|
№ заказа
|
182(1)
|
|
Вариант, тема
|
В-1
|
|
Дисциплина
|
Муниципальное право
Российской Федерации
|
|
Исполнитель
|
Лещенко
|
Введение:
Развитию местного
самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы
Александра II.
Учреждение земств- одна
из ярких страниц пореформенной истории России, когда отмена крепостного права
обнаружилась слабость существований системы управления, которая сложилась на
основе крепостничества, формировалась лишь из дворянства. Появление земского
управления обусловлено общими причинами реформ 60-70-хгг; давлением
общественного движения, потребность либерализации и рационализации царского
управления, которое запустило до критического состояния местное хозяйство,
благоустройство, состояние медицинского обслуживания, народного образования,
продовольственного снабжения, дорог и т.д. [1] С 1859 года начались подготовительные работы
по осуществлению земской реформы. Основная идея земской реформы предполагала
признание существования человеческого сообщества с его собственными
хозяйственными нуждами и потребностями, независимыми от диктата государства.
Города были выделены в
особые единицы управления еще Петром I, который предпринял попытку применить
к ним начала самоуправления. Но созданные им городские учреждения в течение XVIII в. были полностью дезорганизованы.
По сути Екатерина II Жалованной грамотой на права и выгоды городам Российской
империи от 21 апреля 1785 г. заново создала городское самоуправление. Но эта
реформа не обеспечила органам городского самоуправления действительной
самостоятельности по отношению к центральной администрации
Городовым положением от
16/28 июня 1870 г. открыта новая страница в истории российского городского общественного
управления. Александр II мотивировал издание этого документа устарелостью столетней
давностью узаконений, уже не отвечающего потребностям городского общежития,
строю жизни общества.[2]
ГЛАВА 1: Правовое регулирование деятельности земств и порядок их
формирования.
1 января 1864 года
императором Александром II было утверждено «Положение
о губернских и уездных земских учреждениях», которое вводило бессословные
выборные органы местного самоуправления- земства. Земства формировались в
результате выборов, хотя при разработке Положения выдвигались предложения
обеспечить личное участие крупных помещиков-землевладельцев в составе земских
учреждений без выборов. Тем не менее такие пожелания не нашли поддержки.[3]
Выборы земских органов проводилась раз в три года. В каждом уезде для выборов
гласных уездного земского собрания создавались три избирательных съезда
(курии): землевладельческий, городской и сельской. Избирательное право было
ограничено имущественным цензом: выборы строились на сословном начале. Помимо
имущественного ценза существовал еще целый ряд ограничений для участия в
выборах.
В первой курии принимали участие лица, владеющие в уезде на праве
собственности определенным количеством земли, установленного для каждого
конкретного уезда( в среднем не менее 200 десятин); лица, владеющие другим
недвижимым имуществом, стоимостью не менее 15 тысяч рублей, либо имеющие
годовой доход не менее 6 тысяч рублей. Мелкие помещики на предварительном
собрании избирали уполномоченных, которые затем делегировали на съезд
землевладельцев от первой курии.
Вторую группу избирателей
составляли лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы фабрик,
промышленных и торговых заведений с общим годовым оборотом не менее 6000
рублей; и лица владеющие недвижимостью от 500 до 3000 рублей. Мелкие
землевладельцы, у которых не было полного ценза, участвовали в выборах через
уполномоченных. Все, чье владение в уезде составляло не менее 1/20 полного
ценза, имели право съезжаться на предварительные выборы и выбирать
уполномоченных в соответствии с числом полных цензов, приходившихся на совокупное имущество собравшихся.
Выбранные таким образом уполномоченные пользовались на уездных такими же
правами, как и все остальные.
Выборы от третьей курии
проводились в несколько этапов. Сельское общество направляло представителей на
волостные сходы, на которых назначались выборщики, которые впоследствии
выбирали необходимое число гласных уездного земского собрания.
Губернское
земское собрание состояло из гласных, избираемых тайным голосованием уездными
земскими органами. Такие положения обусловлены тем, что Положение 1864 года
предусматривало на 6 уездных гласных одного губернского депутата. Помимо гласных, в состав уездного земского
собрания входили по должности председатель и члены уездной управы. Срок
полномочий представительного орган уезда и губернии устанавливался в три года.
В уездном собрании председательствовал уездные предводитель дворянства. В
отношении председательствующего в губернском собрании делалась оговорка:
губернский предводитель дворянства руководил работой собрания только в том
случае, если император не назначил для председательствование другое лицо. Положение
1864 года допускало участие лиц в выборах независимо от какого- либо имущественного
ценза. Таким правом обладали, например, дворяне, занимавшие в уезде в течение
трех лет должности мирового посредника или мирового судьи.
