Стратегия развития Владимирской области – задачи и подходы

Институт стратегического развития муниципальных образований «Малые города»

Разработка стратегии Концепции стратегии развития Владимирской области явилась итогом двухлетней работы по организации стратегического планирования и управления развитием территорий Владимирской области. В качестве основных организаторов этой работы выступили Институт стратегического развития муниципальных образований "Малые города" (на первом этапе – Программа "Малые города России"), Агентство муниципального развития и Администрация Владимирской области, в лице Экономического управления.

Проделанная работа включала в себя следующие основные этапы:

·         повышение квалификации работников муниципальных администраций,

·         разработка стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, подготовка инвестиционных проектов в рамках стратегий,

·         реализация разработанных стратегий,

·         оценка хода и результатов реализации и корректировка стратегий,

·         разработка концепции стратегии развития Владимирской области.

Работа начиналась с уровня муниципальных образований. Были реализованы специализированные программы повышения квалификации для глав муниципальных образований и сотрудников их администраций (групп стратегического планирования). На основе разработок, подготовленных участниками этих программ, в муниципальных образованиях был организован процесс разработки стратегий развития, которые легли в основу представления о приоритетах и направлениях развития муниципальных образований.

Итоги этой работы были подведены в ноябре 2003 г. на научно-практической конференции "Стратегии развития муниципальных образований Владимирской области: опыт и проблемы разработки".

2004 год был посвящен оценке хода и результатов реализации стратегий, а также разработке концепции стратегии развития Области в целом.

Стратегическое планирование и управление муниципальным и территориальным развитием постепенно становится одним из определяющих подходов к муниципальному управлению. Опыт разработки стратегий развития городов и муниципальных образований в России насчитывает не менее восьми лет. Данные Леонтьевского Центра и Программы "Малые города России" позволяют сказать, что сегодня в России существует не менее 200 муниципальных образований и не менее 15 регионов, разработавших стратегии своего развития.

В ходе работы, проделанной за эти годы, создан значительный инструментарий разработки стратегий муниципального и территориального развития. Ряд инструментов сформирован уже на уровне методических рекомендаций[1]. Но стратегия представляет собой искусство динамичной самоидентификации муниципальных образований и территорий по отношению к меняющимся обстоятельствам: источникам ресурсов, партнерам, конкурентам, организации деятельности и проч. Такое искусство не может быть полностью исчерпано системой методических предписаний.

Муниципалитеты, для которых разработка стратегий завершается созданием добротного красивого документа, представляют лишь ограниченный интерес с точки зрения опыта и проблематики стратегического планирования и управления. Стратегия это, в первую очередь, инструмент организации управленческой работы, и документ – лишь форма существования этого инструмента, к тому же, не единственная. Понимание этого вынуждает быть очень внимательными именно к уникальным характеристикам разных стратегий, поскольку обстоятельства и возможности реального управленческого действия в разных муниципальных образованиях очень различаются между собой.

Особенно отчетливо это проявляется на стадии реализации разработанных стратегий. Работа, проделанная в 2004 г. в муниципальных образованиях Владимирской области, была направлена на апробацию инструментов оценки хода и результатов реализации стратегий развития, а также осуществление необходимой корректировки этих стратегий, исходя из полученных результатов. Одним из центральных направлений этой работы стало описание образцов опыта, накопленного в ходе разработки и реализации стратегий развития. Именно внимательный анализ реального опыта может, по нашему представлению, лечь в основу формирования развернутых представлений о возможностях и направлениях развития опыта стратегического планирования и управления муниципальным и территориальным развитием.

Разработка концепции стратегии развития Владимирской области рассматривалась нами как продолжение разработки стратегий развития муниципальных образований Области. Мы исходили из того, что стратегическое планирование и управление должно осуществляться на всех уровнях системы принятия решений, которые определяют развитие Области – это является необходимой предпосылкой системности управленческих действий, в условиях, когда отдельные действия осуществляются разными субъектами из разных центров (сх.1).

