Содержание
1.
Органы управления охраной окружающей среды, их функции. 3
2.Мониторинг
окружающей природной среды.. 8
3.
Экологическая экспертиза народохозяйственных решений. 11
Список
литературы.. 17
1. Органы управления охраной
окружающей среды, их функции
Статьи
5 - 10 Закона РФ " Об охране окружающей природной среды" от 10 января
2002г. № 7ФЗ закрепляют компетенцию законодательной и исполнительной властей
Российской Федерации, специально уполномоченных органов в области охраны
окружающей природной среды, компетенцию субъектов России, а также органов
местного самоуправления в области управления охраной окружающей среды.
Согласно
ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся:
- федеральная
государственная собственность и управление ею;
- установление
основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного,
экономического, экологического развития Российской Федерации; федеральный
бюджет;
- федеральные
налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
- федеральные
энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;
федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в
космосе;
- производство
ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
- определение
статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной
экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление
времени;
- геодезия и
картография; наименования географических объектов; официальный статистический
учет.
Указ
Президента России о федеральных природных ресурсах от 16 декабря 1993 г. разграничивает
государственную собственность на природные ресурсы, определяет в составе
земель, вод, недр, ресурсов животного и растительного мира федеральные
природные ресурсы, исходя из принципа их общегосударственного значения. Это в
конечном счете является определяющим в разграничении компетенции Российской
Федерации и ее субъектов, рассматриваемой в ст. 5 - 9 комментируемого Закона. К
федеральным ресурсам, в частности, относятся виды растений и животных,
занесенных в Красную книгу Российской Федерации, виды животных, ценные в
хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция
которых проходит по территории двух и более субъектов Российской Федерации, а
также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных
договоров, водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов
Российской Федерации, а также пограничные и трансграничные водные объекты; иные
природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной
власти России и органов государственной власти субъектов Федерации. В ряде
субъектов Российской Федерации приняты законы об охране окружающей среды[1],
о природопользовании, экологические, земельные, лесные и иные кодексы, что
отчасти объясняется недостаточным учетом в федеральном законодательстве реалий
сегодняшнего дня.
На мой
взгляд, охрана окружающей среды, отнесенная к совместной компетенции России и
ее субъектов, нуждается прежде всего в федеральном регулировании (основанном на
взаимодействии Федерации и ее субъектов), реализуемом с помощью комментируемого
Закона: законодательные акты субъектов Федерации целесообразны и законны при
неурегулированности экологических вопросов Российской Федерацией, при
необходимости конкретизации, детализации предписаний федеральных законов или по
вопросам самостоятельной компетенции субъектов Российской Федерации.
Согласно
Указу Президента о государственных надзорных органах от 12 ноября 1992 г. к
организационно-правовым формам центральных органов федеральной исполнительной
власти относятся федеральные надзоры России, которые в пределах своей
компетенции осуществляют государственное нормативное регулирование вопросов
безопасности, а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные
функции. Такими органами можно считать Федеральный санитарно-эпидемиологический
надзор (Госсанэпиднадзор), Федеральный надзор России по ядерной и радиационной
безопасности (Госатомнадзор России) и др.
Правительство Российской Федерации утвердило
ряд положений о полномочиях отраслевых органов управления в области
использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Это положения о горном
и промышленном надзоре России; о Комитете Российской Федерации по рыболовству;
о Комитете по водному хозяйству; о Комитете по земельным ресурсам и землеустройству;
о Правительственной комиссии по окружающей среде и природопользованию и др.
Особо
следует остановиться на Указе Президента Российской Федерации "О структуре
федеральных органов исполнительной власти" от 17 мая 2000 года N 867[2]
в соответствии со статьей 112 Конституции, которым Президент РФ постановил передать Министерству природных ресурсов
Российской Федерации функции упраздняемых Государственного комитета
Российской Федерации по охране
окружающей среды и
Федеральной службы лесного хозяйства России;
Правительству
Российской Федерации:
В
соответствии с Указом Президента РФ "О системе федеральных органов
исполнительной власти" от 17 мая 2000 г. N 867 Президент РФ в целях определения
рациональной структуры федеральных органов исполнительной власти и в
соответствии со статьей 112 Конституции РФ установил, что в систему федеральных
органов исполнительной власти РФ входят министерства РФ (федеральные
министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные
комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные
надзоры России.
Министерство
Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, проводящий
государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере
деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных
органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав
Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации.