12 июня 1890
года было принято новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях,
которое сохранило имущественный ценз и деление населения на три курии
избирателей: Правда, гласные, избранные от крестьян, подлежали теперь
утверждению губернатором. Избирательными правами наделялись лица мужского пола,
достигшие 25- летнего возраста. Женщины участвовали в выборах через своих
родственников по мужской линии. Были лишены избирательных прав лица:
находящиеся под уголовным судом или следствием, опороченные по суду или
общественному приговору, иностранцы, не присягнувшие на подданство России.[4]
ГЛАВА 2: Система органов земского самоуправления. Компетенция учреждений
земского самоуправления.
Представительными
органами земств являлись уездные и губернские земские собрания. Помимо гласных
в состав уездного собрания входили по должности председатель и члены уездной
управы. Срок полномочий представительного органа уезда и губернии
устанавливался в три года. В уездном собрании председательствовал уездный
предводитель дворянства. Губернский предводитель дворянства руководил работой
собрания только в том случае, если император не назначил для
председательствующего другое лицо. Председатель собрания непосредственного
участия в обсуждении вопросов не принимает. В случае равенства голосов при
проведении открытого голосования мнение председателя делало перевес.
Земские собрания были очередными и
чрезвычайными. Созыв очередных собраний и их продолжительность строго
регламентировались.
Земские собрания обладали
распорядительными функциями. В губерниях оно созывались один раз в году на срок
не свыше 20 дней и состояли из гласных, избранных на основе имущественного
ценза и куриальной системы. Число губернских гласных не превышало 50 человек.
Уездные земские собрания были меньшей численности, собирались они также
ежегодно, на срок до десяти дней. Земские представительные органы в своем
составе имели внутриструктурные подразделения. комиссиях, образуемых из числа
гласных. Их цель заключалась в
предварительном рассмотрении вопросов, выносимых затем на обсуждение
собрания. Положение 1864 года
предусматривала образование только одной комиссии – ревизионной. Впоследствии
появилась протестная, юридическая, докладная и другие комиссии. Все они
состояли из нечетного числа гласных и избирались тайным голосованием. Условия
деятельности гласных уездных и губернских собраний определялись одними и теми
же правилами. Депутаты, приступая к исполнению своих обязанностей, приносили
присягу. Присутствие гласных в заседаниях собраний было делом обязательным.
Социальный состав гласных был следующий- В уездных земских собраниях,
образованных в период с 1865 по 1867г., дворяне составляли 41,64%, духовные
лица-6,50 % , купцы- 10,42%, мещане-0,15 %, крестьяне-38,45%, другие
состловия-2,53% Еще более внушительной дворянская фракция была в губернских
собраниях- 74,2%, духовные лица составляли -3,8 %, купцы-10,95%, мещане-0,5 %,
крестьяне-10,61%. Такое широкое представительство дворянского сословия в
губернском собрании объяснялось предусмотренным порядком формирования этих
органов.[5]
Исполнительными органами
земств являлись уездные и губернские управы. Уездная управа избиралась на три
года уездным собранием из числа гласных этого представительного органа и
состояла из председателя и двух членов. Собрание было вправе увеличить число
членов до 6человек.
Губернская земская управа
состояла из председателя и шести членов, избираемых губернским собранием сроком
также на три года. Председатель губернского исполнительного органа утверждался
в должности министром внутренних дел. Таким образом, правительственные
учреждения имели возможность оказывать влияние на комплектование земских
органов губернского масштаба.
Деятельность управ осуществлялась небольшим
количеством выборных служащих. Основную работу, связанную с управлением земским
имуществом, развитием и осуществлением социальных функций, выполняли наемные
земские служащие- специалисты: медики, учителя, агрономы, др. Для
дополнительного контроля, в отношении наиболее важных вопросов управы могли
назначать комиссии, в состав которых входили как наемные служащие, так и
гласные. В круг обязанностей управ входило: исполнение распоряжений собраний;
управление под руководством собраний имуществом земств; составление смет; т.е.
полномочия исполнительно распорядительного характера.