Схема 1. Системность общего управленческого действия.

Важным обстоятельством является здесь то, что отношения между субъектами стратегического управления, действующими на разных уровнях, строятся не по иерархическому принципу – "сверху вниз". Стратегическое управление может осуществляться только самостоятельными центрами управления, в этом – его принцип и залог эффективности. Сложными системами – а территории и населенные пункты являются именно таковыми – невозможно эффективно управлять из единого центра; искусство эффективного управления здесь состоит как раз в том, чтобы точно выстроить отношения между разными уровнями управления, позволяющими им сохранять самостоятельность и, одновременно, быть составляющими единой управленческой системы.

Самостоятельность управленческого действия не означает, что оно осуществляется без оглядки на то, что происходит на других территориях и уровнях управления. Напротив, стратегически мыслящий управленец очень заинтересован в том, чтобы понимать намерения и действия "смежников", поскольку это дает ему возможность точнее оценить ситуацию собственного действия и, соответственно, сформировать более эффективные решения. Успешное развитие как муниципальных образований, так и Области в целом возможно только в том случае, когда его приоритеты и установки согласованы с тем, что происходит у соседей, на областном уровне управления, в смежных регионах, на уровне Федерации…

Но это – общий принцип, задача же состоит в том, чтобы наполнить его конкретным содержанием, в случае Владимирской области, сформировать систему отношений между стратегически ориентированными муниципальными образованиями и областным уровнем управления. Эта установка стала одной из определяющих при постановке вопроса о разработке стратегии развития Области в целом.

В общем плане, стратегия нужна региону для тех же целей, что и муниципальному образованию или предприятию. Наличие стратегии позволяет отвечать на ключевые вопросы, определяющие организацию деятельности: кто, что, зачем, когда и какими силами делает. Причем ответить, адекватно реагируя на изменения и особенности ситуации, в которой осуществляется деятельность. Для региона сформировать стратегию значит ответить на вопрос о его месте в стране и в мире, о целях деятельности и действиях, определяющих его развитие, получить возможность реагировать на изменения ситуации, сохраняя основные ценностные и целевые ориентиры развития.

Стратегическое управление направлено на решение одной из основных задач любой системы управления: поиску ответа на вопрос о ключевых точках, куда необходимо направлять доступные ресурсы для того, чтобы обеспечить нормальное воспроизводство и развитие системы жизнедеятельности региона. Стратегиями занимаются не от избытка, а от недостатка ресурсов. Если я обладаю такими объемами ресурсов (финансовых, материальных, человеческих, …), которые позволяют мне решать необходимые задачи, стратегия не нужна – я просто делаю то, что необходимо. А если нет? Тогда-то и возникает необходимость решать вопрос о приоритетах, определяющих то, куда будет направлен тот объем ресурсов, которым я распоряжаюсь: на развитие системы образования, улучшение дорог и сопутствующей инфраструктуры, прибавки к зарплатам, поддержку развития предпринимательства, …?

Одна из существенных проблем стратегического управления на региональном уровне состоит в том, что источником действий, влияющих на развитие региона, являются очень разные субъекты, которые принимают решения самостоятельно, исходя из своих собственных целей и интересов. В числе таких субъектов – федеральные органы власти, другие регионы, корпорации муниципальные образования и др. Стратегия регионального развития не может предписывать этим субъектам, что они должны делать – это они решают сами. Но она может помочь скоординировать их деятельность в той ее части, которая касается развития региона. Задача стратегии – обозначить перспективу развития, ориентация на которую позволит им увидеть новые возможности для реализации их интересов и целей. Для этого стратегия должна ответить на вопрос о том, в чем состоит специфика региона, каковы возможные приоритеты, цели и сценарии его развития в существующих условиях, какими могут быть позиции региона в отношениях с Федерацией, другими регионами, значимыми корпорациями, муниципальными образованиями.