Государственный
комитет Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти,
осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам,
отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной
сфере деятельности. Государственный комитет Российской Федерации возглавляет
председатель государственного комитета Российской Федерации.
Установлено,
что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются
федеральными органами исполнительной власти с разрешения Правительства
Российской Федерации для осуществления полномочий указанных органов в регионах.
Создание,
реорганизация и ликвидация территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти, назначение на должность и освобождение от должности их
руководителей осуществляются соответствующим федеральным органом исполнительной
власти после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации.
Содержание
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти
осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на
государственное управление, кроме территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти, финансируемых по другим статьям бюджета.
Экологическая компетенция местных образований
уточнена Федеральным законом об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации, принятым Государственной Думой 12
августа 1995 г. К ведению муниципальных образований отнесены вопросы местного
значения, в частности владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью (землей, водами, другими природными ресурсами), комплексное
социально-экономическое развитие муниципального образования, регулирование планировки
и застройки территорий, контроль за использованием земель, благоустройство и
озеленение муниципального образования, регулирование использования местных
водных объектов, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а
также недр для строительства местных подземных сооружений (ст. 6 Закона).
Вместе
с тем действуют нормы Закона РСФСР о местном самоуправлении в РСФСР от 6 июля
1991 г. в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и
Федеральному закону 10 января 2002г.
Таким
образом, предусматривается компетенция городов, районов, поселков, станиц,
сельских округов в области охраны окружающей среды, которые:
- осуществляют
управление и контроль в области использования и охраны вод, лесов, недр,
атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других природных ресурсов
на территории; обеспечивают проведение мероприятий по охране окружающей среды,
соблюдение природоохранительного законодательства, соблюдение правил охоты,
рыбной ловли, сбора дикорастущих растений, плодов, ягод;
- информируют
население об экологической обстановке, сообщают в соответствующие органы о
действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу
окружающей среде, нарушающих законодательство о природопользовании, принимают в
соответствии с законодательством решения о наложении штрафов за ущерб,
причиненный природной среде (ст. 51 Закона). Полномочия районной администрации
в области охраны природы излагаются в ст. 60 того же Закона, городской администрации
- в ст. 71.
В
соответствии с Конституцией практика вырабатывает различные формы реализации
требований Закона об охране окружающей природной среды: принимаются законы
субъектов Российской Федерации о природопользовании, заключаются договоры о
передаче и разграничении экологических функций, о порядке взаимодействия
специально уполномоченных государственных органов (см. приложения).
Вопросы
экологии занимают большое место в уставах местного самоуправления, в законах
субъектов Российской Федерации о местных референдумах, о местном
самоуправлении, иных нормативных правовых актах, составляющих правовую систему
Российской Федерации.[3]
2.Мониторинг окружающей природной
среды
Мониторинг окружающей среды может характеризоваться
как одна из мер охраны окружающей среды, функция государственного управления и
правовой институт. Мониторинг - это система долгосрочных наблюдений, оценки и
прогноза состояния окружающей среды и его изменений.
Основные положения о
мониторинге сформулированы в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной
среды». Кроме того, положения о мониторинге имеются во всех природоресурсных и
иных нормативных правовых актах.
В соответствии с
Законодательством государственная служба наблюдения за состоянием окружающей
среды организуется с целью наблюдения за происходящими в ней физическими,
химическими и биологическими процессами, за уровнем загрязнения атмосферного
воздуха, почв, водных объектов, последствиями его влияния на растительный и
животный мир, обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и
экстренной информацией об изменениях в окружающей среде, предупреждениями и
прогнозами ее состояния. На Правительство РФ возложена задача определения
порядка организации и деятельности государственной службы наблюдения.
Федеральная
служба России по гидрометеорологии
и мониторингу окружающей среды является федеральным
органом исполнительной власти,
осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и
другие) функции в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.
Кроме того, в Единой
системе экологического мониторинга участвуют: Министерство обороны РФ;
Государственный комитет РФ по вопросам развития Севера; Министерство РФ по
атомной энергии и др.
Наиболее солидной базой
мониторинга обладает Росгидрометцентр. Так, наблюдения за состоянием атмосферы
в 1995 г. проводились регулярно на 664 стационарных постах в 234 городах и
поселках России. В системе Росгидромета действует 150 химических лабораторий.
Как видим, такие лаборатории существуют не во всех городах, где проводится
регулярный мониторинг. Причем имеет место тенденция свертывания программы
мониторинга атмосферного воздуха.
