издательство Воронежского Государственного Университета,
2003.