При вступлении в гражданско- правовые отношения земские учреждения
наделялись правами юридического лица. Управы рассматривались как полноценные представители
земства и имели право приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, и
т.д. Заключенные управой контракты имели обязательную силу для соответствующего
земства, которое несло ответственность по всем обязательствам, независимо от
того, истек ли срок полномочий управы, принявшей их на себя. Однако, земские
учреждения, издавая свои постановления и распоряжения не могли выйти за пределы
собственной компетенции. Это строго пресекалось правительственными органами,
которые осуществляли контроль за деятельностью земств. В соответствии с
Положением 1864 года губернатор или министр внутренних дел вправе были
приостановить исполнение актов земских органов, если те противоречили закону
или «общим государственным пользам» По Положению 1890 года указанные
представители центральной власти наделялись правом отмены земских решений в
случаях, когда последние не согласуются с законом либо приняты с превышением
компетенции земств либо порядка действий земских учреждений.
При губернаторе, начиная
с 1864 года, действовало губернское по земским и городским делам присутствие,
выполнявшее роль надзорного органа по оценке решений земских собраний. В состав
присутствия, кроме губернатора, входили вице- губернатор, управляющий казенной
палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы и
другие должностные лица. В губернском
присутствии дела решались большинством голосов, но если губернатор не
соглашался с решением большинства, он приостанавливал исполнение решения и
передавал дело на рассмотрение министра внутренних дел. Цели деятельности
земских органов формировались самым общим образом. Пункт 1 Положения 1864 года устанавливал,
что заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам
каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и земские учреждения.
Предметами ведения органов земств были: заведование имуществами, капиталами и
денежными сборами; устройство содержание принадлежащих земству зданий,
сооружений, и т.д. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890
года расширило полномочия данных органов в области здравоохранения, народного
образования, благоустройства, организации противопожарного дела. По- прежнему
на земства возлагаются задачи по выполнению некоторых государственных
полномочий. Земствам в установленном законом порядке было поручено
удовлетворять потребности воинского и гражданского управлений.
По отдельным направлениям
земские органы не были самостоятельны в своих решениях. Обязательному
утверждению губернатором подлежали постановления земских собраний по вопросам о
разделении земских путей сообщений на губернские и уездные; о переводе из одной
местности в другую; о таксах вознаграждения.
Доходы земств состояли из губернского земского сбора,
субвенций государства- т.е. целевых дотации на решение конкретных вопросов.
Определенную доходную часть местного бюджета составляли частные пожертвования.
Также доходы земств складывались из обложения земель, лесов, недвижимых
имуществ. Земское обложение затрагивало все слои населения. Расходы же на
образование и здравоохранения именовались «необязательными», однако подавляющее
большинство земских гласных повсеместно пытались развивать и совершенствовать
земские школы и больницы.
ГЛАВА №3: Городская форма самоуправления.
Положение, послужившее правовой
базой реформы, заменило сословно бюрократические органы городского управления
всесословными органами, основанными на принципе имущественного права
Положение 1870 года для получения
избирательного права признавало имущественное начало. В ст.17 Положения
отмечалось, всякий городской обыватель, к какому бы состоянию он не принадлежал
имеет право голоса в избрании гласных, если он русский поданный, если ему не
менее 25 лет, если он платит городской сбор с недвижимого имущества или
содержит торговые или промышленные заведения по свидетельству купеческому, или
прожив в городе в течение 2-х лет, уплачивает сбор по свидетельству
купеческого, промыслового на мелочный торг, приказчичьего 1-го класса, или с билетов на содержание
промышленных заведений
Закон ограничивал круг избирателей
плательщиками прямых налогов, которые как предполагалось, были наиболее
заинтересованы в правильном ведении городского хозяйства. Таким образом, все
три группы избирателей уплачивали по одной трети общей суммы налогов.
Еще
в процессе обсуждения этого закона указывалось на неправомерность ограничения
круга избирателей плательщиками
городских сборов с недвижимых имуществ, торговли, промыслов и предлагалось
включить в число избирателей нанимателей квартир, представляющих собой наиболее
образованную часть городского населения. Высказывались
и мнения противоположного характера, которые еще в то время не находили
поддержки: сократить число избирателей за счет малоимущих слоев городского
населения. Так, московский генерал- губернатор В.А. Долгоруков предлагал лишить
избирательных прав приказчиков 1-го разряда и ввести минимальный размер
избирательного ценза.
При
существовании налогового ценза основную массу избирателей должны были составить
плательщики минимальных налогов. Чтобы нейтрализовать их влияние на ход
городских дел, в основу избирательной системы был положен принцип
«соразмерности прав и обязанностей», который достигался при помощи прусской
системы деления избирателей на три имущественные курии. Согласно ст.24
Городового положения 1870 года все избиратели вносились в общие списки по
убывающей величине уплачиваемых сборов, затем этот список делился на три части
(три разряда). К первому относились те, кто платил первую треть общей суммы
сборов, ко второму разряду- уплачивающие вторую треть, а к третьему- все
остальные.