Отбор проб почвы
производится в 268 хозяйствах, расположенных в 160 районах РФ на площади более
40 тыс. га. Количество отобранных проб составило 4400 шт.
Наблюдениями за
загрязнением поверхностных вод суши по гидрохимическим показателям охвачены
1175 водотоков и 151 водоем. Отбор проб ведется на 1892 пунктах по химическим
и физическим показателям. Наблюдениями за загрязнением поверхностных вод суши
по гидробиологическим показателям охвачено 190 водных объектов.
Получает развитие
производственный экологический мониторинг, т.е. мониторинг, осуществляемый
предприятиями. Так, с октября 1995 г. создается система мониторинга в АО
«Газпром». При ее проектировании предусматривается мониторинг источников
загрязнения, объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и сброса
сточных вод; информационное взаимодействие с территориальными службами
Росгидромета, Минприроды и другими органами.
Данные мониторинга
природной среды служат основой для ведения кадастров природных ресурсов, а
также для принятия экологически значимых хозяйственных и иных решений.
Постановлением
Правительства РФ от 3 августа 1992 г. «О повышении эффективности использования
в народном хозяйстве гидрометеорологической информации и данных о загрязнении
окружающей природной среды»1 предусмотрено, в частности, предоставление
предприятиями и организациями Росгидромета и Минприроды России
специализированной гидрометеорологической информации и данных о загрязнении
окружающей природной среды коммерческим структурам, предприятиям и организациям
гражданской авиации, морского и железнодорожного транспорта на договорной
основе за плату.
За счет централизованных
ассигнований из республиканского бюджета РФ Росгидромет и Минприроды России
осуществляют:
- обеспечение населения и
хозяйственно-экономических структур предупреждениями (оповещениями) о
возникновении стихийных гидрометеорологических и гелиогеофизических явлений,
информацией о фоновом состоянии загрязнения окружающей природной среды,
прогнозами погоды общего пользования на период до трех суток;
- ведение государственных банков
(архивов) данных в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей
природной среды;
- выполнение международных обязательств
РФ по передаче (обмену) гидрометеорологической информации и данных по
загрязнению окружающей природной среды.
Условия пользования
информационными ресурсами, формируемыми в процессе проведения мониторинга
окружающей среды, регулируются Положением об информационных услугах в области
гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды,
утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. В соответствии
с Положением к информационным услугам в области мониторинга загрязнения
окружающей среды относится предоставление организациями Росгидромета
оперативно-прогностической, аналитической, режимно-справочной информации общего
назначения и специализированной информации.
Информация в области
мониторинга загрязнения окружающей среды общего назначения предоставляется
пользователям (потребителям) бесплатно или за плату, не возмещающую в полном
размере расходы на эти услуги. Такие расходы компенсируются из средств
федерального бюджета. Бесплатно названная информация предоставляется органам
государственной власти РФ, органам единой государственной системы
предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Другим пользователям
(потребителям) информация в области мониторинга окружающей среды общего
назначения предоставляется за плату в размерах, возмещающих расходы на ее
подготовку, копирование и передачу по сетям электрической и почтовой связи.
Специализированная
информация в области мониторинга загрязнения окружающей среды предоставляется
пользователям (потребителям) в рамках совместных программ (соглашений), а также
по договорам на услуги по информационному обеспечению.[4]
3. Экологическая экспертиза
народохозяйственных решений
Из законодательного
определения следует, что целью экологической экспертизы является предупреждение
возможных неблагоприятных воздействий намечаемой деятельности на окружающую
среду и связанных с ними социально-экономических и иных последствий. При этом
определение экологической экспертизы как “установления соответствия намечаемой деятельности экологическим
требованиям и допустимости реализации объекта экспертизы” носит довольно
общий характер. Отметим однако, что в Законе говорится о соответствии требованиям и допустимости реализации - то
есть допустимость реализации не сводится только к соответствию требованиям
(установленным нормам и правилам).
Несколько
более подробно содержание экологической экспертизы развернуто в “Положении о
порядке проведения государственной экологической экспертизы”. Хотя Положение
относится только к государственной экспертизе, данное место представляет собой
конкретизацию статьи Закона, которая дает общее определение экологической
экспертизы, а потому относится как к государственной, так и к общественной экспертизе.
Итак,
согласно Положению, экологическая экспертиза должна установить:
- Соответствие намечаемой деятельности требованиям нормативных актов по
вопросам охраны окружающей среды;
- Полноту
оценки масштабов воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду;
- Допустимость
намечаемой деятельности с точки зрения безопасности окружающей среды;
- Достаточность
предусмотренных проектом мер по охране окружающей среды.