Разработка стратегии развития Области требует ответа на вопрос о том, чем и как задается ее целостность. На уровне муниципального образования ответ на этот вопрос более очевиден, он, во многом, задается простой пространственной представленностью населенного пункта: вот он – наш город или поселок. Эта очевидность исчезает уже в том случае, когда муниципальным образованием оказывается район, а на уровне области ситуация становится еще сложнее. Не столь очевидной оказывается и связь между деятельностью, которую осуществляют разные субъекты, значимые для развития региона, и их привязанностью к территории. В муниципалитетах люди и производственные мощности предприятий расположены самым непосредственным образом, область же, в этом плане, оказывается реальностью достаточно виртуальной. Ставя вопрос о субъектах формирования приоритетов и горизонтов развития на муниципальном уровне, можно просто указывать пальцем на тех, кто может быть в этом заинтересован и кого нужно вовлекать в обсуждение приоритетов и путей развития. На региональном уровне субъектов гораздо больше, а отчетливость их привязанности к территории не столь отчетлива.

Все это побудило нас, планируя работу по включению областного уровня в общий процесс стратегического планирования и управления, двигаться медленнее и осторожнее. Поэтому, в частности, в качестве основной задачи 2004 г. была поставлена разработка не стратегии развития, а только ее концепции.

Подготовленная концепция стратегии вполне обозрима и специально сформирована так, чтобы быть доступной максимально широкому кругу заинтересованных людей. Успех дальнейшей работы по формированию на этой основе собственно стратегии Области, во многом, определится тем, насколько полноценно в эту работу удастся вовлечь тех, кто объективно заинтересован в ее результатах и способен внести реальный вклад в общую работу. Среди таких субъектов – промышленники и предприниматели, органы муниципальной и федеральной власти, политические партии и общественные объединения. Между ними существует сложная сеть самых разнообразных переговоров и взаимодействий, часть из которых вполне может быть переориентирована на конструктивное обсуждение приоритетов и перспектив регионального развития. Сила стратегии именно в том, что она консолидирует разрозненные действия, собирая их рамками общих ориентиров (сх. 2).

Схема.2. Стратегия как организатор

Другим важнейшим направлением работы по формированию стратегии регионального развития является ее конкретизация, углубление анализа возможностей, связанных с разными горизонтами и направлениями развития, формирования на этой основе программ и проектов деятельности. Это – сложная работа, требующая профессионального анализа и необходимая для превращения стратегии в реальный инструмент управления. Без нее стратегия, в лучшем случае, станет только документом общественного согласия. Это тоже очень важно, но политические декларации, не подкрепленные точным анализом и не воплощенные в систему действий, оставляют у людей впечатление пустоты или создают впечатление лукавства и политического манипулирования.

Разработка стратегии развития региона, безусловно, представляет собой непростую задачу, но то, насколько успешно удастся ее решить, во многом определит не только развитие Области и ее муниципальных образований, но и станет вкладом Владимирской области в ответ на вопрос о направлениях и перспективах развития России. Первые шаги сделаны и сделаны, как нам представляется интересно. Хочется надеяться, что Концепция развития станет не итогом, а промежуточным результатом работы и у нас появятся новые возможности и потребности обратиться к вопросу о стратегическом планировании и управлении региональным развитием.

[1] Из последних работ см., например, А.Е. Балобанов и др., Муниципальные стратегии – сделано в России, Аспект Пресс., 2004; Управление реализацией стратегий развития муниципальных образований, МОНФ, 2004; Территориальное стратегическое планирование: технологии успеха, вып. 4, МЦСЭИ "Леонтьевский центр", 2004; Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России (ред. С.А. Васильев), МЦСЭИ "Леонтьевский центр", 2003; Г.В. Гутман и др. Стратегия развития муниципалитета. Юркнига, 2003.