Эти
курии не были замкнутыми. Ст.36 разрешала каждому разряду избирать гласных как
из собственной среды, так и из числа избирателей, принадлежавших к другим
имущественным куриям. Избирательного
права были лишены лица,
подвергшиеся суду за преступления и проступки, отрешенные от должности (в
течение трех лет с момента отрешения), состоящие под следствием и судом, лишенные
духовного сана, иностранцы. За женщин могли голосовать по доверенности
уполномоченные ими отцы, мужья, сыновья, зятья и родные братья. Хотя
гражданское совершеннолетие по законам Российской империи наступало в 21 год,
право избирать и быть избранными наделялись лица по достижении 25 –летнего
возраста. В этот промежуток времени такие избиратели передоверяли свой голос
опекунам и попечителям. Различные ведомства, учреждения, а также монастыри и
церкви, владевшие в городах недвижимым имуществом, с которого уплачивался сбор,
пользовались правом голоса через своих представителей, отвечавших уже
отмеченным требованиям.
Городовое положение 1892 года внесло коррективы в систему
городских выборов. Налоговый ценз был заменен имущественным. Избирательные права
теперь принадлежали лицам: владеющим в пределах города не менее одного года на
праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом стоимостью
от 300 до 3000 рублей; содержащим в пределах города не менее года торгово- промышленное предприятие. Такое изменение
избирательного ценза привело к значительному сокращению числа выборщиков в
российских городах. В Петербурге избиратели составляли лишь 0,8%, в Москве
только 0,6% всего населения.
ГЛАВА 4 : Органы городского самоуправления.
Городская
дума: Численность гласных в городских представительных органах составляла от 30
до 79 человек. Такая разница объясняется требованиями Городового положения 1870
года. В нем указывалось, что в местностях, где число жителей, пользующихся
правом голоса, не превышает 300, в городской думе должно быть 30 гласных. Там
же, где число более 300, на каждые 150 человек свыше этого числа прибавляется
по шесть гласных, но не более 72. Социальный состав гласных был преимущественно
купеческим. Замена налогового ценза имущественным в 1892 г. привела к
незначительному сокращению «депутатского корпуса» (от 20 до 60 человек).
В
случае, когда речь шла о замене досрочно выбывшего депутата, его заменяло лицо,
получившее в одном с ним избирательном собрании наибольшее, после избранных
гласных, число голосов, если в пользу этого лица было подано на выборах не
менее половины голосов избирателей. Заседание
городской думы считалось правомочным, если на нем присутствовало не менее одной трети от общего числа гласных. Решения
принимались простым большинством голосов. Решение считалось принятым, если за
него голосовало не менее двух третей от общего числа депутатов
представительного органа.
Работой
думы руководил городской голова, избранный из гласных. Он назначал заседания
думы. Право требовать назначения заседаний предоставлялось также губернатору
или не менее одной пятой гласных. Голова одновременно возглавлял работу
городской управы, что позволяло избегать необоснованного вмешательства думы в
оперативную, текущую деятельность исполнительного органа. При рассмотрении
думой отчетов городской управы и при обсуждении вопросов о назначении или
размере содержания должностным лицам общественного управления городской голова
присутствовал в думе, но не председательствовал в ней. Городской голова
председательствовал в избирательных собраниях.
Городская управа, как орган
исполнительный, состояла из головы и членов управления, число которых
определялось представительным органом. В небольших уездных городах думам было
представлено право не формировать исполнительный орган, а обязанности его
возлагать на голову. Если голова не мог временно или в течение последнего года
своего срока выполнять возложенные на него обязанности, их выполнял член
управы, назначенный городской думой. Для занятия должностей членов управы
устанавливались ограничения. Не могли быть членами управ: родственники,
духовные лица, председатели и члены судебных мест, прокуроры и их товарищи,
чиновники казначейств. Лица, состоящие на государственной службе, могли
занимать городские общественные должности с сохранением должности
государственного служащего только с разрешения непосредственного начальства.
Городской голова утверждался в этой должности: в губернских городах- министром
внутренних дел, в других городах- губернатором.