Следует обратить особое внимание на второй из перечисленных пунктов - о
полноте оценки воздействия на окружающую среду.
Согласно
Закону, экологическая экспертиза основывается на принципе презумпции потенциальной экологической
опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности. Это
означает, что обязанностью является прогноз воздействия намечаемой деятельности
на окружающую среду и обоснование допустимость этого воздействия. Заказчик
также обязан предусмотреть необходимые
меры по защите окружающей среды и именно на нем лежит бремя
доказательства экологической безопасности намечаемой деятельности.
При
этом такие прогнозы и обоснования, а также описание мер по защите, должны в
явном виде входить в состав документации, представляемой на экспертизу.
Согласно Закону, необходимым условием приема документации на государственную
экологическую экспертизу является наличие в ее составе материалов оценки
воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду. Вообще говоря, в
обязанности организации, проводящей экспертизу, не входит предсказание этих
воздействий. Отсутствие или неполнота таких материалов служит основанием для
возвращения материалов заказчику на доработку. Исходя из этого, “Положение о
порядке проведения государственной экологической экспертизы” устанавливает два
вида отрицательного заключения - (а) заключение о недопустимости реализации
объекта экспертизы и (б) заключение о необходимости доработки представленных
материалов (конечно, причиной возвращения на доработку может служить не только
отсутствие или неполнота материалов, связанных с оценкой воздействия на
окружающую среду).
Рискнем
предположить, что в большинстве случаев изъяном документации является именно
неполный или некачественный прогноз воздействия намечаемой деятельности на
окружающую среду. Документация, представляемая на экспертизу, редко содержит
прямые противоречия с существующими нормативами (хотя такие ситуации тоже
возможны). С другой стороны, при проведении экологической экспертизы часто в
первую очередь ищут именно несоответствия нормативам, уделяя меньшее внимание
качеству подготовки материалов по оценке воздействия. Поэтому именно эти
материалы заслуживает особого внимания при проведении общественной (да и любой)
экологической экспертизы.
В соответствии с Федеральным законом “Об экологической экспертизе”, на
государственную экологическую экспертизу представляется вся проектная
документация, включая материалы оценки воздействия на окружающую среду . Что
такое оценка воздействия на окружающую среду? Нормативное определение этому
понятию дано в “Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на
окружающую среду в Российской Федерации ”, утвержденным Приказом № 372 Государственного комитета РФ по охране
окружающей среды от 16 мая 2000 г.
Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) - процесс, способствующий принятию экологически
ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной
и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных
воздействий, оценки экологических последствий,
учета общественного мнения,
разработки мер по уменьшению
и предотвращению воздействий.
ОВОС организуется и осуществляется с целью
выявления и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных
неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных,
экономических и других последствий реализации хозяйственной или иной
деятельности.
Для
крупных объектов (например, нефтедобывающих предприятий мощностью более 500
тыс. т/год), а также для некоторых опасных объектов или видов деятельности независимо
от их масштаба (например, любых химических или микробиологических производств)
заказчик должен организовать оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС) в
соответствии со специальной процедурой. Эта процедура, также как и список
соответствующих объектов, регламентируются Положением об оценке воздействия
намечаемой хозяйственной и иной деятельности
на окружающую среду ”.
Вообще
говоря, ОВОС в контексте этого Положения не сводится только к расчету
параметров возможных воздействий на основе проектных данных. Такой расчет -
лишь одна из частей более широкого процесса. Этот процесс, среди прочих
составляющих, обязательно должен включать:
- рассмотрение разумных альтернатив намечаемой деятельности;
- выработку
предложений по программе экологического анализа (мониторинга), которая будет
осуществляться после реализации проекта;
- проведение общественных слушаний для
всех объектов, кроме “объектов специального назначения, информация о которых
требует конфиденциальности”
Положение требует
“широкий обзор (общественные слушания)”, требуемый Положением, подразумевающие
не просто какие-то мероприятия по взаимодействию с населением, а, как минимум,
широкое оповещение общественности о предстоящих слушаниях и возможность для
всех желающих принять в них участие.
Целью
процесса ОВОС является выявление и учет экологических (а также связанных с ними
социальных и экономических) последствий реализации проекта, причем на возможно
более ранних этапах проектирования, когда внесение изменений в проект менее
болезненно для заказчика.
Хотя
Положение об ОВОС является ведомственным документом Госкомэкологии России, оно
зарегистрировано в Министерстве юстиции и, таким образом, имеет юридическую силу
для всех ведомств, предприятий и организаций вне зависимости от формы
собственности.