Дела, подлежащие коллегиальному
обсуждению городской управой, решались по большинству голосов. Если голова
полагал, что решение большинства противоречит законам, то он приостанавливал
его исполнение сообщал об этом губернатору. В свою очередь губернатор обращался
с данным вопросом в губернское по городским делам присутствие. В случаях, не
терпящих отлагательств, голова вправе был принимать меры, которые требовали
коллегиального обсуждения и решения. Однако в последующим голова обязан был
доложить членам управы о своих действиях. По представлению управы городская
дума могла учредить особые исполнительные комиссии, которые назначались для руководства
отдельными отраслями городского хозяйства. Комиссии носили временный или
постоянный характер, и состояли из лиц, назначенных думой.
В каждой губернии под
председательством губернатора функционировало губернское по городским делам
присутствие. В состав которого входили: вице-губернатор, управляющий казенной
палатой, прокурор окружного суда, председатель мирового суда, председатель
губернской земской управы и городской голова. Основаниями для рассмотрения дел
которыми были жалобы, усмотрения губернатора о незаконных решениях органов
городского общественного управления. Решение принималось простым большинством
голосов. В Городовом положении 1870 года закреплялись следующие ведомственные
вопросы городского общественного управления- дела по внешнему благоустройству
городов, заведование…устройством и содержанием улиц, площадей, мостовых и т.д.;
меры к обеспечению народного продовольствия, устройство рынков и базаров;
попечение…, об охране народного здравия, о принятии мер предосторожностей
против пожаров и других бедствий;
попечение об учреждении и развитии местной торговли и промышленности, об
устройстве пристаней, устройство благотворительных зданий и больниц .[6]
Государство устанавливало
определенные гарантии для городского самоуправления. В частности, указывалось,
что в пределах предоставленной городскому управлению власти оно самостоятельно.
На правительственные, земские учреждения возлагалось обязанность оказывать
содействие исполнению законных требований городского общественного управления.
Запрещалось устанавливать дополнительные сборы и повинности, кроме тех, которые
переданы городам по закону. Вместе с тем законодательство предусматривало
ответственность городского самоуправления, которое выражалось в законодательных
установлениях, запрещающих городской власти выходить в своих решениях за
пределы закона. Городское общественное управление несло ответственность за
превышение власти, за неисполнение законных требований различных обществ,
компаний, частных лиц. Так в Положении 1870 года предусматривалась отдельная
глава VII «О порядке обжалования распоряжений городского общественного управления
и об ответственности его должностных лиц».
Заключение
Таким образом, государственное
управление в дореволюционной России было
дополнено органами земского, городского общественного управления, с элементами
многосословного выборного представительства на
уровне уезда, губернии. В результате было создано нечто вроде единой многосословной системы общественного управления.
Деятельность земств отмечена
значительными достижениями в хозяйственной жизни. Земские учреждения создавали
свою статистику, почту, телеграф, было создано много школ, увеличилось
количество врачей. В результате развития городского общественного управления
были уточнены предметы ведения, функции,
направленность попечительства на развитие торговли, здравоохранения,
образования, благоустройства, санитарного состояния и др. Изменения эти
вызваны развитием городского хозяйства, обретавшего ускоренно черты
капиталистической экономики, эволюцией городского населения, усложнением его
социальной структуры;
Кроме того, создание
новых органов самоуправления способствовало становлению общественно-политической
и культурной жизни, помогало торгово-промышленному развитию русских городов.
Библиография.
1. О.Е. Кутафин,
В.И. Фадеев «Муниципальное право», М.
2000г.
2. И.В. Выдрин, А. Н. Кокотов «Муниципальное право России», М. 2000 г.
3. История государственного управления в
России, под ред. В.Г. Игнатова, Ростов- на Дону, 2003г.
4. Хрестоматия по истории
государственного управления в России с древнейших времен до начала XX века, Хабаровск 1999г.
5. Абрамов В.Ф. «Организация земских учреждений и
их органов// Государство и право 1991г. №8
6. Абрамов «Земская избирательная
система»-журнал «Родина» -1992 г. №11, 12 ;
[1]
Стр.259, История государственного управления России, под ред. В.Г. Игнатова, М.
2003г.
[2] Стр.268,
История государственного управления России, под ред. В.Г. Игнатова, М. 2003г.
[3]
Стр.86 И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов «Муниципальное право
России» М.2000г.
[4]
стр.87 И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов «Муниципальное право
России» М.2000г.
[5]
стр.89 И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов «Муниципальное право
России» М.2000г.
[6]
стр.118 Хрестоматия по истории государственного управления в России с
древнейших времен до начала XX
века. Хабаровск 1999г.