Без
материалов, документирующих проведенную процедуру ОВОС, проектная документация
не может быть принята на государственную экологическую экспертизу - это и
является механизмом, с помощью которого органы, осуществляющие экспертизу,
могут добиваться выполнения Положения.
Отметим
еще три момента:
- Процедура ОВОС организуется и финансируется заказчиком (инвестором)
- Для
объектов, не включенных в перечень обязательных, “целесообразность проведения
ОВОС определяется органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению
территориальных органов Минприроды РФ”
- Если ОВОС
для объекта не проводилась (объект не включен в перечень обязательных),
документация, представляемая на экспертизу, тем не менее должна содержать
материалы оценки воздействия на окружающую среду.
Приводимые ниже сведения
о государственной экологической экспертизе могут оказаться полезными для
общественных объединений и граждан - и не только в связи с общественной
экологической экспертизой.
К
сожалению, существующие нормативные акты предоставляют немного возможностей для
участия общественности в государственной экспертизе.
Больше
прав в связи с государственной экологической экспертизой имеют органы местного
самоуправления (городские и районные администрации, а также представительные
органы соответствующего уровня). Эти права могут оказаться полезными для
общественных организаций, имеющих налаженные отношения с этими органами.
Уполномоченные органы обязаны предварительно
информировать органы местного самоуправления о проведении заседаний экспертных
комиссий (это
важно, потому что никаких механизмов предварительного информирования
общественности о ходе государственной экспертизы в Законе не предусмотрено).
Полезно
также знать, что:
-
Положительное заключение
государственной экологической экспертизы утрачивает силу при внесении изменений
в проектную и иную документацию, при реализации проекта с отклонениями от
документации, прошедшей экспертизу.
-
Положительное заключение
государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течении
срока, определенного органом, проводящим конкретную экспертизу, и утрачивает
силу по истечении этого срока.
-
Заключение не бывает
условно-положительным: заключение с замечаниями, требующими доработки
документации, является отрицательным. После устранения недостатков должна быть
проведена новая экспертиза.
Проведение общественной экспертизы предоставляет общественности дополнительные
возможности доступа к проектной документации и процессу государственной
экологической экспертизы.
Согласно
Закону, организации, осуществляющие общественную экспертизу, имеют право:
Фактически,
согласно логике действующего законодательства, общественная экспертиза является
механизмом общественного контроля за ходом государственной экспертизы и
общественного участия в ней. К сожалению, возможности этого участия весьма
ограничены. Законодательно закреплено только право на доступ к проектной
документации (причем это право ограничено не только государственной, но и
коммерческой тайной) и участие наблюдателей в заседаниях комиссий. Заключение
общественной экспертизы не имеет прямой юридической силы - оно является лишь
одним из документов, рассматриваемых в процессе государственной экспертизы.
Тем
не менее, не следует пренебрегать возможностью организовать общественную
экологическую экспертизу.
Во-первых,
общественная экологическая экспертиза является практически единственным
механизмом общественного контроля за ходом государственной экологической экспертизы.
Во-вторых,
при организации разного рода общественных кампаний, работе с прессой и т.п.,
статус “заключения общественной экспертизы, проведенной в соответствии с
законом” может восприниматься как более высокий по сравнению с “мнением
независимых специалистов” или “мнением общественности”.[5]
Список литературы
1.
Бринчук М.М. Введение в экологическое право. – М.:
Финансы и статистика, 2003. – 341 с.
2.
Об
охране окружающей среды. Федеральный закон РФ от 10.01.02. № 7–ФЗ
3.
Петров В.В. Экологическое право России. - М.: Экономика,
2003. – 359 с.
4.
Указ
Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной
власти" от 17 мая 2000 года N 867
5.
Экологическое право России./Под ред. В. Д. Ермакова -
М.: ЮНИТИ, 2004. – 412 с.
[1] Об охране окружающей среды. Федеральный закон РФ от
10.01.02. № 7–ФЗ
[2]Указ Президента Российской Федерации "О
структуре федеральных органов исполнительной власти" от 17 мая 2000 года N
867
[3] Бринчук М.М.
Введение в экологическое право. – М.: Финансы и статистика, 2003. – С. 219
[4] Петров В.В.
Экологическое право России. - М.: Экономика, 2003. – С. 197
[5] Экологическое
право России./Под ред. В. Д. Ермакова - М.: ЮНИТИ, 2004. – С. 305